University of Minnesota

 

第558/1993号来文;Giosue Canepa诉加拿大
(1997年4月3日第五十九届会议通过通过的意见)*


提交人: Giosue Canepa
(由B.Jackman女士代理)

受害人: 提交人

所涉缔约国: 加拿大

来文日期: 1993年4月16日(首次提交)

决定可否受理的日期: 1994年10月13日

根据《公民权利和政治权利国际公约》第28条设立的人权事务委员会,

于1997年4月3日举行会议,

结束了对代表Giosue Canepa先生根据《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》向人权事务委员会提交的第558/1993号来文的审议工作,

考虑到了来文提交人、其律师及所涉缔约国向委员会提供的所有书面材料,

根据《任择议定书》第5条第4款通过了以下意见**

1. 1993年4月16日的来文提交人Giosue Canepa是意大利公民,提呈来文之时收到加拿大的递解出境令。他声称,加拿大违反了《公民权利和政治权利国际公约》第7、第12条第4款、第17和第23条,使其成为受害人,他由律师代理。

提交人陈述的事实

2.1 提交人于1962年1月在意大利出生;五岁时,他随父母移居加拿大。全家在加拿大定居后,弟弟出生,因出生成为加拿大人。提交人在意大利拥有大家庭,略懂意大利语,但认为与意大利无任何富有意义的联系。

2.2 在其生命的大部分时间里,提交人都认为自己是加拿大公民。只到因其刑事定罪,移民官员与其联系时,他才意识到他是定居居民。1978至1987年间,提交人被定罪37次,大多数情况涉嫌破门侵入,偷盗或拥有麻醉品。他曾数次被判处监禁。律师指出,提交人的定罪应归咎于其委托人13岁时染上的海洛因吸食成瘾。他无暴力行为记录。律师指出,提交人在监狱中未接受戒毒康复治疗,但在1988年他主动尝试戒毒。1990年前他能够远离毒品,但当因其移民情况情绪低落时他重新吸毒。1990年,他再次因拥有麻醉品而被定罪并被监禁18个月。1993年1月获释后,他重新与其父母和弟弟在家中一起生活。在获释后不久他仍吸食海洛因并又犯有新的罪行;他因进一步被指控破门侵入而被定罪并在提呈来文之时正服一年的徒刑。

2.3 1985年5月1日,依据其刑事定罪提交人被命令递解出境。提交人向移民上诉委员会就递解出境令提出上诉。委员会于1988年2月25日受理其上诉并1988年3月30日判决,驳回其上诉。1988年4月26日,提交人向联邦上诉法院申请上诉许可对移民上诉委员会的判决提出上诉。1988年8月31日准予上诉。联邦上诉法院于1992年5月25日受理该上诉,1992年6月8日判决,驳回上诉。1992年10月1日,提交人向加拿大最高法院申请上诉许可对联邦上诉法院的判决提出上诉。加拿大最高法院于1993年1月21日驳回上诉许可申请。因此据称无法运用任何进一步的国内补救办法。

2.4 据声称,提交人在递解出境后,未经移民部长明示同意不能返回加拿大。再申请移居加拿大不仅要求部长同意,而且提交人还得符合所有其他的移民标准。因其被定罪,依据《移民法》第19(2)(a)条,提交人将被阻止再进入加拿大。

3.1 1994年6月2日,提交人律师通知委员会,提交人已服完监禁徒刑,其递解出境迫在眉睫。她请求委员会要求缔约国依据其《议事规则》第86条在提交人来文正由委员会审议时不要将其从加拿大驱逐。据陈述,提交人被递解出境将使提交人几乎不可能康复,而且未得到加拿大政府的允许提交人返回加拿大的保证。如果委员会认为递解出境构成对其权利的侵犯,递解出境似乎是不可撤销的。

