University of Minnesota

 

547/1993号来文,Mahuika等人诉新西兰
(20001027日第七十届会议通过的意见) *

    Apirana Mahuika (由毛利人法律服务处代理)

据称受害人 提交人

所涉缔约国 新西兰

来文日 19921210(首次提交)

先前的决定 1993614日转交缔约国的特别报告员根据议事规则第91条作出的决定(未以文件形式印发)

CCPR/C/55/D/547/1993, 关于可否受理的决定,19951013日。

根据《公民权利和政治权利国际公约》第28条设立的人权事务委员会

20001027举行会议

结束了根据《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》对Apirana Mahuika 等提交人权事务委员会的第574/1993号来文的审议工作,

考虑了来文提交人和缔约国提出的全部书面资料,

通过如下

 

* 委员会下列委员参加审查本来文:Abdelfattah Amor先生、Nisuke Ando先生、Prafullachandra Natwarlal Bhagwati先生、Colville爵士、Elizabeth Evatt女士、Pilar Gaitan de Pombo女士、Louis Henkin先生、Eckart Klein先生、David Kretzmer先生、Cecilia Medina Quiroga女士、Martin Scheinin先生、Hipólito Solari Yrigoyen先生、Roman Wieruszewski先生、Maxwell Yalden先生、Abdallah Zakhia先生。

本文件后附委员会一名委员署名的个人意见。

根据《任择议定书》第5条第4款提出的意见

1.  来文提交人为Apirana Mahuika和另外18人,属新西兰毛利族。他们声称新西兰违背《公民权利和政治权利国际公约》第1216182627条,使他们受害。他们由律师作代表。《公约》于1979328日对新西兰生效,《任择议定书》于1989826日生效。

2.  人权事务委员会第五十五届会议审议了来文可否受理的问题,认为《任择议定书》第5条第2款的要求不妨碍它审议来文。但是,委员会宣布,提交人根据第161826条提出的指控不可受理,因为就可否受理而言,提交的声称未能证实这些条款规定的权利受到了侵犯。

3.  委员会宣布提交人其余的声称可予受理,因为它们可能在第1条方面产生第14条第1款和第27条下的问题,与此同时,委员会注意到,只有根据案情审议该案,委员会才能确定第1条是否适用于提交人根据第27条提出的声称。

4.  双方在关于可否受理问题的来文中对向委员会提出的所陈案情作了广泛的评述。当来文被宣布可予受理后,缔约国又提出意见,而提交人对此未作评述。

实际背景

5.1.  新西兰的毛利族人数约500,000人,其中70%附属于81个部落(iwi) 中的一个或多个。提交人属于7个独立的部落(iwi) (包括两个最大的部落(iwi) 总计140,000多名毛利人)的成员,他们声称代表上述部落(iwi)1840年,毛利人和新西兰政府的前身不列颠王国政府签署了《怀唐伊条约》,条约确认了毛利人的权利,包括他们的自决权和控制部落渔业的权利。在条约第2条中,王国政府向毛利人保证;

“只要他们愿意并希望拥有,他们可以不受干扰地完全独享他们集体或个人拥有的土地、森林、渔业和其他财产……”

《怀唐伊条约》,如果议会没有在立法中全部或部分给予法律效力,则不得在新西兰的法律中适用。但是,它对王国规定了义务,根据该条约提出的诉讼可以由怀唐伊法庭调查。

5.2.  1980年代实行配额管理制以前,没有确定过渔业的范围。这项制度是保护新西兰渔业资源和管理新西兰商业捕鱼的主要机制,对该制度内的每一商业物种按配额规定可转让的永久性产权。

5.3.  1960年代初,新西兰的渔业大幅度增长,将专属渔业区扩大到9哩,后来扩大到12哩。同时,所有新西兰人,包括毛利人,可以申请并获得商业捕鱼许可证。大多数商业渔民不是毛利人,即使是毛利人,大多也是部分时间捕鱼。到1981年代初,近海渔业开发过度,因此政府暂停发放新许可证,将部分时间捕鱼者排除出该行业。这项措施引起了意外的后果,即将许多毛利渔民挤出了商业性渔业。由于管理商业性渔业的努力未能达到要求,因此政府于1986年修订当时实行的《渔业法》,对商业性使用和开采国家渔业实行配额管理制。《渔业法》第88条第(2)款规定:“本法丝毫不应影响毛利人的任何捕鱼权”。1987年,各毛利人部落向新西兰高等法院递交请诉书,他们声称,实行配额制,将影响《怀唐伊条约》赋予他们的权利,违背《渔业法》第88条第(2)款,因此而获得了对政府的中间禁止令。

5.4.  1988年,政府开始与毛利人谈判,毛利人派出了四名代表,毛利人代表受权谈判争取获得新西兰所有商业性渔业的50%1989年,经过谈判,并作为一项临时措施,毛利人同意实行《1989年毛利人渔业法》,该法规定立即将全部配额的10%转让给毛利人渔业委员会,并由该委员会代表这些部落管理资源。这样,配额制就如期实行了。该法规定,毛利人还可以基于粮食来源或精神理由申请管理习惯上对某一部落或分部落特别重要的地区的渔业。

