University of Minnesota

 

694/1996号来文,Waldman诉加拿大(1999
113日第六十七届会议通过的意见) *

    Arieh Hollis Waldman(最初由Raj Anand先生代理)

据称受害人 提交人

所涉缔约国 加拿大

来文日 1996229

根据《公民权利和政治权利国际公约》第28条设立的人权事务委员会

1999113举行会议

结束了Arieh Hollis Waldman先生委托代表根据《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》提交人权事务委员会的第694/1996号来文的审议工作,

考虑了来文提交人、其律师和缔约国向其提交的所有书面材料,

通过如下意见

根据任择议定书第5条第4款提出的意见

1.1  来文提交人Arieh Hollis Waldman先生,系加拿大公民,住在安大略省。他声称因加拿大违反了《公民权利和政治权利国际公约》第26条、以及与第2条第(1)款合并考虑的第18条第(1)款、第18条第(4)款和第27条,而使他身受其害。**


1.2  提交人是两个学龄儿童之父,信仰犹太教,并将其子女送到一所犹太教私立走读学校就读。在安大略省,罗马天主教教会学校是唯一直接得到全额国家资金拨款的教会学校。其他教会学校的资金来源必须通过私人途径获得,其中包括收取学杂费。

1.3  1994年,Waldman先生为他的孩子在安大略省多伦多的Bialik 犹太教走读学校就读付了14,050美元的学费。这一数额根据联邦税收优惠制度被减为10,810.89美元。这些学费是从73,367.26美元的家庭净收入中拿出的。另外,提交人还须缴纳当地财产税,以资助他并不使用的公立学校制度。

陈述的事实

2.1  安大略公立学校制度向全安大略居民提供免费教育,不因宗教或其他任何理由有任何歧视。公立学校不得进行任何宗教灌输。个人享有开办私立学校和将其子女送往私立学校而不送往公立学校的自由。对在安大略开办私立学校的唯一法定要求是提交一份“开办私立学校的意向书”。安大略的私立学校既无须领执照,也无须事先得到任何政府的批准。截至1989930日,安大略有64,699名学生在494所私立学校就读。私立学校的学生人数为整个安大略走读学校学生人数的3.3%

2.2  安大略省资助分立学校基金的制度源自加拿大1867年宪法的规定。1867年,天主教徒占安大略省人口的17%,而新教徒为82%。所有其他宗教教徒合在一起为人口的0.2%。加拿大联邦时期,人们担心新的安大略省将会由新教徒多数控制,因为新教徒多数可能会行使其对教育的权利并剥夺罗马天主教少数人的权利。解除这一担心的办法应是,保障他们的教派教育的权利,并通过写入加拿大联邦时期的国家法律的方式明确这些权利。

2.3  因此,1867年加拿大宪法的第93条明确为教派学校权利提供了保障。1867年的《宪法法案》第93条授予加拿大每个省以制定教育法的专属管辖权,只是在1867年授予的教派学校的权利方面有所限制。在安大略省第93条的权力是通过《教育法》来行使的。根据《教育法》每一所公立学校均有权得到全额政府资助。分立学校被界定为罗马天主教学校。《教育法》规定:“1.  (1) 分立学校教务委员会,指为罗马天主教执行教务委员会工作的委员会;……122. (1) 每一所分立学校将以与公立学校同等的方式分享法律规定的拨款”。结果是,罗马天主教学校成为唯一有权与公立学校一样享有同等政府资助的教会学校。

2.4  罗马天主教分立学校制度不是一种私立学校制度。同公立学校制度一样,罗马天主教分立学校的资助是通过一个公众负责的民主选举的教育委员会。教务委员会由罗马天主教纳税人选举产生,这些教务委员会有权管理分立学校宗教方面的工作。不同于私立学校的是,分立学校需执行教育部所有的方针和条例。无论是1867年《宪法法案》第93条还是《教育法》都没有规定为罗马天主教私立/独立学校提供政府资助。安大略有10所私立/独立罗马天主教学校,这些学校不接受任何直接的政府财政支助。

2.5  安大略的私立教会学校以如下方式得到财政资助:(1) 免缴非营利性私立学校的财产税;(2) 扣除属于宗教教育的学费的所得税;(3) 扣除用于慈善目的的所得税。1985年一份报告总结说,政府援助安大略私立学校的额度达到在私立学校入学的每一名学生的平均总费用的六分之一。加拿大没有一个省私立学校得到与公立学校一样多的资助。私立学校的直接资助幅度从0%(纽芬兰、新不伦瑞克、安大略)75%(艾伯塔)不等。

2.6  为安大略省非天主教学校提供政府资助的问题,自从1978年起即引起诉讼。第一起诉讼于197828日提起,要求在某些特定学校强制性地进行宗教教育,从而把现有的犹太教学校纳入公立学校。197843(后于197949日确认),安大略法院裁定在公立学校进行强制性的宗教教育是不允许的。