3.2 1994年6月7日,提交人律师通知委员会,1994年6月6日,提交人被从加拿大遣送到意大利罗马。据律师讲,提交人在遣送之前几小时,才被告知其遣送的日期和时间。这使其无法从其家中取走其所有的物和钱,据称,这不符合正常程序。律师请求委员会要求缔约国将提交人送回加拿大,等待依据《任择议定书》审查其来文的结果。据陈述,如果提交人在他不熟悉而且感到孤立的一个国家意大利继续逗留,其精神健康将恶化,这将使他遭受不可弥补的伤害。

申诉

4.1 提交人声称,根据对《公约》第9、第12和第13条解释,上述事实揭露了违反《公约》第7、第17和第23条第3款。他声称,就第17和第23条而言,缔约国未规定对提交人境况中的个人的私生活、家庭和家室保护的明确法律承认。由于缺乏这样的立法,无法确保家庭利益在行政诉讼中,例如在移民上诉委员会的行政诉讼中,给予适当考虑,因此,他声称,出现了一个初步问题:加拿大法律是否符合家庭保护要求。提交人还提及委员会一般性意见15(《公约》所规定的外侨地位)。根据该意见,当尊重家庭生活的考虑因素出现时,甚至在入境或居住方面,外侨也享有《公约》的保护。提交人进一步提及委员会关于第17条的一般性意见16,根据该意见,各国断然有义务确保尊重每个人的权利得到保护,以免任意或非法地干涉其私生活、家庭和家室。

4.2 提交人争辩道,其家庭生活权利因其递解出境而受到侵犯,因为其驱逐出境使他与其在加拿大的核心家庭分离,该核心家庭由其父亲、母亲和弟弟组成,未婚的提交人一直是该住户中的一员。

4.3 提交人进一步陈述,其“私生活”和“家”的权利受到侵害。他争辩道,必须从广义上解释“家”一词,该词应包含个人成为其中一员的社会。在这种意义上,其“家”据称是加拿大。他进一步争辩道,提交人的私生活包括能够在这个社会中生活而不受任意或非法干涉。在加拿大法律不保护外侨免受这种干涉的情况下,提交人声称违反了第17条。

4.4 提交人进一步争辩道,在其案件中第17和第23条第1款受到侵犯,因为其驱逐出境引致的对其家庭和家的干涉是任意的。据提交人讲,驱逐长期、根深蒂固且拥有重要联系、已因其犯罪受到适当惩罚的外侨与国家的合法利益无关。在这方面,提交人断言,应根据《公约》第4、第9、第12和第13条解释第17条中“任意”一词。他争辩道,《公约》第17条含义中的“任意干涉”实属不是“保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德、或他人的权利和自由所必需”也不是“与本公约所承认的其他权抵触”的干涉。

4.5 提交人争论道,第12条第4款承认每个人进入其本国的权利,这一条款适用于他的情况,因为实际上加拿大是其“本国”。将他从加拿大驱逐导致依法被阻止再进入加拿大。在这方面,提交人指出,第12条第4款表明,每个人有权进入“其本国”,不只是其国籍国或出生国。提交人陈述,意大利不是提交人的本国,因为他五岁时便离开该国,其全部生活都以其在加拿大的家庭为中心——因此,尽管他不是正式意义上的加拿大人,但必须将其视为事实上的加拿大公民。22

4.6 最后,提交人争论道,强制执行递解出境令相当于《公约》第7条含义中的残忍的、不人道的或有侮人格的待遇。他承认,委员会尚未考虑使个人与其家庭和近亲属永久分离及将个人从其曾经了解的且他在其中长大的唯一国家有效驱逐能否相当于残忍的、不人道的或有侮人格的待遇。但他陈述,这个问题应根据案情来审议。23

4.7 在这方面,提交人忆及:(a)自五岁起他在加拿大居住;(b)递解出境时其直系亲属所有成员都在加拿大居住;(c)尽管其犯罪记录繁多,但这不说明他是对公共安全构成威胁的人,因为他未犯有暴力罪;(d)尽管戒毒康复是其某些判刑的一部分,但他在监禁时未得到这种治疗,他实际上能够在狱中获得海洛因;(e)从加拿大驱逐出境有效地割断了他与加拿大的所有纽带;及(f)其各种定罪的刑期已构成充足有效的惩罚,递解出境相当于执行附加惩罚。

