1. Dans
son Observation générale 4 (1991), le
Comité a noté que chaque personne a
droit à un certain degré de sécurité
qui garantit la protection légale contre
lexpulsion, le harcèlement ou
autres menaces. Il est arrivé à la conclusion
que les décisions dexpulsion forcée
sont prima facie contraires aux
dispositions du Pacte. Ayant examiné,
ces dernières années, un nombre important
de rapports dans lesquels il est fait
état dexpulsions forcées, notamment
de cas dans lesquels, à son avis, il
y avait eu manquement aux obligations
incombant aux Etats parties concernés,
le Comité peut à présent tenter de fournir
des précisions quant aux incidences
de telles pratiques au regard des obligations
énoncées dans le Pacte.
2.
La communauté internationale reconnaît
depuis longtemps la gravité de la question
des expulsions forcées. En 1976, il
a été noté dans la Déclaration de Vancouver
sur les établissements humains quil
conviendrait de se préoccuper en particulier
« de ne lancer de grands programmes de rénovation que
dans les cas où des mesures de conservation
et de modernisation ne peuvent être
prises, et à condition de reloger les
habitants ».
[1] En 1988, dans la Stratégie
mondiale du logement jusquà lan
2000, adoptée par lAssemblée générale
dans sa résolution 43/181 « lobligation fondamentale
[qui incombe aux gouvernements] de
protéger et daméliorer les maisons
et les quartiers, au lieu de les vouer
à la détérioration et à la destruction »
[2] a été reconnue. Dans Action
21, il est dit que « Les individus devraient être protégés par la loi contre
toute éviction injuste de leur logis
ou de leurs terres ».
[3] Dans le Programme pour
lHabitat, les gouvernements se
sont engagés à « protéger
toutes les personnes contre les expulsions
forcées qui sont contraires à la loi
et à leur assurer une protection juridique
et un droit à réparation à la suite
de telles expulsions, en tenant compte
des droits de lhomme; [et] quand
les expulsions sont inévitables, à veiller,
selon quil convient, à ce que
dautres solutions acceptables
soient trouvées ».
[4] La Commission des droits
de lhomme a affirmé pour sa part
que la « pratique
des expulsions forcées constitue une
violation flagrante des droits de lhomme ».
[5] Quoique importantes,
ces déclarations napportent cependant
pas de réponse à lune des questions
les plus délicates, celle de déterminer
dans quelles circonstances les expulsions
forcées peuvent être autorisées et quels
types de protection sont nécessaires
pour assurer le respect des dispositions
pertinentes du Pacte.
3. Lemploi
de lexpression « expulsion forcée »
soulève à certains égards des problèmes.
Destinée à mettre en évidence le caractère
arbitraire et illégal de cette pratique
au regard du droit international, cette
expression constitue cependant, pour
de nombreux observateurs, une tautologie;
dautres lont critiquée
car elle présuppose que la législation
assure une protection suffisante et
est conforme au Pacte, ce qui est loin
dêtre toujours le cas. On a également
fait observer que lexpression
« expulsion
injuste » était encore plus subjective
car elle ne sinscrivait dans aucun
cadre juridique. La communauté internationale,
en particulier dans le cadre de la Commission
des droits de lhomme, a opté pour
lexpression « expulsion forcée », pour la principale raison
que toutes les autres formulations proposées
laissaient aussi beaucoup à désirer.
Dans la présente Observation générale,
lexpression « expulsion
forcée »
sentend de léviction permanente
ou temporaire, contre leur volonté
et sans quune protection juridique
ou autre appropriée ait été assurée,
de personnes, de familles ou de communautés
de leurs foyers ou des terres quelles
occupent. Linterdiction frappant
les expulsions forcées ne sapplique
toutefois pas à celles qui sont opérées
par la force dans le respect de la loi
et conformément aux dispositions des
Pactes internationaux relatifs aux droits
de lhomme.