5.5.  虽然《1989年毛利人渔业法》不言而喻只是一种临时措施,但市场上购得数量较大的配额的机会有限。19922月,毛利人发现,澳大利亚和新西兰最大的渔业公司“海王”(Sealords)可能在年内公开发行债券,毛利人渔业谈判人员和毛利人渔业委员会建议政府为购买“海王”提供资金,作为解决根据《怀唐伊条约》对渔业提出的要求的一部分。起初,政府予以了拒绝,但怀唐伊法庭19928月发布了关于Ngai Tahu部落海洋捕鱼问题报告,判定新西兰南部岛屿最大的部落Ngai Tahu对深水渔业的合理份额拥有开发权,因此,政府决定开展谈判。经过谈判,政府与毛利谈判人员之间签署了一份《谅解备忘录》。

5.6.  根据这份备忘录,政府向毛利人提供购买新西兰主要渔业公司“海王”的50%所必需的资金,“海王”渔业公司拥有当时配额的26%。反过来,毛利人撤回所有待审诉讼,支持废除《渔业法》第88条第(2)款和《1975年怀唐伊条约法案》的一个修正案,并将涉及商业性捕鱼的诉讼排除在怀唐伊法庭的管辖权范围之外。不列颠王国政府还同意将为归入限额管理制的新物种发布的份额的20%分配给毛利人渔业委员会,并保证毛利人能够参加“有关的法定渔业管理和加强政策体系。”此外,在非商业性渔业方面,王国政府同意在与毛利人协商后授权制定规章,承认习惯的集粮方式以及毛利人与习惯集粮要地之间的特殊关系并做出有关规定。

5.7.  毛利谈判人员要求毛利人授权缔结谅解备忘录所列的交易。备忘录及其所涉问题在国民议会(hui)   和全国的23个地区(marae) 的议会上作了辩论。毛利谈判人员的报告表明,208,681名毛利人的50个部落支持这个解决办法 根据这份报告,政府感到满意的是,已经为解决这个问题提供了授权,新西兰政府和毛利人代表于1992923日执行协议契据。该协议契据落实《谅解备忘录》,它不仅适用于海洋渔业,而且还适用于所有淡水和内陆渔业。根据这项协议契据,政府总共向毛利人部落付款150,000,000新西兰元,以发展他们的捕鱼业,并给毛利人以20%的新鱼种配额。毛利人捕鱼权将不再在法院强制执行,而将由规章予以代替。协议契据第5条第1款如下:

“毛利人同意,不管是在海洋、沿岸渔业还是内陆渔业方面(包括传统捕鱼权益的商业方面);不管是因法规、普通法(包括习惯法和土著人权益)、《怀唐伊条约》还是其他机制所引起;不管这类权益是否得到法院或怀唐伊法庭的建议或判定,目前和今后将以本协议契据及其作证的协议满足毛利人的所有商业捕鱼权益声请,并应免除和废止这些权益。”

5条第2款如下:

“王国政府和毛利人商定,在除商业性捕鱼权益外的所有毛利捕鱼权益方面,其地位就此变更,因此不再引起有法律效力的毛利权益或王国政府义务(以免在民事诉讼中强制执行这种权利或义务或者在刑事、规章或其他诉讼中提出辨护)。它们也将得到不到立法承认。这种权益并没有因本协议契据及其作证的协议所废除。它们继续适用《怀唐伊条约》的原则,并酌情引起王国政府对《怀唐伊条约》的义务。就这类问题也可以按毛利人向政府提出的要求或者按政府与毛利人磋商后提出的倡议制定政策,帮助承认毛利人行使传统权利的使用和管理习俗。”

该契据载明,毛利人渔业委员会的名称将改为“《怀唐伊条约》渔业委员会”,该委员会对毛利人和王国政府负责,以便使毛利人能加强控制《怀唐伊条约》保证的渔业。

5.8.  提交人认为,《谅解备忘录》的内容没有始终向部落和分部落充分透露和解释清楚,因此在有些情况下严重阻碍对《谅解备忘录》所载提议的知情决策。提交人强调说,虽然有些议会支持提议的“海王”交易,但大量的部落和分部落不是整个反对该项交易,就是准备只给予有条件的支持。提交人还指出,毛利谈判人员努力表明他们没有权力,不打算在“海王”交易的任何方面,包括缔结和签署协议契据方面代表各部落和分部落。

5.9.  协议契据由110人签署,其中有8名毛利人渔业谈判人员(四名代表及其候补代表),其中两名代表泛毛利人组织 ;就渔业权利问题向王国政府提出诉讼的31名原告,包括11个部落(iwi)的代表;代表17个部落(iwi)43名签署人;后来签署《契据》并代表9个部落(iwi)28名签署人。提交人认为,弄清签署《协议契据》的确切部落数的难点之一是核实代表部落签署的权力,他们声称,显而易见,一些签署人不拥有这种权力,或者在他们是否拥有这种权力方面有疑点。提交人指出,声称拥有主要的商业性渔业资源的部落不在签署人之列。

5.10.  继《协议契据》签署后,提交人和其他人在新西兰高等法院提起诉讼,要求下达临时命令,制止政府按立法实行《契据》。他们主要认为,政府的行动无异于违反《1990年新西兰权利法案》 。请诉书于19921012日遭驳回,提交人通过诉讼中间提交申请的办法向上诉法院提起上诉。1992113日,上诉法院裁定,它不能准许所要求的救济,理由是,法院不能干预议会的程序,而且当时在《权利法案》下没有产生任何问题。

