University of Minnesota

 

第884/1999号来文,Ignatane诉拉脱维亚
(2001年7月25日第七十二届会议通过的意见)*

提 交 人: Antonina Ignatane 女士(由律师Tatyana Zhdanok女士代理)
据称受害人: 提交人
所涉缔约国: 拉脱维亚
来文日期: 1998年5月17日(首次提交)

根据《公民权利和政治权利国际公约》第28条设立的人权事务委员会,
于2001年7月25日举行会议,
结束了根据《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》代表Antonia Ignatane女士提交人权事务委员会的第884/1999号来文的审议工作,
考虑了来文提交人和缔约国提出的全部书面资料,
通过如下:

根据《任择议定书》第5条第4款提出的意见

1.1 来文提交人Antonina Ignatane女士,1943年2月21日生于里加,是俄裔拉脱维亚公民,教师。她声称是拉脱维亚违反《公民权利和政治权利国际公约》第2条和第25条行为的受害者。提交人由律师代理。
1.2 《公民权利和政治权利国际公约》于1992年7月14日对拉脱维亚生效,《任择议定书》于1994年9月22日对该国生效。

提交人陈述的事实

2.1 在所涉案情发生之际,Ignatane女士是里加的一名教师。1993年,她前往证书颁发委员会参加了拉脱维亚语水平测试,随后获颁语言能力证书,注明她的语言能力为第3级(最高级)。
2.2 1997年,提交人作为《拉脱维亚社会公正和平等权利运动》候选人名单中的候选人,准备参加1997年3月9日举行的地方选举竞选。1997年2月11日,国家语言委员会发表的意见,声称她未达到官方语言规定的熟练程度,里加选举委员会决定将她从候选人名单中除名。
2.3 提交人认为选举委员会的决定为非法,并就此于1997年2月17日向中央区法院提出申诉。中央区法院将此案当然地转给了里加巡回法院。巡回法院于2月25日当即驳回此案。
2.4 1997年3月4日,Ignatane女士就2月25日的裁决向拉脱维亚最高法院民事庭庭长提出申诉。最高法院于1997年4月8日复函拒绝就此申诉采取行动。
2.5 提交人还于1997年3月4日向检察署提出了此案。检察署在审议此项申诉之后于1997年4月22日指出,没有理由就此申诉采取行动,并认为,这是在充分考虑到有关法律的情况下作出的决定,未违反《公民权利和政治权利国际公约》。
2.6 1994年1月13日提交人向委员会提交了《镇议会和市议会竞选法》第9、17和22条的译文。该法第9条列明了不可参加地方选举竞选各类人员一览表。根据第9条第7款,凡未达到国家语言熟练程度第3级者,不可参加竞选。根据第17条,任何参加竞选者,凡是未从以拉脱维亚语为教学语言的学校毕业的,均必须随“竞选人申请表”附上表明拥有国家语言最高(第3)级熟练程度的证书复印件。提交人的律师解释说,之所以需要证书的复印件是为了使国家语言委员会核实证书的真实性,而不是证书的有效性。
2.7 根据第22条,只有登记候选人名单的选举委员会才有权修改名单,然而只能 :
(1) 从名单中删除候选人,如果……
(b) 本法律第9条所述的条件适用于候选人,……,并且属于本条第1款(a)项、(b)项和(c)项所述的情况,可根据有关机构的意见或法院的决定删除候选人。
倘若候选人的情况表明:……
(8) 当出现不符合规定的国家语言熟练程度最高(3)级别情况时,则须由国家语言委员会发表意见予以核实。
2.8 最后,Ignatane女士提醒指出,根据在听讯此案时国家语言委员会的声明,教育部的证书颁发委员会曾收到有关她的拉脱维亚语言不达熟练程度的投诉。提交人说,事实上正是该教育部于1996年卷入了关闭第九中学这个广受争议的行动,而当时她是九中的校长。这是一所俄语学校,而关闭这所学校已在拉脱维亚境内俄罗斯少数民族中产生了极恶劣的影响。