4. La
pratique des expulsions forcées est
très répandue aussi bien dans les pays
développés que dans les pays en développement
où nombre de personnes sont touchées.
Etant donné la corrélation et linterdépendance
qui existent entre tous les droits de
lhomme, les expulsions forcées
portent bien souvent atteinte à dautres
droits que le droit au logement. Ainsi,
outre quelle constitue une violation
manifeste des droits consacrés dans
le Pacte, la pratique des expulsions
forcées peut aussi entraîner des atteintes
aux droits civils et politiques, tels
que le droit à la vie, le droit à la
sécurité de sa personne, le droit de
ne pas faire lobjet dimmixtions
arbitraires dans sa vie privée, sa
famille ou son domicile et le droit
au respect de ses biens.
5. La
pratique des expulsions forcées semble
surtout courante dans les zones urbaines
fortement peuplées; elle existe aussi
dans le cas de transferts forcés de
population, de déplacements de population
à lintérieur dun pays, de
réinstallation forcée lors de conflits
armés, dexodes et de mouvements
de réfugiés. Dans tous ces contextes,
de nombreux actes ou omissions imputables
aux Etats parties peuvent constituer
une violation du droit à un logement
suffisant ou du droit de ne pas être
expulsé de force. Même dans les situations
où il peut savérer nécessaire
de limiter ce droit, larticle
4 du Pacte doit être pleinement respecté.
En conséquence, les limitations imposées
seront « établies par la loi, dans la seule mesure compatible
avec la nature de ces droits [à savoir,
les droits économiques, sociaux et culturels]
et exclusivement en vue de favoriser
le bien-être général dans une société
démocratique ».
6. Dans
de nombreux cas, les expulsions forcées,
telles que celles qui résultent de conflits
armés internationaux ou internes et
daffrontements communautaires
ou ethniques, sont liées à la violence.
7. Dans
dautres cas, il est procédé à
des expulsions forcées au nom du développement.
Ces expulsions peuvent se faire suite
à des litiges sur les droits fonciers,
ou dans le cadre de projets de développement
et dinfrastructure (construction
de barrages ou autres grands projets
de production dénergie), de mesures
dacquisition de terres pour la
réalisation de programmes de rénovation
urbaine, de modernisation du logement
ou dembellissement des villes,
de la récupération de terres à des fins
agricoles, de la spéculation foncière
effrénée ou pour la tenue de grandes
manifestations sportives comme les Jeux
olympiques.
8. Les
obligations qui incombent aux Etats
parties au Pacte en matière dexpulsions
forcées découlent essentiellement du
paragraphe 1 de larticle 11 qui
doit être lu conjointement avec dautres
articles du Pacte. Le paragraphe 1
de larticle 2 en particulier oblige
les Etats à utiliser « tous les moyens appropriés » pour garantir le droit à
un logement suffisant. Cependant, de
par la nature même des expulsions forcées,
la réalisation progressive en fonction
des ressources disponibles, mentionnée
dans cet article, est en lespèce
rarement possible. LEtat lui-même
doit sabstenir de faire procéder
à des expulsions forcées et doit veiller
à ce que la loi soit appliquée à ses
agents ou aux tiers qui procèdent à
ces expulsions (selon la définition
donnée au paragraphe 3 plus haut). Le
paragraphe 1 de larticle 17 du
Pacte international relatif aux droits
civils et politiques qui englobe le
droit de ne pas être expulsé par la
force sans protection appropriée va
également dans ce sens. Il garantit,
entre autres, à toute personne, le droit
à la protection contre les « immixtions arbitraires ou
illégales »
dans son domicile. On notera que lobligation
qui incombe à lEtat dassurer
le respect de ce droit ne fait lobjet
daucune restriction pour raison
de ressources disponibles.
