University of Minnesota

 

858/1999号来文,Buckle诉新西兰
(20001025日第七十届会议
通过的意见) *

    Margaret Buckle女士

据称受害人 提交人

所涉缔约国 新西兰

来文日期 1998921(首次提交)

 

根据《公民权利和政治权利国际公约》第28条设立的人权事务委员会

20001025举行会议

结束了Margaret Buckle女士根据《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》提交人权事务委员会的第858/1999号来文的审议工作,

考虑了来文提交人和缔约国提出的全部书面资料,

通过如下

根据《任择议定书》第5条第4款提出的意见

1.  来文提交人是Margaret Buckle, 英国/新西兰公民。她称,她由于新西兰违反《公民权利和政治权利国际公约》第17182324条,使她受害。提交人没有聘请律师。

提交人陈述的事实

2.1.  1994年,提交人对其六名子女(当时年龄为81)的监护权被取消,据称原因是她无法充分照料这些子女。

2.2.  19978月,提交人对新西兰家庭法院作出的剥夺其监护权的裁决,向上诉法院提出上诉。1998225日,上诉法院维持家庭法院的判决。提交人请求获准对19982月的那项裁决向枢密院提出上诉,但这项请求遭到驳回。之后,Buckle女士前往联合王国,19985月,枢密院司法委员会举行了一次听证会。但她的上诉请求未获批准。

 

3.1.  提交人称,剥夺她对六名子女的监护权违反了《公约》第17条和第23条,因为这据称构成对她行使作为母亲的权利的任意干涉。提交人认为,不论子女与她一起生活所处的条件如何,她作为母亲,有权让子女呆在她身边,没有理由将子女从她身边带走。

3.2.  她称,当局干涉了她的生活,而且由于她重新皈依基督教而将其子女带走,因此,这项剥夺她对子女的监护权的判决违反了第18条。

3.3.  提交人还称,就其六名子女而言,出现了违反《公约》第24条的情况,因为将这些子女从她身边带走剥夺了他们享受生母提供的照料的权利。

缔约国对可否受理问题和案情提出的陈述

4.1.  缔约国在19991029日就可否受理和案情问题发表的看法中指出,就本案而言,国内补救办法已经用尽。

4.2.  但是,缔约国认为,来文不应受理,因为就依据《公约》第17182324条提出的指称而言,提交人的这些指称未能得到证实。此外,关于第24条,缔约国认为,提交人不能代表其子女,她也未能说明其子女的权利如何遭到了侵犯。

4.3.  缔约国认为,提交人的指称较为含糊,而且不准确。关于第171823条,缔约国认为,提交人未能十分具体地说明指称的这些条款遭到违反的情况。提交人的措辞十分笼统,因而无法提供极为详细的情况以证明这些指称。由于提交人未能提供任何证据,这一申诉只是基于提交人所提出的指称。缔约国认为,所提供的文件表明:将子女带走这一过程是在充分司法监督之下依法进行的。因此,关于《公约》规定的权利遭受侵犯的每一项指称都因未能得到充分证实而无法成立。

4.4.  关于依第24条提出的指称,缔约国认为,申诉不应受理,理由是:第24条将权利赋予主体,而不是提交人本人,而且,提交人不论从意图还是实质上来看,都不是代表这些主体提交来文。提交人的来文是从她本人的角度叙述情况的,而且来文涉及关于提交人的权利遭受侵犯的指称。同时,也不能认为来文是代表子女提出的。尽管《规则》第90条第(1)(b)项规定,如指称的受害者看来无法自己提交来文,可在没有明确授权的情况下代表该受害人提交来文,但该程序设想来文是代表子女、为子女、并从其角度提交的。但在本案中,提交人只是注重自己的权利,而不像《规则》第90条第(1)(b)项所设想的那样,为子女提出申诉,表示其权利遭到了侵犯。此外,提交人未能按照《规则》的规定,证实为何子女无法自己提出申诉。

5.1.  关于案情,缔约国认为,尽管来文中有几处提到了宗教,但提交人既未以笼统的方式,也未依据得到部分说明的具体事件,简要说明宗教权利遭受侵犯的情况。一个人有宗教信仰这一点并不能意味着对另一项权利的侵犯也构成对宗教自由权利的侵犯。据此,缔约国认为,提交人未能证明第18条是如何相关的,也未能证明这一条是如何遭到违反的。