申 诉

3. 提交人声称,拉脱维亚这种剥夺她参加当地竞争机会的做法,违反了《公约》第2条和第25条。

缔约国的评论

4.1 缔约国在2000年4月28日的评论中反对受理来文。缔约国声称提交人未对现有国内补救办法援用无遗。
4.2 缔约国还声称,提交人并未反对国家语言委员会认为她的拉脱维亚语能力未达到竞选要求的(第3)等级的结论,只是对选举委员会决定将她从候选人名单中除名的合法性提出了异议。缔约国认为,法院的裁决是合法和合理的,完全符合拉脱维亚的法律,尤其符合《镇议会和市议会选举法》第9条第7款和第22条第8款。
4.3 缔约国认为,上述法律符合《公民权利和政治权利国际公约》的要求,正如人权事务委员会有关第25条的第25号一般评论就所述,“任何对行使第25条所保护权利适用的条件,都必须以客观和合理的标准为基础”。缔约国称,参与公共事务必须具备对国家语言的较高熟练程度,这是一项合理且基于客观标准的先决条件。这些都是国家语言熟练程度证书颁发条例中已确立的标准。缔约国说,根据这些条例,若干类人员,包括当选代表都必须达到国家语言第3级熟练程度的水平。最高(第3)级别表明,在履行他或她相关的官方职务时,能够流利地说官方语言,能读懂以官方语文撰写的任意选定的文件并以官方语文起草文件。
4.4 关于起诉人官方语言的熟练程度,缔约国还说,法院裁决中广泛的资料表明,若就国家语言熟练程度提出投诉,则可进行一次语言测试,以确证实际语言熟练程度是否符合证书所证明的水平。就本案而论,缔约国声称,教育和科学部收到了涉及起诉人拉脱维亚语言熟练程度的投诉,但缔约国未就投诉详加阐述或提供任何证据。1997年2月5日进行的一次测试表明,提交人的语言熟练程度未达到规定的第3级水平。随后,法院依照国家语言委员会提供的物证(一份经批改过的测试卷复印件),以证实Ignatane女士拉脱维亚语言熟练程度的测试结果。
4.5 测试结果可作为根据法律阻止起诉人列入选举候选人名单的凭据。这项测试行动的合法性,随后得到高等法院和检察署的确认。
4.6 关于提交人的证书与国家语言委员会结论之间所谓的矛盾现象,缔约国指出,国家语言委员会的结论只涉及候选人的资格问题,绝不意味着证书的自动失效,或可用作修改这一证书适当性的依据,除非证书的持有人希望作出修改。
4.7 缔约国称,提交人本来还可以采取另两项措施。首先,Ignatane女士可以按照国家语言委员会在听证时所指出的那样,要求进行另一次语言测试。语言测试的目的是为了核实Ignatane女士所持证件的恰当性。第二,提交人还可以根据她本人的证书与国家语言委员会就其参与竞选资格的结论之间的差别提出法律诉讼,从而使法庭下令进行另一次测试,以核实证书的恰当性。
4.8 鉴于提交人没有采取上述两方面可能的措施,缔约国指称,所有国内补救办法尚未援用无遗。缔约国还驳回了基于其政治信仰对她歧视的指控,因为同一名单上的其他成员都被接受为竞选候选人。