5.11.  然后向怀唐伊法庭提出了诉讼,它于1992116日发布报告。报告的结论是,这种协议法,除了某些方面可以在预期的立法中作纠正外,没有违反《怀唐伊条约》。在这方面,怀唐伊法庭认为,关于废除和()减损商业和非商业性渔业中的《条约》利益的建议不符合《怀唐伊条约》,违背政府的受托责任。法庭建议政府在立法中不就废除商业性渔业的利益作出规定;立法在事实上确认这些利益,承认这种利益得到了满足;渔业条例和政策可以根据《条约》的原则在法院作审查;如果今后在商业性渔业管理方面发生诉讼,则授权法院解决。

5.12.  1992123日实行了《1992年怀唐伊条约(渔业要求)解决法案》。由于要获得“海王”投标的时间紧迫,因此,该法案没有提交主管的特别委员会听审,而是交议会讨论。该法案于19921214日成为法律。该法序言部分记载说:

“通过立法以及保持王国政府与毛利人之间关系的方式执行《契据》, 将能彻底最后解决毛利人对商业性捕鱼权的全部要求,并将改变非商业性捕鱼权的地位,因此它们不再产生具有法律效力的毛利人权利和王国政府的义务,但将继续适用《怀唐伊条约》的原则,并产生王国政府的《条约》义务。”

该法主要规定向毛利人支付150,000,000新西兰元。该法还在第9条中声明,“毛利人对商业性捕鱼的所有要求(目前和将来)……在此已最后解决”,因此,

“王国政府在商业性捕鱼方面对毛利人的义务在此已完成,满足和履行;任何法院和法庭无权调查这类要求是否正当、毛利人对商业性捕鱼是否有权益或者对审议权益规定的数量为何等问题,……”

“在毛利人商业性捕鱼的权益方面或者直接或间接地根据这种权益提出的所有根据(目前和将来)在此已彻底最后解决,满足和履行。”

在这种解决办法对毛利人非商业捕鱼权益的效力方面,经宣布,这些权益应继续引起王国政府的《条约》义务,制定的规章应承认并规定毛利人的习惯集粮方式。毛利人非商业性捕鱼权益,即使会引起这类要求,亦不应再具有法律效力,因此不能在民事诉讼中强制执行,而且除了在规章中对这种权益另有规定外,它们不应作为对任何刑事、规章或其他诉讼的辩护理由。根据该法案,毛利人渔业委员会改名为《怀唐伊条约》渔业委员会。其成员从7名扩大到13名。其职能也有所扩大。特别是,该委员会现在的主要作用是保障毛利人在商业性渔业中的利益。

5.13.  联合投标争取“海王”获得成功。经过与毛利人协商后, 向《怀唐伊条约》渔业委员会任命了新委员会成员。此后,毛利人在商业性捕鱼中的股份值迅速增加。1996年,它的净资产帐面价值增加到3亿74百万元。除了在“海王”的50%的股份外,委员会现在还控制着莫阿纳太平洋渔业有限公司(新西兰最大的内陆渔业公司)Te Waka Huia有限公司、太平洋海水养殖场有限公司和查塔姆加工有限公司。在毛利人对发展传统捕鱼方法的投入方面,委员会采取每年按折扣出租配额、奖学金和助学金等方式,提供实质性援助。王国政府与毛利人协商制定了传统捕鱼方面的规章。

 

6.1.  提交人声称, 《怀唐伊条约 (渔业要求)解决法案》夺去了他们的渔业资源,剥夺他们自由决定政治地位的权利,干涉他们自由从事经济、社会和文化发展的权利。他们指出,《1992年怀唐伊条约(渔业要求)解决法案》违背缔约国的《怀唐伊条约》义务。在这方面,提交人声称,《公约》第1条规定的自决权,只有在人民拥有并控制自己的资源时才有效。

6.2.  提交人声称,政府的行动威胁他们的生活方式以及各部落的文化,违反《公约》第27条。他们指出,捕鱼是他们传统文化中的一个主要内容,他们在捕鱼方面拥有当前的利益,并强烈希望通过在最大范围的传统领地内捕鱼来表述自己的文化。他们还指出,他们的传统文化包括各种商业内容,对商业性捕鱼和其他捕鱼没有明确区分。他们声称,新立法除了依法保留的有限意义外,取消了他们从事传统捕鱼的权利,他们被剥夺了商业方面的捕鱼,换来的是一部分捕鱼配额。在这方面,提交人提到了委员会对第167/1984号来文的意见(Ominayak诉加拿大),委员会的意见承认,“第27条保护的权利包括个人与其他人一起从事属于他们所属社区文化一部分的社会经济活动的权利。”

6.3  提交人回忆说,怀唐伊法庭认为配额管理制与《怀唐伊条约》冲突,因为它给于非毛利人以捕鱼的财产专属权,新西兰高等法院和上诉法院在1987年至1990年的几次裁决中限制进一步实行配额管理制,理由是,配额管理制非法侵犯《1983年渔业法》第88条第(2)款所保护的毛利人捕鱼权,因此它“显然有商榷余地”。由于颁布了《1992年怀唐伊条约(渔业要求)解决法案》,配额管理制已经在所有方面得到了确认。他们说,由于废除《1983年渔业法》第88条第(2)款,毛利人的捕鱼权不再受到保护。

