University of Minnesota

 

965/2000号来文Karakurt诉奥地利
(2002
44日第七十四届会议通过的意见 *

             Mümtaz Karakurt先生 (由律师Ernst Eypeltauer博士代表)

据称受害人      提交人

所涉缔约国      奥地利

来文日       20001213(首次提交)

 

         根据《公民权利和政治权利国际公约》第28条设立的人权事务委员会

         200244举行会议

         结束了根据《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》由Mümtaz Karakurt先生提交人权事务委员会的第965/2000号来文的审议工作,

         考虑了来文提交人、其律师和缔约国提出的全部书面资料,

         通过了如下的

根据《任择议定书》第五条第四款通过的意见

         1.  来文日期20001213日,其提交人Mümtaz Karakurt系土耳其公民,生于1962615日。他声称是奥地利共和国违反《公约》第二十六条的受害者。他由律师作代表。

         2.  缔约国有两项有关的保留意见涉及到对本案的审议。缔约国在1978910日批准《公约》时提出了一项保留意见,其内容主要如下:“据理解,第二十六条意味着其不排除对奥地利公民和外国人的不同待遇,根据《消除一切形式种族歧视国际公约》第一条,第二款,这也是允许的。” 1  缔约国在19871210日批准《任择议定书》时提出了一项保留,内容为:“根据的谅解是,除了议定书第五条第二款的规定以外,《公约》第二十八条规定的委员会不应审议个人提出的来文,除非已经确定,《欧洲保护人权与基本自由公约》设立的欧洲人权委员会没有对该问题进行过审议。”

提交人陈述的事实

         3.1  提交人()具有土耳其国籍,同时在奥地利持有无时间限制的居留证。他是林芝“支持外国人协会”的一名雇员,该协会总共雇用了10名人员。1994524日,举行了该协会工会的选举(Betriebsrat’),该工会具有法定权力和责任来促进职工的利益并监督遵守工作条件的情况。提交人符合正式的法律要求,即年龄为19岁以上和受雇时间超过六个月,他与另一名雇员,Vladimir Polak先生同时当选该工会现有的两个空缺职务。

         3.2  199471 Polak先生向临时地方法院申请解除提交人当选的职务,其理由是,他没有资格担任工会的候选人。1994915日,法院同意上述申请,其根据是,有关的劳工法,即《工业关系法》(Arbeitsverfassungsgesetz)53(1)节规定竞选这种工会职务的资格仅限于奥地利公民或欧洲经济区的成员。因此,提交人由于不符合其中任何一项标准,不得竞选工会职务。

         3.3  1995315日,林芝上诉法院驳回了提交人的上诉,并同意了下级法院提出的理由。上诉法院还裁定,没有涉及到违反《欧洲人权公约》第十一条的情况,认为并没有妨碍加入工会的权利。1995421日,提交人向最高法院上诉,包括要求由宪法法院对该法第53(1)节援引宪法(包括《欧洲人权公约》条款)

         3.4  19951221日,最高法院讨论了提交人的上诉,并否决了要求援引宪法的请求。最高法院认为,该工会不是《欧洲人权公约》第十一条意义范围内的一个“协会”。工会不是一个自愿和私人基础上组成的协会,但是,其组织和职能是由法律确定的,相当于商会。作为其职员也不是一个独立的协会,因为他们并不是在自愿基础上联合起来的一群人。对于歧视外国人的指控,最高法院援引了缔约国根据《消除一切形式种族歧视国际公约》所承担的义务,认为在奥地利公民和外国人之间待遇的不同,无论是根据欧洲经济条约在劳动事务方面对国民和非国民作出的区分,还是根据国民和其祖国的特别关系都是有理的。此外,由于外国人的逗留期时间可能是有限的,并得服从于行政决定,工会成员的法定期限可能与其有矛盾。

         3.5  1996724日,提交人向欧洲人权法院提出申请。1999914日,该法院第三庭根据多数意见裁定,第32441/96号申请明显没有理由,因此不能接受。该法院裁定,工会作为行使职工参与职能的民选机构,不能被认为是《欧洲人权公约》第十一条范围内的“协会”,也不能认为该法令条款干扰了本条所规定的任何权利。

 

         4.1  提交人称,法案第53(1)节以及缔约国法院适用该条款的各项决定侵犯了《公约》第二十六条所载的他在法律面前平等和不受歧视的权利。关于这一点,提交人援引了委员会在Broeks 诉荷兰 2   Zwaan-de Vries诉荷兰 3  二案中对违反针对性别的立法所作裁决。提交人称,缔约国法律在奥地利/欧洲经济区公民和其他公民之间在当选工会职务的资格方面所作的区别是没有合理和客观根据的。