9. Le
paragraphe 1 de larticle 2 du
Pacte oblige les Etats parties à utiliser
« tous les moyens appropriés »,
y compris ladoption de mesures
législatives, en vue de promouvoir
tous les droits reconnus dans le Pacte.
Bien que le Comité ait indiqué dans
son Observation générale 3 (1990) que
de telles mesures peuvent ne pas être
indispensables pour tous les droits,
il est clair quune législation
garantissant une protection contre les
expulsions forcées constitue une base
essentielle à la mise en place dun
système de protection efficace. Cette
législation devrait comporter des dispositions
a) qui assurent aux occupants dun
logement ou dune terre la sécurité
de jouissance, b) qui soient conformes
au Pacte et c) qui visent à contrôler
strictement les circonstances dans lesquelles
des expulsions peuvent être effectuées.
Elle doit aussi sappliquer à toutes
les personnes qui opèrent sous lautorité
de lEtat ou qui doivent lui rendre
des comptes. En outre, étant donné que
dans certains Etats le rôle des pouvoirs
publics tend à diminuer considérablement
dans le secteur du logement, les Etats
parties doivent veiller à ce que des
mesures législatives et autres permettent
dempêcher les expulsions forcées
effectuées par des particuliers ou
des organismes privés sans que les personnes
concernées bénéficient des garanties
voulues et, le cas échéant, de prendre
des sanctions. Il faudrait, par conséquent,
que les Etats parties réexaminent toute
la législation et les mesures pertinentes
pour sassurer quelles sont
compatibles avec les obligations découlant
du droit à un logement suffisant et
pour abroger ou amender tout texte qui
ne serait pas conforme aux dispositions
du Pacte.
10.
Les femmes, les enfants, les jeunes,
les personnes âgées, les populations
autochtones, les minorités ethniques
et autres ainsi que les personnes et
groupes vulnérables, souffrent plus
que les autres de la pratique des expulsions
forcées. Les femmes surtout sont particulièrement
vulnérables du fait de la discrimination
juridique et des autres formes de discrimination
dont elles sont souvent victimes concernant
le droit de propriété (y compris le
droit de posséder un domicile) ou le
droit daccéder à la propriété
ou au logement, et en raison des actes
de violence et des sévices sexuels auxquels
elles sont exposées lorsquelles
sont sans-abri. Larticle 2(2)
et larticle 3 du Pacte imposent
aux gouvernements lobligation
supplémentaire de sassurer, en
cas dexpulsion, que les mesures
appropriées sont prises pour éviter
toute forme de discrimination.
11. Si
certaines expulsions peuvent être légitimes,
par exemple en cas de non-paiement
persistant du loyer ou de dommages causés
sans motif raisonnable à un bien loué,
il incombe cependant aux autorités compétentes
de veiller à ce quelles soient
effectuées selon les modalités définies
par une loi compatible avec le Pacte
et à ce que toutes les voies de recours
prévues par la loi soient accessibles
aux personnes visées.
12.
Les expulsions forcées et les démolitions
de logements à titre de mesure punitive
sont également contraires aux dispositions
du Pacte. Dans le même ordre didées,
le Comité prend note des obligations
énoncées dans les Conventions de Genève
de 1949 et les Protocoles de 1977, concernant
linterdiction des déplacements
de populations civiles et de la destruction
de biens privés, pratiques qui sapparentent
à celle des expulsions forcées.
13.
Avant de faire procéder à une expulsion
et, en particulier, lorsque dimportants
groupes de population sont concernés,
les Etats parties devraient veiller
à ce que toutes les autres solutions
possibles soient envisagées en concertation
avec les intéressés, afin déviter
le recours à la force, ou du moins den
limiter la nécessité. Les recours prévus
par la loi devraient être accessibles
aux personnes tombant sous le coup
dun arrêté dexpulsion. Les
Etats parties doivent également veiller
à ce que toutes les personnes concernées
aient droit à une indemnisation appropriée
lorsque lun quelconque de ses
biens, meuble ou immeuble, est visé.
