University of Minnesota

 

第552/1993号来文,Wieslaw Kall诉波兰
(1997年7月14日第六十届会议通过的意见)*


提交人: Wieslaw Kall

受害人: 提交人

所涉缔约国: 波兰

来文日期: 1993年3月31日(首次提交)

决定可否受理的日期: 1995年7月5日

根据《公民权利和政治权利国际公约》第28条设立的人权事务委员会,

于1997年7月14日举行会议

结束了对Wieslaw Kall先生根据《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》提交人权事务委员会的第552/1993号来文的审议工作。

考虑到了来文提交人和所涉缔约国向它提供的全部书面资料。

根据《任择议定书》第5条第4款通过了下列意见**

1. 1993年3月31日来文的提交人为Wieslaw Kall,波兰公民,居住在波兰赫尔比。他声称自己是违反《公民权利和政治权利国际公约》第2条第1款和第25条(c)项的受害人。《公约》在1997年3月18日开始对波兰生效。《任择议定书》在1992年2月7日开始对波兰生效。

提交人陈述的事实

2.1 提交人受雇于内务部民兵队长达19年,担任不同的职务,从1982年至1990年担任政治和教育科高级巡官级干部。他强调说,民兵队同治安警察部队不完全相同,他从来没有穿过治安警察部队的制服,而只穿民兵队的制服。在1990年7月2日,他被追溯重新叙级为治安警察部队警官,在1990年7月31日,根据1990年《保护全国选任公职法》,他被解职,该法解散了治安警察部队,代之以一个新的部门。

2.2 根据该法,成立了一个特别委员会,对前治安警察部队成员要求在新部门担任职务的申请作出决定。提交人称,他本来不应该经受“核查”程序,因为他从来没有担任过治安官。鉴于他的左的见解和他加入波兰统一工人党,他的申请被琴斯托霍瓦的省资格审查委员会拒绝。该委员会认为,提交人不符合对内务部官员规定的要求。提交人向华沙的中央资格审查委员会提出上诉,该委员会在1990年9月21日宣布撤消那个决定,并认为提交人可以申请在内务部工作。

2.3 然而,提交人随后要求在琴斯托霍瓦的省警察局重新录用的申请在1990年10月24日被拒绝。提交人然后在1991年3月11日写信向内务部部长申诉。这位部长答复说,提交人已在部门改组的情况下被依法解除职务。在这方面,这位部长提到1990年7月2日的第53号条例,根据该条例,在政治和教育委员会供职的官员被认为是治安警察部队的成员。

2.4 在1991年12月16日,提交人向行政法院提出申请,声称解职是没有道理的,要他经受核查程序是错误的。在1992年3月6日,该法院驳回他的申请,认为审理省资格审查委员会的上诉不属于它的权限。

申诉

3. 提交人声称,他无正当理由地被解职。他声称,把他重新定为治安警察部队成员只是便于解除他的职务,因为法律没有规定终止在民兵队工作的官员的合同。此外,他声称,随后不让他进入公务员系统只是由于他的政治见解,因为他一直是波兰统一工人党的积极党员,并且在该部内的政治变革期间拒绝交回党证。他声称,这构成歧视,是违反《公约》第25条(c)项的。

委员会关于可否受理的决定

4. 在1993年10月25日,根据人权事务委员会的《议事规则》第91条,把来文转给缔约国。尽管在1994年12月7日向缔约国发出了催问信,但是没有从它那里接到第91条规定的呈文。提交人1995年5月11日写的信证实,他的情况依然没有变化。

5.1 委员会在第五十四届会议上审议了来文可否受理的问题。委员会遗憾地指出,缔约国没能在来文可否受理问题上提供资料和意见。

5.2 按照《任择议定书》第5条第2款(a)项的规定,委员会查明,目前没有根据另一个国际调查或解决程序审议同样的问题。关于国内补救办法已用尽的问题,委员会认为,提交人符合《任择议定书》第5条第2款(b)项的规定。

5.3 委员会认为,提交人指控说,不准他根据一般性平等条件进入该国的公务员系统,这个指控特别根据《公约》第25条(c)项就事而言是可以受理的。

6. 在1995年7月5日,人权事务委员会宣布来文可予受理。

缔约国提交的呈文和提交人的评论

7.1 缔约国在1996年3月11日提交的呈文中对它未能就来文可否受理问题及时提出意见表示道歉。据缔约国说,拖延是由于就这个问题进行广泛的磋商。缔约国答应在审议根据《任择议定书》提交的来文方面同委员会充分合作。

