University of Minnesota

 

第930/2000号来文,Winata诉澳大利亚
(2001年7月26日第七十二届会议通过的意见)*

提 交 人: Hendrick Winata先生和So Lan Li女士
(由律师Anne O’Donoghue代表)
据称受害人: 两名提交人和他们的儿子Barry Winata
所涉缔约国: 澳大利亚
来文日期: 2000年5月11日(首次提交)

根据《公民权利和政治权利国际公约》第二十八条设立的人权事务委员会,
于2001年7月26日举行会议,
结束了根据《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》对Hendrick Winata先生和So Lan Li女士提交人权事务委员会的第930/2000号来文的审议工作,
考虑了来文提交人和缔约国提出的全部书面资料,
通过如下:

根据《任择议定书》第5条第4款提出的意见

1. 2000年5月4日的来文提交人是Hendrik Winata (生于1954年11月9日和So Lan Li(生于1957年12月8日)。两人原系印度尼西亚国民,目前无国籍,他们的来文还代表其儿子Barry Winata (生于1988年6月2日,为澳大利亚籍)。提交人申诉说,缔约国拟将她们这对父母由澳大利亚遣返印度尼西亚,这有违《公约》第十七条、二十三条第1款和第二十四条第1款。提交人由律师代表。

陈述的事实

2.1 1985年8月24日和1987年2月6日,Winata先生和Li女士分别以旅游签证和学生签证抵达澳大利亚。在上述个案中,有关签证分别于1985年9月9日和1988年6月30日到期,但他们仍非法逗留在澳大利亚。在澳大利亚,Winata先生和Li女士相遇并开始了类似事实婚姻的关系,他们有一个13岁的儿子,Barry, 于1988年6月2日在澳大利亚出生。
2.2 1998年6月2日,Barry因出生于澳大利亚并住满10年获得澳大利亚籍。1998年6月3日,Winata先生和Li女士向移民和多民族文化事务部共同提出保护签证申请,理由是由于他们是华裔并信仰天主教在印度尼西亚面临迫害。1998年6月26日,部长代表拒绝给予他们保护签证。
2.3 1998年10月15日,1 Winata先生和Li女士在雅加达的代表依“第103分项父母签证”规定向澳大利亚使馆提出了移民澳大利亚申请。这种签证(目前每年批准500例)的要求是签发签证时申请人必须在澳大利亚境外。据律师称,这样一来Winata先生和Li女士可能要等待数年才能凭父母签证重返澳大利亚。
2.4 2000年1月25日,难民审查法庭维持了移民部拒绝签发保护签证的决定。难民审查法庭根据《关于难民地位的公约》(经修正)第一条(一)款(甲)项审查了提交人的难民权利,认为尽管Winata先生和Li女士由于长期不在印度尼西亚而有可能失去该国的公民身份,但重新获得这一身份并不困难。2 此外,根据印度尼西亚的最新情况,难民审查法庭认为,虽然不能排除被卷入种族和宗教冲突的可能性,但印度尼西亚的前景正在改善,就此案而言受到迫害的可能性极小。难民审查法庭特别指出,其任务仅限于审查难民获得保护签证的权利,因而不能对在澳大利亚家庭生活方面更广泛的证据予以考虑。
2.5 由于所获得的法律咨询意见表明,对难民审查法庭的决定作出司法复审的任何申请均无成功的可能,因此Winata先生和Li女士并未申请复审。由于时限为28天的强制性的不予延长的上诉期已过,Winata先生和Li女士已无法采用这一方法。
2.6 2003年3月20日,3 Winata先生和Li女士向移民和多民族文化事务部长提出请求,请其从同情和理解的角度出发运用其非强制性酌处权。4 这一申请主要依据《公约》第十七和二十三条,提出了“强烈的感情理由,即不承认他们的身份将会给一个澳大利亚家庭造成无法挽回的损害和持续不断的痛苦”。该申请还附有一份心理医生关于提交人状况的2页半纸的报告和如将他们遣送回印度尼西亚可能出现的后果。5 2000年5月6日,移民部长决定不行使其酌处权。6