2.7  1982年,加拿大宪法进行了修正,加上了载有平等权利规定的《权利和自由宪章》。1985年,安大略省政府决定修正《教育法》,扩大政府对罗马天主教学校的资助,使其包括第1113年级。自从19世纪中期起罗马天主教学校从幼儿园到10年级一直得到全额的资助。关于这一法律(30号法案)就《加拿大权利和自由宪章》而论的合宪性问题,安大略省政府1985年已提交安大略上诉法院。

2.8  1987625日,加拿大最高法院在30号法案一案中维护扩大向天主教学校全额提供政府资助这一立法的合宪性。多数人意见认为,1867年《宪法法案》的第93条以及该法令提供的所有权利和特权都免受宪章的详细的审查。Wilson大法官夫人撰写多数人意见时写道:“从来没有打算……用《宪章》来使宪法的其他规定无效,尤其是象第93条这样的规定,这一规定是联邦妥协方案的一个根本的部分”。

2.9  同时,加拿大最高法院在Wilson大法官写的多数人意见中确认:“由于特别授予……安大略罗马天主教徒这些教育权利,因此不可能平等对待所有加拿大人。国家是在承认安大略特定宗教团体的特别或不平等的教育权利的情况下才建立的……”。Estey大法官在最高法院发表了赞同意见,他承认:“不言而喻(本庭许多律师也承认这一点),如果《宪章》可适用于《第30号法案》,这一法案将被认为有歧视性而且违反《权利宪章》第2(a)款和第15条”。

2.10  在另一个案件中,即在Adler 诉安大略一案中,加尔文主义的信徒或基督教传统改革派的代表以及锡克教、印度教、伊斯兰教和犹太教信徒对安大略《教育法》的合宪性提出质疑,声称其违反了《宪章》关于宗教自由与平等的规定。他们争辩说,《教育法》由于就学方面的要求而对那些因良知或信仰不将子女送往政府资助的非宗教学校或者政府资助的罗马天主教学校就读的家长有歧视,家长们这样做是因为他们认为子女接受宗教教育需要花费昂贵的费用。他们还希望发表一份宣言表明申请人有权享有与公立学校和天主教学校相等的资助。安大略上诉法庭认为,Adler案的要点是试图重提加拿大最高法院在第30号法案中已经处理过的问题。Dubin主法官认为,第30号法案一案“对这些上诉中的歧视问题的确具有非常决定性的意义”。他们也不同意基于宗教自由的论点。

2.11  对于上诉,加拿大最高法院根据19961121日的裁决,确认其对第30号法案一案所作出的决定对Adler 诉讼具有决定作用,而且裁定,对罗马天主教学校的资助不会致使违反《宪章》,因为宪法要求安大略省必须提供这样的资助。

 

3.1  提交人宣称,由1867年加拿大《宪法法案》第93条批准并根据《教育法》(安大略)122条和第128条执行的资助罗马天主教学校的立法授权违反了《公约》第26条。提交人认为,这些规定造成了一种区别或偏袒;这种区别或偏袒是建立在宗教基础上的,并起到了损害所有人平等地享受和行使其教育权利和自由的效果。他认为,只给一个宗教团体利益的做法不能再持续下去。如果接受由政府资助的宗教教育的权利得到缔约国承认,就不应该根据个人的具体信仰的性质对其区别对待。提交人坚持认为,只对罗马天主教学校提供全额资助是不合理的。安大略省政府的歧视性的资助作法即保护罗马天主教少数人权利不受基督教多数人的侵犯的历史上的理论基础现在已经消失,如果说还在某种程度上存在的话,已转到安大略省其他少数宗教团体。 鉴于加拿大其他省份及领土在教育资金的分配上不因宗教而有所歧视,上述做法也是不合理的。

3.2  提交人还声称,安大略省对学校资助的作法违反了与第2条合并考虑的第18条第(1)款。提交人称,为了能让他的子女受犹太教教育,他经济上出现了困难,这种困难是要使子女受罗马天主教教育的罗马天主教徒家长不会经历到的。提交人声称,这种歧视造成的困难大大损害了个人享受表示自己宗教信仰的权利,包括让子女受宗教教育或设立宗教学校的自由。

3.3  提交人进一步指出,这种违反行为根据《公约》第18条第(3)款的限制规定是不能持续的,该规定仅允许法律规定的以及为保障公共安全、秩序、卫生或道德、或他人的基本权利和自由所必需的限制。

3.4  提交人进一步宣称,接受由政府资助的宗教教育的权利如果得到缔约国承认,就不应该根据宗教而区别对待。为安大略罗马天主教学校直接提供全额资助这一做法没有平等地尊重非罗马天主教徒根据父母的宗教信仰选择教育的自由,这违反了与第2条一起考虑的第18条第(4)款。