提交人对缔约国评论的评述

5.1 律师在2000年9月22日的评论中驳斥了缔约国的论点,否认了Ignatane女士未就国家语言委员会认为她未达到拉脱维亚语言最高程度的结论提出异议而只是对选举委员会决定将她从候选人名单中除名的合法性提出质疑。律师承认Ignatane女士无疑对竞选委员会决定的合法性提出了质疑,但指出除名决定的唯一根据是,国家语言委员会得出结论,认为她的拉脱维亚语言熟练程度未达到最高语言能力水平的要求。因此,据律师所述,提交人就竞选委员会基于国家语言委员会的结论,对将其从候选人名单中除名决定的合法性提出了异议。
5.2 律师指出,缔约国所用的“参加竞选必须的第3级(最高)水平”的措词可被曲解。据律师所称,拉脱维亚的竞选法没有纯粹为参加竞选规定必须达到哪一级国家语言熟练程度;只是在就业方面,规定了的国家语言熟练程度证书颁发条例,指明各类职位和职业必须达到哪三级不同的语言熟练水平,而且语言能力证书只列出国家语言熟练程度大致范围的1、2或3级。
5.3 关于缔约国声称,按照关于第25条的一般性评论所述,该国的有关竞选法符合《公民权利和政治权利国际公约》的规定,律师说,竞选法第9条第7款和第22条第8款所载的有关条件,并未遵守人权委员会关于不歧视问题一般评论所要求的客观和合理的标准。
5.4 根据该法第9条第7款,凡是国家语言熟练程度未达到最高级(第3级)水平者,不可提名为地方议会的竞选候选人,也不可选入议会。根据国家语言委员会的意见,倘若候选人的语言熟练程度未达到规定的国家语言熟练程度第3级,则可将其从名单中除名。律师指出,可对这项规定作出几乎是无限的不同解释,并且为完全自由酌处和任意决定敞开了大门。
5.5 然后,律师驳回了缔约国的论点,即倘若收到有关投诉时,可对竞选候选人进行语言测试。倘若未有任何投诉,国家语言委员会就应当以确认每一位候选人拉脱维亚语言能力证书复印件的方式,发表对每位候选人的意见。律师认为,空口无凭地声称曾有人对候选人的语言程度提出过投诉,并随之在国家语言监察局一位高级监察员的单独监测下进行语言测试,其结果不可称为是客观的标准。赋予高级监察员的充分权利,与其造成的使竞选候选人丧失资格的后果,这两者是很不相称的。若有必要,以此种方法来核实国家语言的熟练程度,即有可能使所有代表少数群体的候选人统统丧失资格。
5.6 律师继续阐述了语言测试的情况。当时Ignatane女士正在课堂上给学生上德语课,有人打断了她的工作,要她去做拉脱维亚语言的书面试题。测试是在一位监察员和两名证人在场的情况下进行的,这两位证人是同一所学校的两名教师。鉴于这种情况,律师指出,不可将作为提交人拉脱维亚语言熟练程度有限证据的某些拼写错误和其它错误考虑在内。
5.7 第三,缔约国声称参与公共事务必须拥有高度熟练掌握国家语言的能力,而这样的先决条件是合理的,也是以国家语言熟练程度证书颁发条例确定的客观标准为依据的。对此律师指出,这种为参加当地竞选确定的先决条件是不合理的。对一般的候选人并未规定诸如教育程度和职业熟练程度等其他先决条件。据律师称,以拉脱维亚语言熟练程度为唯一先决条件意味着没有尊重和保障每一个人的选举权和被选举权,以其语言水平为理由而区别对待。律师声称,在拉脱维亚人口中约有40%的人的母语不是拉脱维亚语。
5.8 据律师称,参与地方选举必须高度熟练地掌握拉脱维亚语这一先决条件不是以客观标准为依据的。然而,这并不意味着提交人认为,有关国家语言熟练程度证书颁发的条例并非客观。简而言之,后一标准不适用于(法律第22条第8款所载的)的规定,即倘若候选人并未达到拉脱维亚语最高熟练程度(第3级)的规定要求时,则可将其从名单中除名,而这一点必须由国家语言委员会发表意见予以核实。律师说,根据有关国家语言熟练程度证书颁发条例,语言熟练程度应由至少由五名语言专家组成的证书颁发特别委员会认证。该条例详细阐明测试和认证的程序,从而确保语言测试程序的客观性和可靠性。第1、2和3级的证书有效期是无限的。根据该法律第17条,凡是不拥有以拉脱维亚语为教学语言的初中文凭候选人,都必须向选举委员会提交一份第3级证书的复印件。提交人已向里加选举委员会提交了一份第3级证书的复印件。律师坚持认为,在据称教育部收到一些投诉之后,国家语言委员会凭国家语言监察局派出的一名监察员单独进行的专门测试为依据发表的意见,不符合国家语言熟练程度证书颁发条例的规定。此外,缔约国承认,国家语言委员会的意见只涉及候选人资格的问题,决不意味着自动吊销该证书或者可用于作为修改证书恰当性的依据。
5.9 第四即最后一点是,律师反驳了缔约国声称国内补救办法尚未援用无遗的论点。律师提醒指出,确认里加选举委员会1997年2月11日决定的法院1997年2月25日的裁决书是最终裁决并立即生效。可针对上述裁决提出特别申诉的程序,事实上就是提交人已经诉诸的程序。
5.10 律师继续指出,补救办法不仅应当是适当和充分的,而且应切实有可能重新恢复有关状况。提交人已经援用无遗的补救办法-就选举委员会的决定提出申诉的特别程序-是唯一有可能实现上述申诉目标的补救程序,即可在竞选名单上恢复提交人的姓名,使她能够参加里市议会的竞选。
5.11 律师认为,缔约国本身自相矛盾。它一方面说不同意国内补救办法已援用无遗,因为提交人没有运用缔约国所称的核查提交人证书恰当性的两项可能的补救办法,而另一方面,据来文称,缔约国又说提交人只是对将她从候选人名单中除名的合法性提出了异议,但并未质疑国家语言委员会认为她的拉脱维亚语熟练程度没达到所规定的第3级的意见。总之,缔约国提及的上述任何一个核实提交人证书恰当性的程序,都至少需要在若干个月,因此不可能使提交人参加1997年的竞选。为此,律师提醒指出,禁止提交人参加竞选的决定是在选举前26天作出的。时间上的限制排除了提交人利用上述任何其他法律补救办法的任何努力。