缔约国关于可否受理的意见

5. 缔约国在1994年7月21日的呈文中通知委员会,它对来文可否受理问题无意见可提。如果委员会宣布来文可以受理,它保留根据来文事质真相提出意见的权利。

委员会关于可否受理的决定

6.1 人权事务委员会第五十二届会议认为来文可予受理。

6.2 委员会指出,不用争辩的是,没有进一步的补救办法供提交人用尽,已经符合《任择议定书》第5条第2款(b)项的要求。

6.3 委员会指出,提交人依据《公约》第17条提出的一些指称涉及加拿大缺乏保证对其展开移民调查以便命令将他们递解出境的定居居民的家庭生活得到保护的法律。委员会忆及,依据《任择议定书》的程序,它不能抽象地审查缔约国是否遵守《公约》规定的它的义务。24 据提交人的指称,他提及加拿大立法机构未能普遍保障非加拿大居民的家庭生活,因此在此范围内,其来文不予受理。

6.4 委员会认为,提交人关于将其递解出境使其成为违反《公约》第7、第12条第4款、第17和第23条的受害人的指称,应根据案情来审议。

7. 有关律师依据委员会《议事规则》第86条提出的请求,委员会认为,不能认为将提交人递解出境到意大利在提交人认为递解出境侵害的权利方面构成“不可挽回的损害”。如果委员会为了提交人的利益得出结论认为其递解出境违背《公约》,缔约国则必须允许提交人再进入加拿大。因此,无论递解出境的后果对于处于这种境况的提交人多么不讨厌,都未对提交人享有权利造成“不可挽回的损害”,这将证明依据委员会的《议事规则》第86条给予临时保护是正当的。

8. 因此,1994年10月13日,人权事务委员会决定,来文似乎提出了《公约》第7条、第12条第4款、第17和第23条下面的问题,在此范围内,来文可予受理。

缔约国对案情的意见和律师的评论

9.1 缔约国在1995年12月21日的呈文中争辩道,提交人关于《公约》第7条的指控未得到证实,因为没有证据表明提交人与其家庭分离对其身心健康构成任何具体危险。缔约国争辩道,第7条的范围不如提交人所说那样广,而且不适用于本案情形,因为提交人有接受国中没有面临酷刑或严重虐待的重大危险。提交人未说明由于其递解出境将遭受何种过分的苦难。缔约国又说,没有绝对禁止提交人返回加拿大。此外,正如提交人的父亲在移民上诉委员会听证会中表示的,提交人的家庭显然能够在意大利与提交人团聚。缔约国争辩道,与家庭分离的问题倒不如说是一个要依《公约》第17和第23条处理的问题。

9.2 缔约国争辩道,提交人从未获得过作为其“本国”留在加拿大的无条件的权利,不能只凭借长期居住在加拿大获得这种身份。缔约国争论道,“本国”的定义不同于国籍国的定义,将严重侵害国家通过边境控制和国籍获得条件行使其主权的能力。据缔约国讲,这种解释得到《公约》第13条的支持,从该条可推断出没有一类外侨享有在加拿大居留的无条件权利。此外,缔约国争辩道,如果委员会决定第12条可为定居居民提供返回或留在其居住国的权利,这种权利必须取决于是否保留了合法身份。因此提交人在丧失其定居居住身份时便丧失了此项权利。

9.3 缔约国进一步说,《公约》第17和第23条所载的权利不是绝对的且应与社会利益权衡。移民上诉委员会考虑了所有相关因素,也考虑了提交人的权利与他对加拿大公众构成的危险。委员会指出,提交人的社区纽带并非缺此不可。并得出结论:提交人的个人问题应服从于更重要的社会利益。提交人在加拿大居住的时间长度得到了适当考虑并作了周全的权衡。