3.5  提交人认为,《公约》第27条承认,分立学校制度对宗教至关重要,这些学校是保持社区个性和使少数人宗教团体的继续存在的一条重要纽带,而且需采取积极行动以确保宗教少数人的权利受到保护。由于罗马天主教教徒是唯一直接从安大略省政府得到用于宗教教育全额资助的宗教少数人,因此第27条的应用没有依照第2条所需要的不分宗教区别的规定。

缔约国的看法

4.1  缔约国在1997429日的照会中同意委员会对来文是否可予受理的问题和是非问题进行合并审议。

4.2   缔约国在其19982月提交的材料中否认这一案件的事实表明有违反《公约》第2、第18、第26和第17条的行为。

4.3.1  就所指控的违反第26条而言,缔约国认为来文本质上的理由是不可接受的,或者,换言之,不构成违反行为。缔约国回顾说,基于合理和客观标准的区别对待算不上第26条所禁止的歧视。缔约国提到了委员会对第191/1985号来文的判例, 在该案中,委员会裁定,缔约国因为私立教育制度不由国家管理而没有为私立和公立学校提供数额相等的补贴并未违反第26条。缔约国还提到委员会对第298/1988299/1988号来文的意见, 在该案中委员会裁定,不能认为缔约国有义务向私立学校提供与公立学校相等的利益;并裁定,给予公立学校的优惠待遇是合理的并是建立在客观标准基础上的。委员会还认为,不能认为缔约国对那些自由放弃通常一切人均可得到的利益的家长有歧视。

4.3.2  缔约国争辩说,它资助公立学校而不资助私立学校不具歧视性质。每一宗教教派或无宗教教派的所有儿童享有在靠纳税金维持的公立非宗教学校免费就读的同等权利。据缔约国称,儿童或家长自愿选择放弃公立学校制度提供的教育利益的权利,并不等于是政府剥夺的。缔约国强调说,安大略省不资助任何私立学校,无论其是否为宗教学校。在学校资助方面的区分不是以宗教为依据的,而是以该学校是否公立或私立/独立为依据的。

4.3.3  据缔约国称,公立非宗教学校的设立是符合《公约》第26条的价值的。非宗教学校不歧视宗教,它们是该国政府中立地位的合法形式。据缔约国称,世俗制度是一种用来帮助防止公民以各自的宗教信仰为依据而相互歧视的工具。缔约国在其公立学校教育中不对不同的宗教团体加以区分,也不对任何宗教团体设立私立学校的能力加以限制。

4.3.4  缔约国除了遵守1867年《宪法法案》规定的义务之外,不直接向教会学校提供资助。缔约国争辩说,在这种情况下拒绝资助教会学校并不具歧视性。通过作出这一决定,缔约国争取实现的正是第26条所提倡的价值,即建立一个一切宗教相互尊重和平等的宽容的社会。缔约国认为,如果委员会判定,由于1867年《宪法法案》有要求资助罗马天主教学校的规定,所以缔约国现在必须资助所有私立教会学校,从而削弱其建立并促进真正保护宗教自由的宽容社会的能力,这将使第26条的目的失去意义,因为如果没有1867年宪法的规定,缔约国依《公约》根本没有任何义务为任何教会学校提供资助。

4.4.1  关于第18条,缔约国提到筹备工作,从中可清楚得知,第18条不包括要求国家资助私立教会学校的权利。在起草过程中曾明确提出过这个问题,并作出了否定的答复。 因此,缔约国认为,提交人根据第18条的主张本质上是不可能令人接受的。相反缔约国认为,因为该国的公立学校制度对信仰一切宗教的人开放而且不进行某一具体宗教或信仰的教育,而且因为可自由设立私立教会学校,家长也可自由地将其子女送到此教会学校就读,所以其政策是符合第18条中所载的宗教自由的保障规定的。缔约国否认第18条第4款要求各国必须补贴私立教会学校或宗教教育。 据缔约国称,第18条的宗旨是,确保宗教信奉、信仰和实践属于私人问题,不受国家的强迫和限制。国家有义务提供教育的机会,对一切儿童开放并接纳一切儿童,而无论宗教。但无义务提供或资助宗教教育或训导。各省虽然必须确保在公立学校制度中照顾宗教自由和宗教差别的要求,但没有义务资助由于宗教原因自由选择退出公立学校制度的个人。

4.4.2  缔约国认为,未采取有利于宗教实践的行动不能视为国家干预宗教自由。缔约国指出,有许多政府行为的领域对信仰者具有宗教意义,缔约国不同意关于政府必须为其发挥作用的领域的宗教问题负担费用的说法,这些领域包括有宗教仪式的结婚及教堂和医院等宗教界机构。

