University of Minnesota

 

760/1997号来文,J. G. A. Diergaardt等人诉纳米比亚
    (2000725日第六十九届会议通过的意见) *

    J. G. A. Diergaardt(已故的Rehoboth Baster社区首领)以及其他人 (由他们的国际律师Y. J. D. Peeters博士代理)

据称受害人 提交人

所涉缔约国 纳米比亚

来文日 19961117(首次提交)

关于可否受理的决定日期199877

 

根据《公民权利和政治权利国际公约》第28条设立的人权事务委员会

2000725举行会议

结束了J. G. A. Diergaardt以及其他人按照《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》提交人权事务委员会的第760/1997号来文的审议工作,

考虑了来文提交人和缔约国提出的全部书面资料,

通过如下意见


按照《任择议定书》第5条第4款提出的意见

1.  来文提交人是: Rehoboth Baster社区首领J. G. A. Diergaardt, Rehoboth Baster社区临时首领D.Izaaks, Rehoboth Baster社区立法委员会委员Willem van WijkJan Edward Stumpfe Rehoboth Baster社区发言人Andreas Jacobus Brendell, Rehoboth Baster社区成员J. Mouton John Charles Alexander McNab。他们以自己的名义并以Rehoboth Baster社区的名义提交来文,并称他们是纳米比亚违反公约第1141725(a)(c)2627条的受害者。他们由其国际律师Y. J. D. Peeters博士代理。

提交人陈述的事实

2.1  Rehoboth Baster社区的成员是土著Khoi族和荷兰殖民者的后裔,后者最初住在Cape地区,于1872年迁移到目前居住的地区。他们有自己的“父系法律”,该法律规定了首领的选举以及公民的权利和义务。目前,该社区总人数约有35,000人,社区所占的面积(Windhoek以南)14,216平方公里。在这个地区,Baster人发展了自己的社会、文化、语言和经济,并且基本上维持了自己的学校和社区中心。

2.2  在德国对纳米比亚实行殖民统治的整个时期,该社区的独立一直未间断,在南非对西南非实行托管之后,其独立性被南非承认。然而1924年,由于Baster人对与南非签订的关于Rehoboth地区的管理问题的协议产生了分歧,南非政府于是颁布了第31号公告,宣布首领、法院以及由立法委员会任命的所有官员的权力都转移给行政长官和他的法院,从而暂停了关于自治的协议。1933年,随着顾问委员会的设立,开始逐步恢复一定形式的自治,该委员会的成员是由当地社区选举的。


2.3  南非议会于1976年通过的第56号法律,准许Rehoboth族人按照1872年的父系法律实行自治。该法律规定每隔5年选举一名首领,该首领指定内阁的组成。内阁所颁布的法律必须经过Volksraad(人民委员会)批准,人民委员会由9名成员组成。

2.4  根据律师提交的材料,1989年,Rehoboth Baster社区在极为严重的政治压力下,被迫接受将他们的立法和行政权暂时转移给西南非总行政官,以便遵守联合国安全理事会第435(1978)号决议。在Rehoboth委员会于198963日所通过的决定中,总行政官被请求作为首领的代表来管理这片地区,在未经首领、内阁和委员会同意下,不得颁布任何适用于Rehoboth社区的法律或条例;在其任期结束后,Rehoboth政府将恢复行使权力,总行政官于1989830日发布的关于Rehoboth地方机关和政府移交权力的公告,暂停了Rehoboth立法委员会和首领的行政委员会的权力,“一直到纳米比亚独立之日的前一天”。因此律师说,这种权力移交的有效期截止于纳米比亚独立之日的前一天,因此在1990320日,传统的法律秩序以及1976年的第56号法律在Rehoboth境内是有效的。1990320Rehoboth人民大会通过了一项决议,恢复了首领、其行政委员会和立法委员会的权力。1990321日,纳米比亚独立,纳米比亚宪法生效。

2.5  提交人说,纳米比亚政府不承认他们的独立,不同意恢复到原来的状况,而是通过实施宪法第5号附件,将该社区的所有公地征收。第5号附件规定:

1)  下述所有财产均属于纳米比亚政府或受其控制:其所有权或控制权在独立日之前属于西南非领土政府的;或属于按照1980年“代表性权力机构公告”(总行政官1990年第8号公告)组成的代表性权力机构;或属于Rehoboth政府;或属于在独立日之前任何这类政府或权力机构所设立的任何其他法定和非法定机构;或为独立的纳米比亚政府托管的财产…”

根据律师的意见,这些规定实际上毁掉了该社区的基本生存手段,因为社区公用土地和财产被剥夺。


2.6  1991622日,Rehoboth人民根据“父系法律”组织了选举首领、立法委员会和人民大会的普遍选举,新选出的机构负有保护人民公有财产的责任。随后,Rehoboth Baster社区及其首领向高等法院提起了针对纳米比亚政府的诉讼。19931022日,法院承认了社区的出庭权。律师说,这意味着法院承认Rehoboth Baster本身是一个民族。但是,1995526日,高等法院驳回了该社区对公有财产的权利要求。1996514日,最高法院驳回了Baster人的上诉。据此,可以说所有国内补救办法已经用尽。

2.7  1995228日,《公民权利和政治权利国际公约》及其任择议定书对纳米比亚生效。

 

3.1  律师提交的材料说,政府继续没收Rehoboth Baster人的财产,其首领和其他领袖和组织被赶出首领住所、办公楼、社区大厅;公有土地以及Rehoboth发展公司的财产被没收。律师说,这一政策威胁到该社区的传统生活方式,因为该社区是主要以养牛为业的农业社区。他还解释说,在干旱时(例如在提交来文时)该社区需要公有土地,该社区的成员可以轮流在那里放牧。公有土地被没收然后被私有化,以及外来者对土地的过度使用,导致当地许多农民破产,他们不得不将牲口杀死。因此,他们无法支付发展公司给予他们的贷款的利息(该公司原来是公有财产,现在已被政府占有),他们将住宅卖给银行,现在已经无家可归。律师强调说,剥夺该社区集体共有的所有财产,使得该社区失去了其经济生活的基础,这又促使他们失去其文化、社会和民族特性。律师说这构成对第27条的违反。

3.2  在这方面,提交人称,他们是纳米比亚政府违反公约第1条的受害者。他们指出,纳米比亚高等法院已承认他们是具有法律根据的独特的社区。他们称,他们在纳米比亚共和国境内的自决权(所谓的内部自决权)受到侵犯,因为不允许他们从事其经济、社会和文化发展,也不允许他们自由地支配社区的共有财产和资源。由于1996年颁布的关于区域政府的法律,Rehoboth作为从未间断的有组织的社区长达124年的历史被宣告结束。这片土地现被分为两个地区,因而Baster人无法有效地参加区域范围内的公共生活,因为他们在两个新的区里都是少数人。律师称,这构成了对公约第25条的违反。

3.3  提交人还称,公约第14条受到违反,因为他们在整个法院诉讼过程中被迫使用英语,而这是他们通常不使用的语言,用起来也不熟练。此外,他们不得不以很高的代价请人将支持其诉讼的所有文件译成英语(原文是南非荷兰语)。他们因此称他们在法院面前的平等权受到侵犯,因为法院规则偏向使用英语的公民。

3.4  在这方面,律师指出,宪法第3条宣布英语是纳米比亚唯一官方语言,该条第3款允许根据议会通过的立法而使用其他语言。律师指出,在独立已经7年之后,这样的法律仍未获得通过,他称这构成对非英语公民的歧视,根据律师的资料,反对派试图在议会里通过这样立法,但受到政府的阻挠,政府宣布不打算在这个问题上采取任何立法行动。在这方面,律师提到1991年的人口调查,根据调查结果,以英语作为母语的人在纳米比亚人口中只占0.8%

3.5  结果是,提交人被剥夺了在行政 、司法、教育和公共生活中使用母语的权利。据说这侵犯了他们根据公约第2627条所享有的权利。

3.6  提交人还称公约第17条受到侵犯,因为他们及其牲口被从他们共同拥有的土地上赶走了。

3.7  律师请求委员会按照议事规则第86条采取临时保护措施。他请求委员会在对来文进行审议期间,要求政府暂停一切征收、购买或出售社区土地的行为,暂停向社区土地使用者收取地租,不妨碍在社区土地上放牧牲口。