A ce sujet, il y a lieu de rappeler
larticle 2(3) du Pacte international
relatif aux droits civils et politiques,
qui dispose que les Etats parties sengagent
à garantir un « recours utile »
à toute personne dont les droits ont
été violés et la bonne suite donnée
par « les
autorités compétentes à tout recours
qui aura été reconnu justifié ».
14.
Lorsque lexpulsion forcée est
considérée comme justifiée, elle doit
se faire dans le strict respect des
dispositions pertinentes de la législation
internationale relative aux droits
de lhomme et en conformité avec
le principe général de proportionnalité.
A cet égard, il convient tout particulièrement
de rappeler lObservation générale
16 du Comité des droits de lhomme
sur larticle 17 du Pacte international
relatif aux droits civils et politiques,
dans laquelle il est dit quil
ne peut y avoir dimmixtion dans
le domicile dune personne sauf
« dans
les cas envisagés par la loi ». Le Comité a fait observer
quil fallait que la loi « soit conforme aux dispositions,
aux buts et aux objectifs du Pacte et
soit, dans tous les cas, raisonnable
eu égard aux circonstances particulières ». Il a également indiqué qu« une
loi pertinente doit préciser dans le
détail les cas précis dans lesquels
elles [les immixtions qui sont conformes
au Pacte] peuvent être autorisées ».
15. La
protection appropriée en matière de
procédure et le respect de la légalité,
sont des aspects essentiels de tous
les droits de lhomme, mais qui
sont particulièrement importants sagissant
dune question comme celle des
expulsions forcées qui fait directement
référence à un grand nombre de droits
reconnus dans les deux Pactes internationaux
relatifs aux droits de lhomme.
De lavis du Comité, les mesures
de protection en matière de procédure
qui devraient être appliquées dans les
cas dexpulsion forcée sont les
suivantes: a) possibilité de consulter
véritablement les intéressés; b) délai
de préavis suffisant et raisonnable
à toutes les personnes concernées;
c) informations sur lexpulsion
envisagée et, le cas échéant, sur la
réaffectation du terrain ou du logement,
fournies dans un délai raisonnable à
toutes les personnes concernées; d)
présence, en particulier lorsque des
groupes de personnes sont visés, des
agents ou des représentants du gouvernement,
lors de lexpulsion; e) identification
de toutes les personnes exécutant larrêté
dexpulsion; f) pas dexpulsion
par temps particulièrement mauvais ou
de nuit, à moins que les intéressés
ny consentent; g) accès aux recours
prévus par la loi; h) octroi dune
aide judiciaire, le cas échéant, aux
personnes qui en ont besoin pour introduire
un recours devant les tribunaux.
16. Il
ne faudrait pas que, suite à une expulsion,
une personne se retrouve sans toit ou
puisse être victime dune violation
dautres droits de lhomme.
Lorsquune personne ne peut subvenir
à ses besoins, lEtat partie doit,
par tous les moyens appropriés, au maximum
de ses ressources disponibles, veiller
à ce que dautres possibilités
de logement, de réinstallation ou daccès
à une terre productive, selon le cas,
lui soient offertes.
17. Le
Comité nignore pas que divers
projets de développement financés par
des organismes internationaux sur le
territoire dEtats parties entraînent
des expulsions forcées. Il rappelle
à ce propos son Observation générale
2 (1990), dans laquelle il a déclaré
notamment que « les
organismes internationaux doivent éviter
soigneusement dappuyer des projets
qui, ... par exemple, ... encouragent
ou renforcent la discrimination à lencontre
dindividus ou de groupes, en violation
des dispositions du Pacte, ou entraînent
des expulsions ou déplacements massifs,
sans mesures appropriées de protection
et dindemnisation... Il faudrait
tout mettre en oeuvre, à chaque étape
de lexécution des projets de développement,
pour que les droits énoncés dans les
Pactes soient dûment pris en compte ».