6.4  有些提交人声称,在法院待审的渔业诉求方面没有人代表他们的部落或分部落签署中止诉讼通知书,而《1992年怀唐伊条约(渔业要求)解决法案》第11(a)(g)项和(i)项未经他们的部落或分部落的同意以法规的形式中止了上述诉讼。据说,这种做法侵犯了《公约》第14条第1款规定的诉诸法院以判定他们在诉讼案中的权利和义务。在这方面,提交人指出,显而易见,毛利人的捕鱼权是《公约》第14条第1款意义范围内的“在一件诉讼案中的权利和义务”,因为他们实质上是财产所有人。在《1992年怀唐伊条约(渔业要求)解决法案》颁布之前,毛利人多次向法院提出捕鱼要求。提交人认为,《公约》第14条第1款向提交人及其部落或分部落保证有权将这些争端交给一个法庭按第14条的所有要求予以裁定。在这方面他们提出,虽然习惯上的土著人权益仍然可以由怀唐伊法庭按《怀唐伊条约》的原则审议,但怀唐伊法庭的权力仍然只是建议性的。

6.5  提交人认为,在《1992年怀唐伊条约(渔业要求)解决法案》颁布之前,他们就有权根据《渔业法》第88条诉诸法院或法庭,以保护和确定他们在普通法和《怀唐伊条约》方面的捕鱼权益并予以执行。《1992年法案》将该条废除,干预并剥夺了他们在《公约》第14条保障的在一件诉讼案中公正和公开地审理他们的权利和义务方面的权利,因为这样做就再也没有可以就这些权益提出争讼的法定框架。

缔约国的意见

7.1  关于提交人根据第27条提出的要求,缔约国承认,享有毛利人文化包括了从事渔业活动的权利,它承认,它对保证承认这些权利有着积极的义务。它提出,《渔业解决法案》实现了这一目标。缔约国认为,通过配额获得收入的权利以及毛利人参加“海王”交易,是毛利人商业性渔业要求的现代体现。《渔业解决法案》的结果是,占新西兰人口约15%的毛利人现在有效地控制着新西兰最大的深水捕鱼船队以及新西兰40%的捕鱼配额。《解决法案》是保证毛利人参加商业性渔业的一条途径,遵行的是毛利人在通过股权及其在董事会的代表执行有效控制的公司中规定的条件。缔约国认为,《渔业解决法案》将毛利人的地位抬高到了前所未有的程度,使他们能够通过购买更多的配额和捕鱼资产以及在国际捕鱼、加工和上市中的多样性,扩大他们在市场上的存在。这是《怀唐伊条约》渔业委员会及其各公司以及各部落日益遵循的一条途径。《渔业解决法案》还具体保护毛利人的非商业性捕鱼权,还制定了法规,以保证对习惯集粮作出规定,并承认毛利人与习惯集粮的重要场所之间的特殊关系。

7.2  此外,缔约国指出,第27条所载的少数人权利并不是没有限制的。它们可以受到合理的调节以及其他的控制和限制,但这些措施必须有合理客观的权限,符合《公约》的其他规定,而且不至于剥夺权利。就《渔业解决法案》而言,缔约国有若干重要义务要履行。在考虑持不同意见的个人所关注的问题时必须兼顾它在渔业诉讼的解决和采取措施保证资源可持续性的必要性方面对毛利人整体的义务,在两者之间取得平衡。

7.3  此外,缔约国强调说,从《谅解备忘录》可见,这项协议是以确认毛利人渔业谈判者代表所有毛利人采取行动的授权为条件的,这是政府和谈判者的共识。根据这样的确认,提出的建议规定,购买“海王”,将解决新西兰商业性渔业方面所有毛利人权益,这种解决将包括实行立法废除《1983年渔业法》第88条第2款和规定合法享受毛利人所有渔业权益的所有其他立法,中止追求毛利人商业性捕鱼权益的所有诉讼,毛利人赞同配额管理制。缔约国提到了上诉法院在《Te Runanga o Wharekauri Rekohu总检察长案》中的裁决,裁决判定,政府与毛利人渔业谈判者经过谈判提出的建议符合政府的《怀唐伊条约》义务,不抓住购买“海王”的机会,是不符合这项义务的。缔约国还提到了怀唐伊法庭表示的类似意见。

7.4  提交人说,这项解决法只得到毛利人有限的支持,关于这一点,缔约国回顾毛利人谈判者在草签《谅解备忘录》后开展的磋商进程,根据《谅解备忘录》,毛利人谈判者以及后来的王国政府最后认为,在谈判和实行《协议契据》方面授权充分。缔约国提到了怀唐伊法庭的意见,即毛利人谈判者的报告给人以这样一种印象:即他们确实拥有达成解决协议的授权,只要《条约》本身不受损害;根据该报告,王国政府可以合理地认为这种做法是合情合理的。缔约国还提到了怀唐伊法庭的意见,即“尽管必定要对持不同意见者的独立rangatiratanga 作让步……,这项解决办法也应继续下去。然后,由于解决是要为部落实行新的国家政策,将权益完善,而不是使其减损,并要保护习惯状况,因此我们认为这种解决不只是在iwi一级予以处理,而是要在泛iwi一级予以处理,因为前提条件不是每个iwi的实际同意;可以依靠普遍的协商一致”。缔约国强调说,满足政府关于建议必须得到毛利人支持的要求的责任在于谈判者,毛利人内部的决策进程不是政府所直接关心的问题,政府有权依靠谈判者的支持。缔约国还提到了委员会在《Donald Marshall大酋长等诉加拿大案》中作出的决定 ,人权事务委员会在这项决定中拒绝了关于所有部落群体应有权参加关于土著事务的磋商的要求。