4.4.3  相反,假设委员会将第18条解释为要求各国资助教会学校,缔约国认为其限制满足第18条第3款的要求,因为其限制是依法规定的,并是为保护公共秩序和他人的基本权利与自由所必须的。缔约国教育制度目标是一视同仁地为所有居民普遍提供免费非宗教公立教育,并建立公立教育制度,鼓励和促进包括社会团结、宗教宽容与理解在内的多元的民主社会的价值观。缔约国认为,若要求资助私立教会学校,则会对公立学校并进而对该省建立宽容、多文化、无歧视的社会产生破坏性影响。

4.4.4  在缔约国看来,公立学校是增进社会团结与尊重宗教及其他差异的一条合理途径。学校的生源较为复杂便更能教育学生相互理解和拥有共同价值观。缔约国称,公立教育制度的一个优势是能为一切肤色、种族、来自一切国家和民族、信仰一切宗教的人们提供一个场所,让其相互交流,学会接受相互之间的差异。这样,公立学校便能建立社会的团结、宽容与理解。将公立学校的资助权延伸到私立教会学校将影响这种能力,并可能使私立学校数量和种类大大增加。这将对公立学校制度的可行性产生负面影响,使其成为一个服务于任何其他制度均不接纳的学生的制度。学校制度的这种支离破碎的可能性对社会来说是一种花费颇多、趋于衰弱的结构。此外,将公立学校的资助权延伸到私立教会学校还可能加剧该省居民宗教较为一致的农村地区的少数人宗教团体有时遇到的宗教压迫和排斥的问题。多数人宗教团体可能再次甚至强制性地实行课堂祷告和宗教灌输的作法,而少数人宗教集团将不得不或者服从多数人宗教或者就读于自己的实际上宗教分离的学校。如果全额资助私立学校使这些学校能取代公立学校,那么政府的普遍受教育的目标将受到损害。政府全额资助私立教会学校可能会使越来越多的公立学校倒闭,并使公立制度缩小其提供课程和服务的范围。

4.4.5  缔约国最后认为,如果要求安大略省资助私立教会学校,这将会对公立学校并进而对该省建设一个宽容、多文化、无歧视的社会造成有害影响,从而破坏其他人的基本权利和自由。据缔约国称,它一方面对一切团体的成员均能共同学习的公立学校制度提供资助,另一方面又保留家长根据自己的愿望自费将子女送往私立教会学校的自由的方式,这样就取得了适当的平衡。

4.5.1  至于提交人提出的他是因缔约国违反了与《公约》第2条合并考虑的第18条而深受其害的指控,缔约国回顾说,第2条并未规定独立的权利,而只是一项由各国普遍承诺的条款,因此不能由个人不参考《公约》的其他具体条款而依《任择议定书》援引。如果第18条本身没有规定这种权利,则不能说第2条在与第18和合并考虑时对第2条出现了违反现象。

4.5.2  反过来说,缔约国不同意说有违反第2条的行为,因为以合理、客观的标准为依据的区别对待并不足以构成《公约》第2条所称的区别或歧视。关于歧视问题的实质性论点,缔约国提请注意其有关指控对第26条的违反行为的论点。

4.6.1  关于指控对第27条的违反行为,缔约国以为来文在实质上是不能令人接受的,或换言之,不能证明有违反行为。据缔约方称,筹备工作清楚地表明,第27条不包括要求国家资助私立教会学校的权利。该条只是制止国家采取具有消极性质的行为:“不得否认”个人的这一权利。关于在该条中包括争取积极措施的义务的提案未提到通过。 尽管依第27条,可以要求缔约国采取积极的行动,但根据公约起草人的意图,应仅在极少情况下采取这些积极行动。据缔约国称,安大略省已采取了积极措施以保护宗教少数人设立了教会学校、将其子女送往这些学校的权利。但并未进一步要求对这些学校提供资助。

4.6.2  反过来说,如果有合理、客观理由证明是正当的而且从《公约》整体上来看符合规定的,也可对第27条所载的权利加以限制。根据对建立宽容社会所陈述的理由,安大略不对所有私立教会学校提供资助的决定是与证明有正当理由的要求相符的。

4.6.3  缔约国请注意其就第18条所提出的论点,并再次强调,如果第17条本身未规定此种权利,则不可能有任何凭据称第27条在与第2条合并考虑时出现了违反现象。反过来说,对第2条也没有违反,因为以合理、客观的标准为依据的区别对待并不足以构成《公约》第2条所称的恶意区分或歧视。缔约国请注意其上文关于第26条的论点。