缔约国的意见和律师的有关评论

4.  1997623日,委员会通过其负责新来文的特别报告员,向缔约国转交了来文,并请求提供资料和意见,但没有按照议事规则第86条请求采取临时保护措施。

5.  缔约国在1997116日的照会中,确认国内补救办法已经用尽。但缔约国否认它违反了国际义务。缔约国表示,它准备提供委员会可能要求提供的任何有关资料,不论是以口头方式还是以书面方式。

6.  律师在对缔约国意见的评论中指出,缔约国承认国内补救办法已经用尽,而且没有举出任何其他理由,证明来文不应受理。律师同意,应根据案件的事实内容来审议案件。

委员会关于可否受理的决定

7.  在第六十三届会议上,委员会审议了来文可否受理的问题。委员会按照任择议定书第5条第2(a)项的要求,查明此案没有在任何其他国际调查或解决程序中加以审理。委员会注意到缔约国也确认所有国内补救办法已经用尽。

8.  因此,199877日,委员会认定来文可以受理,并决定对缔约国是否违反了其按照公约所承担的义务,将根据案情本身加以审查。

进一步的发展

9.1  199883日,委员会关于可否受理的决定发给了缔约国,同时请求缔约国就提交人案件的内容提出书面说明或陈述。尽管两次发函催促,但至今没有收到任何资料。

9.2  1999128日,提交人的律师告诉委员会,John Macnab先生被选为Rehoboth社区的首领。在1999425日的另一封信中,律师告诉委员会,社区的供水被切断。他再次请求采取临时保护措施。

对案情的审议

10.1  人权事务委员会按照任择议定书第5条第1款的规定,参照各方提供的所有书面材料,对来文进行了审议。

10.2  委员会感到遗憾的是,缔约国没有就提交人的要求的内容提供任何资料。委员会提请注意,任择议定书暗含着如下要求:缔约国应向委员会提供它所掌握的所有资料。在缔约国没有提出答复的情况下,对于提交人的指控,只要其有根据,就必须给予适当的考虑。

10.3  提交人称,取消他们的自治权,违反了《公约》第1条。委员会提到,所有人民都有权自决,有权自由地决定其政治地位,追求其经济、社会、文化发展,处置其自然财富和资源,正如《公约》第1条所规定的那样,然而对于提交人的所属的社区是不是“人民”,这不是由委员会按照《公约》任择议定书处理的问题。任择议定书规定了一项程序,按照该程序个人可以提交其个人权利受到侵犯的申诉。这些权利载于公约第三部分,即第627条。 正如委员会审理案件的经验所表明的,委员会不反对一组个人,他们声称共同受到影响,向委员会提交来文,申诉其权利受到侵犯。此外,在解释《公约》所保护的其他权利,尤其是第252627条所涉及的权利时,第1条的规定也是有关的。

10.4  提交人向委员会提供了最高法院于1996514日就高等法院对巴斯特社区要求收回社区财产的主张所作宣判的上诉作出的判决。上述法院参照证据,认定了一些事实,并对适用的国内法作了某些解释。提交人声称,社区的土地被征用,因此,他们作为少数人的权利受到侵犯,因为他们的文化与使用专属社区成员的社区土地联系在一起。据说这种征用违反了《公约》第27条。

10.5  提交人说,虽然土地在1976320日之前转给了Rehoboth政府,但在此日之后,根据法律程序,土地又重新回到了社区手中。根据判决,最初巴斯特人是以社区名义从Wartbooi部落获得这些土地的,但发展了发放土地证书的习俗,用以证明土地发给了私人所有者,而大部分土地变成了私人所有。然而剩余的土地依然属于公有土地,一直到1976年通过Rehoboth自治法(56号法令),根据该法令,土地的所有权和控制权由社区转给Rehoboth政府。这是巴斯特社区要求的。自治权是根据Rehoboth巴斯特咨询委员会的提议给予的。按照该法令进行了选举,一直到1989Rehoboth地区一直按照这一法律实行管理,到1989年,这一法令所给予的权力依法转给了纳米比亚总行政官,这时已经在为1990321日的独立作准备。按照纳米比亚宪法,各公共机构包括西南非政府对财产的控制权和所有权都转给了纳米比亚政府。法院还说,