7.2 缔约国提供关于来文事实的法律背景的资料。它解释说,在经过恢复代议制民主制度的深刻政治变革后,必须改组内务部,特别是该部的政治服务部门。议会因此在1990年4月6日通过了《警察部队法》和《保护全国选任公职法》,《保护全国选任公职法》规定解散治安警察部队并根据法律解除治安警察部队警官的职务。《警察部队法》规定解散民兵队,但规定民兵队官员根据法律成为警察部队官员。然而,第149(2)条规定,到1989年7月31日为止担任驻在民兵队的治安警察部队警官的民兵队官员除外。这些官员根据法律被解除职务。这个变更于1990年8月1日生效。

7.3 根据《保护全国选任公职法》第132(2)条,部长会议发布了1990年5月21日的第69号法令,规定由一个资格审查委员会对根据法律被解职的官员实施“核查程序”。由于地区资格审查委员会评估不合格而向中央资格审查委员会提出了上诉。关于申请,这些委员会审查申请人是否符合对内务部官员规定的要求以及他(她)是否是一个道德品质高尚的人。经评估为合格的人可申请在内务部任职。20 缔约国解释说,内务部的改组导致大大减少职位,核查评估合格只是申请聘用所必需的一个条件,但并不保证安排职位。

7.4 在1990年7月2日,内务部部长发布了一道命令,确定哪几类职务被确认为治安警察部队的组成部分。根据这道命令,到1989年7月31日为止特别担任政治和教育委员会主任和副主任之职的官员被认为是治安警察部队的警官。

7.5 缔约国还指出,根据《警察部队法》和《保护全国选任公职法》的聘用不受劳工法规管制,而受《行政程序法规》管制,是一种根据特别提名而不是根据劳工合同的任命。有关方面因此能对有关雇用他们的决定向高一级行政当局提出上诉。对不管准许还是不准许在内务部工作的决定,可在最高审级向高等行政法院提出上诉。

8.1 关于提交人的情况,缔约国指出,他在1971年9月开始在民兵队担任公职,从1972年至1977年在民兵学院学习,然后在琴斯托霍瓦的地区民兵队总部工作。在1982年1月16日,他担任卢布利湟茨的地区内务办公室副主任,负责政治和教育委员会。自1990年2月1日以后,他在琴斯托霍瓦的地区内务办公室担任高级检查员。

8.2 在1990年7月17日,提交人向琴斯托霍瓦的地区资格审查委员会提交他的申请,要求在警察部队任职。据缔约国说,这已经表明提交人认为自己是治安警察部队警官,因为,如果他仅仅是民兵队的成员,他本来会使他的聘用期自动得到延长。地区资格审查委员会发表了对提交人的情况评估不合格的决定。然而,在上诉中,中央资格审查委员会撤消了这个评估决定,并且说,提交人有资格在警察部队或内务部的其他单位任用。

8.3 因此,在1990年10月3日,提交人向琴斯托霍瓦的地区警察局提交了要求聘用的申请。在1990年10月24日,地区警察局局长通知他,“他不接受”他的求职。缔约国指出,提交人本来可以将这项拒绝任命他的决定提交警察总局局长审理。提交人没有这样做,相反却在1991年3月11日向内务部长申诉说,他不公正地经受“核查程序”。内务部长答复说,这个程序是合法的,不能复审解除他职务的决定。随后,在1991年12月16日,提交人向高等行政法院提出申诉,要求更改地区资格审查委员会作出的评估。在1992年3月6日,该法院驳回了提交人的申诉,因为它在法律上没有资格审理针对资格审查委员会的申诉,因为它们不是行政机构。

9.1 缔约国要求委员会重新考虑其宣布来文可予受理的决定。缔约国认为,《公约》在1977年3月18日开始对波兰生效,它的《任择议定书》在1992年2月7日开始对波兰生效,因此它认为,委员会只能审议关于在《任择议定书》在波兰生效后发生的所谓侵犯人权的来文。由于提交人的核查程序是在1990年9月21日结束的,中央资格审查委员会裁决他有资格在内务部聘用,而提交人在1990年10月24日被拒绝雇用,因此缔约国认为,他的来文就时间而言是不可受理的。在这方面,缔约国解释说,提交人本来可以在14天内就拒绝雇用一事向高一级当局提出上诉。由于他没有这样做,1990年10月24日的决定成为最后裁决。缔约国认为,不应考虑提交人向内务部长和高等行政法院提出的申诉,因为它们不是需用尽的法律补救办法。

