University of Minnesota

 

第671/1995号来文,Jouni E. Länsman先生等诉芬兰
(1996年10月30日第五十八届会议通过的意见)*


提交人: Jouni E. Länsman先生等(由律师代表)

受害人: 提交人

所涉缔约国: 芬兰

来文日期: 1995年8月28日(首次提交)

决定可否受理的日期: 1996年3月14日

根据《公民权利和政治权利国际公约》第28条设立的人权事务委员会,

于1996年10月30日举行开会,

结束了代表Jouni E. Länsman先生等根据《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》向它提交的第671/1995号来文的审议。

考虑了来文提交人、其律师和缔约国向本委员会提交的全部书面材料,

通过了根据《任择议定书》第5条第4款提出的下述意见

1. 来文(1995年8月28日)提交人为Jouni E. Länsman、Jouni A. Länsman、Eino A. Länsman和Marko Torikka,他们都是Muotkatunturi牧民委员会成员。提交人称他们是芬兰违反《公民权利和政治权利国际公约》第27条规定的受害人。他们由律师代表。

提交人陈述的事实

2.1 提交人是萨米族的驯鹿放牧人;他们对芬兰中央林业局的计划提出质疑。该计划赞成在属于Muotkatunturi牧民委员会范围的一块面积大约为3000公顷的土地上进行砍伐树木并修筑公路。Muotkatunturi牧民委员会的成员占有芬兰北部地区,总面积为255,000公顷,其中五分之一适于冬季放牧。这3000公顷土地就在这些冬季牧区之内。

2.2 提交人指出,这些一向是萨米人传统使用的土地的所有权问题始终没有解决。

2.3 中央林业局的活动是1994年10月下旬开始的,但由于芬兰最高法院的禁制令(Korkein oikeus)而于1994年11月10日停止。据提交人称,中央林业局的一位代表最近说,这种活动将于冬季以前恢复;他们对将于1995年10月或11月恢复砍伐表示担忧,因为最高法院发布的禁制令于1995年6月22日失效。

2.4 这个有争议的地区的位置靠近挪威边界附近的Angeli村,也靠近Muotkatunturi牧民委员会屠宰场和驯鹿每年聚集的地方。提交人声称Muotkatunturi牧民委员会所拥有的驯鹿总数中大约40%冬季靠这个有争议地区为生。提交人说,该地区由古老的处于原始状态的森林构成,这意味着地面和树都覆盖着地衣。这一点特别重要,因为地衣适于作小鹿的食物,并可在极端气候条件下作为老年驯鹿的“应急食物”。提交人补充说,到了春季,雌性驯鹿在这个有争议地区生小鹿,因为那儿的环境安静,没有干扰。

2.5 提交人说,驯鹿放牧的经济效益继续下降,芬兰的萨米族驯鹿牧主很难与其瑞典对手竞争,因为瑞典政府对驯鹿肉生产实行补贴。此外,芬兰北方传统的芬兰萨米族驯鹿牧主也很难与萨米人家乡南部的驯鹿肉生产商竞争,因为他们采用圈养的办法,并且以干草为饲料,这些方法与萨米人的传统的基于自然的方法有很大不同。

2.6 提交人说,砍伐并不是给萨米人的驯鹿放牧带来不利影响的唯一活动。他们承认,争端涉及到具体的地理范围和该地区的砍伐和修筑公路。不过,他们认为,在审议他们的其新案件的事实时,应当考虑到在这个一向为萨米人使用的整个地区的其他活动,例如早已进行的采石,已经进行或将要进行的砍伐,以及今后的任何采矿(贸易和工业部已对此发放了许可证)。在这一方面,提交人提到中央林业委员会1993年7月28日向依纳里第一审法院(Inarin Kihlakunnanoikeus)提交的意见书,该委员会在意见书中表示,它打算到2005年,对Muotkatunturi牧民委员会的冬季牧区西部的1100公顷森林采伐共计55000立方米的木材。提交人说,冬季放牧地带的其他地区早已开始采伐,尤其是在东南部的Paadarskaidi地区。

2.7 提交人重申,芬兰北方的萨米人处境很困难,给Angeli地区的驯鹿放牧带来不利影响的任何新措施都是否认当地萨米人享有其自己的文化的权利。在这一方面,提交人援引了第511/1992号来文中意见部分第9.8段,他们认为这一段是对缔约国采取可能会影响当地萨米人生活条件的新措施的一个警告。

2.8 关于要求用尽国内补救办法,提交人援引《公约》第27条,向依纳里第一审法院(Inarin Kihlakunnanoikeus)提出申诉。提交人要求法院禁止在一个有限的地区进行采伐树木或修筑公路。法院宣布该案可予受理,但对提交人所述的1993年8月20日的案情作出判决。根据法院的看法,有争议的活动可能会在有限期间内产生一些不利影响,但只是程度较小的影响。