9.4 如果委员会认为第12、第17和第23条适用于提交人的情况,缔约国进一步争辩道,没有证据表明提交人的权利已被任意剥夺。移民官员采取的行动得到法令授权,提交人在任何时候都被有充分的程序性保障。对交人案件做出的决定是一种法律程序的结果。它为他提供了充分的审诉而且符合自然公正要求和《加拿大权利和自由宪章》的要求。

10.1 提交人的律师在其关于该缔约国呈文的意见中认为,提交人被递解出境导致与其社会和家庭网分离,相当于《公约》第7条范围内的残忍的、不人道或有辱人格的待遇。在这方面,律师强调提交人依赖海洛因及家庭和社会纽带是圆满康复的极重要的方面这一共识。

10.2 关于第12条第4款,律师解释说,问题不是是否应该将提交人视为加拿大国民或公民,而是第12条是否适用于其情形。在这方面,律师认为,各国通过批准国际条约,如《公约》,对其主权实行限制。律师提到准备工作文件,该文件给人留下了“其本国”的含义未经起草人界定的印象。鉴于此,应由本委员会以最能确保一个人的人权得到保护的方式自由解释该规定。律师认为,缔约国关于如果根据第12条存在定居居民的权利,这种权利必须取决于其身份是否保留的论点,彻底否定了第12条规定的权利。在这方面,律师争辩道,《公约》权利不能取决于国家的国内法。

10.3 有关利益平衡问题,律师承认提交人的利益应与加拿大社会的利益平衡,但争辩道,根据加拿大法律不承认驱逐过程中的个人权利,但承认了国家驱逐的权利。律师进一步陈述,在决策过程中家庭完整性不是相关的考虑因素,考虑的只有经济上的扶养关系。

10.4 律师说,实际上,提交人被禁止返回加拿大,因为根据移民上诉委员会的决定部长不会同意其返回。此外,由于其犯罪记录,提交人不能作为正常移民提出申请,即使他能申请,依据甄选标准他也无入境资格。

10.5 有关干涉提交人的权利是否任意这一问题,律师争辩道,由于适用于提交人的《移民法》不符合《公约》的规定、目的和宗旨,不承认家庭完整性是可由法院管辖的问题,所以对提交人案件做出的决定不合法。在这方面,律师还认为,尽管存在着程序意义上的正当程序但没有实质意义上的正当程序。律师说,在提交人案件的情形中,特别是其毒品依赖,对其家和家庭生活权利的干涉是任意的,并构成违约行为。在这方面,据称提交人的家庭在提交人被递解出境之后事实上仍留在加拿大。

委员会审议的问题和过程

11.1 人权事务委员会根据《任择议定书》第5条第1款的规定,参照当事各方向它提供的所有资料审议了本来文。

11.2 提交人声称,将他从加拿大驱逐构成违反《公约》第7条,因为拆散其家庭相当于残忍的、非人道和有辱人格的待遇。委员会根据其收到的资料认为,本案件的事实不具有提出《公约》第7条下面的问题的性质。委员会得出结论,本案件中没有违反《公约》第7条。

11.3 至于提交人关于将他从加拿大驱逐出境违反《公约》第12条第4款的指称,委员会还记得,委员会在其以前的裁决中25曾表示过这一意见:依据一国移民法并按照这些法律条件进入该国的人在未获得其国籍并继续保留其原籍国国籍时,不能视该国为其本国。只有在少数情况下才产生例外,如对获得国籍设置不合理的障碍等。委员会处理的前案或本案中都没有出现这种情形。提交人未被阻止获得加拿大国籍,他也未被任意剥夺其原有国籍。在这种情况下,委员会得出结论,就《公约》第12条第4款而言,提交人不能声称加拿大是其本国。