9.2 缔约国认为,在本案中没有理由采用追溯适用《任择议定书》的做法,如委员会的判例详述的。缔约国否认指控的违犯行为有延续性,它提到委员会对第520/1992号来文的决定,21即应该认为延续性违犯行为是在《任择议定书》生效之后按照行为或明显的含意确认缔约国以前的违犯行为。

9.3 关于用尽国内补救办法,缔约国提到委员会《议事规则》第90条(1)(f),即委员会须查明个人已用尽所有可运用的国内补救办法。缔约国提到此案的法律背景情况,它认为,提交人对于拒绝聘用可运用的补救办法是,向警察总局局长提出上诉,如果必要,随后向高等行政法院提出上诉。提交人决定不利用这些补救办法,相反却向内务部长提出申诉。据缔约国说,不能认为这个申诉是一个补救办法,因为它不涉及拒绝聘用,而涉及资格审查程序。同样,就地区资格审查委员会确定的资格问题向高等行政法院提出上诉不是提交人需用尽的恰当补救办法。缔约国因此认为,由于没有用尽国内补救办法,来文是不可予以受理的。

10.1 关于来文的案情,缔约国指出,提交人声称,毫无理由地不让他受雇于新的警察部队,把他定为前治安警察部队警官只不过是根据他的政治见解而解雇他的一个借口。缔约国认为,提交人没有证实,他的党员身份和政治见解是解雇他或不让他受雇的原因。缔约国提到适用的法律,并指出,提交人是同担任类似职位的其他人一道被根据法律解除职务的。缔约国强调说,解散治安警察部队是议会的一个合法和正当的决定。它又说,内务部长1990年7月2日的命令只不过是对根据法律规定的职位的具体说明,并不改变现行的职位叙级。

10.2 缔约国解释说,治安警察部队和民兵队都是属于内务部的。据缔约国说,在内务行政管理部门的地区级和区级,治安警察部队的特别部门是由地区或区内务办公室副主任级的一位官员领导的。提交人曾担任负责政治和教育委员会的地区内务办公室副主任一职。据缔约国说,毫无疑问,这个职位是治安警察部队的一个组成部分。因此,《保护全国选任公职法》应适用于他是正确的,所以提交人根据法律失去了他的职位。缔约国又说,受教育的种类或官员穿的制服对于他们的叙级不是决定性的。

10.3 关于拒绝在警察部队中重新雇用提交人,缔约国认为,关于雇人的决定主要仍然由雇主斟酌处理,赏识谁就雇用谁。此外,雇主依据拥有的空缺职位的数目。缔约国提到第25条(c)项的准备工作文件,并指出,它的意图是防止特权集团垄断国家机构,但是一致同意,各国必须有可能制订某些接纳其公民加入公务员系统的标准。缔约国指出,在解散治安警察部队时,道德和政治原因起了作用。在这方面,它提到欧洲委员会的专家委员会表达的观点,即可以按照政治方向为关键的行政职位挑选公务员。

10.4 缔约国还指出,第25条中的权利不是绝对的,而允许与法律的目的相符的合理限制。缔约国认为,警察部队和保护全国选任公职中的改组变动以及拥有的职位数充分证明不让提交人在警察部队中任职的理由是正确的。此外,缔约国认为,第25条(c)项并不规定国家必须保证公务员系统中的一个职位。缔约国认为,这一条规定,各国必须为进入公务员系统的机会均等制订透明的保证,特别是程序性的保证。缔约国认为,如上面概述的,波兰的法律规定了这些保证。缔约国因此认为,提交人由第25条(c)项规定的权利没有受到侵犯。

11.1 提交人在对缔约国的呈文的答复中重申,他从来不是治安警察部队的一员,他一向在民兵队的机构中工作。他认为,在他的个人档案中没有命令证明他成为治安警察部队的一员。提交人认为,内务部长1990年7月2日的命令是专断的,将他追溯定为治安警察部队警官。在这方面,提交人指出,根据内务部的通函,在1990年7月2日的命令之前,下列职务被认为属于治安警察部队:一局和二局的所有职务、治安警察部队参谋作战处、内务部顾问、情报和反情报秘书处、省治安警察局副局长和内务部省办事处治安警察部队首脑和高级专家。提交人认为,从这份函件看,显然他的职务不属于治安警察部队。