2.9 于是提交人向罗瓦涅米上诉法院(Rovaniemen hovioikeus)提起上诉。上诉法院在口头审理之后于1994年6月16日作出判决。上诉法院认为,有争议的活动所带来的不利后果远比第一审法院所认为的严重。三人小组中有两名法官得出以下结论:对驯鹿放牧的不利影响并未达到《公约》第27条意义范围内的“否认享有自己的文化的权利”的程度。上诉法院认为,尚未证明“申请书中所说的采伐以及修筑公路……会阻止他们通过从事驯鹿放牧与其群体中的其他成员共同享有萨米文化”。第三位法官提出异议,他坚持认为采伐和修筑公路应当受到禁止并应停止。提交人试图获准向最高法院(Korkein oikeus)提出上诉,指出他们对上诉法院承认事实表示满意,并要求最高法院只对这些活动的不利影响是否构成根据《公约》第27条规定的“否认”提交人的权利。1994年9月23日,最高法院准予上诉,但没有命令采取临时保护措施。然而,到了1994年11月10日,它命令中央林业局中止始于1994年10月下旬的活动。1995年6月22日,最高法院确认了上诉法院的整个判决并撤销了临时强制令。提交人争辩说没有向他们提供进一步的国内补救办法。

申诉

3.1 提交人断言上述事实侵犯了第27条规定的他们的权利,并援引了委员会关于Ivan Kitok诉瑞典(第197/1985号来文)、Ominayak诉加拿大(第167/1984号来文)以及Ilmari Länsman等诉芬兰(第511/1992号来文)等案的意见,还援引了劳工组织关于独立国家土著人民和部族人民的权利的第169号公约、委员会关于第27条的第23[50]号一般意见以及联合国土著人民权利宣言草案。

3.2 最后,提交人争辩说1995年10月或11月可能恢复采伐和公路修筑,因此情况紧迫,要求按照议事规则第86条采取临时保护措施,防止无可挽救的破坏。

各方进一步提交的意见

4.1 1995年11月15日,根据委员会议事规则第91条将来文转交缔约国。按照议事规则第86条,要求缔约国不要采取可能给环境带来无可挽救的危害的措施,因为提交人声称环境对他们的文化和生计至关重要。如果缔约国认为要求临时保护在本案情况下不合适,则要求缔约国将此情况告知委员会最新来文特别报告员,并为其论点提出理由。特别报告员将按规则第86条重新考虑坚持这一要求是否适当。

4.2 提交人在进一步提交的1995年12月8日的意见中说,中央林业局上拉普兰分局于1995年11月27日开始在本来文中所指明的地区开始采伐。采伐活动计划继续到1996年3月底:指标是砍伐大约13000立方米的木材。1995年11月27日至12月8日期间,已在20公顷范围砍伐了大约1000立方米的木材。鉴于这一情况,提交人要求委员会重申根据议事规则第86条所提出的要求,并促请缔约国立即停止采伐。

4.3 另一方面,一些来自依纳里地区以森林和木材经济为生的萨米林业部门官员在提交给委员会的1995年11月29日意见书中争辩说,按目前这种做法这片森林没有妨碍驯鹿饲养业,驯鹿饲养业和林业可以在同一地区同时进行。这一评估在芬兰最高法院1995年6月22日的判决中得到证实。如果依纳里地区的林业活动受到禁止,从事两种不同职业的萨米群体会受到不公平待遇。

4.4 在1995年12月15日意见书中,缔约国争辩说,颁布临时保护措施应当受到限制,只应针对确实可能带来无可挽回的损失的侵犯人权的情况,例如受害人的生活或身体健全遭到威胁。缔约国认为,本来文没有揭示针对造成无可挽救的损害的可能性的情况。

4.5 缔约国指出,目前伐木区占地面积不超过254公顷,而该国所拥有的总森林面积为36000公顷,可供Muotkatunturi牧民委员会驯鹿饲养业使用。这一面积包括Lemmenkoji国立公园的面积,该公园显然是禁止任何采伐活动。采伐区包括小块分散地区,为了自然再生的原因,这些地区划为“种子树采伐区”。被采伐地面之间的“原始林地”仍然处于原始状态。

4.6 缔约国指出,芬兰中央林业局在开始采伐活动之前及时与Muotkatunturi驯鹿饲养协会进行过商谈,提交人也是该协会会员;该协会并不反对采伐计划和时间安排。上文第4.3段中所提到的信件表明,对缔约国来说,必须协调好萨米少数民族生活方式中普遍存在的各种不同利益。最后,缔约国说,提交人当中有些砍伐过其私有森林;这就证明在所述地区进行采伐是“无害的”。