11.4 至于提交人依据《公约》第17条提出的指称,委员会指出,将提交人从加拿大驱逐的确干涉了其家庭生活而这种干涉是依加拿大法律进行的。委员会需审查的问题是干涉是否是任意的。委员会注意到缔约国的这一论点:将提交人从加拿大驱逐的决定不是任意做出的,因为提交人受到经过程序性保证的充分的审讯而且其权利与社会利益进行了平衡。委员会指出,第17条含义中的任意性不局限于程序上的任意性,而是延伸至干涉第17条规定的人的权利的是否合理及是否符合《公约》的宗旨、目的和目标。如果在本案情形下提交人与其家庭分离及对他产生的影响与驱逐目标不相称,用驱逐的手段使一个人与其家庭分离,可被视为任意干涉家庭并且违反第17条。

11.5 实际情况是提交人犯有许多罪行,主要是破门侵入、盗窃实物,大多是换取钱款维持其毒瘾。驱逐他被视为符合公众利益并为保护公共安全免受提交人的进一步犯罪活动之害所必需。自17岁至其31岁被加拿大驱逐时,他几乎连续不断地被定罪(1987至1988年期间除外)。提交人在加拿大既无配偶也无子女,但在意大利有大家庭。他未说明他被驱逐到意大利将如何不可挽回地断绝他与其加拿大其他家人的纽带。在克服其犯罪倾向和毒瘾方面,其家庭几乎帮不了什么忙,也没有给什么引导。他没有说明,其家庭的支持和鼓励将来在这方面可能对他有所帮助,也没有说明他与家庭分离很可能导致其情形恶化。其家庭纽带中不涉及任何经济上的供养关系。提交人或其家属似乎没有什么具体情况将使委员会得出这样的结论:将他从加拿大驱逐是对其家庭或其私生活或家的任意干涉。

11.6 最后,委员会认为,本案事实未提出《公约》第23条下面的问题。

12. 人权事务委员会依据《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》第5条第4款行事,认为它审查的事实不表明违反《公约》的任何规定。

附 录

A. 委员会成员Martin SCheinin的个人意见(同意意见)

〔原件:英文〕

我赞同委员会关于没有侵犯提交人的权利的意见,但我希望解释我得出这种结论的推理。

关于所谓违反第12条第4款的问题,我难以接受第538/1993号来文(Stewart诉加拿大)的大多数推理,该决定是我担任委员会成员之前做出的。我认为,在有些情况下一个人有权得到第13条规定的作为外侨(即非公民)的保护,以及因为将居住国理解为第12条第4款规定的其“本国”而得到保护。本案第11.3段提及了Stewart案件的意见,我认为这些意见所描绘的非公民可理解为在其“本国”居住的情况过于偏狭。如这些意见中所述的那样,除了对获得国籍设置了不合理障碍的情况之外,我认为必须对某些其他情况也得出相同结论,例如如果一个人无国籍或根据其法律上的国籍他不可能或显然无理由融入该社会。仅仅举出一个说明性例子,对于懂居住国所用语言但不懂其国籍国语言的盲人或聋哑人来说,应将居住国解释为该人的第12条第4款规定的“本国”。

至于是否侵犯了提交人在第17条下面的权利问题,我同样赞同未侵犯的调查结论。除意见第11.5段提到的事实之外,我强调将提交人递解出境这件事本身不意味着他与其在加拿大的家庭成员的联系已经不可能。如果驱逐时年届32岁的提交人与其在加拿大的父母和弟弟希望维持这些联系,他们可通过写信、打电话及其他家庭成员到意大利,即父母的国籍国探亲,维持这种联系。适当时候,提交人也可申请探视其在加拿大的家庭的权利,在这种情况下,缔约国受到其在《公约》第17条规定的义务的约束,不能任意或非法干涉提交人的家庭。