提交人的意见

5.1  律师认为缔约国容许教育资助方面具有歧视性质,并以宪法义务作为其依据。律师称,《公约》第26条不允许把歧视性宪法视为例外情况,并称历史上的反常不能妨碍适用《公约》的平等条款。律师不同意缔约国所称的资助罗马天主教学校和资助其他宗教学校之间的差别是公立学校与私立学校之间的差别这一论点,认为是循环论证。律师指出,罗马天主教学校的公立特性是一种官僚的产物,是按纳税人的宗教派别赋予一部分人的,并歧视性地将所有其他纳税人排除在外。

5.2  律师不同意缔约国关于对其他宗教学校也一视同仁地实行政府资助会对建立一个宽容、多文化、无歧视的社会这个目标造成损害;并认为,相反,当前的带有歧视意义、有选择地仅资助一门教派开办宗教学校的情况才大大有害于在该省建立一个宽容、无歧视的社会,才会鼓励社会根据其所宣称要消除的宗教界限进行分化。

5.3  据律师称,缔约国认为,根据第18条提出的主张因第18条中并未包括要求国家资助公立学校权利而实质上是不能令人接受的,这是对提交人提交的文件的曲解。律师争辩说,第18条第(1)款中包括了进行宗教教育的权利和让子女在宗教学校受教育的权利。如果这对部分人可以做到,而以歧视的理由对其他人做不到,则与第2条一起考虑时违反了第18条的规定。据律师称,为了给予第2条以充分和正确的含义,必须使其具有即使在没有歧视、未违反《公约》的情况下,亦要求不得以所列举的理由对《公约》中的权利和自由有任何歧视。如果在所有情况下,均只看是否违反《公约》而不适用或考虑第2条,那么,律师认为,第2条便是多余的。 律师澄清说,他并没有声称独立地看违反了第18条,而只是声称在与第2条一起考虑时违反了该条,因为仅资助罗马天主教学校造成了对罗马天主教教育的具有区别对待性质的支持。

5.4  据律师称,缔约国在答复他根据与第2条一起考虑的第27条提出的主张时,犯了同样的错误。他争辩说,由于罗马天主教学校是全额接受安大略政府用于宗教教育的直接资助的唯一宗教的少数人,所以在适用第27条时没有按照第2条所要求的不分宗教的区别的规定。

5.5  律师同意缔约国所称的政府未向私立学校提供与公立学校同等数额的资助这一事实本身不能视为具有歧视性。他承认,如果政府停止对任何教会学校的资助,安大略公立学校制度将会有更多的资源。在没有歧视的情况下,取消此种资助是由政府来决定的政策。律师指出,对1867年《加拿大宪法法案》该条规定的修正案只需得到受影响省的政府和联邦政府的同意。魁北克和纽芬兰最近已通过此种修正案,以减少历史上对有政府资助的某些宗教派别的教育所承付的款项。

5.6  律师认为,如果缔约国承认政府资助宗教教育的权利,则不得按个人的具体信仰的性质而区分对待。因此,安大略省只资助罗马天主教的宗教教育的作法违反《公约》的规定。律师并因此要求资助符合安大略省级标准的所有教会学校,其数额应以安大略罗马天主教学校所得到的资助(如得到任何资助的话)相等。

缔约国的进一步看法

6.1  在进一步的答复中,缔约国强调说,最近影响魁北克和纽芬兰教育的宪法修正案并未带来提交人所寻求的同等资助所有教会学校的补救办法。魁北克在修正法律时仍保留了天主教和新教学校在该省的宗教地位,并通过一种替代的宪法手段,即《宪章》中的“虽然”条款,对该地位进行保护。纽芬兰在修改法律时恰恰明确否认了提交人所要求的补救办法:该省以家长提出请求即允许信奉宗教的单一公立制度取代了其以依据宗教建立的学校制度,在过去的制度中,占人口90%8门不同宗教每一门都有权设立自己的由政府资助的学校。

6.2  至于律师关于《公约》第2条的论点,缔约国不同意他所称的第2条可以把原本符合《公约》中的权利和自由的法律或政府行为转变成违法行为。缔约国认为,提交人试图通过将第2条分别与第18条和第27条合并考虑来提出关于平等问题的争论,而提出此类问题可依据的适当条文是《公约》第26条的平等保障。缔约国指出《欧洲保护基本人权和基本自由公约》中没有与第26条相当的条款。缔约国争辩说,在26条中败诉的申诉人不应有权只通过将第2条与《公约》的各实质性条款合并考虑而要求对同一问题进行复审。

6.3  缔约国进一步指出,《公约》第2条要求各国尊重和保证在其领土内的一切个人享有本《公约》所承认的权利。安大略省对分立教会学校的资助问题并非为保证《公约》第18条和第27条所载权利所要求的,也未关系到或补充各该条所规定的义务。资助问题纯粹是由1867年的《宪法法案》第93条第(1)款所规定的宪法义务引起的,而不是由《公约》任何条款所规定之义务、履行其条款或增加其任何权利所引起的。