4.7 鉴于上述情况,缔约国认为根据议事规则第86条提出的要求在本案情况下是不适当的,并请求委员会驳回根据第86条提出的请求。尽管这样,它还是承诺不会制订所述地区的进一步采伐计划,并承诺在等待委员会作出最后决定期间减少目前的采伐量25%。

4.8 缔约国承认来文可予受理,并保证尽快就这一要求的实质问题提出其看法。

委员会关于可否受理的决定

5.1 在会议期间,委员会审议了来文的可否受理问题。它注意到缔约国坚持认为应当驳回在本案情况下采取临时保护措施的请求,来文符合所有可受理标准。然而,它在审查了来文是否符合根据《任择议定书》第2条、第3条以及第5条第2款(a)项和(b)项的可受理标准之后得出的结论是符合受理标准,应当对提交人根据第27条提出的要求的实质问题进行审查。

5.2 因此,1996年3月14日,委员会宣称来文可予受理,并驳回了关于采取临时保护措施的请求。

缔约国对案情的看法和律师的有关意见

6.1 缔约国在其根据《任择议定书》第4条第2款提出的意见中,对提交人陈述的事实进行了补充并作了修正。它忆及Muotkatunturi牧民委员会牧区的一部分属于Lemmehkoji国立公园,这是一片以松树为主的林区,适于驯鹿的冬季放牧。至于国家森林和公园管理处(下称森林公园处——前称中央林业局)与当地的萨米驯鹿牧主之间的协商过程,它说森林公园处代表已与牧主协会主席J.S.联系,该主席又邀请森林公园处代表参加Muotkatunturi牧民委员会于1993年7月16日举行的非常会议。会议讨论了计划中的采伐活动,并就修正案达成一致:即恢复使用冬季公路但排除采伐区的北部地区。依纳里地区法院的记录(1993年7月28日)证明会议期间提出了两种意见:一种支持提交人的意见,一种反对提交人的意见。Muotkatunturi牧民委员会没有针对森林公园处发表谈话。

6.2 缔约国进一步回忆说,一些萨米人是森林主人,他们从事森林管理,而另一些萨米人是森林公园处雇用从事与森林管理有关的工作。它强调说,提交人对即将采伐的地面面积的比较没有说明问题,因为它与森林管理做法没有关系。相反,最好将森林公园处的计划与Angeli地区的私人森林采伐计划作一比较:到2005年,森林公园处计划进行的采伐活动覆盖面积为900公顷,而Angeli地区私人森林的地区计划(1994-2013年)包括通过使用种子树方法的1150公顷的森林再生。

6.3 缔约国忆及,国内法院(即依纳里地区法院、罗瓦涅米上诉法院以及最高法院)对提交人的要求作了全面审查。每一次审查,法院都收到广泛的文件,根据这些文件特别是根据《公约》第27条对本案进行了审查。三次审查都驳回了提交人参照第27条明确提出的要求。缔约国补充说,缔约国当局在应用和执行国家立法和所述措施时一贯考虑到第27条的要求。

6.4 在上述方面,缔约国争辩说,鉴于提交人对最高法院承认罗瓦涅米上诉法院已经正确地确定事实,他们事实上要求委员会按照《公约》第27条再次评估和评价所述事实。缔约国认为,本国法官远比国际机构更有条件全面审查本案。它补充说,《公约》已经通过议会法令被写进芬兰的法律,它的条款直接适用于芬兰的所有当局。因此没有必要像提交人所选择的做法那样,坚持认为芬兰法院不得解释《公约》的条款,并等待本委员会就“边界线情况和新的发展”发表自己的观点。同样,提交人没有理由认为最高法院和上诉法院对第27条的解释是“极其低调”或“消极”。

6.5 缔约国承认,萨米人社区是《公约》第27条意义范围内的一个民族社区,提交人作为该社区成员有权受到该条款所规定的保护。它审查了委员会有关《公约》第27条的判例,包括对第167/1984号来文(B. Ominayak和Lubicon湖区成员诉加拿大)、第197/1985号来文(Kitok诉瑞典)以及第511/1992号来文(I Länsman诉芬兰)的意见,承认第27条意义范围内的“文化”的概念包括作为萨米文化一个必要组成部分的驯鹿饲养。

6.6 缔约国还承认,第27条意义范围内的“文化”规定保护本国少数民族的传统生计手段,因为它们对文化极为重要并且是其生存的必要手段。并不是每一次措施或其后果——它在一定程度上改变了以前的情况——都可理解为一种违禁的干涉少数人享有其自己文化权利的行为。宪法议院委员会遵循了这种推理方法,它曾经声明,根据国际公约芬兰承担的义务意味着,萨米人从事的驯鹿饲养决不应受到不必要的限制。