11.2 提交人提到1993年申诉问题调查官的一份报告,在这份报告中,申诉问题调查官认为,将一些官员追溯定为治安警察部队成员是非法的。他还提到一些议会议员在1996年发表的讲话,他们说,如果强迫从来没有当过治安警察部队成员的民兵经受核查程序,那是一个错误。

11.3 提交人不对缔约国所说的治安察部队是依法废除的话提出异议。然而,他声称,根据法令和根据内务部长的命令规定的核查程序是非法的和专断的。

11.4 关于用尽国内补救办法问题,提交人说,迄今为止,他还没有收到任何说明以什么理由解除他的职务的有法律约束力的文件。他没有接到解职的命令,也没有告诉他有关上诉的可能,他说,他向内务部长提交了申诉,因为他不知道向谁提出申诉,期望部长根据《行政诉讼法规》第65条转给有关当局。他还说,他从报纸上一得知向高等行政法院申诉是可能的办法就采用这种办法。然而,由于缺乏法律指导,他针对资格审查委员会的决定提出申诉,而不是针对拒绝雇用他的决定提出申诉。

11.5 关于核查程序,提交人说,让他在参加核查程序和被解职之间作一选择。他辩驳他服从核查程序就表明他认为自己是治安警察部队的成员。在这方面,他指出,在写有“一名前治安警察部队工作人员的申请”的表格上,他把“治安警察部队”几个字划掉,写上“民兵队”。

11.6 关于案情真相,提交人说,如果他是一个虔诚的天主教徒,他肯定现在当上警察。既然中央资格审查委员会认为他有资格,他就不明白,如果不是由于他加入共产党和由于他的政治见解,为什么不让他在警察部队中供职。在这方面,他说,一位同事经琴斯托霍瓦的主教推荐担任地区警察局长的职位,被接受了。

审查可否受理

12. 委员会注意到缔约国所说的就时间而立和由于没有用尽国内补救办法因而来文不应予以受理。委员会审查了缔约国提供的有关资料。然而,委员会也审查了提交人在这方面提交的资料,并得出结论认为,缔约国为了支持其主张而提出的事实和论据并不证明应当修改委员会关于可否受理的决定。

审查案情

13.1 摆在本委员会面前的问题是,提交人被解职、核查程序以及随后警察部队没有雇用他是否侵犯了《公约》第25条(c)项规定他享有的权利。

13.2 委员会指出,第25条(c)项规定每个公民有权和有机会不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治见解或其他见解、民族血统或社会出身、财产、出身或其他地位,不受不合理的限制,以一般平等条件参加本国公务。然而,委员会还认为,这项权利并不保证每个公民能在公务员系统中获得保障的工作。

13.3 委员会注意到,提交人声称,他是被非法解职的,因为他不是治安警察部队的成员。然而,委员会认为,提交人在1990年7月2日被追溯重新定为治安警察部队警官,这是由于《保护全国选任公职法》而解散治安警察部队的结果,提交人的治安警察部队警官职务被取消了,这导致在1990年7月31日解除他的职务。委员会指出,不是把提交人专门挑选出来将他的职务追溯重新分类,而是各地区处于类似提交人的地位的其他人的职务也以同样的方式追溯重新分类。这种重新分类是全面改组内务部过程的一部分。目的是在这个国家恢复民主和法治。

13.4 委员会指出,终止提交人的职务是由于根据《保护全国选任公职法》解散治安警察部队,由于解散治安警察部队,治安警察部队的所有成员的职务都毫无区别地被取消。

13.5 此外,关于提交人对于他经受核查程序的申诉,委员会指出,在上诉中,认为提交人有资格在警察部队中任职。因此,事实表明,在那个阶段没有阻止提交人进入公务员系统。

13.6 问题仍然是,不让提交人在警察部队任职的事实是否构成足够的证据可以得出结论认为由于他的政治见解而拒绝他,或者所说的拒绝是否是由于拥有职位的数目有限。如上所述,第25条(c)项并不使每个公民能在公务员系统内工作,而是使每个公民能以一般平等条件进入公务员系统。摆在委员会面前的资料并不证明应当作出这样的结论:在提交人的案件中侵犯了这项权利。