提交人的进一步意见

7.  1999315日提交的文件中,提交人指出,从道理上讲,如果缔约国对教会学校有歧视,即愿意通过最大限度地将政府资助用于非宗教学校制度来实现多种族、多文化的和谐,这实际上需要取消用于罗马天主教分立学校的专项资金。他进一步指出,魁北克为保留其用于分立学校的资金而不得不利用《宪章》中的“虽然”条款,这一事实表明,该制度侵犯了《宪章》中所载的平等权利,从而违反了《公约》第26条。提交人提请注意关于纽芬兰教育制度的宪法修改问题,认为这一事实表明,即使在既得利益者的反对下,对宪法有关教会学校的规定作出的修改也是可能的。

缔约国的进一步看法

8.1  在进一步答复提交人的意见时,缔约国对提交人关于魁北克利用“虽然”条款的解释提出了异议。据缔约国称,对1867年宪法法案第93条的修正取消了对魁北克新教和罗马天主教会学校的宪法保护,并以语言学校委员会取代这些教会学校。但教会学校通过利用“虽然”条款的替代办法获得宪法保护。缔约国认为,这表明对教会学校的资助问题继续涉及在各不同需求和利益之间寻求平衡的复杂问题。

8.2  缔约国注意到,提交人在其意见中首次提出有可能通过取消用于罗马天主教分立学校的资金来解决所声称的歧视问题。迄今为止,缔约国对提交人的来文所作出的答复集中在他提出的关于未扩大资金的使用范围是对《公约》的违反的这一主张方面,而未放在他提出的关于没有取消用于罗马天主教非公立学校制度的资金违反了《公约》的规定这一主张上。缔约国指出,在依《任择议定书》向人权委员会提交的另一份来文(816/1998号,Tadman等人诉加拿大案)中谈到这个问题,因此,他请委员会对这两份来文一起审议。

8.3  如果委员会不对该两份来文一起审议,缔约国便提出关于这一问题的进一步论据。对此,缔约国解释说,如果没有对罗马天主教徒这些少数人的利益进行保护就不可能建立加拿大,并说,分立学校制度仍是一个有争议的问题,不时威胁到加拿大国家统一。缔约国解释说这项资金在罗马天主教徒看来是用于纠正历史的错案。

8.4  缔约国认为,不取消用于安大略省罗马天主教分立学校的资金有着合理而客观的理由。取消这项资金将理解为宣告1867年联邦为保护安大略省脆弱的少数人的利益而谈成的协议作废,而且会引起罗马天主教徒的愤怒和抵制。而且还将引起一定程度的经济动荡,包括要求对为罗马天主教学校提供的设施和土地索赔等。另外,保护少数人的利益,包括少数人的宗教信仰和受教育的权利,是加拿大宪法制度的一项根本原则,与取消用于罗马天主教分立学校的政府资助是格格不入的。取消安大略省分立学校的政府资助还会进一步对加拿大其他省份带来压力,要求其取消其境内对少数人的保护。

委员会面前的问题及其审议情况

9.1  在审议来文中提出的任何主张之前,人权委员会根据其议事规则第87条必须先决定根据《公约任择议定书》,该项主张是否可被接受。

9.2  委员会注意到,缔约国从实质上对来文的可受理性提出了异议,但委员会认为提交人关于歧视问题的主张其本身及与第18条和第27条一起并非不符合《公约》的规定。缔约国并未提出任何其他反对意见,因此委员会认为来文是可以受理的。委员会认为,按缔约国的要求对该案件单独审议而不结合其他案件共同审议,对于诉讼双方均不会有任何困难和不利。

10.1  人权委员会按《任择议定书》第5条第1款的规定根据当事双方向其提供的一切资料对本来文进行了审议。

10.2  委员会审议的问题是,为罗马天主教学校提供政府资助,而不为提交人所信仰的宗教的教会学校提供政府资助,致使其须为在教会学校就读支付全额费用,是否构成对提交人依《公约》所享有的权利的侵犯。

10.3  缔约国争辩说,不存在歧视问题,因为区别对待是以客观而有理的标准为依据的:优待罗马天主教学校是《宪法》中明文规定的;由于罗马天主教学校已融为公立学校制度的一个独特的部分,需加以区分的是私立学校与公立学校,而不是罗马天主教私立学校与其他宗教独立学校;公立非宗教教育制度的目的是符合《公约》规定的。

10.4  委员会首先注意到,《宪法》明文规定可区别对待这一事实并不等于说它就有理并客观。在本案中,这种区别对待是于1867年为保护安大略省的罗马天主教徒而确定的。从委员会所收到的材料看,现在罗马天主教徒或其任何可区分的群体与希望保证其子女在教会学校受教育的犹太人相比,没有处于不利的地位。因此,委员会不同意缔约国关于优待罗马天主教学校因其在《宪法》中有规定就不具歧视性这一论点。