6.7 缔约国提到委员会关于第27条的一般性意见55其中承认第27条规定的权利保护是针对确保“有关少数民族的文化、宗教和社会特性的生存和继续发展”(第9段)。它进一步援引了委员会关于第511/1992号来文(I. Länsman等诉芬兰)的意见的依据,其中它认为缔约国不妨通情达理地促进经济发展并允许开展经济活动,给某个少数民族的个人生活方式带来某种有限影响的措施未必就是违反第27条的规定。缔约国论证说本来文在许多方面都雷同于第511/1992号来文,即(a)引起有争议的活动的责任再次应由缔约国承担;(b)有争议的措施只带来某种有限的影响;(c)经济活动与从事驯鹿饲养之间已得到适当调解;(d)国内法院在裁决本案时明确考虑到早期的采伐计划和今后的采伐计划。

6.8 此外,缔约国强调挪威高等法院对一个相应的案例的裁决,在该案中,水力发电堤坝建成后有一小块土地被淹没,当地的萨米人对此提出质疑。在这一案例中,对高等法院来说起决定作用的一点是干预当地萨米人利益的实际程度,认为这个程度太小,不足以引起国际法下的少数民族保护问题。高等法院提出的理由随后得到欧洲人权委员会的赞同。缔约国最后的结论是,委员会的判例法表明,并非所有可归咎于国家的措施都是违反第27条所规定的权利:据称这一原则适用于本案。

6.9 关于提交人的论点还涉及到:不同的权利和利益不能调和,萨米人从事驯鹿放牧的权利应当高于从事其他活动的权利,例如采伐森林的权利,缔约国坚持认为,过去或现在判定有关林业管理的措施时,都可以并已经对林业和驯鹿管理双方的利益加以考虑和协调。这次工作通常是由森林公园处进行的。调和不仅在提交人所述地区是可能的,而且在驯鹿饲养业的整个地区也是可以做到的,但这也是一个重要问题,因为萨米人居住的整个地区都从事驯鹿饲养业。缔约国指出,这种协调是委员会在其关于第511/1992号来文的意见中(第9.8段)中明确同意的,其中,它承认“为了遵守第27条规定,开展经济活动必须保证使提交人能够继续从驯鹿放牧中受益”。缔约国补充说,有关林业管理的措施在许多情况下有利于驯鹿放牧,许多牧民同时还从事林业活动。

6.10 缔约国认为,提交人仅仅向委员会提交了他们一直向国内法院提交的同样问题:即有关地区的哪几类措施会引发超过其“界限”必然使这种措施被视为第27条意义范围内的“否认”萨米人享有其自己文化的权利。在当地法院,采伐森林和修筑公路给驯鹿放牧所带来的损害被认为低于这一界限。缔约国认为,提交人未能引证新的根据,使委员会能够以除国内法院以外的任何其他方式评估“界限”问题。

6.11 在这一方面,缔约国论证说,如果对第27条意义内“否认”的概念象提交人那样去作广泛理解,这事实上会使萨米驯鹿牧民有权否定所有这类有可能甚至在很小程度上干预驯鹿放牧业的活动:“这种对土地所有人和其他土地使用人的小规模合理合法活动的否决权可能会同时给予从事放牧业的牧民,因而会给决策制度带来重大影响。”同时,管辖自然资源开发以及现行土地使用计划的立法可能会变得“几乎毫无用处”。缔约国强调,这不可能是《公约》以及第27条的目的和宗旨。应当进一步指出的是,由于萨米人从事驯鹿放牧的权利不仅限于国家拥有的地区,所以委员会的决定将对私人如何利用和开发他们在驯鹿放牧地区所拥有的土地产生严重影响。

6.12 缔约国认为,委员会坚持“少数民族社区成员有效参与对他们有影响的决策”的原 则56——该原则不关于第511/1992号来文的意见中得以重申——充分应用于本案。这个林业管理和驯鹿放牧的利益共同存在不可能相互冲突的地区是Muotkatunturi牧民委员会(负责与驯鹿放牧业有关的事务的法律实体)所在地区的一个部分。缔约国与牧民委员会在对林业和驯鹿放牧业利益进行调和的框架内继续进行了一系列谈判。缔约国争辩说,这种谈判的经历是好的,它保证萨米人按照第27条规定从事驯鹿放牧的权利。森林与公园处始终与Muotkatunturi牧民委员会保持联系,提交人是该委员会成员。