申 诉

3.1 提交人称,把他们遣返印度尼西亚将侵犯所有三个指称的受害者根据第十七条、第二十三条第1款和第二十四条第1款应享的权利。
3.2 关于第十七条所规定的保护家庭不受非法或任意的干涉的规定,提交人称,事实婚姻关系为澳大利亚法律(包括移民条例)所承认,无疑他们的关系亦应为澳大利亚法院所承认。澳大利亚也承认他们与Barry的关系是一个“家庭”。他们声称,精神病医生的报告已清楚表明,他们过着正常和丰富的家庭生活。
3.3 提交人称,如果将一名需要赡养的孩子与父母分离(如果将Barry 一人留在澳大利亚就可能发生这种情况),就等于“破坏”家庭的完整。提交人虽然承认,根据国内法,尤其是《移民法案》遣返Winata先生和Li女士是合法的,但他们引用委员会一般性意见第16条,即任何干预必须符合《公约》的规定,目的和目标,并在当时具体情况下合情合理。
3.4 提交人称,如果他们被遣返,避免与Barry分离的唯一途径就是Barry和他们一起返回印度尼西亚。但他们称Barry已充分融入澳大利亚社会,他既不讲印尼语,也不讲中文,因为他一直生活在澳大利亚,与印度尼西亚已无任何文化联系。心理医生的报告对Barry的描述是“从内心上他是一名西悉尼多文化华裔澳大利亚男孩,具有这一文化和亚文化的所有最显著特征,如将其投入印度尼西亚将使其茫然不知所措因而将具有相当大的风险”。提交人称,另一做法是让Barry留下,他们返回印度尼西亚,但这种拆散家庭和让Barry在澳大利亚漂泊的做法既极不公正又极具伤害作用。提交人说,无论是全家遣返还是父母遣返都是蛮横无理的。
3.5 在得出这一结论时,提交人提到了欧洲人权法院的判例,该法院在对《欧洲公约》类似的第8条作出解释时通常对于那些为了“建立家庭”目的进入一成员国的人采取较为严格的限制,而对在一成员国内已存在的家庭则采取较为宽松的做法。提交人敦促委员会采取相同的做法,同时称《公约》第十七条中规定的权利比《欧洲公约》第8条中规定的权利要强,前者不受任何条件的限制,因此个人享有的家庭生活权利最为重要,无需与国家干预家庭生活的权利加以权衡考虑。
3.6 关于第二十三和第二十四条,提交人并未提出任何具体观点而只是说第二十三条的措辞要强于《欧洲公约》第12条,而第二十四条专门谈到应保护儿童的权利和保护儿童作为家庭成员之一的权利。