5.2.  缔约国认为,第23条从体制上为‘家庭’这一社会单元提供保障。尽管第17条载有关于保护家庭,使其免遭任意和非法干涉的规定,但第23条的目的有所不同,因为该条要求各国承认家庭为基本社会单元,并相应在法律上对家庭予以确认。新西兰法律对家庭单元予以广泛确认,并且制定了一套全面的有关家庭及其成员在多种情况下的权利和义务的法规,法规涉及的方面有教育、津贴、子女扶养以及对分居和离婚的处理等。提交人未能以任何方式证明新西兰法律如何未能遵守这项总的体制上的义务。

5.3.  关于第17条遭到违反的指称,缔约国承认,剥夺父母对子女的监护权可能构成干涉。但是,缔约国认为,在本案中,所涉行为既不属违法行为,也不属任意行为,而且,此种干预的目的从《公约》的意义上看是正当的,尤其是就第24条而言。在这方面,缔约方认为,在处理这一涉及提交人的事件中,将子女从其身边带走是严格依法进行的。首先,在不牵涉法庭程序的情况下,设法向该家庭提供协助。社会事务工作人员与该家庭成员举行非正式会议,以便根据尽量少干预这一宗旨,并且从将权利赋予家庭这一目标出发,处理对子女的关切。各方商定加强广泛的家庭支助网,扩大卫生保健,增加与子女的社会事务工作方面的联系,并提供更为经常的反馈。在由于提交人越来越无法为其子女提供照料,因而上述步骤证明不够充分的情况下,举行了一次家庭讨论会。这次讨论会的参加者包括8名家庭成员,讨论会商定,建议法院作出一项宣告,宣布多数子女由家庭成员负责照料。遗憾的是,来文提交人照料子女的能力并未增强,因而,定期进行的法定审查确认了关于将子女交给提供照料者照料的裁决,提交人对法院的裁决提出了上诉。1

5.4.  缔约国认为,干预行动并不具有任意性质,相反,这一行动是在充分考虑到以下两点的情况下进行的:一是具体的执法行动“是否有一个依据整个《公约》属于正当的目的;二是所涉行动从法治意义上来看是否可以预测,具体来说,这项行动就所要实现的目标而言是否合理(相称)”。2

5.5.  缔约国指出,依照1989年《儿童、青少年及其家庭法》,一般来说,采取干预行动必须事先发出通知,干预行动不能突然进行。在请求法院作出宣告之前,一般都举行家庭讨论会,讨论可采用的做法,本案的情况就是如此。关于采取干预行动,由法院作出宣告的标准,载于上述法令第14条,这些标准有:

“需要在以下情况下向儿童或青少年提供照料和保护……(a) 儿童或青少年正在或有可能遭受伤害(无论是身心伤害还是性伤害)、虐待、辱骂、或严重摧残;或者(b) 儿童或青少年的成长或身心或情感状况正在或有可能遭到损害或忽视,而且此种损害和忽视较为严重并且可以避免,或者可能较为严重并且可以避免;或者

(f) 负责照料所涉子女或青少年的父母或监护人或其他人员不愿或无法为子女或青少年提供照料;”

5.6.  缔约国表示,目前的这些规定较为宽泛,但鉴于这些规定要处理的情况性质各异,无法使其更为具体或精确。新西兰立法规定了多种程序性保护,如作出宣告以及在此之后的各种上诉和复审机制等。这些机制包括有权在法院考虑照料和保护申请过程中到庭,对照料安排作定期审查,以及有权申请对下达的命令进行复审等。此外,《儿童、青少年及其家庭法》确保对家庭生活的干预与要达到的目的相称。司法干预只是不得已而采取的手段,采取这一手段的前提是,法院认定:采取任何其他手段为儿童或青少年提供照料或保护不可行或不恰当。法院在考虑是否须下达命令时遵循的原则是:家庭有权作出恰当的决定,将儿童或青少年从父亲或母亲身边带走是不得已而采取的手段。儿童或青少年的福利应当是首要的考虑。