10.5  关于缔约国提出的应该对私立学校和公立学校的政府资助区别对待的论点,委员会注意到除罗马天主教以外,信仰其他宗教的人的教会学校不能被融入公立学校制度中。在本案中,提交人将其子女送到私立教会学校就读,不是因为他希望他的子女在不依赖政府资助的私立学校中受教育,而是因为政府资助的学校制度中不包括他所信仰的宗教,但信仰罗马天主教的人却可以在政府资助的教会学校上学。根据其所得到的事实,委员会认为,罗马天主教教会学校与提交人所信仰的宗教的教会学校之间,一方作为公共教育制度中的一个独特部分而由政府资助,另一方则必须是私立性质,这种待遇上的差别不能视为有理和客观。

10.6  委员会注意到了缔约国关于其非宗教性公共教育制度的宗旨符合《公约》规定的非歧视原则的论点。委员会对这一论点并没有不同意见,但注意到,该制度宣称的宗旨并不能证明单独为罗马天主教教会学校提供资助是正当的。委员会还注意到提交人提出的关于如果政府停止资助任何教会学校,则安大略省的公立学校制度将会有更多资源的观点。对此,委员会指出,《公约》并未要求缔约国必须资助建立在宗教信仰基础上的学校。但如果缔约国选择为教会学校提供政府资助,即应一视同仁地提供该项资金。也就是说,为一个宗教团体的学校供资而不为另一个宗教团体的学校供资必须基于有理和客观的标准。在本案中,委员会认为,从其所到的材料来看,对罗马天主教与提交人所信仰的宗教区别对待不是基于这种标准的,因此侵犯了提交人依《公约》第26条享有的得到公平有效保护免受歧视的权利。

10.7  委员会注意到了提交人提出的关于这些事实根据《公约》第2条第(1)项同样违反了第18条和第27条的规定的论点。委员会认为,由于其已就第26条作出决定,就没有必要依据《公约》第18条、第27条和第2条第(1)款对其他问题进行审议。

11.  人权委员会依据《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》第5条第4款认为,其所得到的事实表明出现了违反《公约》第26条的情况。

12.  依《公约》第2条第(3)(a)项,缔约国有义务提出有效的补救办法,以消除这种歧视。

13.  牢记一缔约国加入《任择议定书》后,即已承认委员会资格确定是否发生了违反《公约》的情况,并牢记缔约国按《公约》第2条承诺确保在其领土上并受其管辖的一切人均享有《公约》所承认的权利,并在确认出现违反的情况下提供有效和可实施的补救措施,委员会希望在90天之内收到缔约国关于采取措施使委员会的意见生效的资料。并请缔约国公布委员会的意见。

 

[通过时有英文、法文和西班牙文本,英文本为原文。随后还将印发中文、阿拉伯文和俄文文本作为本报告的一部分。]


 

成员Martin Scheinin的个人意见(同意意见)

我对委员会裁定提交人因加拿大违反《公约》第26条而身受其害表示同意,并愿解释我作出这一结论的理由。

1.  虽然政教不分的国家在确保其遵守《公约》第18条、第26条和第27条会遇到一些具体问题,但《公约》并未要求政教分离。《公约》缔约国在这方面的安排从彻底分离到宪法规定国教,互不相同。正如委员会在关于第18条的第22[48]号总意见中所述,无论某一宗教为国家公认的宗教还是被确定为法定宗教或传统宗教,或是其信徒构成人口的多数,“均不得致使《公约》(包括第18和第17)所规定的任何权利的享有受到任何损害,亦不得致使信仰其他宗教的人或不信教的人受到任何歧视”(9)

2.  在国家与宗教之间的关系上作出可接受的安排,其多样性也涉及教育问题。有些国家禁止在公立学校进行一切形式的宗教教育或信奉活动,而受第18条第(4)款保护的宗教教育要么在课外进行,要么在私立学校进行。在其他一些国家,公立学校进行法定宗教或多数人宗教方面的宗教教育,但规定信仰其他宗教的人或不信教的人完全可免受这种教育。还有一些国家在公立教育制度中根据需求提供几门宗教、甚至全部宗教教育的课程。另外一种安排是,在公立学校的课程中设置关于宗教和伦理学通史的中性、客观教育的课程。所有这些安排均使《公约》得到遵守。正如委员会第22[48]号总意见中所特别提出的,“公立教育中包括某具体宗教或信仰的教育,如不作出能满足家长和监护人愿望的非歧视性免修或替代安排的规定,则不符合第18条第(4)款的规定”(6)。这段话反映了委员会在Hartikainen等人诉芬兰案当中的裁定结果(40/1978号来文)