         4.2  提交人称,在一名雇员以投票方式得到其同事的信任在工会代表他们的利益的情况下,这种选择不应仅仅根据国籍而被法律加以否定。他认为,法律作出的假定,即奥地利/欧洲经济区公民能更好地代表雇员的利益是没有理由的。根据提交人的说法,法律也没有将对非公民的排除限制于例如,在任职期间内没有合法居留期的人或德语不流利的人,因此这种排除面过宽。据称,缔约国对《公约》第二十六条的保留不应被解释成使公民和非公民之间的任何不公平待遇合法化。


         4.3  关于能否受理的问题,提交人承认缔约国对《任择议定书》第十五条的保留,但是认为,委员会审议这一来文的权限并没有被排除,因为欧洲法院仅审议《欧洲人权公约》第十一条项下的“协会”问题,并未审议歧视和法律面前平等的问题。提交人指出,《公约》的第二十六条在欧洲公约中没有对等的内容,因此,应裁定来文可以受理。

缔约国对来文可否受理和案情的意见

         5.1  缔约国通过2001731日和2002314日的呈件,对来文是否可以受理和事实真相提出异议。

         5.2  关于是否可以受理的问题,缔约国指出,欧洲人权法院已经审议了该事项,因此,根据缔约国对《任择议定书》第五条的保留,委员会无权审查该来文。

         5.3  关于事实真相,缔约国提出了三条理由来说明没有违反《公约》。首先,缔约国称,该诉讼要求如果构思恰当的话是一项根据《公约》第二十六条连带第二十五条提出的要求,因为当选担任工会职务的权利是根据《公约》第二十五条规定从事公共事务的一项政治权利。然而,根据委员会的一般性评论18所确认,《公约》第二十五条明确承认缔约国有权在承认这种权利时以公民身份为理由加以区别。因此,《公约》并没有规定缔约国不得仅赋予其公民参与进行政治事务的权利,光是因为这个理由,该诉讼要求就必然不能成立。

         5.4  第二点,缔约国提出,根据其对《公约》第二十六条的保留,委员会无权审议该来文。缔约国称,它已经排除任何平等对待公民和非公民的义务,从而使其根据《公约》承担的义务与其根据《消除一切形式种族歧视国际公约》(见第一条,第二款)承担的义务相一致。因此,缔约国没有根据《公约》第二十六条承担义务,将其给本国公民的待遇也授予外国人,提交人无权根据《公约》第二十六条在竞选工会职位的资格方面享有与奥地利公民同样的待遇。

         5.5  第三,缔约国指出,如果委员会对提交人和奥地利/欧洲经济区公民之间的待遇差别是否合理作出估价,那么,这种区分是根据合理和客观理由的。缔约国称,赋予欧洲经济区公民的特权是缔约国根据互惠的原则签订的一项国际法义务的结果,是为了消除在欧洲共同体/欧洲经济区成员国内部工人待遇不同的合法目的。缔约国援引了委员会的判例 4  来支持其主张,即根据国际法协议设定的某些国家成员的特权地位从《公约》第二十六条的角度来看是可允许的。委员会认为,一些可以加以区分的特权人员类型是根据互惠的原则在合理和客观的基础上设定的。

         5.6  缔约国援引了其最高法院19951221日的裁定,该裁定援引了欧洲人权法院对于共同体国民优惠待遇的理由的判例,认为加入欧洲条约是奥地利/欧洲经济区公民和第三国公民享有不同法律地位的客观理由。

         5.7  缔约国最后指出,作为直接适用的欧洲法律的一个问题,土耳其雇员是否有权竞选工会职务的问题,是一个目前正在欧洲法院争论的问题。5  然而,缔约国强调指出,即使说最后结果表明有这样的权利,这将满足提交人目前的申诉目的,但是,奥地利/欧洲经济区公民和其他人之间在现行法律方面的差别仍然在客观上是合理的,并因此是与《公约》第二十六条相一致的。

提交人对缔约国意见的评论

         6.1  提交人于2001919日呈文反驳了缔约国关于来文可否受理和事实真相的观点。

         6.2  关于是否可以受理的问题,提交人强调指出,欧洲法院收到的诉讼要求涉及《欧洲人权公约》第十一条保护的结社权利,而现在提出的诉讼要求涉及歧视和根据《公约》第二十六条规定在法律面前平等的问题。因此,提交人笼统地援引了委员会的判例,称委员会现在收到的问题与欧洲法院已经收到的问题不是“同一个问题”。不管怎么,提交人称,以明显没有根据为由拒不接受来文不能被认为是该缔约国的保留意义范围内的对问题的“审查”。