1976年,巴斯特社区通过其领袖作出了选择自治的决定。社区自由地决定将其公有土地转给新政府。显然它认为这样做有好处。然后于1989年,社区通过其领袖参加的政党赞同了独立的纳米比亚的宪法。毫无疑问,该社区再一次认为这样做有好处。社区愿意成为宪法所创立的新的统一国家的一部分。……宪法的目标之一是将原来在种族隔离制度下分裂的国家统一起来。新的宪法不允许四分五裂各自为政的局面。分而治之的年代已经结束。”

10.6  委员会就申诉的这个方面作出结论指出,应由国内法院结合并根据对国内法律的解释来认定事实。根据已认定的事实,如果确实发生过“征用”,也是发生在1976年,是在《公约》和任择议定书对纳米比亚生效(1995228)之前。至于与此相关的土地使用问题,提交人称违反了第27条,因为传统上由Rehoboth社区成员用于放牧的土地不再专由社区成员使用。而放牧据说是该社区文化的重要内容。正如委员会先前的裁决所表明的,少数人按照第27条享有其文化的权利包括其独特生活方式受保护的权利,具体地说即通过经济活动例如狩猎和捕鱼使用土地资源的权利,特别是对土著人民来说。 然而,在本案上,委员会无法确定提交人可以依靠第27条来支持其关于专用所说的放牧用地的主张。这一结论所根据的是委员会对提交人的生活方式与申诉所涉及的土地之间的关系所做的评估。虽然Rehoboth社区与该土地的联系上溯到125年之前,但这种联系不是来自会产生独特文化的关系。此外,虽然Rehoboth社区在自治的历史形式上具有一定独特性,但提交人没有证明这些因素如何是以其放牧的生活方式为基础的。委员会因此认定在本案上,公约第27条没有受到违反。

10.7  委员会还认为,提交人没有对其按照第17条提出的申诉提供证据,证明这种申诉令提出与他们按照第27条就其社区过去拥有的土地被剥夺的问题提出的申诉不同的问题。

10.8  提交人还称,他们的社区失去自治权,他们的土地被分在两个区内,分别融入更大的地区内,这就使巴斯特社区被分割,变成了少数人,这对其按照《公约》第25(a)(c)而享有的权利造成不利影响。第25(a)规定的权利是直接或通过自由选举的代表参与公共事务的权利,第25(c)规定的权利是平等地参与本国公务的权利。这些权利都是个人的权利。尽管很有可能,在纳米比亚独立后,这些地区与其他地区合并在一起,从而影响到巴斯特社区对公共生活的影响力,但称这对巴斯特别社区成员个人参加公共事务的权利或平等地获得该国公共服务的权利造成不利影响,是没有根据的。委员会因此认为它面前的事实并没有表明第25条受到违反。

10.9  提交人称,他们被迫在法庭诉讼过程中使用英语,尽管这不是他们的母语。在本案中,委员会认为,提交人没有表明在法庭诉讼中使用英语如何影响到他们获得公平庭审的权利。因此委员会认为它面前的事实并没有表明第14条第1款受到违反。

10.10 提交人还称,纳米比亚缺乏语言方面的立法,造成他们被剥夺了在行政、司法、教育和公共生活中使用其母语的权利。委员会注意到,提交人已经表明,缔约国指示其公务人员对提交人以南非荷兰语向当局提出的书面和口头交涉不作出答复,即使他们完全有能力这样做。禁止使用南非荷兰语的这些指示不仅涉及到印发公文,而且也涉及到电话交谈。在得不到政府的任何答复的情况下,委员会必须对于提交的如下指控给予充分的考虑:即政府的上述指示是故意禁止在与公共机关打交道时使用南非荷兰语的。因此,委员会认为提交人作为使用南非荷兰语的人,是公约第26条受到违反的受害者。