委员会有关可否受理问题的审议情况

6.1 在审议来文所载的任何请求之前,人权事务委员会必须根据其议事规则第87条,决定该来文是否符合公约《任择议定书》规定的受理条件。
6.2 委员会注意到,缔约国以国内补救办法尚未援用无遗为理由,就来文的受理问题提出了反对意见,因为提交人并未就国家语言委员会关于其语言知识未达到要求标准的结论提出异议,而只是质疑选举委员会将她从名单中除名的决定。委员会不能同意缔约国的上述论点,不认为提交人尚未对国内补救办法援用无遗,因为当时提交人持有有效的合法颁发的证件,表明她对官方语言的掌握达到了要求的标准,而缔约国本身未对此表示反对。
6.3 委员会还注意到律师的论点,她指出缔约国所列的补救办法并不是有效的补救办法,而缔约国并未证明这些补救办法是有效的,事实上也未对律师的论点提出反驳。委员会同时还考虑到律师的评论意见,即在任何情况下缔约国所列的补救办法需要若干个月才可得出结论,而对这些补救办法援用无遗即意味着提交人将不能参加竞选。委员会指出已提请缔约国注意律师的反驳意见,但缔约国没作出回应。在此情况下,不存在受理上述来文的障碍。
6.4 因此,委员会宣布来文可以受理,并决定根据《任择议定书》第5条第2款审查案情。

审查案情

7.1 人权事务委员会依照《任择议定书》第5条第1款规定,根据各当事方提出的所有书面资料审议了本来文。
7.2 委员会审议的问题是,不让提交人参加1997年3月举行的地方选举竞选,是否违反了《公约》第2 条和第25条所列的权利。
7.3 据缔约国所称,参与公共事务必须具备对国家语言高度的熟练水平,因此对候选人参加竞选必备的语言要求是合理和客观的。委员会指出,第25条保障每一位公民享有在真正的选举期间被选举的权利和机会,而不受第2条所述的任何区分包括语言的区分。
7.4 委员会注意到,在本案中于选举前几天由一名监察员单独作出同几年前若干拉脱维亚语专家组成的委员会颁发的无限期有效语言熟练程度证书相矛盾的评定,即足以使竞选委员会作出将提交人从竞选市议会候选人名单中除名的决定。委员会指出,缔约国并未反驳与提交人专业职位相关的证书的有效性,只是根据监察员对此问题重新审定得出的结果,对提交人参加竞选的资格提出了异议。委员会还注意到,缔约国并未反驳律师的论点,即指出拉脱维亚的法律并未单独规定参加竞选必须达到的官方语言熟练程度,而是运用了适用于其他一些情况的标准和证书。重新审定的结果阻止了提交人行使《公约》第25条所列的公共生活参与权。委员会指出,1993年第一次语言测试是根据正式的规定进行的,并且由五位专家作出评审,而1997年的重新测试则采取了专门的方式,而只是由一个人单独作出评定。根据上述并非按照客观标准进行的,而且缔约国也未能够表明在程序上是正确的语言重新测试而取销提交人竞争资格的行为,不符合缔约国按照《公约》第25条所承担的义务。
7.5 委员会认为,以未充分掌握官方语言的熟练程度为理由,将Ignatane女士从竞选人名单中除名,致使她未能参加1997年里加市的地方选举竞选,使她蒙受了具体的伤害。人权事务委员会认为,提交人是违反《公约》第25条以及第2条行为的受害者。
8. 根据《公约》第2条第3款(甲)项,缔约国有义务向Ignatane女士提供有效的补救。缔约国还同时有义务采取步骤,防止今后发生类似的违约现象。
9. 缔约国加入《任择议定书》,即已承认委员会有权确定是否存在违反《公约》的情况,而且根据《公约》第2条规定,缔约国业已承诺确保其境内所有受其管辖的个人均享有《公约》承认的权利,并承诺在违约行为一经确定成立之后,即予以有效且可强制执行的补救。鉴此,委员会希望缔约国在90天内提供资料,说明采取措施落实委员会《意见》的情况。此外,还请缔约国公布委员会的《意见》。

[提出时有英文、法文和西班牙文本,其中法文本为原文。随后还将印发阿拉伯文、中文和俄文本作为委员会提交大会的年度报告的一部分。]

* 委员会下列委员参加审查本来文:Prafullachandra Natwarlal Bhagwati先生、Christine Chanet女士、Maurice Glèlè Ahanhanzo先生、Louis Henkin先生、Ahmed Tawfik Khalil先生、Eckart Klein先生、David Kretzmer先生、Rajsoomer Lallah先生、Rafael Rivas Posada先生、Nigel Rodley勋爵、Martin Scheinin先生、Ivan Shearer 先生、Hipólito Solari Yrigoyen先生、Patrick Vella先生和 Maxwell Yalden先生。

 

 


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