7.5  至于提交人对配额管理制的批评,缔约国说,实行这项制度,是因为必须采取有效措施保护已经耗竭的近海渔业。在这方面,缔约国指出,它对所有新西兰人有为后代保护和管理资源的职责。缔约国回顾说,怀唐伊法庭和上诉法院的裁决尽管对起初的执行情况提出批评,但承认配额管理制的目的和意向不一定与《怀唐伊条约》的原则和规定有冲突。缔约国强调说,尽管配额管理制实行新制度,改变了毛利人商业性捕鱼利益的性质,但这是以全面可持续管理的合理和客观需求为基础的。

7.6  委员会在宣布来文可予受理时说,委员会只有在确定案件的是非曲直时才能够确定第1条是否适用于提交人根据第27条提出的要求,关于这个问题,缔约国提出,如果委员会从《公约》缔约国和委员会本身接受的立场出发,即委员会无权审议关于第1条所载权利而提出的要求,那么它将极为关注。这些权利长期以来一直被认为是集体权利。因此它们不属于委员会审议个人申诉的授权范围,《任择议定书》的程序不包括声称代表毛利人的个人指称第1条所载集体权利受到违反的情事。缔约国还争论说,第1条的权利属于一国的全体“民族”,而不是属于独立的民主国家境内的少数民族,不管是否是土著民族。此外,缔约国对提交人代表他们部落多数成员讲话的权威提出质疑。

7.7  提交人声称,他们受违反《公约》第14条第1款的行为之害,关于这一点,缔约国提出,提交人的申诉从根本上说是设想错误的,等于是想在该条款中渗入一种内容,而这种内容是不符合该条款的语言的,而且在《公约》起草时所不想有的。缔约国认为,第14条没有规定说如果没有法律承认的权利和管辖权也可以有向法院提起诉讼的一般性权利。更确切地说,第14条规定了为保证适当司法而必须维护的程序标准。第14条的要求不是在真空中产生的。缔约国提出,该条的头几句明确规定,只有可能发生刑事或民事诉讼即在主管法院受审的诉由时才产生保障这些程序标准的问题。提交人提出的立场,其结果是:国家立法机构不能确定法院的管辖权,委员会将要对是否应在远远超出《公约》各种保障范围的国内法之中审理权利的问题作出实质性决定。

7.8  缔约国还说,提交人的申诉是要掩盖《1992年解决法案》的主要内容。缔约国认为,提交人的论点,即《解决法案》剥夺了就原先存在的要求诉诸法院的权利,无视这样一个事实:《解决法案》实际上将这些要求变成了有保障的参加商业性渔业的权利,从而解决了这些要求。由于这些要求已解决,因此按规定就不能再有权到法院要求进一步扩大这些权利。但是,缔约国解释说,虽然原先存在的要求不能再找到诉由,但毛利人的渔业问题仍然属于法院的管辖范围。《怀唐伊条约》渔业委员会就《解决法案》的利益分配问题作出的决定必须由法院按与任何其他法定机构的决定同样的方式作审查。同样,关于习惯捕鱼权的规章和根据这些规章作出的决定也应由法院和怀唐伊法庭作审查。最近向新西兰法院提出的诉讼,包括就不隶属于iwi结构的城市毛利人从《解决法案》中受益的权利达到何种程度以及就《解决法案》的利益分配等问题向上诉法院提出的诉讼,最后表明仍然可以诉诸法院。此外,从事捕鱼活动的毛利人完全拥有于与其他新西兰人同样的权利上法院对影响这些权利的政府提出质疑或者要求防止他人侵犯这些权利。

7.9  最后,缔约国声称,《渔业解决法案》没有侵犯提交人或者任何其他毛利人的《公约》权利。相反,缔约国提出,《解决法案》应该被看作是近年在按照《怀唐伊条约》的原则承认毛利人权利方面的一个最积极的成就。缔约国说,它致力于诚实公平地解决毛利人的申诉。它承认,任何这样的《解决法案》均要求双方有一定程度的让步和通融,因此不可能得到毛利人的一致支持。在这方面,它说,《解决法案》也没有得到新西兰非毛利人的一致支持。实际上,从当时的公众反应可见,很大一部分的新西兰非毛利人反对这项《解决法案》,不同意给毛利人以新西兰渔业的独特权利。但是,缔约国认为,它不允许由于缺乏一致意见而陷于瘫痪,它不会将某些持异议的毛利人或非毛利人阻止达成协议用作没有采取积极行动解决毛利人的申诉的借口,而当时的情况是,这种行动得到大多数有关的毛利人的明确支持。因此,缔约国提出,委员会应该驳回提交人的申诉。