6.13 缔约国解释说,驯鹿放牧管理部分转变已为一种利用林业管理提供的可能性的活动。牧民利用了为林业管理修建的道路:缔约国忆及,在Muotkatunturi牧民委员会地区的私人拥有的林区,采伐是由那些从事驯鹿放牧的牧民进行的。此外,缔约国还指出,萨米人从事的林业管理与其他私人森林拥有人从事林业管理的方法没有任何不同之处。如果将森林和公园处管理的地区所使用的林业管理和采伐方法与私人森林拥有的森林及萨米人使用的采伐方法进行比较,则森林和公园处所使用的比较轻松的林业管理方法以及人工伐木方法比私人拥有的森林所采用的机械伐木方法更多地考虑到驯鹿放牧的利益。森林和公园处打算采用人工伐木方法,这种方法比1993-1994年冬季Angelo地区私人拥有的森林所采用的机械伐木方法更加接近自然。

6.14 缔约国断定本案已经适当考虑到提交人对萨米族驯鹿放牧的担扰。尽管在这个地方进行伐木和修路暂时会给驯鹿所需的冬季牧草带来有限的不利影响,但是缔约国认为,这并不表明这种影响会造成相当大的长期损害,以至会使提交人无法继续在所述地区按其目前规模从事驯鹿放牧。因此,提交人在《公约》第27条意义范围内的享有其自己的文化的权利没有受到否认。

7.1 提交人在意见书的一开始指出,Pyhäjärvi地区——提交人申诉中所述地区的一部分——的采伐于1996年3月结束。据说采伐对驯鹿的不利影响大多是长期性的。不过,提交人和其他驯鹿牧民已经说过,驯鹿既没有把伐木区也没有把各伐木区之间的“原始森林区”作为牧场。因此,在1996年冬季,Muotkatunturi牧民委员会的冬季牧场有相当大一部分无法用于驯鹿放牧。这种情况与前几年相比给驯鹿牧民带来大量额外工作和更多开支。

7.2 据提交人认为,采伐带来的不利后果有一些要到若干年甚至几十年以后才能出现。例如,假如冬天特别寒冷,厚厚的冰层会使得驯鹿无法挖掘冰雪覆盖的地衣,从而可能导致许多驯鹿挨饿,因为缺乏它们所需的自然应急资源,即生长在老树上的地衣。如果风暴使其余树林,减少则存在一种明显危险,就是大量地区成为完全没有树木的地区,从而导致Muotkatunturi牧民委员会冬季牧场面积永久减少。

7.3 律师说,由于驯鹿放牧的经济收益低,许多驯鹿放牧人不得不寻找其他收入来源。这样事态发展随着大多数放牧委员会不得不减少其牧群数量而加速。造成不得不减少牧群数量的原因是牧场不足和现有的放牧过度的牧场条件很差。在这种情况下,适宜冬季放牧的场地确实成为关键的资源,决定了每一个牧民委员会拥有的驯鹿数量的下降。提交人本身为了生存也开发了除驯鹿放牧以外的其他经济活动。他们当其他牧民委员会的屠夫,为当地私人土地业主工作或在其自己的私人森林中进行小规模采伐。然而,所有提交人都更加愿意单纯从事驯鹿放牧。

7.4 至于已经进行树木采伐程度,律师传送了四种照片,其中包括空中拍摄的照片,据称这些照片便于清楚地了解采伐的性质和影响:高达20公顷的被采伐区所剩树木寥寥无几,所有长满地衣的老树全部被砍光。

7.5 提交人驳斥了缔约国关于采伐的数量和性质的起了误导作用的说法,因为缔约国提到的254公顷仅仅是指已经完成的采伐。然而森林和公园处打算继续在申诉诉述地区进行采伐。如果与更大的地区相比较,提交人记得在Muotkatunturi牧民委员会冬季牧区的另一个地区Paadarskaidi曾经从事过长期和大面积采伐。据说在Paadarskaidi进行的采伐活动的后果令人震惊,因为驯鹿根本放弃了这一地区。提交人还对缔约国关于采伐方法的意见提出质疑,认为所谓的种子树采伐区对驯鹿放牧也是有害的,因为出于若干原因动物不用这种森林。否则,还存在着风暴刮倒种子树,该地区逐渐成为无树地区的危险。

7.6 律师强调说,如果提交人中有两个人已经从林业寻求其他收入来源,这并不是出自他们的自由选择,决不是表明采伐可能成为萨米人生活方式的一部分。他指责缔约国的论述利用这一论点反对提交人,而不是把它作为危及萨米文化和萨米人生活方式的事态发展的一个严重标志。据认为,缔约国试图把“人工采伐”解释为接近萨米人传统生活方式和文化是毫无根据的,是对事实的歪曲。