14. 委员会得出结论认为,摆在它面前的事实并不表明违反《公约》的任何条款。

附 录

委员会成员Elizabeth Evatt和Cecilia Medina Quiroga的
个人意见,由Christine Cheanet共同签署(不同意见)
[原件:英文]

在本案中,提交人认为,违反了《公约》第25条(c)项,因为他被不合理地解除民兵队中的职务,委员会认为,这个国家没有违反《公约》。我们根据下列事实和理由不能同意这项决定。

1. 1990年4月6日的一项波兰法律解散了治安警察部队并根据法律解除它的所有成员的职务。如这个国家自己所说的,由于道德和政治原因而解散治安警察部队(第10.3段),这是一个事实。这项法律并不影响到提交人,因为他不是治安警察部队的成员。

根据1990年5月21日的另一个第69号法令,被解散的治安警察部队的所有成员都经受一次核查程序,如果通过这个程序,他们就能申请在内务部的单位中担任新的工作。

随后内务部长1990年7月2日的一道命令提供了据认为属于治安警察部队的职位的名单,在名单中找到了提交人的职位。没有国内补救办法对这道命令提出上诉(第8.3段)。

2. 这个国家认为,提交人是被根据法律解职的,因为毫无疑问提交人的职务是治安警察部队的一个组成部分(第10.1段和第10.2段)。然而,法律不足以解除提交人的职务,还需要发一道部长命令。因此,说什么提交人无疑属于治安警察部队,这简直难以想象,什么引导我们得出结论认为提交人是根据法律被解职的。

既然情况如此,我们必须从这个前提出发:提交人是被1990年7月2日的部长命令解职的,因此必须审议,如缔约国所说的, 将提交人的职务重新定为属于治安警察部队是达到一个正当的目的,即重建不受前政权影响的国内执法机构的一个必要和相称的手段呢,还是如提交人所说的,这是非法的或专断的,或者歧视性的。仅仅阐述这个争议问题就很清楚,根据第25条(c)项在这里产生一个重要的争议问题,这是提交人本来应该能够通过运用补救办法提出的一个问题,使他能对这道命令提出质疑。

3. 这导致审议波兰对于提交人是否遵守《公约》第2条第3款。根据《公约》第2条第3款,缔约国承诺,保证权利受到侵犯的任何人得到一个消除这种侵犯的有效补救办法委员会迄今为止认为,不能裁决一个国家违反了这一条,除非已裁定相应侵犯《公约》规定的另一项权利。我们认为这不是解释第2条第3款的正确方法。

应该考虑到,第2条不是针对委员会的,而是针对缔约国的。它详细说明缔约国负有义务保证在它们管辖下的人民享受各种权利。要是那样理解,《公约》告诉缔约国,只有在委员会已裁定发生违犯行为后它们才应提供补救办法,似乎没有意义。如果这样解释第2条第3款,那将使这一条成为无用。第2条的目的是阐明,每当《公约》确认的人权受到一个缔约国机构的行动的影响,缔约国就必须确定一个程序,让权利受到影响的人向主管机构指控发生了侵权行为。这个解释是根据《公约》的全部基本原理,即应由缔约国实施《公约》,并提供适当的办法补救缔约国的机构犯下的可能侵权行为,国际法的基本原则,是只有在国家按其责任没有遵守其国际义务时,国际监督才发挥作用。

因此,由于提交人没有可能使他声称他被专横地根据政治考虑解除职务的申诉得到受理,这个申诉显然对案情引起一个争议问题,因此我们认为,在此案中,第2条第3款规定他享受的权利受到了侵犯。

* 本委员会下列成员参加了本来文的审查:Nisuke Ando先生、Prafullachandra N. Bhagwali先生、Thomas Buregenthal先生、Christine Chanet女士、Colville勋爵、Elizabeth Evatt女士、Pilar Gaitan de Pombo女士、Eckart Klein先生、David Kretzmer先生、Cecilia Medina Quiroga女士、Fausto Pocar先生、Martin Scheinin先生、Danilo Türk先生和Maxwell Yalden先生。
** 由Christine Chanet共同签署的委员会成员Elizabeth Evatt和Cecilia Medina Quiroga的个人意见文本附在本文件后面。
20 据缔约国说,在申请核查的前治安警察部队警官中,10,349名经评估为合格,而3,593名经评估为不合格。
21 E.和A.K.诉匈牙利案,在1994年4月7日被宣布为不予受理。

 

 


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