缔约国关于来文可否受理和案情的意见

4.1 缔约国称提交人的申诉因未能用尽国内补救办法,不符合《公约》的规定和(部分)证据不足因而不应受理。
4.2 关于未用尽国内补救办法,缔约国提出有三种补救办法仍可供使用和有效。首先,提交人未能按照《移民法案》的规定,要求联邦法院对难民审查法庭2000年1月25日的决定(和随后可能的上诉)作出司法复审。虽然现在已经超过提出这一申请的时间,但缔约国称委员会在关于N.S.诉加拿大 7 的决定中提到未能及时用尽补救意味着未能用尽可利用的国内补救。其次,提交人可向高等法院提出申请,以司法复审的方式作出宪法补救,如果确认法律有误,高等法院可指示难民审查法庭依照法律重新审理这一案子。缔约国提到委员会的判例,即单凭怀疑某一补救办法的有效性不能解除提交人采用此种补救办法的责任。法律咨询并未告诉提交人申请司法复审毫无成功希望,在这种情况下不能说提交人已令人信服地表明这类补救不会有效。
4.3 最后,缔约国指出提交人已申请父母签证。虽然提交人必须离开澳大利亚等待这一签证的批准并且与其他申请人一起“排队”,但他们不会无限期地等待。在签证获准之前,Barry可与提交人在印度尼西亚一道生活,或者可继续在澳大利亚上学。
4.4 关于与《公约》的规定不符的说法,缔约国称提交人的指称不属于《公约》承认的任何权利的范围。缔约国称《公约》第十二条第1款和第十三条承认缔约国管理外国人入境的权利。如果将提交人逐出澳大利亚,那是因为他们在签证到期之后仍非法逗留在澳大利亚。《公约》并未保障提交人明知在澳大利亚非法居留却仍在此地居住和建立家庭的权利。
4.5 关于未能为声称事实提供充分的证据一事,缔约国称关于第二十三条第1款和第二十四条第1款,提交人未能提供充分的证据充分证明其申诉。提交人只简单地指称如果缔约国对他们作出遣返将违反上述规定,但他们并未提供这一指称的细节。缔约国称,无论是声称事实的性质还是提供与此有关的证据的方式从来文中看都不明确。所提供的证据和论点只与第十七条有关。
4.6 关于根据第十七条提出的要求的是非曲直问题,缔约国首先指出它对于该条权利范围的理解。与《欧洲公约》相应规定所不同的是,第十七条的限制并非仅限于实现所规定的那一套宗旨所“必需的”内容,而是更灵活,而且相对于《公约》的一项合法目标而言必须合情合理而非主观武断。缔约国提到了《公约》的草案,其意向很清楚,即缔约国不应当受一套有关第十七条的例外的拘束,而应当有能力决定如何使原则产生效力。8
4.7 就这一具体案例而言,缔约国虽然不反对将提交人归入“家庭”一类,但声称将提交人遣返并不构成对家庭的“干涉”,无论如何就本案而言采取这一步骤并非专横或不合理。
4.8 关于“干涉”的问题,缔约国称如果将提交人遣返,它不会采取步骤阻止Barry和他们一起返回印度尼西亚生活,在那里他们全家可继续生活在一起。没有证据表明,他们无法作为一个家庭生活在一起,难民审查法庭也未发现有迫害他们的危险。缔约国承认这样做可能扰乱Barry的教育,但它称这样并不等于“干涉家庭”。9 缔约国指出,出于各种原因,不同年龄的儿童随父母迁居别的国家是司空见惯的。
4.9 缔约国称,除父母外,Barry在澳大利亚并无其他亲属,而在印度尼西亚则有很多亲戚与他家来往,他们只会加强Barry的家庭生活。因此,缔约国指出,如同《欧洲公约》一样,不应当将《公约》理解为只保障在特定国家的家庭生活,而应当理解为保障正常的家庭生活,而不论在哪里生活。
4.10 作为另外一种选择,如果Barry留在澳大利亚,其家庭可以探访他而且在任何情况下都可以与他保持接触。这种情况如同上寄宿学校的孩子一样,这种实际分离并不意味着家庭不存在。无论如何,家长作出何种选择纯粹是他们个人的事,而不是缔约国行动的结果,因此不等于“干涉”。此外,无论作出那一种决定,缔约国无论如何不会妨碍家庭关系的继续和发展。
4.11 缔约国提出,即使认为遣返属于干涉,这一行动也不是蛮不讲理的。提交人以短期签证来澳大利亚,完全了解签证到期后他们需离开澳大利亚。之所以造成遣返的结果,就是因为签证申请人在明知只能临时居留的情况下,超过签证期限非法居留在澳大利亚达10年之久。针对这类情况作出遣返的法律是早已制定的并且是普遍适用的。涉及遣返事宜的法律的运作既非变幻莫测,亦非无法预见,它是实现《公约》规定的一项正当目的—— 移民管理的合理和恰如其分的手段。
4.12 在当时情况下,提交人知道Barry的出生和他们将要冒无法在澳大利亚居留和抚养Barry的风险。没有资料显示他们在印度尼西亚建立家庭会有任何巨大障碍,如果他们申请,就会重新获得印度尼西亚公民身份。两名提交人是在印度尼西亚受的教育,会讲、会读和会写印尼文并且曾在印度尼西亚工作。他们能够在一个他们熟悉其语言和文化并且靠近其他家庭成员的国家内抚养Barry。Barry懂不少印尼语,因此语言障碍对Barry来说很小,他年龄又小,即便有困难也很容易克服。如果提交人选择让Barry留在澳大利亚,也并非不合理,他能够与其父母保持接触并能享受向所有与父母分离的儿童提供的各种形式的支助。