7.7 提交人特别指出该地区不同采伐项目的规模。在Muotkatunturi牧民委员会总共255000公顷的地区,大约有36000公顷是森林和公园处管理的森林。Muotkatunturi牧民委员会的最适宜的冬季牧场位于这些国家管理地区的森林深处。私人拥有的森林的面积大约为14600公顷,为111个分散的业主所有。大多数私人所有森林面积不超过100公顷,通常在主要公路沿线。因此,这些森林不大适宜于作为提交人在本案中所确定的战略上重要的冬季放牧区的驯鹿牧区。

7.8 提交人对缔约国肯定Muotkatunturi牧民委员会和其本身“有效参与”了谈判过程的说法提出质疑。他们坚持认为,情况正相反,当国家林业当局编制其采伐计划时根本没有进行过谈判,也没有与当地萨米人真正进行协商。充其量只是把采伐计划通知Muotkatunturi牧民委员会主席。在提交人看来,芬兰法院确立的事实并不支持缔约国的论点。而且,萨米人对国家林业当局行使其“土地拥有人”的权力的方法普遍感到不满。1995年12月16日,萨米议会对萨米人关于缔约国林业当局的采伐计划方面的协商的经历进行了讨论。通过的决议除其他外特别指出,“萨米议会认为,目前的中央林业局与驯鹿管理之间的协商制度没有起到令人满意的作用……”。

7.9 就Angelo地区的采伐而言,提交人指出,即使按照缔约国呈文中的措词,“谈判”也只是在提交人为了避免采伐向法院提起诉讼以后才举行的。当地的萨米“碰巧得知”目前的采伐计划,对此,提交人向法院提起了诉讼。提交人争辩说,缔约国所称与当地驯鹿放牧人的“谈判”只不过是邀请各牧民委员会主席参加林业局年度会议而已,会上他们得知了短期采伐计划。提交人强调,这一过程没有涉及萨米人真正参与磋商。他的希望对导致其家园内的采伐活动的决策过程起到更加重要的影响,并驳斥了缔约国关于在目前协商过程中已经感觉到的好经历的观点(见上文第6.12段)。

7.10 关于缔约国的以下论点:提交人实际上试图让委员会重新评价当地法院已经进行过全面审查和权衡的证据,提交人申明,他们试图从委员会得到的唯一贡献是对第27条作出解释,而不是像政府所认为的任何“对证据重新进行评价。他们驳回缔约国关于国内法官的作用的意见,认为这是文不对题的说法(见上文第6.4段)。

7.11 关于上文第6.7段中提到的缔约国的意见,提交人大致同意前者有关政府应对干涉萨米人权利问题负责以及当地法院应对所有有关活动及其影响进行权衡的观点。他们坚决不同意缔约国的第二个观点,即所达成的和实施的措施仅仅起到有限的影响。在第一个Lansman案例中,委员会可以把其最终评价局限于已经结束的活动。本案不便涉及这种已经进行的采伐,而且还涉及申诉中所述的地区内今后所有的采伐。因此,本案所述的冬季牧场对当地萨米人具有重要战略意义:采伐给驯鹿放牧造成长期或永久损害,即使活动本身已经结束,这种损害也不会停止。因此,作为第一个案例的依据的采石对Riutusvara山的“有限影响”不能用作裁定本案的尺度,57 因为在本案中,据称采伐带来的不利后果程度完全不同。

7.12 提交人同样不同意缔约国的争辩说,驯鹿放牧人的利益与经济活动之间已进行了适当调和,指出采伐计划是在没有提交人或当地萨米人普遍参与的情况下制定的。

7.13 执笔人对缔约国对已经进行的采伐活动给提交人能够继续从事驯鹿放牧所带来的影响的评价提出质疑。他们认为,已经进行的采伐活动以及甚至进一步没想的采伐将使他们无法继续从驯鹿放牧中得到好处。政府的乐观估计与罗凡涅米上诉法院的估计相反,该法院承认采伐会给当地的萨米人造成“相当大的”和“长期的”危害。然而,国内法院没有禁止有计划的采伐活动,因为它们是按照“放弃驯鹿放牧”的必要性,而不是按照“继续得益于驯鹿放牧”来为第27条的适用确定界限防大学的。58

7.14 除了上述情况以外,提交人还就芬兰最近关于萨米人权利的发展提供了情况。尽管在宪法修正案和以前承认的萨米议会的裁决方面的发展是积极的,但在其他方面,即有关主要的驯鹿放牧及有关活动为生的萨米人的经济利益的方面,是消极而且不可靠的。提交人进一步提到芬兰最高行政法院目前未决的一个案件,该案是关于萨米人家园内的芬兰和外国公司支持的采矿要求。在该案中,萨米人提出的行政上诉的主要法律依据是《公约》第27条;在1996年5月15日的裁决中,最高行政法院宣布贸易和工业部以前批准的104项要求为无效,并把这些公司的要求申请交还该部重新进行审议。关于该案案情的裁定仍然悬而未决。