[6]
18.
Certaines institutions telles que la
Banque mondiale et lOrganisation
de coopération et de développement économiques
(OCDE) ont adopté des directives concernant
le relogement ou la réinstallation,
afin de limiter lampleur des souffrances
humaines liées aux expulsions forcées.
Cette pratique est souvent le corollaire
de projets de développement à grande
échelle tels que la construction de
barrages et dautres grands projets
de production dénergie. Il est
essentiel de veiller au plein respect
de ces directives, dans la mesure où
elles sont le reflet des obligations
énoncées dans le Pacte et elles concernent
tant les organismes eux-mêmes que les
Etats parties au Pacte. Le Comité rappelle
à cet égard ce qui est dit dans la Déclaration
et le Programme daction de Vienne,
à savoir: « Si
le développement favorise la jouissance
de tous les droits de lhomme,
linsuffisance de développement
ne peut être invoquée pour justifier
une limitation des droits de lhomme
internationalement reconnus »
(partie I, par. 10).
19. Conformément
aux directives adoptées par le Comité
pour létablissement des rapports,
les Etats parties doivent fournir divers
types dinformations concernant
directement la pratique des expulsions
forcées, et indiquer notamment a) « le nombre de personnes expulsées
au cours des cinq dernières années et
le nombre de personnes qui ne jouissent
actuellement daucune protection
juridique contre lexpulsion arbitraire
ou toute autre forme dexpulsion »; b) « les lois concernant les droits
des locataires à la sécurité de jouissance
[et] à la protection contre lexpulsion »
et c) les « lois
interdisant lexpulsion sous toutes
ses formes ».
[7]
20. Des
informations sont également demandées
sur les « mesures
prises à loccasion, par exemple,
de programmes de rénovation urbaine,
de projets de réaménagement, de remise
en valeur de sites, de la préparation
de manifestations internationales (Jeux
olympiques [et autres manifestations
sportives], expositions, conférences,
etc.), dopérations ville
de charme, etc., en vue de protéger
contre lexpulsion les personnes
vivant dans les zones visées ou à proximité
et de leur garantir quelles seront
relogées dans des conditions mutuellement
acceptables ».
[8] Néanmoins, peu dEtats
parties fournissent dans leurs rapports
au Comité les renseignements demandés.
Le Comité souligne, en conséquence,
limportance quil attache
à ces informations.
21.
Certains Etats parties ont indiqué ne
pas disposer dinformations de
cette nature. Le Comité rappelle quen
labsence de ces informations,
ni le gouvernement concerné, ni lui-même,
ne peuvent surveiller efficacement
la réalisation du droit à un logement
suffisant. Il prie tous les Etats parties
de veiller à ce que ces données soient
recueillies et figurent dans les rapports
quils présentent en application
du Pacte.
NOTES
[1] . Rapport dHabitat: Conférence
des Nations Unies sur les établissements
humains, Vancouver, 31 mai-11 juin
1976 (A/CONF.70/15), chap. II, Recommandation
B.8, par. c ii).
[2] . Rapport de la Commission des établissements
humains sur les travaux de sa onzième
session, additif (A/43/8/Add.1), par.
13.
[3] . Rapport de la Conférence des Nations
Unies sur lenvironnement et
le développement (Rio de Janeiro,
3-14 juin 1992), vol. I (A/CONF.151/26/Rev.1),
vol. I, annexe II, Action 21, chap.
7.9 b).
[4] . Rapport de la Conférence des Nations
Unies sur les établissements humains
(Habitat II) (A/CONF.165/14), annexe
II, le Programme pour lHabitat,
par. 40 n).
[5] . Résolution 1993/77 de la Commission
des droits de lhomme (par. 1).
[6] . E/1990/23, annexe III, par. 6 et
8 d).
[7] . E/C.12/1990/8, annexe IV.
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