4.13 遣返合理性的另一证据是:澳大利亚的法律基于其国际义务定出普遍适用的客观标准,正是依照这些标准,对提交人保护签证申请作出了裁决,后来又对裁决进行了确认。提交人的父母签证申请将适时按照法律作出决定,将提交人的申请与提出类似请求的人的申请予以同时考虑是合理的。
4.14 缔约国提到了委员会的判例,其中委员会认为在涉及提交人与接受国已有家庭存在的驱逐案中并未认为违反第十七条(或第二十三条)。11 此外,一个特别重要的因素是当事人期待在某一国家的领土上继续其家庭生活是否正当。由欧洲法院作出裁决的案例支持对合法居住和非法居住在某国的两种案例之间作出区分。
4.15 例如,在Boughanemi诉法国一案中 12, 欧洲法案认为将申请人驱逐出境符合第8条,尽管他在法国已成立家庭,但他一直非法居住在法国。同样,在Cruz Uaras诉瑞典一案 13 中,法院认为驱逐非法居民符合第8条。在Bouchelka 诉法国一案中,申请人在被驱逐出境之后又非法返回法国并成立了家庭(包括有了一个女儿),法院认为重新将他驱逐出境并不违反第8条。相形之下,在Berrehab诉荷兰一案 15 中,法院认为将一名幼童的父亲由该名儿童生活和其父亲已合法居住若干年的国家驱逐属于一项违约行为。16
4.16 因此,缔约国称,在一国非法组成家庭这一要素在影响国家采取行动方面起了重要的作用,如果该家庭合法居住在澳大利亚却采取这种处理办法有可能违反第十七条。正如欧洲法院所指出的,《欧洲公约》第8条并未对最适宜生活的地点给予保障,17 而一对夫妇不能单凭非法居住在他们想养活其家庭的那个国家并以在该国生孩子的方式来选择其家庭的居住地点。因此,提交人非法居住在澳大利亚并且完全了解他们有可能无法在澳大利亚居留和抚养家庭,因而不能理所当然地认为可居留在澳大利亚,将他们遣返既不违反第十七条,亦不属于任意行为。
4.17 关于第二十三条第1款,缔约国谈到了由该条提供的体制保障。18 缔约国称家庭是一个基本的社会单位,其重要性已得到明示和暗示的承认,其中包括允许父母申请签证以便能够与他们的孩子生活在澳大利亚(正像提交人所作的那样)并且为父母提供超出其他移民的特殊待遇。但如同第十七条一样,在解读第二十三条时必须考虑澳大利亚根据国际法在管理外国人的入境、居留和驱逐方面采取合理步骤的权利。由于难民审查法庭认为提交人并非难民,在印度尼西亚并未遭受迫害,19 而且Barry留在澳大利亚受教育或返回印度尼西亚可由提交人作出选择,即便返回,家庭的存在并不会受到威胁或伤害。
4.18 关于第二十四条第1款,缔约国提到了若干旨在专门保护儿童和为有危险的儿童提供帮助的立法措施和方案。20 将提交人遣送出境不是一项针对Barry的措施,Barry是澳大利亚公民(仅从1998年6月开始)不管其父母生活在什么地方,他有权居住在澳大利亚。将提交人遣返是因为他们非法居住在澳大利亚的结果,而非因为他们未能对子女提供充分的保护措施。当Barry出生时提交人充分了解到存在有一天他们要返回印度尼西亚的风险。
4.19 缔约国称,遣返提交人既不涉及未能向未成年人Barry提供充分的保护,也不涉及对他的伤害。无论是移民和多民族事务部部长代表还是难民审查法庭均认为提交人不太可能在印度尼西亚受到迫害,而提交的证据未显示如果Barry与他的父母回到印度尼西亚,将面临更多的受到迫害的危险。
4.20 针对根据第十七条的“干涉”家庭的说法,缔约国称,Barry与其家庭在印度尼西亚继续正常生活并无严重障碍。缔约国对心理医生的意见持异议,即如果Barry与提交人一道返回将“完全不知所措和如果将其投入印度尼西亚将具有相当大的危险”。缔约国称,虽然打断Barry的日常生活一开始可能对其迁往印度尼西亚造成困难,但他的年龄,多文化背景 21 和懂印尼语意味着他很可能很快就适应。在提交人(他们在印度尼西亚出生、长大和长时间生活)及其他亲属的实际和感情照护下,Barry可继续在印度尼西亚受到良好的教育。如果他作出选择,他作为澳大利亚公民也有权在澳大利亚完成其高中和大学教育。虽然这意味着与提交人的分离,但是高中生或者大学生不与父母住在一起是常有的事,在东南亚国家来澳大利亚读中学和大学的孩子和青年人中这种情况是司空见惯的。作为一名澳大利亚公民,Barry将受到澳大利亚法律的充分保护,并且将获得像其他居住在澳大利亚但父母不在身边的儿童一样的保护。

