University of Minnesota

 

第500/1992号来文;Joszef Debreczeny诉荷兰
(1995年4月3日第五十三届会议通过的意见)

提交人: Joszef Debreczeny[由律师代表]
受害人: 提交人
所涉缔约国: 荷兰
决定可否受理的日期: 1993年10月14日
根据《公民权利和政治权利国际盟约》第28条设立的人权事务委员会,
于1995年4月3日举行会议,
结束了根据《公民权利和政治权利国际盟约任择议定书》代表Joszef Debreczeny提交人权事务委员会的第500/1992号来文的审议工作,
考虑了来文提交人、其律师和缔约国提出的全部书面资料,
根据任择议定书第5条第4款通过了其意见。
1. 来文提交人是Joszef Debreczeny,荷兰公民,居住在荷兰Damwoude (Dantumadeel市)。他声称由于荷兰违反《公民权利和政治权利国际盟约》第25和26条以及第2条第1款而受害。他由律师代表。
提交人陈述的事实

2.1 提交人说,在市普选中,他于1990年3月23日被选入Dantumadeel的地方议会。但是,该议会在1990年4月10日的决定中拒绝接受他的证书;该议会认为提交人作为驻扎在Dantumadeel的国家警察一名中士的职业不符合市议会成员资格;在这方面,提到了《Gemeentewet》(市政选举法)第25条f款,其中规定,除其他外,作为地方当局下属机构中的公务员不适合同时作为市议会的成员。
2.2 提交人就有关决定向RaadvanState(国家议会)提出了上诉,1990年4月26日其上诉被驳回。国家议会认为,提交人作为驻扎在Dantumadeel的一名国家警官在市长的直接领导下工作,其职责是维持公共秩序和进行其他辅助工作;国家议会认为,这种从属地位和以市长为首的地方议会的成员地位不符。
2.3 由于国家议会是荷兰的最高行政法院,提交人认为,他已用尽了国内补救措施。他还声明,他的问题没有提交任何其他国际机构进行调查或解决。
申诉

3.1 提交人认为,拒绝承认他在Dantumadeel地方议会中的成员资格侵犯了根据《盟约》第25条(a)和(b)款他应具有的权利。他争辩说,每一位经适当选举的公民均应有权成为他所居住的城市地方议会的成员,对他适用的有关条例是对《盟约》第25条含义范围内他的权利的不合理限制。
3.2 提交人认为,他对Dantumadeel市长的从属关系只是一种形式;市长很少直接对警察中士下命令。为证明他的论点,他指出,国家警察是由司法部长任命的,市长只是在维持公共秩序方面拥用对国家警官的权力;在行使这种权力方面,市长只对市议会负责,而不对内务部长负责。
3.3 提交人还断言,在他的情况中也违反了《盟约》第26条。他争辩说,地方消防队员和教职员的职务并不妨碍他们成为地方议会的成员,虽然他们的工作也处于从属于市长的地位。他还提出,其他市议会并没有对经适当选举的地方警官的议员资格提出质疑。在这方面,他提到Sneek和Wapenveld两市的例子。
缔约国关于可否受理的意见和提交人的有关评论