         6.3  关于事实真相,提交人称,第二十五条与本案无关,因为其涉及的是公共事务,而不是关于私营部门内组织性雇用机构的问题。由于工会涉及到私营部门单位雇员的中心代表权,因此没有涉及到公共的方面可以援引第二十五条,对诉讼要求应根据第二十六条的一般原则单独加以审议。

         6.4  提交人重申其观点,第二十六条规定缔约国有总的义务避免在其法律中进行法律和实际方面的歧视,并指出不存在合理和客观的加以区分的理由。合理的区分将允许像提交人一样具有足够的语言和法律能力的公民有权竞选工会职务,而不是一概对非奥地利/欧洲经济区公民加以禁止。他说,光是存在着欧洲有关结社的规定以及欧洲法院目前正在受理的诉讼这一事实就强调说明在这一雇用领域目前这种笼统地对奥地利/欧洲经济区公民和执行同样劳动任务的其他公民之间待遇不同是有问题的。

委员会收到的问题和诉讼

         7.1  人权事务委员会在审议来文中所载的任何要求之前必须根据其议事规则第87条决定根据《公约》《任择议定书》该要求是否可接受。

         7.2  根据《任择议定书》第五条第二款()项的要求,委员会已确定,现在没有根据另外的国际调查或解决程序在对该事项进行审查。

         7.3  根据《任择议定书》第五条第二款()项的要求,委员会已确定国内的补救方法已经全部使用。

         7.4  对于缔约国认为其对《任择议定书》第五条的保留已排除了委员会审议该来文的权限,委员会指出,《任择议定书》第五条第二款()项意义内的“同样事务”的概念必须理解为是指侵犯涉及到同一个人的一项具体权利的同一指控。在本案中,提交人提出的是歧视和在法律面前平等的独立的指控,这种指控没有,而且也不可能已经向欧洲机构提出。因此,委员会认为,虽然缔约国对《任择议定书》作了保留,委员会仍可对来文进行审议。

         7.5  委员会注意到缔约国对第二十六条的保留,根据该项保留,缔约国将本条款理解为“意味着其不排除对奥地利居民和外国人的不同待遇,这也是根据《消除一切形式种族歧视国际公约》第一条第二款所允许的。”因此,委员会认为自己被排除对来文进行审查,因为其质疑的是缔约国法律中对奥地利公民和提交人之间没有理由的区分。然而,委员会并没有被排除审查涉及到缔约国法律中对是欧洲经济区公民的外国人和提交人作为另一种外国之间所作进一步区分的诉讼。在这一方面,委员会认为来文是可以受理的,并且毫不延误地着手对事实真相进行审查。

对案情的审查

         8.1  委员会按《任择议定书》第五条第一款的要求根据当事方向其提供的所有情况对来文进行了审议。

         8.2  关于缔约国认为诉讼要求实际上是《公约》第二十五条项下的诉讼的论点,委员会认为,该条所保护的权利是参与国家公共政治生活的权利,并不涉及到私人的雇用问题,例如选举雇员担任私人公司工会的职务。委员会因此认为,第二十五条以及第二十五条可能产生的对提交人的任何不利后果不适用于本案的事实。

         8.3  委员会在根据第二十六条评估这种区分时回顾其经常作出的判例,即不是所有缔约国法律所作出的区分都违反这一规定,只要这种区分根据合理和客观的理由是有理的。6

         8.4  在本案中,缔约国赋予提交人作为一个非奥地利/欧洲经济区公民在其领土内工作而且期限没有限制的权利。因此,问题是,是否有合理和客观的理由来证明仅仅根据其国籍就可将提交人排除于欧洲经济区公民都可以得到的在缔约国内就业的机会以外,即剥夺其竞选有关工会职务的权利。虽然委员会在一个案件中(658/1995号,Van Oord诉荷兰)认为,一项国际协议如果给予该协议缔约国的公民以优惠待遇,就可能构成区别待遇的客观和合理理由,但是从中并不能得出一条一般性的规则,即该项协议本身就构成针对《公约》第二十六条要求的充分理由。相反,必须根据案件本身的事实来对每一个案件作出判断。对于本案,委员会得考虑工会委员的职司,即促进职工的利益和监督遵守工作条件的情况(3.1)。有鉴于此,在外国人之间仅仅因其不同的国籍而对其是否能竞选担任工会职务方面加以区分是没有理由的。因此,委员会认为,提交人受到了违反第26条的歧视。

         9.  人权委员会根据《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》第五条第四款行事,认为其收到的事实表明违反了《公约》第二十六条。

         10.  根据《公约》第二条第三款()项,缔约国有义务向提交人提供有效的补救办法,包括修改适用法律,以便不在处于提交人情况下的个人和欧洲经济体公民之间加以不适当的区分。