提交人对缔约国答复的评论

5.1 关于来文可否受理,提交人对于缔约国关于当地补救办法没有用尽,不符合《公约》和提供的证据不足的说法加以反驳。
5.2 关于用尽当地补救办法的问题,提交人称,用尽国内补救办法的要求意味着某一申诉在提交委员会之前已呈交过所有可受理的国家机关。缔约国声称仍可待获得的补救办法涉及难民程序和对惧怕受迫害的评估。但本项申诉与任何难民问题无关,相反涉及的是因驱逐提交人而造成的对家庭生活的干涉。因此,提交人认为当申诉涉及家庭时不需要提出难民申请。
5.3 关于父母签证的合并申请,提交人指出,在对申请作出决定之前提交人必须离开澳大利亚,即便申请成功,在返回澳大利亚之前也要等上数年。不管怎么说,移民部的统计数字显示,在2000年9月1日至2001年2月28日期间,澳大利亚驻雅加达使馆未签发任何父母签证,全世界审批这类签证的平均时间为四年。鉴于目前有关这类签证的政治争议,缔约国本身承认这方面的延误将会增加。22 提交人认为这种延误明显不能接受和显然无理。
5.4 关于缔约国答复中所称提交人的声称事实不符合《公约》的规定,尤其是第十二条第1款和第十三条,提交人提到了委员会的一般性意见第15条。该条意见指出,虽然《公约》并未承认外国人有权进入一缔约国并居住,但是如果涉及尊重家庭生活的问题,即使与入境或居住有关,外国人可以享受《公约》的保护。提交人认为这一情况与第十三条无关。
5.5 提交人驳斥缔约国的说法,即关于违反第二十三条第1款和第二十四条第1款的指称未得到事实的证明。提交人说,申诉涉及第十七条以外的条款,并称违反第十七条也意味着违反第二十三和第二十四条中的体制保障。
5.6 关于是非曲直问题,提交人认为缔约国的主要答复是:如果将他们遣返,Barry没有理由不能返回印度尼西亚和他们一起生活。提交人认为这一说法与提交给移民部长并附在来文之后的心理检查报告不符。提交人还称,关于他们在等待入境申请结果的同时将Barry留在澳大利亚(无人监管)的建议,这样做明显不实际也对Barry不利。提交人无钱供Barry上寄宿学校而无人能代为照管Barry。