5.7.  缔约国表示,在法院首次于199210月作出关于这些子女须得到照料和保护的宣告时,法院是为了体现这一家庭和社会事务工作人员先前在家庭讨论会上商定的结果。最大的两个女儿被安置在外祖父和外祖母家中,一个女儿被安置在姨母和姨父家中。其他子女被安置在离母亲较近的提供照料者那里。提交人保留监护权,这些权利须与赋予提供照料者的额外监护权共同行使。199712月,这项安排发生变化,在高等法院于1997818日作出判决之后,这些子女完全由社会福利局局长负责监护,这一安排实际上终止了提交人的监护权。尽管监护权被终止,但提交人仍有权随时探望子女,条件是她听取专家的意见。但她不愿这样做。有关方面依照法规对这些子女的状况作了定期审查。1998225日,提交人对高等法院的裁决提出的上诉被驳回。缔约国认为,提交人已经充分利用了上述现有的审查子女状况的机制。但是,提交人每次都未能提出或请人代为提出任何证据,以证明其照料子女的能力已得到充分增强,从而使这些子女重新回到她身边。的确,有力的证据证明,情况正好相反,即,重新赋予提交人监护权对子女不利,而且对其身心等方面的状况也将是有害的。高等法院在19978月进行的主要审查过程中,听取了18名证人的证词。

5.8.  缔约国还表示,提交人完全有机会协助专家和法院更好地评估她监护子女的能力,但她每次都拒绝合作。缔约国认为,干预行动是必要的、合理的,而且已有的保障机制进一步确定了这一程序的相称性。

6. 提交人告知秘书处她不准备对缔约国的陈述作任何补充。她重申,她依《公约》规定应享有的权利遭到了侵犯。

委员会对提出的问题和诉讼事由的审议情况

7.1.  在审议来文所载的任何指称之前,人权事务委员会必须依照议事规则第87条,决定来文根据《公约》任择议定书是否可予受理。

7.2.  关于用尽国内补救措施这项规定,缔约国承认,随着枢密院司法委员会驳回提交人的案件,所有为了《任择议定书》的目的的国内补救措施实际上均已用尽。

7.3.  关于出现了违反《公约》第18条的情况的指称,即提交人的宗教自由权遭到了侵犯,因为提交人称,她之所以被剥夺子女的监护权,是因为她重新皈依基督教,委员会认为,提交人未能为了受理目的证实这项指称。因此,根据《任择议定书》第2条,这部分来文不予受理。

8.  委员会认为,提交人的余下指称可以受理。因而,委员会按照《任择议定书》第5条第1款的规定,根据各方向其提供的所有资料,开始审查这些指称的实质。

9.1.  关于提交人依《公约》第17条提出的指称,委员会注意到,缔约国提供了资料,介绍了在处理提交人的案件过程中采用的大量程序。委员会还注意到,缔约国对有关情况进行定期审查,并向提交人提供了保留子女探视权的机会。在这种情况下,委员会认为,对提交人家庭的干预并非具有违法或任意性质,因此,不属于违反《公约》第17条的情况。

9.2.  提交人还称《公约》第23条遭到了违反。委员会承认,将母亲和子女分开的裁决是一项极为重大的裁决,但是,委员会收到的资料显示,缔约国主管机构和法院仔细研究了向其提交的所有资料,而且是在考虑到子女的最大利益的情况下采取行动的,因此,没有任何迹象表明,这些主管机构和法院未能履行其第23条之下的关于保护家庭的义务。

9.3.  关于《公约》第24条遭到违反的指称,委员会认为,提交人的论点和委员会收到的资料并没有引起任何与上述裁定不相关的问题。

10.  人权事务委员会依《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》第5条第4款规定形式,认为,现有事实并不表明存在违反《公民权利和政治权利国际公约》的任何条款的情况。

[提出时有英文、法文和西班牙文本,其中英文本为原文。随后还将印发阿拉伯文、中文和俄文本作为委员会提交大会的年度报告的一部分。]

缔约国提供了法院对此案作出的各项裁决的复制件(一份材料,内含大约255页证明文件)

2 请参看委员会于198848日就第24条提出的第16号总评论。委员会在该总评论中认为:“提出任意概念是为了确保这一点:即便是法律规定的干预行动,也应当依照《公约》的条款、目标和宗旨进行,而且无论如何,在特定情况下都应做到合理。”


 

* 委员会下列委员参加审查本来文:Nisuke Ando先生、Prafullachandra Natwarlal Bhagwati先生、Christine Chanet女士、Colville勋爵、Elizabeth Evatt女士、Pilar Gaitan de Pombo 女士、Louis Henkin先生、Eckart Klein先生、David Kretzmer先生、Cecilia Medina Quiroga女士、Martin Scheinin先生、Hipólito Solari Yrigoyen先生、Roman Wieruszewski先生、Maxwell Yalden先生、Abdallah Zakhia先生。

 

 


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