提交人对缔约国的陈述作出的评述

8.1  提交人认为,《公约》第27条要求新西兰政府举出有说服力的确凿证据证明它对提交人及其部落或分部落受到第27条保障的权利和自由的干预是必要的,而且是相称的。提交人提出,缔约国没有提出为什么《1992年怀唐伊条约(渔业要求)解决法案》第9101133343740条在实现适当管理渔业等目标,包括履行保护和管理海生资源的国际义务方面是“合理或必要的”的原因,也没有对此提供任何经验证据。提交人还提出,“《怀唐伊条约》承认提交人及其部落或分部落对毛利人渔业拥有rangatiratanga和管辖权,如果新西兰政府要未经他们的同意管理这些渔业,那么《公约》第27条要求新西兰政府举出具有说服力的确凿证据,证明它对第27条保障的提交人及其部落或分部落的权利和自由的干预是必要的并且是相称的。”提交人提出,缔约国没有举出任何这类证据。

8.2  此外,提交人提出,《公约》第27条要求缔约国采取积极步骤,协助毛利人享有自己的文化。他们认为,缔约国远没有履行《公约》第27条规定的这方面的义务,相反,它颁布《1992年怀唐伊条约(渔业要求)解决法案》,严重干预提交人及其部落或分部落享有第27条规定的权利或自由。提交人还提出,《公约》第27条要求新西兰政府执行《怀唐伊条约》。提交人强调说,捕鱼是毛利人文化和宗教的一个根本方面。为表明这种密切的关系,他们提到了怀唐伊法庭发表的《Muriwhenua渔业报告》的下列段落。

“要理解《条约》中“taonga”tinorangatiratanga”等关键词的意义必须将每个词与毛利人文化价值观念相结合加以理解。毛利人在渔业方面的用语“taonga”相等于一种资源、一种食物来源、一种职业、一种交换礼物的物品来源,也是毛利人与他们祖先的土地和水之间复杂关系的一部分。渔业taonga所显示的景象可追溯到过去,包括1000年的历史和传说,体现了神和taniwha以及tipunakaitiaki的神话意义。在占据部落地区和拥有资源的各个时期中,taonga历经波折,将整个土地、水、天空、牲畜、植物乃至宇宙本身合为一体,这是一个整体,内中既有有生命的要素,也有无生命的要素。

这种taonga要求有特殊的资源、卫生和捕鱼习惯以及世代相传的资源保护人的意识。如果由于过渡利用或污染而糟蹋祖先的土地和邻近的渔业地区,tangata whenua及其价值观念就受到侵犯。现代的kaitiaki(保护人)不仅为自己,而且还为他们过去的tipuna感受到了这种冒犯。

就渔业而言,毛利语“tanonga”在深度和广度上超出了捕获量和现金收入的数量和物质问题的范围。它含有一种深刻的保护意识和对将来的责任感,这影响了他们对他们的渔业的思想、态度和行为。

渔业tanonga, 不仅在保有,即“所属”的意义上,而且还在个人或部落身份、血统和家系以及精神的意义上,包括了个人和部落与鱼类和捕鱼场之间的关系。这意味着对环境或渔业的“伤害”可能会被某一毛利族个人或部落认为是对个人的伤害,它不仅伤害的是物质存在,而且还伤害尊严、感情和超自然力。

渔业tanonga如同其他tanonga一样,体现了毛利人对生命和生命力的复杂的物质精神观。它包含经济利益,但也赋予个人身份,象征社会稳定,是情感和精神力量之源。

这种境界产生mauri(生命力),保证iwi毛利人的世代生存。毛利人渔业包括对渔业、鱼、捕鱼场、捕鱼法和为赚钱出售这些资源的狭义的物质观点,但不仅仅局限于此,它们还在毛利人的心目中有深得多的层次。”

8.3  在这方面,提交人提到了委员会对第27条的一般性评论,并提出,《公约》第27条明确保护毛利人享受捕鱼权。他们对缔约国关于毛利人从事渔业活动的权利得到《1992年怀唐伊条约(渔业要求)解决法案》和《1989年毛利人渔业法》的“保证”这一立场提出争论。他们甚至说,这些权利实际上已被废除。根据该立法给毛利人的利益不构成合法满足。据指出,《1992年怀唐伊条约(渔业要求)解决法案》无视提交人(个人和部落)与他们的渔业之间存在的神圣关系,人为划分他们对渔业的权益;它有限地削弱了提交人及其部落或分部落为后代保护渔业的能力;它取消和/或有限地废除了共同法和《怀唐伊条约》为他们规定的权益;它影响了他们根据自己的文化宗教习惯和传统收获和管理自己的渔业的能力;它强调实行一种制度,将对毛利人渔业的管理权转移到渔业局总局长的手中。

8.4  他们还说,怀唐伊法庭明确认为,“最终对持异见者的独立rangatira-tanga的让步”能否接受,要取决于新西兰政府根据怀唐伊法庭的建议对执行立法的修改情况。提交人还争论说,他们的案件有别于《Donald Marshall大酋长诉加拿大案》,因为该案不涉及使少数人群体同意取消和/或有效废除它的权利和不准为落实这些权利诉诸法院的必要性。