委员会对提出的问题和诉讼事由的审议情况

6.1 人权事务委员会在审议来文所载任何申诉时,必须按照其议事规则第87条确定来文是否符合《公约任择议定书》规定的受理条件。
6.2 关于缔约国所提出的国内补救尚未用尽的说法,委员会注意到对难民审查法庭的决定提出的两项上诉建议属于难民甄别程序的下一步步骤。然而,委员会收到的申诉并非涉及提交人最初要求作为难民的申请,而是以家庭为理由申请留居澳大利亚的单独和有别于其他的申诉。缔约国没有向委员会提供任何有关补救办法的情况,即可供对移民事务部不准他们以上述理由留居澳大利亚的决定作出质疑的手段。审批提交人父母签证申请的程序需要提交人离开澳大利亚相当长的一段时间,不能将此视为针对移民事务部决定的可供使用的国内补救手段。因此委员会不能接受缔约国提出的关于来文因未能用尽国内补救手段而不予受理的观点。
6.3 关于缔约国的论点,即所提申诉实质上是非法逗留的外国人涉及居留的申诉,因此,与《公约》不符,委员会指出,提交人并非声称他们在澳大利亚有居住权,而是声称强迫他们离开该缔约国是对其家庭生活的任意干涉。尽管外国人可能无权居住在一缔约国境内,但缔约国有义务尊重并确保他们依《公约》而享有的所有权利。关于缔约国的行动属于任意干涉提交人家庭生活的申诉涉及到对《公约》保障所有人均享有的一项权利的指称侵犯。就能否受理而言,提交人为这一申诉提供了充分的事实,对这一申诉将按照其是非曲直作出判断。
6.4 关于缔约国违反第二十三条第1款和第二十四条第1款的指称未得到事实证明的说法,委员会认为提交的事实和论点引发了有关《公约》上述三项条款方面的交叉问题。委员会认为,在审理案情阶段审议上述相互交叉的规定具有帮助作用。因此委员会认为,就能否受理而言,从上述角度提交的申诉是有事实根据的。
6.5 因此,委员会认为以申诉方式提交的来文可以受理,因而立即着手对其是非曲直作出审议。委员会按照《任择议定书》第五条第1款的规定凭借委员会所能获得的所有资料对来文作出审议。
7.1 关于违反第十七条的申诉,委员会注意到了缔约国的观点,即不存在“干涉”问题,因为Barry是否随父母去印度尼西亚或留在澳大利亚—— 如属于后一种情况则会出现分离问题—— 纯属于一个家庭问题而非由国家的行动所强迫造成。委员会指出,确实会出现这样的情况,即一缔约国拒绝允许某一家庭成员在其境内居留涉及对此人家庭生活的干涉。然而,家庭中的一名成员有权在一国境内居留这一事实并不就意味着要求该家庭的其他成员离境构成这种干涉。
7.2 在本案中,委员会认为,缔约国作出驱逐父母二人的决定并强迫该家庭作出如下选择:已在该缔约国生活十年之久并已入籍的13岁孩子要么独自一人留在该缔约国,要么随父母返回,这应被视为对家庭的“干涉”,至少就如下情况而言是这样:无论在那一种情况下都会根本改变长期的家庭生活模式。因而产生的问题是这一干涉是否属于任意的并违反《公约》第十七条。
7.3 根据《公约》,一缔约国可按照其法律将其境内超期居留的人员驱逐,这一点的确无可置疑。而因孩子出生,或按照现行的法律该名儿童在出生时或以后任何时间入籍这一事实本身并不足以使拟议中的将父母中的一人或父母双方驱逐出境具有任意性质。因此,缔约国在执行移民政策和将非法留居的人员驱逐出境方面有很大的回旋余地。但这一酌处权并非毫无限度,在某些情况下执行起来可能属于任意性质。在本案中,两名提交人在澳大利亚留居均已超过14年。提交人的儿子从出生到13岁一直在澳大利亚,他象其他儿童一样,在澳大利亚上学并形成了其所固有的社会关系。从这段时间的角度考虑,为了避免给人以任意专横的感觉,缔约国有责任以更多的事实证明将父母二人驱逐不单单是为了执行移民法。因此,就该案的具体情况而言,委员会认为缔约国遣返提交人,如果执行将构成对家庭生活的任意干涉,就指称的所有受害人而言,这一做法违反《公约》第十七条第1款同时违反第二十三条。此外,就Barry Winata而言,由于未能向该未成年人提供必要的保护措施因而违反第二十四条第1款。
8. 人权事务委员会依《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》第五条第4款规定行事,认为缔约国拟议对提交人的遣返,如果执行,将违反《公约》第十七条、第二十三条第1款和第二十四条第1款。
9. 根据《公约》第二条第3款(a)项,缔约国有义务向提交人提供有效的补救,其中包括为他们提供机会,对其父母签证申请作出审查,并对Barry Winata作为一名未成年人需要保护这一点给予应有的考虑,在此之前不要将提交人驱逐出澳大利亚。缔约国有义务防止今后再发生类似的违反《公约》的情况。
10. 缔约国加入《任择议定书》,即承认委员会有权确定是否存在违反《公约》的情况,而根据《公约》第二条规定,缔约国业已承诺确保其境内所有受其管辖的个人均享有《公约》承认的权利,并承诺在违约行为一经确定成立后,即予以有效且可强制执行的补救。鉴此,委员会希望缔约国在90天内提供资料,说明采取措施落实委员会《意见》的情况。

[意见通过时有英文、法文和西班牙文本,其中英文本为原文。随后还将印发阿拉伯文、中文和俄文本作为委员会提交大会的年度报告的一部分。]