         11.  铭记缔约国通过参加《任择议定书》已承认委员会有权确定是否发生违反《公约》,以及根据《公约》第二条,缔约国已承诺向其领土内并受其管辖的所有个人确保《公约》所承认的各项权利,并在查明发生违反时提供有效和可执行的补救办法,委员会希望在90天内收到缔约国提供的有关已采取措施来执行委员会意见的情况。请缔约国将委员会的意见加以公布。

[意见通过时有英文、法文和西班牙文,其中英文本为原文。随后还将印发阿拉伯文、中文和俄文本作为委员会提交大会的年度报告的一部分。]


 

委员会委员Nigel Rodley勋爵和Martin Scheinin先生
(部分地不赞成)的个人意见

         我们赞同委员会的意见,认为违反了公约第二十六条。然而,我们认为,缔约国根据该条所作的保留不应被理解为委员会无权审查在奥地利公民和外国人之间加以区分是否违反第二十六条的问题。

         该保留和缔约国在本案中呈文的措词都提到了奥地利打算将其根据《公约》承担的义务和其根据《消除一切形式种族歧视国际公约》承担的义务相统一。因此,如果根据其措辞的一般意义来进行解释,保留意味着委员会无权评估在奥地利公民和外国人之间加以区别是否等于基于“种族、肤色、血统或民族或族裔” 1  的歧视,是否违反《公约》第二十六条。

            然而,委员会在其实践中从未从种族、肤色、族裔或类似概念的角度来探讨过基于公民身份的不同待遇,而是将其作为第二十六条项下的一个独立问题来加以探讨。2 根据我们的意见,基于公民地位的不同待遇属于第二十六条中“其他身份”的概念,而不是属于《消除一切形式种族歧视国际公约》第一条第一款所涵盖的歧视的任何理由。

         因此,奥地利对第二十六条的保留并不影响到委员会是否有权限审议在公民和外国人之间加以区分是否等于《公约》第二十六条所禁止的以《消除一切形式种族歧视国际公约》也涵盖的那些理由以外的其他理由所进行的歧视。因此,这并不阻止委员会评估在本案中基于公民地位的不同待遇本身是否违反了第二十六条。


         因此,对我们来说,委员会所审议的问题是一个缔约国在本案中适用的阻止外国人竞选工会职务的立法是否和其根据第二十六条所承担的义务相一致的问题。缔约国答复中的内容都没有使我们相信,这种限制是合理的或客观的。因此缔约国违反了《公约》第二十六条。

 

         [提出时有英文、法文和西班牙文本,其中英文本为原文。随后还将印发阿拉伯文、中文和俄文本作为委员会提交大会的年度报告的一部分。]


 

* 委员会下列委员参加审查本来文:Abdelfattah Amor先生,Nisuke Ando先生,Prafullachandra Natwarlal Bhagwati先生,Christine Chanet女士,Ahmed Tawfik Khalil先生,Eckart Klein先生,Rajsoomer Lallah先生,Cecilia Medina Quiroga女士,Rafael Rivas Posada先生,Nigel Rodley爵士,Martin Scheinin先生,Ivan Shearer先生,Hipólito Solari Yrigoyen先生,Patrick Vella先生和Maxwell Yalden先生。

本文后附委员会委员Nigel Rodley爵士和Martin Scheinin先生签字附议的个人意见。

1   《公约》第一条第二款规定如下:“二、本《公约》不适用于缔约国对公民与非公民间所作的区别、排斥、限制或优惠。”

2   172/1984号来文。

3   182/1984号来文。

4   Van Oord诉荷兰,第658/1995号来文。

5   该项诉讼围绕的是对协会委员会决定第1/80号第10条,第1款的解释,该条款要求共同体成员国在报酬和其他“工作条件”方面给予属于其正规劳动市场的土耳其雇员以相当于共同体工人的地位,不得以国籍为理由进行歧视。联邦劳工、卫生和社会事务部在其对欧洲法院有关判例的解释时认为,该条是直接可以加以执行的,竞选工会职位的权利是一种“其他的工作条件”。宪法法院对这个有利于处于提交人这样情况的个人的解释提出异议,宪法法院现已将该问题提交欧洲法院裁定。

6   Broeks 诉荷兰(172/1984号来文)Sprenger诉荷兰(395/1990号来文)Kavanagh诉爱尔兰(819/1998)等例子。

1   《消除一切形式种族歧视国际公约》第一条第二款所使用的措词。《消除一切形式种族歧视国际公约》第一条第二款明确规定,“国籍”的概念并不涵盖公民身份。

2   Ibrahima Gueye和法国军队中742名其他退休的塞内加尔成员诉法国(196/1985号来文)

 

 


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