8.5  关于停止在法院的诉讼问题,五名提交人争论说,有签署权的人没有签署为他们的部落签署的中止诉讼通知书。还有五名提交人说,没有代表他们的部落签署中止诉讼通知书。

委员会审议提出的问题和诉讼事由的情况

9.1  人权事务委员会依照《任择议定书》第5条第1款的规定,根据各当事方提出的所有资料审议了本来文。

9.2  委员会认为,《任择议定书》规定了一种程序,根据这种程序,个人可以声称他们的个人权利受到侵犯。这些权利载于《公约》第三部分第6至第27条,包括第27条。 如委员会的判例所示,不反对声称共同受影响的一批个人就侵犯这些权利的指称提交来文。此外,对《公约》,特别是第27条保护的其他权利的解释可适用第1条的规定。

9.3  因此,委员会审议的第一个问题是,《协议契据》和《1992年怀唐伊条约(渔业要求)解决法案》所反映的渔业协议是否侵犯提交人在《公约》第27条下的权利。不容争议的是,提交人是《公约》第27条意义范围内的少数民族成员;还不容争议的是,使用和控制渔业是他们文化中的一个基本内容。在这方面,委员会回顾说,经济活动,如果是某一社团文化中的一个基本内容,可以归于第27条的范围。 《怀唐伊条约》承认毛利人对渔业的权利,确认了行使这些权利是毛利人文化的一个重要部分。但是,《1992年法案》是否与《怀唐伊条约》一致,不是委员会要确定的问题。

9.4  享有自己文化的权利不能作抽象的确定,而必须结合实际情况看待。特别是,第27条不仅保护少数人的传统谋生手段,而且还允许使这些手段适应于现代的生活方式和随之产生的技术。在该案中,国家实行的立法在各个不同方面影响毛利人从事商业性和非商业性渔业的可能性。问题是,这是否构成剥夺权利。委员会以前曾认为:

“国家可能想鼓励发展或者允许企业参加经济活动,这是可以理解的。它这样做的自由度不是参照增值幅度予以评估,而是参照它对第27条承担的义务予以评估。第27条规定,少数民族的成员不应被剥夺享有自己文化的权利。因此,所采取的措施,如果其影响相当于剥夺权利,则不符合第27条规定的义务。但是,所采取的措施,如果对属于少数的人的生活方式产生某种有限的影响,则不一定等同于剥夺第27条规定的权利。”

9.5  委员会回顾了它对第27条的一般性评述,该评述认为,特别是就土著人民而言,要享有自己的文化权利,国家就必须采取积极的法律保护措施,并保证少数人群体成员有效参加影响到他们决定的措施。 在它的《任择议定书》案例中,委员会强调说,所采取的措施,如影响或干涉少数人具有重要文化意义的经济活动,是否能接受,要取决于该少数人的成员是否有机会参加这些措施的决策进程,他们是否能继续从他们的传统经济中获益。 委员会确认,《1992年怀唐伊条约(渔业解决)法案》及其机制限制了提交人享受自己文化的权利。

9.6  委员会指出,缔约国开展了复杂的磋商进程,以获得毛利人对渔业活动的全国性解决和管理的广泛支持。与毛利人社区和全国毛利人组织进行了磋商,他们的建议确实影响了作出的安排。这项协议在毛利人代表报告说,大量毛利人支持该协议后才颁布。对许多毛利人来说,该法是对他们的要求所可以接受的解决办法。委员会注意到了提交人的声称,即他们及其部落的大多数成员不同意这种解决,他们声称,他们作为毛利族成员的权利遭到了践踏。在这种情况下,如果个人享有自己文化的权利与少数群体其他成员或者整个少数人群体行使同样的权利发生冲突,那么委员会可以考虑引起争论的限制是否符合少数人群体所有成员的利益,对声称受到不利影响的个人适用这项权利是否合理客观。

9.7  至于协议的效力,委员会注意到,在谈判达成这项解决前,法院已作出裁决:即配额管理制可能侵犯毛利人的权利,因为实际上毛利人不属于这项制度的范围内,从而被剥夺了他们的渔业。由于这项解决法案,毛利人获得了很大比例的配额,从而将对渔业的实际拥有权归还给了他们。关于商业性渔业,该解决法案的效果是,《条约》承认的毛利人当局和传统控制法被新的控制结构全部取代,在这一结构中,毛利人不仅分担保障他们渔业利益的作用,而且还共同有效控制。关于非商业性渔业,王国政府继续根据《怀唐伊条约》承担义务,并制定规章,承认和规定集体集粮方式。

9.8  磋商进程特别注意毛利人捕鱼方面的文化和宗教意义,特别是注意保证毛利族个人和社区有机会从事非商业性捕鱼活动。这种解决及其进程成为毛利人之间分歧的原因之一,这个问题引人关注,但是,委员会还是认为,缔约国在立法之前开展广泛的磋商进程,并具体注意毛利人捕鱼活动的可持续性,即已采取了必要的步骤保证《渔业解决法案》以及通过立法形式,包括配额管理制予以颁布,是符合第27条的。