4.1 缔约国在1992年10月27日的来文中提供了关于案件的事实和法律背景资料。缔约国承认,《荷兰宪法》第4条规定了选举和被选举的权利,根据这一规定,每一位荷兰国民“均有选举和被选举为一般代表机构成员的平等权利,但属于《议会法案》所规定限制和例外者除外”。
4.2 根据《宪法》,《市政法》第25条规定了不能与市议会成员同时兼任的职务。根据规定,不符合议会成员资格的职务有三类:(a)拥有对市议会的领导权或监督权的职务;(b)在市议会行政领导下或监督下的职务;(c)根据其性质不能和议会成员职务结合的职务。缔约国解释说,规定这些例外的理由是保证市政机构的一体化,防止利益冲突,从而保证民主决策程序。
4.3 根据《市政法》第25条第1款(f)项,由市政机关或代表市政机关任命或从属于它的公务员职务不符合市议会成员资格要求。这方面的例外是在公共注册处工作的公务员、公立学校的教职员以及作为志愿者提供服务的人员。
4.4 国家警察部队的警官是由司法部长任命的,但根据《警察法》第35条,在维持公共秩序方面受市长领导。缔约国争辩说,由于存在着一种从属关系,因而可能会发生利益冲突不允许警官在其所服务的市成为市议会成员是合理的。
4.5 关于来文是否可受理,缔约国承认国内补救措施已经用尽。但是,它争辩说,根据《市政法》,提交人在国家警察部队中的职务不符合市议会议员资格要求是根据客观理由对提交人被选举权的合理限制。缔约国认为,提交人没有理由根据《任择议定书》第2条提出任何要求,因此,应当宣布其来文不可受理。
5.1 提交人在其对缔约国意见的评论中争辩说,在他作为国家警官的职务和市议会成员的职务之间没有利益冲突。他认为,市议会而不是市长代表市的最高权力机构,在维持公共秩序方面,市长是对司法部长而不是对市议会负责。
5.2 提交人提到其来文的原文,声称在国家警察部队官员和从属于市政当局的其他政府官员的待遇方面存在着不平等现象。在这方面,他提到在1982年以前公立学校的教师也不能成为市议会的成员,而在对有关法律进行修改之后则有了这种资格。因此,提交人争辩说,没有正当理由认为他的作为国家警官的职务不符合市议会议员的资格。
委员会关于是否可以受理的决定

6. 委员会在其第四十九届会议上审议了来文是否可以受理的问题。它注意到,缔约国关于对提交人成为Dantumadeel市议会成员的资格的限制的论点在第25条含义范围内是合理的。委员会认为,应当按照《盟约》第25条和第26条根据事实真相审议有关限制是否合理的问题。因此,1993年10月14日,委员会宣布来文可以受理。
缔约国关于事实真相的意见和提交人的有关评论