7.15 提交人的结论是,缔约国林业当局在来文所述地区内已经进行的采伐活动已经造成“对提交人以及Angeli地区和Muotkatunturi牧民委员会的萨米族驯鹿放牧人的直接不利影响。”采伐以及缔约国当局进一步设想的另一种采伐将会导致对他们相当大的、长期的甚至是永久性的不利影响。对提交人来说,这一结论是有充分文件证明的,还得到罗瓦涅夫上诉法院和最高法院在该案中的判决的进一步证明。

8.1 在1996年6月27日的补充意见中,缔约国拒绝接受提交人关于采伐区某些地方发现经济不适宜性的解释,认为这种解释毫无根据。它指出,就经过1996年的严冬之后小驯鹿可能遭到损失而言,原因是这一年的春季来得特别晚,厚厚的积雪长时间没有融化。整个驯鹿放牧地区的情况都是这样,由于预计整个驯鹿放牧地区都受到损失,因此增加了驯鹿的补充饲料。缔约国说,需要减少驯鹿数量的理由不是与林业管理有关的措施,而是驯鹿管理的程度;牧区的继续过度放牧是一个众所周知的事实。最后,缔约国认为,有选择的种子树采伐是一种比绝对采伐更加温和的办法,这是“不言而喻”的。

8.2 关于提交人本身进行的采伐,缔约国指出,私人土地拥有人在关于采伐其自己的树木的事情上有独立的权力。难以理解的是,既然采伐给驯鹿放牧和萨米文化带来的后果像提交人论证的那样是有害的,驯鹿拥有人为什么还要进行采伐呢?

8.3 缔约国再一次重申,驯鹿协会或放牧人借以参与对他们有影响的决策的程序是有效的。在森林和公园处、牧民委员会协会和不同牧民委员会于1996年2月19日在Ivalo举行的一次会议上,就对“有效参与”这个问题进行了讨论。这次会议认为缔约国在其根据《任择议定书》第4条(2)款提交的意见中所述的谈判制度是有益的。缔约国还论证说,与提交人的断言相反,Muotkatunturi牧民委员会并未对森林和公园处最初提出的采伐计划作出消极反应。缔约国感到遗憾的是提交人往往只是部分地援引到其意见和评论,借此歪曲芬兰政府意见的真实内容。

8.4 关于采伐活动对提交人能否继续从事驯鹿放牧的影响,缔约国再次提到罗比涅米上诉法院的推论。该推论的结论是尚未“证明在请愿书中所述的土地上进行采伐以及出于[提交人]所述的任何其他理由修筑公路会妨碍他们与其群体中其他成员通过从事驯鹿放牧共同享有萨米文化”。对缔约国来说,这一结论不仅与《公约》第27条的措词相一致,而且也与委员会在第一个Länsman案例中的意见第9.6和第9.8段相一致:因此,这些措施没有造成相当大的长期危害,以至阻碍、即使是暂时性地阻碍提交人继续从事驯鹿放牧活动。

9.1 在1996年7月1日的另一次议论中,提交人对上文第8.1段中所提到的缔约国的某些意见提出异议。他们尤其对政府的断言提出质疑:政府坚决认为有选择的种子树采伐是一种比彻底较为温和的方法,认为在所述地区的极端气候条件下,所谓的“有选择的采伐”——每公顷所剩树木不超过8—10棵——所带来的后果与彻底采伐相同。此外,由于风暴的影响日益严重,对驯鹿放牧的负面影响也是相同,剩下的树木可能会倒。

9.2 提交人认为,如果政府援引选择性采伐的影响小于彻底采伐的论点,唯一的结论应当是,在所述地区的所有进一步采伐都应推迟到客观和科学的调查结论证明这个已经采伐的地区 ——Pyhäjärvi地区——森林已经恢复。提交人进一步指出,如果政府说“采伐与Pyhäjärvi冬季放牧区无关”,它的意见明显是错误的,因为甚至连森林和公园处本身也把这个已经采伐的地区称为“Pyhäjärvi”,而该地区就位于Muotkatunturi牧民委员会的冬季放牧区。

9.3 关于“有效参与”问题,提交人争辩说,缔约国提到的会议如1996年2月19日会议(见上文第8.3段)并没有起到促进有效参与的适当工具。萨米议会于1996年6月14日再次确认了这一点,它再次指出,森林和公园处没有以一种令人满意的方式与各牧民委员会进行合作。提交人否认他的随意歪曲缔约国早些时候的意见的内容、罗瓦涅米上诉法院的结论或委员会在第一个Länsman案件中的观点的内容。