9.9  委员会强调说,缔约国继续受第27条的约束。该条要求,在执行《怀唐伊条约(渔业要求)解决法案》时必须充分注意毛利捕鱼方面的文化和宗教意义。关于委员会以前的案例 ,委员会强调说,为遵守第27条,在采取影响到毛利人经济活动的措施时,提交人必须继续享受自己的文化,并与其群体的其他成员一起宣称信仰并信奉自己的宗教。缔约国在进一步执行《怀唐伊条约(渔业要求)解决法案》时有义务牢记这一点。

9.10  提交人对法院就他们的渔业要求停止诉讼提出的申诉必须根据上述情况予以认识。从理论上讲,如果缔约国通过法律中止法院待审的诉讼案,这是侵犯诉诸法院的权利,是可以反对的,但从本案的具体情况看,中止行为的发生,是在全国完全解决法院待审的这些要求之时,而在这之前法院已休庭等待谈判结果。在这种情况下,委员会认为,中止提交人的诉讼不能说是违反《公约》第14条第1款。

9.11  提交人声称说,该法案阻止他们就他们的渔业范围向法院提出要求,关于这个问题,委员会指出,第14条第1款含有在诉讼案中诉诸法院确定权利和义务的权利。在某些情况下,如果缔约国未能设立确定权利和义务的主管法院,就可以说是违反第14条第1款。在本案中,该法规定法院没有权力调查毛利人对商业性渔业提出的要求是否正当的问题,因为该法的目的是要解决这些要求。不管怎样,毛利人诉诸法院,要求满足他们对渔业的要求,即使在《1992年法案》之前也是有限的;只有根据《渔业法》第88条第2款的明确规定,即该法丝毫不影响毛利人的捕鱼权,法院才能强制执行毛利人在商业性渔业方面的权利。委员会认为,对渔业利益的要求是否可以被认为属于诉讼案定义的范围内,《1992年法案》的具体规定取代了对根据《条约》就渔业提出的要求的确定。但是,渔业权的其他方面仍然产生诉诸法院的权利,如在配额分配和关于传统捕鱼权的规章等方面。提交人声称,新的立法框架的颁布,阻止了他们就属于第14条第1款范围内的任何问题诉诸法院,但他们没有提出证据加以证明。因此,委员会认为,它了解的事实并未表明发生了违反第14条第1款的情况。

10.  人权事务委员会依《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》第5条第4款规定行事,认为现有事实并不显示违反《公约》的任何条款。

 

[通过时有英文、法文和西班牙文本,其中英文本为原文。随后还将印发阿拉伯文、中文和俄文本作为委员会提交大会的年度报告的一部分。]

 

 

Iwi:部落,由若干hapu(分部落)组成。

律师提出,毛利文本规定的保证比单从英文本所看到的要广泛。他解释说,两种文本之间在意义上最大的差别之一是,毛利文本中保证对“taonga(对他们重要的一切事物),包括他们的渔场和渔业的“te tino rangatiratanga”(全部权利)。律师说,对rangatiratanga的保证体现在三个方面:部落基地社会、文化、经济和精神方面的保护、承认taonga精神来源;行使权力不仅是对财产行使权力,而且还对亲属群体内个人及其获得部落资源的机会行使权力。提交人指出,《怀唐伊条约》的毛利文本是权威性的。

怀唐伊法庭系专门法定机构,由《1975年怀唐伊条约法案》设立,拥有调查委员会的地位,主要受权对涉及《1975年怀唐伊条约》原则的若干诉讼作调查。

hui:议会

Marae:单列出来实行毛利风俗的地区。

报告还表明,24,501名毛利人的15iwi反对这个解决办法,84,255名毛利人的7iwi群体意见有分歧。

全国毛利人大会是一个非政府组织,有达45iwi的代表组成;新西兰毛利人理事会,代表新西兰全国各区毛利人理事会的一个机构。

声称被违反的条款有:第13(思想、良心和宗教自由)14(言论自由)、第20(少数人权利)和第27(得到公正的权利)

167/1984号来文,1999326日通过的意见,CCPR/C/38/B/167/1984, 32.2段。

rangatiratanga:对有形和无形资产行使权利的能力。

205/1986号来文,1991114日通过的意见,CCPR/C/43/D/205/1986

怀唐伊法庭,《Muriwhenua渔业报告》,第180-181页,第10.3.2段。

  见委员会对第167/1984号案(Ominayak诉加拿大)的意见,1990326日通过的意见,CCPR/C/38/D/167/1984

  主要见委员会对Kitok诉瑞典案的意见,第197/1985号来文,于1998727日通过,CCPR/C/33/D/197/1985, 9.2段。还见委员会对两个Lansman案件的意见,即19941026日对第5111992(CCPR/C/52/D/511/1992)19961030日对第671/1995(CCPR/C/58/D/671/1995)案件的意见。

  委员会对第511/1992号案件的意见,Lansmann等诉芬兰案,CCPR/C/52/ D/511/1992, 9.4段。

  23号一般性评述,1994年委员会第五十届会议通过,第3.2段。

  委员会对第511/1992号案的意见,I. Lansman等诉芬兰,第9.69.8(CCPR/C/52/D/511/1992)

  见委员会对第197/1985号案的意见,Kitok诉瑞典,于1988727日通过,CCPR/C/33/D/197/1985

  委员会对第511/1992号案的意见,I. Lansman等诉芬兰,第9.8段,CCPR/C/ 52/D/511/1992

 

 


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