B. 委员会成员Ehzabeth Evatt和Cecilia Medina Quiroga的个人意见(不同意见)

〔原件:英文〕

出于在Stewart诉加拿大一案(第538/1993号)的单独意见中更全面表达的原因,我们既不同意委员会解释“其本国”这一表述所用的限制性方式,也不同意第11.3段中阐述的委员会的结论。我们认为,国籍之外还有一些其他因素可确定一个人与国家之间拥有密切而持久的联系。提亲人的情形表明他与加拿大具有这种联系。因此我们认为,提交人对第12条第4款的保护提出强烈要求,应根据事实真相审议这一要求。

C. Christine Chanet的个人意见(不同意见)

〔原件:法文〕

有关本案,我支持我在Stewart案件(第538/1993号)中提出的意见。

在本案中,委员会意见第11.3段比在前述案件更明显地同化了《公约》第12条第4款中提及的两个截然不同的概念。即一方面是一个人的“本国”概念和另一方面是有关“剥夺”决定的任意性的概念(入境或再入境)。

“本国”概念不属于如国籍或临时或定居居民身份等既定的法律范畴;这一用语指的不是国家而是地理场所,其内容和界线不太精确,因此如果缺乏对具体法律概念的任何提及,要求对该用语进行逐案评价。而这种评价必须由《公约》缔约国做出,它在遵守《公约》其他规定前提下,可在其国内法中界定“本国”的含义,这明显不包括任何“可变几何学、区别对待的”定义。如果该国想使用后者,它将产生任意性——“本国”定义的任意性。

然而,不要将这种行动与《公约》(第12条第4款)包括的另一种更有限的任意性情形混淆,在本案中这涉及将一个人递解出境或剥夺一个人进入其本国的权利的实际决定(“任何人不得任意加以剥夺……”)。从措词来看,委员会的意见第11.3段未能进行这种区别,而是将一方面确定一个国家是否是来文提交人的“本国”的标准与另一方面外侨的出入境要求混同起来。这种混同导致了简单化,将意见降为国籍的唯一标准,降为获得还是撤销国籍的标准,如果递解出境措施(或入境规则)符合获得或撤销国籍的条件,这些措施(或规则)就决不会任意。

我认为,使《公约》第12条第4款的适用与国籍或实际上的归化无法截然分开是一种过于容易的解决办法,也与该文本的实际文字不相符合,如果打算使限制性十分强,文本本应采用与国籍有关的适当用语,即更容易界定的法律概念。故意使用较含糊因而较广泛的用语一事表明,《公约》起草人不希望以委员会决定的方式限制文本的范围。

* 委员会下列成员参加了本来文的审查:Nisuke Ando先生、Prafullachandra N. Bhagwati先生、Christine Chanet女士、Colville勋爵、Omran El Shafei先生、Elizabeth Evatt女士、Eckart Klein先生、Dvavid Kretzmer先生、Rajsoomer Lallah先生、Cecilia Medina Quiroga女士、Laure Moghaizel女士、Julio Prado Vallejo先生、Martin Scheinin先生和Maxwell Yalden先生。
** 委员会四名成员签署的三份个人意见的文本附在本文件之后。
22 在这方面,律师提及委员会在Lovelace诉加拿大一案中的决定,其中申诉人未被承认为加拿大法律下面的印第安人,这一事实并未阻止委员会认为申诉人属于有关少数群体并得益于《公约》第27条的保护。律师还提及欧洲人权法院在Beldjoudi案件中的判决(55/1990/246,1992年3月26日)。
23 律师提及欧洲人权委员会De Meyer法官在Beldjoudi案件中的单独意见,其中陈述,将申请人从其居住国驱逐及割断与其妻子和家庭的纽带相当于不人道的待遇。
24 特别参见委员会关于第61/1979号来文(Hertzberg等诉芬兰,1982年4月2日通过的意见,第9.3段)和第163/1984号来文(C.等诉意大利,1984年4月10日宣布不予受理,第6.2段)。
25 第538/1993号来文(Stewart诉加拿大),1996年11月11日通过的意见,第12.2至第12.9段。

 

 


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