1 缔约国的编年资料记载,该事件的始发日期为1998年10月20日。
2 提交人并未对重入印度尼西亚籍不会有问题的说法提出反驳。
3 缔约国的编年资料记载该事件的始发日期为1998年10月20日。
4 根据《移民法案》第417项,移民事务部如认为其做法有利于公众利益,可作出有利于申请方的决定而取代难民审查法庭的决定。
5 秘书处收到的报告在提到该家庭在澳大利亚的家庭生活时指出,(一) Barry生长发育正常并受正常教育,有“几个相当密切的朋友”,懂印尼语(但明显不会讲印尼语);家庭有华人的传统凝聚力强,关系密切,但也很外向,通过工作关系、上教堂和社会生活与各种人结成多民族文化友谊。该报告还提到了与该家庭过去有关的难民问题,但在目前来文中并未加以追溯。
6 2000年5月17日将部长的决定正式通知给了提交人,并将送达委员会的来文迟填为2000年5月11日。
7 1978年7月28日宣布第26/1978号来文不予受理。
8 Bossuyt, Guide to the “Travaux Préparatoires” of the International Covenant on Civil and Political Rights (1987),at 347.
9 缔约国提到了欧洲人权委员会针对某家庭诉联合王国的决定(欧洲人权委员会决定和报告第30号(1983年)),该决定认为驱逐使他们的儿子无法继续在联合王国接受教育这一事实并不构成对尊重家庭生活的进一步干涉。
10 所说的十年并不包括提交人在争取使身份合法化时获准在澳大利亚逗留的时间。
11 Stewart诉加拿大(第538/1993来文)和Canepa诉加拿大(第558/1993号来文)。
12 (1996) 22 EHRR 228。
13 1991年3月20日的判决书(案件编号46/1990/237/307)。
14 1997年1月27日的判决书。
15 (1988) 11 EHRR 322。
16 缔约国指出该案与本案的情况不同,建议的行动会把父母双方分隔在两个国家中。
17 Ahmut诉荷兰(第21702/93号申请,判决书日期为1996年11月28日)。
18 Nowak, United Nations Covenant on Civil and Political Rights:CCPR Commentary, NP Engel (1993) at 460.
19 难民申请,缔约国证实在印度尼西亚Winata先生从未遭到逮捕、拘留、监禁、审问或虐待,其财产亦未遭到损害。
20 在此提到《公民权利和政治权利国际公约》第三次定期报告第323-332段和1193段。
21 缔约国提到心理医生的报告将Barry称作是一名“中澳多民族文化男孩”。
22 提交人为此提供了一份移民和多民族文化事务部部长2000年10月11日交给媒体的一份对外发布稿。

附 录

委员会委员Prafullachandra Natwarlal Bhagwati, Tawfik Khalil,
David Kretzmer和Max Yalden的个人(不同)意见