3.  在本案中,委员会着重关注第26条,这是正确的,虽然第22[48]号总意见中和Hartikainen案涉及的都是第18条,但该条与第26条的非歧视性条款之间有一定的相互依赖性。一般地说,遵守第18条的宗教教育方面的安排,很可能也符合第26条的规定,因为非歧视性问题是第18条第(4)款所规定的检测方法中的一个基本组成部分。在Blom诉瑞典(191/1985号来文)Lundgren等人及Hjord等人诉瑞典(288299/1988号来文)各案中,委员会详细论述了其在何以构成教育领域中的歧视问题上的立场。尽管委员会对《公约》是否导致在某些情况下必须为私立学校提供部分政府资助问题没有作出定论,但它认为,由家长及其子女自由选择的私立学校没有得到与公立学校相同数额的资金这一事实并不等于歧视。

4.  在安大略省,公立学校制度对一门宗教进行宗教教导,而信仰其他教派的人必须在课外安排其宗教教育,或设立私立宗教学校。虽然对现有的私立学校有间接政府资助的安排,但资助额度只占学生家长需支付的费用的一小部分,而公立罗马天主教学校却是免费的。罗马天主教徒与愿意为其子女提供宗教教育的其他宗教的教徒之间的这种待遇上的差别,委员会认为具有歧视性。我同意这一裁定结果,但我想指出,安大略有公立罗马天主教学校是与历史上为保护少数人所作出的安排相关的,因此不仅需要根据《公约》第26条,而且需要根据第27条和第18条来处理。是否应取消该有关安排的问题属于缔约国的公共政策和教育制度的总体设计的问题,而非《公约》所要求的。

5.  在执行委员会对本案的意见时,我认为缔约国应当记住的是,第27条要求各缔约国履行促进少数人宗教的宗教教育的义务,并牢记,在公立教育制度中将这种宗教教育作为可供选择的安排是一种为实现这一目的所允许的办法。对于以少数人的语言进行教育给予政府资助并提供给希望受这种教育的人,其本身并不具歧视性;当然必须注意的是,对不同的少数人的语言进行可能的区分需要以客观和合理的理由为依据。这条规则对于少数人宗教的宗教教育同样适用。为了避免在向部分而不是所有少数人的宗教(或语言)教育提供资助方面出现歧视问题,缔约国可合理地以是否以对此种教育有经常性需求为依据。对于许多宗教上的少数人而言,公立教育制度中有完全非宗教的备选方案便已足够,因为这些有关的少数人愿意将宗教教育安排在课外或校外。如果确实有设立宗教学校的需求,那么确定不设公立少数人学校或未向私立少数人学校提供相当的政府资助是否构成歧视,有一条合理的标准便是,看在这种学校就读的儿童人数是否足以使其能作为整体教育制度中一个可行的部分来运作。本案符合这一条件。因此,间接划拨用于提交人子女教育的政府资助的数额,与安大略省公立罗马天主教学校的全额资助相比以构成歧视。

Martin Scheinin(签名)

[提出时有英文、法文和西班牙文本,其中英文本为原文。随后还将印发阿拉伯文、中文和俄文文本作为本报告的一部分。]

 

 

* 委员会的下列成员参加审查本来文:Abdelfattah Amor先生、Nisuke Ando先生、Prafullachandra N.Bhagwati先生、Christine Chanet女士、Lord Colvillee勋爵、Elizabeth Evatt女士、Louis Henkin先生、Eckart Klein先生、David Kretzmer先生、Rajsoomer Lallah先生、Cecilia Medina Quiroga女士、Fausto Pocar先生、Martin Scheinin先生、Hipólito Solari Yrigoyen先生、Roman Wieruszewski先生和Abdallah Zakhia先生。根据委员会议事规则第85条,Maxwell Yalden先生未参加审查本案。委员会成员Martin Scheinin的一份个人意见附在本文件之后。

** 1998年以前,提交人一直由安大略省多伦多Scott & Aylen法律事务所的Raj Anand先生代理。

1991年普查(报告)表明,44%的人口是基督教徒、36%的人口是天主教徒和8%的人信仰其他宗教。

Blom 诉瑞典198844日通过的意见,决定选编第2卷,CCPR/C/OP/2

Lindgren and Lundquist 诉瑞典1990119日通过的意见(CCPR/40/D/298-299/1988)

参见Bossuyt, ICCPR筹备工作指南》,1987年,第369页。

缔约国提及Nowak, 《联合国公民权利和政治公约》,《CCPR评论》第330-333页。

Nowak, 《联合国公民权利和政治权利公约》,《CCPR评论》第481页、第504页。

律师提请注意欧洲人权法院关于《欧洲人权公约》第14条的判决录,其中承认,本身与规定有关权利或自由的某条款要求相符的措施,当该条款与第14条一起考虑时,可能因具有歧视性而违反该条的规定。(1968723日关于比利时教育中的语言使用的若干法律问题的判决)

 

 


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