7.1 缔约国在其1994年8月17日的来文中重申,《荷兰宪法》保证选举和被选举的权利,同时,在Debreczeny先生被选举时有效的《市政法》第25条规定了被认为不符合市议会成员资格的职务。根据这一条,从属于市政当局的官员被排除在市议会成员之外。缔约国回顾说,将某些类人员排除在市议会成员之外的理由是保证市政机构的一体化,防止利益冲突,从而保证民主决策程序。
7.2 缔约国解释说,在《市政法》第25条中所使用的“市政当局”一词包括市议会、市行政机关和市长。它指出,如果担任从属于市议会以外的市行政机构职务的人员可以成为市议会成员,这也会破坏市行政的一体化,因为作为最高行政机构的议会可要求这些机构负责。
7.3 缔约国解释说,象Debreczeny先生这样的国家警察部队官员是由司法部长任命的,但根据在他被选举时有效的《警察法》第35条,在维持公共秩序和执行紧急任务方面,他们从属于市政当局的一部分,即市长。市长有权为这些目的向警官发出指示和发布一切必要的命令和条例;他为所采取一切措施向议会负责。因此,警官如果作为市议会成员,必然要一方面服从市长的命令,另一方面则要要求市长负责。缔约国认为,这种情况会引起不可接受的利益冲突,而民主决策程序将失去其一体性。因此,在市议会成员中排除该市的警官这一限制是合理的,因而不构成违反《盟约》第25条。
7.4 关于提交人所说的这些限制不适用于消防队员和教师的问题,缔约国指出,《市政法》第25条为市政机关任命或从属于市政机关的公务员不得为议会成员的这项一般规则规定了两个例外。这些例外适用于志愿或根据法定义务执行紧急任务的人员以及教职员。缔约国解释说,荷兰的消防队是由专业人员和志愿人员组成的。根据法律,消防队中只有志愿人员才可成为市议会成员;专业消防队员同样也被排除在他们所服务的市的议会的议席之外。缔约国承认,志愿消防队员也是由市政当局正式任命和从属于市政当局的。但是,缔约国认为,只是正式从属于市议会这一事实本身并不足以作为剥夺一个公民被选入议会的权利的理由;另外,在个人作为公务员的利益和作为议会成员的利益之间必然有发生冲突的真正危险,因而有可能破坏各市政机构之间关系的一体化性质。考虑到相对于所从事工作而言,志愿人员比专业人员(以所担任职务为生)独立性更大,缔约国认为,对志愿人员而言发生利益冲突的危险极小,因此,限制他们被选入一般代表机构的宪法权利是不合理的。
7.5 缔约国还解释说,在荷兰,私立学校和公立学校是在平等基础上共同存在的,公立学校的教师是由市政当局任命的。因此,可以说存在着一种正式的上下级关系。但是,缔约国指出,荷兰的教育政策是国家首先关心的问题,质量要求和经费标准都是由法律规定的。对公立学校的监督是在国家一级由中央教育总监而不是由市政当局负责的。因此,不会象警官那样产生服从市政当局同时要求它负责的那种利益冲突。因此,缔约国认为,限制教师被选入市议会的资格是不合理的。
7.6 缔约国还谈到据提交人说地方警察不被阻止成为所在城市议会成员的情况。缔约国一开始就强调说,荷兰是一个分权制的统一国家,各市政当局有权节制和管理自己的事务。在选举方面,各市本身首先要负责确保议会的合法和适当组成。这就是说,对被选中的候选人,要由议会本身决定是否可以接受为成员或者是否有使他不能作为议员的法律障碍。对议会的决定可以向行政法院提出上诉;有关各方如果认为某一议会成员被错误的接受,也可以向行政法院提出申诉。
7.7 关于提交人所提到的Sneek的情况,缔约国指出,对接受为市议会成员的警官受雇于国家警察水道司,任职地点在Leeuwarden。缔约国说,由此可见,他既不从属于Sneek市政当局也不是由有关当局任命的,因此,他的职务与市议会成员资格没有矛盾。
7.8 关于提交人所提到的Heerde的情况,缔约国承认,在1982年至1990年这一期间,有一名受雇于国家警察部队Heerde分部的警官是该市议会的成员。缔约国认为,这一成员地位是非法的;但是,由于有关方面没有就该警官被选入市议会的问题向法院提出异议,他才得以保留这一职务。缔约国争辩说,“仅仅是Heerde的一名警官非法作为雇用他的市的议员这一事实并不意味着Debreczeny先生也可以非法作为雇用他的市的议会成员”。缔约国还说,不能引用平等原则以重复在适用于法律的过程中所犯的一个错误。
7.9 最后,缔约国认为,在提交人的情况中,没有理由认为违反了《盟约》第25条或第26条。它争辩说,《市政法》第25条中关于一些职务与市议会成员资格的一致性的规定是完全合理的,维护民主决策程序要求把担任某些职务的人员排除在市议会成员之外,如果这种成员地位会引起不可接受的利益冲突。为防止这项一般规则导致不合理的剥夺被选举权利,为志愿消防队员和教职员规定了例外,警官职务不符合议会成员资格这一原则只适用于有关人员受其雇用的市的议会。
8.1 提交人的律师在其对缔约国意见的评论中表示认为,缔约国对《市政法》第25条的解释过于狭窄,根据这一解释,有关不一致的原则只适用于被选入本身在其中受雇的市的议会的那些警官。他认为,有关法律适用于有关人员从理论上来说可被要求服务的所有的市。在这方面,该律师指出,因此,所提到的警官在Sneek市议会的成员地位也是违法的,因为虽然他的任职地点是Leeuwarden,但他的工作地区包括Sneek。
8.2 关于为志愿消防队员规定的例外,该律师指出,志愿人员也为其所提供服务得到报酬,而且他们是由市当局任命的,而国家警官则是由司法部长任命的。关于由市当局任命的教学人员,该律师争辩说,不只是理论上存在着发生利害冲突的危险,特别是在一位校长作为一名议员的情况下。针对缔约国关于有关教职员的章程是在国家一级决定的说法,该律师指出,在国家警官方面情况也是如此。
8.3 该律师争辩说,允许教职员成为市议会成员而坚持警官职务不符合议员资格是不合理的。在这方面,该律师争辩说,99%的国家警官不是直接接受市长的命令,而是从其与市长联系的直接上级接受命令。
8.4 该律师还提到1981年的议会辩论,这一辩论导致规定了不一致规则中教职员的例外,在辩论中,其余的不一致情况的一般性质被认为是武断的或理由不充分。在这方面,该律师说,议会为教职员的例外辩护时特别提到《市政法》第52条,其中规定,议员应当避免参加对他亲身参与的问题的表决。该律师争辩说,这一规定为在市议会中的适当决策提供了充分保证。另外,该律师还争辩说,应当由选民、政党和有关人员确保民主规则得到遵守。
8.5 该律师争辩说,同样的理由也适用于希望在市议会中任职的国家警官的职务。他认为,在少数情况下会出现冲突的可能性并不能说明对Debreczeny先生适用的绝对禁止是有道理的。因此,他得出结论认为,限制Debreczeny先生的被选举权是不合理的。在这方面,他提到政府在关于调整警察部队的议会讨论中所作的一项声明,其中规定,地区职能性警察部队的成员只有在该部队有可能为维护公共秩序在有关市区相当广泛部署的情况下才能被禁止成为市议会成员。
委员会面对的问题和审理情况