1. 该来文所涉及的问题既非提交人和他们的孩子是否值得同情,亦非委员会成员认为缔约国如果允许在其境内居留将是一项慷慨之举的问题。问题的结症在于根据《公民权利和政治权利国际公约》的规定,缔约国是否有法律义务让提交人在澳大利亚居留。我们不能同意委员会关于应对该问题作出肯定答复的意见。
2. 委员会以《公约》下列三条为其意见的依据:第十七条第1款、第二十三条和第二十四条。对于缔约国为履行根据最后一条的义务须采取的保护措施,提交人未提供任何情况。全世界有许多家庭由一个国家迁往另一个国家,即便他们的子女处于学龄阶段但仍能满意地融入所在国家的学校。缔约国是否需要采取措施为保护儿童而阻止其父母采取这种行动?在我们看来,如果避免采取某种行动孩子的境况会更好是一种抽象的价值判断,它并未提供充分的理由证明一缔约国未能向该名儿童提供第二十四条所要求的必要保护措施这种申诉。因此,我们认为就能否受理而言,提交人未能以事实证明违反第二十四条的申诉,因此根据《任择议定书》第二条,来文的这一部分应不予受理。
3. 对于违反第十七条的说法,缔约国要求提交人离境的决定是否属于干涉家庭,对此我们持严重的怀疑态度。就本案而言,缔约国的决定不一定会造成家庭成员的分离,如果造成分离当然应看成是干涉家庭。22 委员会的确提到“根本改变长期的家庭生活模式。”虽然这一措辞在欧洲人权法院的判例中的确出现过,但委员会却未理清《欧洲公约》第8条中提到的尊重家庭生活的范围内引出的这一概念在《公民权利和政治权利国际公约》第十七条关于干涉家庭的范围内是否属于一个妥当的概念。一缔约国的行为给长期的家庭生活带来变故但却没有给该家庭成员生活在一起造成障碍是否属于干涉家庭则毫不明显。我们认为没有必要就此案的这一问题发表最后意见。即便存在对提交人家庭的干涉,我们认为仍没有理由就认为缔约国的决定是任意专横的。
4. 委员会并未对其如下的陈述提供佐证和理由:缔约国为避免使其决定被定性为任意的除了简单地执行其移民法外,还必须提供额外的事实说明。的确,可能存在以下例外的情况,即对家庭的干涉如此严重以致要求非法在其境内逗留的家庭成员离境超出了该缔约国维护其移民法严肃性的程度。在这种情况下,有可能将要求家庭成员离境的决定定性为任意专横。然而,我们不能同意某人在缔约国境内建立家庭生活就得要求缔约国“提出额外的理由证明遣返父母两人不单纯是为了执行移民法从而避免为作出任意专横的定性。”委员会所通过的这一解释意味着,如果非法逗留在一缔约国境内的某人成立了家庭并设法在一定长的时期内躲过了稽查,就有权在那里居留。在我们看来,这样一种解释忽视了居主导地位的国际法标准,而这一标准允许各国对外国人的出入境和居留作出管理。
5. 正如以上所述,缔约国的决定丝毫没有强迫家庭成员分离。虽然如果提交人全家返回印度尼西亚,他们的儿子确实会遇到调整方面的困难,但即便如此,缔约国要求提交人离境的决定仍然符合其执行移民法的正当利益。不能将这一决定视为任意专横,因此我们不能认同委员会的意见,即缔约国违反了提交人和他们的儿子根据《公约》第十七条和第二十三条的权利。
6. 在结束本意见之前我们还愿补充说,除混淆了第十七条中使用的“干涉家庭”和“任意”措辞的明确含义外,委员会对上述措辞的理解还会造成令人遗憾的结果。首先,对于那些并未四处搜查非法移民以便强迫他们离境而是依靠来访者本身遵守法律和入境许可条件的缔约国的一种惩罚。对于那些并不要求所有人均随身携带身份证并在与国家当局办事接洽时证明其身份的缔约国来说也是一种惩罚,因为签证时间有限的来访者很容易在这类国家的境内长期逗留而不被查出。此外,委员会的做法还可能为以下一种人带来不公平的好处:他们无视缔约国的移民要求,非法在其境内居留而不遵守该缔约国法律中审批移民的公开程序。如果该缔约国采取限额移民政策对每年的移民人数作出规定的话,这一好处就更会带来问题,因为它允许潜在的移民以在缔约国境内非法居留的方式“不排队而夹到前面”。
Prafullachandra Natwarlal Bhagwati [签名]
Ahmed Tawfik Khalil [签名]
David Kretzmer [签名]
Max Yalden [签名]

[提出时有英文、法文和西班牙文本,其中英文本为原文。随后还将印发阿拉伯文、中文和俄文本作为委员会提交大会的年度报告的一部分。]


* 委员会下列委员参加了对本来文的审查:Abdelfattah Amor先生、Nisuke Ando先生、Prafullachandra Natwarlal Bhagwati先生、Christine Chanet女士、Maurice Glèlè Ahanhanzo先生、Louis Henkin先生、Ahmed Tawfik Khalil先生、Eckart Klein先生、David Kretzmer先生、Rajsoomer Lallah先生、Rafael Rivas Posada先生、Nigel Rodley勋爵、Martin Scheinin先生、Hipólito Solari Yrigoyen先生、Patrick Vella先生和 Maxwell Yalden先生。
根据委员会议事规则第85条,通过委员会的意见时,委员会委员Ivan Shearer 先生没有参加。
本文后附委员会委员Prafullachandra Natwarlal Bhagwati先生、Ahmed Tawfik Khalil先生、David Kretzmer先生和Maxwell Yalden先生署名的个人不同意见。

 

 


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