案情审查

10.1 人权事务委员会已按照所有各方根据《任择议定书》第5条第1款要求所提供的全部资料对本文进行了审议。所要决定的问题是,在Muotkatunturi牧民委员会(提交人为该委员会成员)地区的一个大约占地3000公顷的地方采伐森林——诸如已经进行的采伐和进一步采伐——是否违反《公约》第27条所规定的提交人的权利。

10.2 无可争议,提交人是《公约》第27条意义范围内的少数人的成员,因此有权享有其自己的文化。另外无可争议的是:驯鹿放牧是其文化的一个重要组成部分;提交人中有些人为了获得补充收入而从事其他经济活动这一点并未改变本结论。委员会忆及属于某个民族地区的一个必要组成部分的。59经济活动可归入第27条的范围。

10.3 第27条规定不得否认少数人成员享有其文化的权利。其影响构成否认该权利的措施是不符合第27条所规定的义务的。不过,正如委员会以前在其关于第511/1992号来文的意见中所指出的那样,对少数人成员的生活方式或生计产生某种有限影响的措施未必就是否认第27条所规定的权利。

10.4 本案所要裁定的关键问题是:已经在来文中所述地区内进行的采伐以及诸如已经批准今后将要进行并将推广若干年的采伐的程度是否已经达到否认提交人享有其在该地区文化的权利。委员会忆及它关于第27条的一般性意见第7段的说法,根据该项条款,少数人或土著群体有权保护传统活动,如狩猎、捕渔或驯鹿放牧,必须采取措施“以确保少数人社区成员有效参与影响到他们的决策”。

10.5 经过对各方提交给它的材料的仔细审议,并适当注意到各方对已经进行和计划进行的采伐活动的长期影响没有达成共识,委员会无法断定已经进行以及已经核准的活动构成侵犯提交人享有其自己的文化的权利。毫无疑问,在拟定采伐计划过程中与Muotkatunturi牧民委员会——提交人是该委员会成员——进行过磋商,并且在磋商过程中Muotkatunturi牧民委员会并未对采伐计划作出消极反应。这一磋商过程令提交人不满以及可能引起更大的互助并没有改变委员会的评价。它得知缔约国当局在决定最适当的林业管理措施,即采伐方法、选择采伐区和在这些地区修筑公路时,没有对权衡提交人的利益和申诉中所述地区的一般经济利益的过程进行审查。国内法院专门审议了拟议中的活动是否构成否认第27条所述权利的问题。委员会无法根据提交给它的证据得出以下结论:采伐计划的影响可能严重到构成否认根据第27条规定提交人应当享有的权利为,或者,鉴于摆在它面前的事实,得到最高法院证实的上诉法院的调查结论不正确地理解了和/或不正确地应用了第27条的规定。

10.6 就今后的采伐活动而言,委员会说,根据它所获得的资料,缔约国林业当局已经核准的采伐活动的规模,尽管会导致给提交人和其他驯鹿放牧人增加工作负担并带来额外开支,但看来不会威胁到驯鹿放牧业的生存。根据现有资料,驯鹿放牧之所以成为一项低经济效益活动,并不是由于缔约国鼓励在所述地区从事其他经济活动的结果,而是其他外部经济因素所造成的。

10.7 委员会认为,如果所要核准的采伐计划的规模大于已经议定的今后几年即将在所述地区进行的采伐活动,或者如果可以证明已经计划的采伐活动的影响比目前预计的更为严重,就可能不得不考虑它是否会构成侵犯提交人享有第27条意义范围内的其自己的文化的权利。委员会根据早些时候的来文了解到,在萨米人居住的地区,目前正在大规划并执行涉及自然环境的其他大规模开发计划,例如采石。即使在本来文中委员会得出的结论是本案的事实没有揭示侵犯提交人的权利,委员会也认为指出以下一点极为重要:缔约国在采取影响到第27条所规定的权利的步骤时必须铭记,尽管各种不同的活动本身可能不会构成违反该条规定,但是这类活动加在一起可能会损害萨米人享有其自己的文化的权利。

11. 根据《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》第5条第4款,人权事务委员会认为,委员会发现的事实没有揭示违反《公约》第27条。

55 一般性意见23[50],1994年4月通过。
56 一般性意见23[50],第7段。
57 关于第511/1992号案例的意见(I.Länsman等诉芬兰),1994年10月26日通过。
58 见第9.8段注3。
59 见关于第197/1985号来文(Kitok诉瑞典)的意见1988年7月27日通过,第9.2段;关于第511/1992号来文(I.Länsman等诉芬兰)的意见,1994年10月26日通过,第9.1段。

 

 


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