9.1 人权事务委员会按照《任择议定书》第5条第1款的规定根据各当事方所提供的所有资料审议了目前的来文。
9.2 委员会面前的问题是,使提交人未能在Dantumadeel市议会中任职的《市政法》第25条所规定限制的适用是否侵犯了根据《盟约》第25条(b)款的规定提交人所应具有的权利。委员会指出,第25条所规定的权利并不是一项绝对权利,对这一权利的限制只要不是歧视性或不合理的是允许的。
9.3 委员会注意到,对被选入市议会的权利的限制是根据法律规定,而且是依据客观标准,即被选举人的职业是由市政当局指定或从属于市政当局。委员会注意到缔约国所援引的限制理由,特别是避免利益冲突以保证民主决策程序,因此认为有关限制是合理的并符合法律目的。在这方面,委员会认为,处理偏差的法律准则,例如提交人所提到的《市政法》第25条,不宜涉及一般的利益均衡问题。委员会注意到,提交人在被选入Dantumadeel市议会时是驻扎在Dantumadeel的国家警察部队的一名警官,因而从属于Dantumadeel市长,该市长要为在这方面所采取的措施向议会负责。在这种情况下,委员会认为,确实可能产生利益冲突,因而,对提交人适用有关限制并不构成违反《盟约》第25条。
9.4 提交人还声称,对他适用限制违反了《盟约》第26条,因为(a)有关限制不适用于志愿消防队员和教职员,(b)警官被允许成为他们所服务的市的议会的成员这种情况已有两个先例。委员会注意到,志愿消防队员和教职员的例外是法律规定的,而且所依据的是客观标准,即对志愿消防队员而言不存在收入方面的依赖,对教职员而言不受市政当局的直接监督。关于提交人所提到的两个具体实例,委员会认为,即便有关的两名警官和提交人处于同样地位,并被非法允许在议会中任职,也不能从未能实行适用的法律规定的个别情况得出结论认为在其他情况下适用有关法律规定是歧视性的。16在这方面,委员会指出,提交人并没有说明他认为受到歧视的任何具体理由,而且,缔约国对不同待遇的原因作出了解释,它解释说,在一个案例中,有关事实有实质性不同,在另一个案例中,有关成员地位是非法的,但由于有关各方没有向法院提出,法院从未有机会对问题进行审查。因此,委员会得出结论认为,Debreczeny先生的案件所提供事实不能证明违反了《盟约》第26条。
10. 人权事务委员会根据《公民权利和政治权利国际盟约任择议定书》第5条第4款认为,它所审查的事实不能证明违反了《盟约》的任何规定。
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16 另见1989年3月30日通过的委员会宣布第273/1988号来文(B.d.B.诉荷兰)不可受理的决定,其中委员会说,“审查与来文提交人以外的人员有关的声称在适用法律方面所犯的错误不属于委员会的职权范围”

 

 


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