11.  人权事务委员会按照《公民权利和政治权利国际公约》任择议定书第5条第4款行事,认为它所审议的事实表明公约第26条受到违反。

12.  按照《公约》第2条第3(a)项,缔约国有义务向提交人及该社区的其他成员提供有效的补救,即允许政府官员以非歧视的方式使用官方语言以外的语言。缔约国有义务确保今后不再发生类似的情况。

13.  委员会铭记如下:缔约国成为任择议定书的缔约国,即承认委员会有权确定是否发生了违反《公约》的情况,并且按照《公约》第2条规定,缔约国承诺确保其领土内受其管辖的所有个人享有《公约》所确认的权利,并在确定发生违反《公约》情况时,提供有效和可以执行的补救,因此委员会希望在90天之内从缔约国收到它为落实委员会的意见而采取的措施的资料。委员会也请缔约国公布委员会的意见。

[通过时有英文、法文和西班牙文本,其中英文本为原文。随后还将印发阿拉伯文、中文和俄文本作为本报告的一部分。]


 

Abdalfattah Amor的个人意见(不同意见)

我不能同意委员会认定《公约》第26条受到违反,理由如下:

1.  1991321日宣布独立的纳米比亚,其宪法第3条规定英语是该国的官方语言,这是出于改善民族整合程度的考虑。据认为,对该国许多其他少数或部落语言来说,给予其中任何一个以特权或特别地位,都有可能引起歧视,并妨碍国家的建设。自那时以来,除英语以外,所有语文按照宪法享有同等地位:没有特权,也没有歧视。这一点对所有语言都一样,包括南非荷兰语在内,而南非荷兰语是同殖民主义历史联系在一起的,该语言早在1991321日就停止作为官方语言使用了。

2.  纳米比亚宪法第3条第3款允许按照议会通过的法律使用其它语言。尚未通过任何这种法律,但无论如何这种法律不会对英语作为官方语言产生任何影响。这种法律可能提供的保障或者规定的限制尚未出台,由于每个人面对的情况都相同,所以尚无可能从立法的角度作出任何区分,不论是积极的还是消极的区分,很自然,这一点也适用于南非荷兰语。

3.  除了在官方一级,使用少数语言从来没有受到限制,或者受过疑问。在个人关系中,在同族人或与其他人的关系中,使用同一语言的人能够不受官方干扰地使用他们的语言—— 很难设想有任何干扰。换句话说,没有任何东西能够禁止Basters人在他们自己人中间或与知道他们语言的其他人的交往中使用南非荷兰语,假如其他人也同意使用该种语言的话。

4.  无论立法方面有任何缺点,但在与官方机构打交道时,使用自己的母语不能优先于该国的官方语言,官方语言目的就是成为所有公民的共同语言。国家可以规定大家都使用的共同语言;国家有权拒绝让一小部分人左右法律。换句话说,相对官方语言来说,大家都是平等的,任何语言上的特权都是没有道理的,是有歧视性的,除非他们适用于所有的公民,但在这种情况下也就不成其为特权了。Basters人申诉说,他们无法在行政程序中或在法院中使用自己的母语。然而,他们的情况不是特别的。对使用其他少数语言的人来说,情况也是这样。为支持其申诉,Basters人提供了一份199234Rehoboth中区区域专员发出的通告,根据律师的说法,该通告“明确禁止在与官方机构的电话交谈中使用南非荷兰语”。这一通告虽然措词不够技巧,但实际上讲的是另外的内容,不论怎样,内容不单单是上述那句话。委员会需要给予更仔细的研究,以便避免犯见树不见林的错误,以便在处理具体问题时不至于掩盖普遍的解决办法。在这方面,有必要记住该通告的内容结构,它由以下几部分组成:对事实的陈述、提醒、禁止、要求:

换句话说,国家公务部门必须使用英语,而且只能使用英语,不得给任何非正式语言以任何特殊地位。从这一角度来看,南非荷兰语与其他部落语言一样,具有同等重要性。这意味着,对少数人语言必须同等对待,不得歧视。因此,以选择性的方式处理语言问题,比如偏向一种语言如南非荷兰语,而忽略其他语言,这是没有道理的,除非希望继续对其他少数语言进行歧视,同时无视现纳米比亚宪法第3条的规定。在这方面,区域专员的通告并没有表明平等原则受到任何侵犯,也绝没有表明《公约》第26条的规定受到任何侵犯。

5.  考虑到上述种种情况,说第26条受到违反是成问题的。委员会自认为是在谴责歧视,而实际上给人的印象是它在授予特权,而这样做本身就削弱了《公约》第26条所表达的平等原则。有鉴于此,就不难理解提出这一个人意见的理由了。

AAmor[签名]

[以英文、法文和西班牙文本提出,法文本是原文。随后还将译成阿拉伯文、中文和俄文本作为本报告的一部分。]

Nisuke Ando的个人意见(不同意见)

我不能同意委员会的如下意见:由于缔约国指示其公务人员不得在其正式的书面或口头联系中使用南非荷兰语,因而使提交人成为违反《公约》第26条的受害者。第26条规定了人人在法律面前平等的原则以及不受歧视地受法律平等保护的原则。第26条还规定,“法律应禁止任何歧视并保证所有的人得到平等、有效的保护,以免受基于种族、肤色、性别、语言……等任何理由的歧视。”

当然,这项指示给与政府机关进行正式交往的讲南非荷兰语的人带来了巨大负担。然而,根据发出这项指示的通告,“所有电话交谈和信函往来应完全用纳米比亚共和国的正式语文即英文来进行。”南非荷兰语“过去很长时间里曾是官方语言……现在它与其它部落语言一样享有相同的地位。”换句话说,现在既然英语是缔约国的官方语言,公务员应“在进行电话交谈和信函往来时,不再使用南非荷兰语。”

尽管如此,很明显,这项指示把南非荷兰语与纳米比亚所讲的其他当地土著语言放在完全相同的地位上,从而使南非荷兰语享受平等待遇,而没有受到任何歧视。当然,英语与所有当地语言包括南非荷兰语在内相比,受到特殊的待遇,但考虑到每个缔约国可以选择其自己的官方语言,而官方语言可以享受与非官方语言不同的待遇,我的结论是,这种差别构成了第26条所允许的客观和合理的区分。

我对这项指示所担心的一点是,这项指示是否会不适当地限制了纳米比亚居民与其政府交流,因为这项指示显然不仅禁止书面上而且禁止口头上使用任何部落语言。这可能在第19条下引起问题,尽管我在这一具体案件上就此问题保留我的立场。

NAndo[签名]

[以英文、法文和西班牙文本提出,英文本是原文。随后还将译成阿拉伯文、中文和俄文本作为本报告。]

 

*  委员会下列委员参加了对来文的审查:Abdelfattah Amor先生、Nosuke Ando先生、P. N. Bhagwati先生、Christine Chanet先生、Lord ColvilleElizabeth Evatt女士、Pilar Gaitan de Pombo女士、Louis Henkin先生、Eckart Klein先生、David Kretzmer先生、Rajsoomer LallahCecilla Medina Quiroga女士、Martin Scheinin先生、Hipólito Solari Yrigoyen先生、Roman Wieruszewski先生、Maxwell Yalden先生和Abdallah Zakhia先生。由11名委员会委员签名的7项单独意见附在本文件之后。

 

 

  1998510日,委员会得知Diergaardt逝世,D. Izaaks先生被任命为代理首领。

 律师提供了Rehoboth中区区域专员于199234日发出的一项通告,其中明确地不准许在与区公共机关进行的电话交谈中使用南非荷兰语。

将委员会1990326日通过的关于第167/1984号案件(Ominayak诉加拿大)的意见。

Kitok诉瑞典(197/1985)Ominayak诉加拿大(167/1984)I. Länsman和其他人诉芬兰(511/1992)J. Länsman和其他人诉芬兰(671/1995),以及一般性评论第23[50]号,第7段。

 

 


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