University of Minnesota

 

1331/2004号来文,Dahanayake等人诉斯里兰卡
      (第八十七届会议,2006725日通过的决定) *

提交人

Susila Malani Dahanayake女士及其他41名斯里兰卡公民(由非政府组织“国际公共利益捍卫者”代理)

据称受害人

提交人

所涉缔约国

斯里兰卡

来文日期

20041121(首次提交)

事由

征用财产、初步影响评估

程序性问题

用尽国内补救措施、同一事项

实质性问题

平等法律保护,获得信息权,非法入户干涉

《公约》条款

第十九条第2款和第二十六条

《任择议定书》条款

第二条和第五条第2()项和()

 

根据《公民权利和政治权利国际公约》第二十八条设立的人权事务委员会

2006725举行会议

通过如下

关于可否受理的决定

1.1  来文提交人如下:Susila Malani Dahanayake, A.A Hema Mangalika, P.M Koralage, A.K Maginona, Arambawelage Weerapala, Jayawathie Abeygoonewardene, M.P Gamage Premadasa, Tiranagamage Dayaratne, G. D Dayawanse Devapriya, W. Don Leelawathie, Geeganage Nandawathie, Brahamanage Chandrasiri, Veditantirige Kusuma, T.L Sarath Chandrasiri, D Liyanage Dhanapala, Geeganage Gunadasa, Geeganage Karunadasa, A. Vithanage Wickramapala, Meepe Gamage Kulasena, T Salamon Appuhamy (死亡)Meepe Gamage Paulis, M.V Mahindaratne, A.A Sunanda, S.A. Wanigaratne, C Kumudini Liyanage, M.T Isawathie (死亡)M.G Sarath Wickramaratne, S.K.A Ariyawathie, H.G Kulawathie, M.V Chandradasa, D Dayawathie, Karunawathie Samarasekara, Podinona Samarasekara, G Karunadasa, H.G.D Asika Shyamali, Maliaspakoralage Ariyawathie, N.V Samithra, M Vithanage Dharmasena, Meepe Gamage Piyaratne, G Sirisena Silva, Buddhadasa Ihalawaithana, and M.V Punyawathie(提交来文后死亡)。他们都是目前居住在斯里兰卡的斯里兰卡公民。他们称斯里兰卡 违反《公民权利和政治权利国际公约》第六条、第十九条第2款和第二十六条,他们是受害者。提交人由非政府组织“国际公共利益捍卫者”代理。

1.2  提交人提出了两个临时措施申请,要求缔约国停止将提交人及其家人从其土地和房屋中驱逐或“非自愿性的重新安置”他们。新来文特别报告员驳回了这两个申请。

事实背景

2.1  在提交来文时,提交人是斯里兰卡南部Akmeemana地区lhalagoda, Walahanduwa, Niyagama, Ambagahawila, Pinnaduwa, Godawatte, Narawala Ankokkawala等村的土地所有者和长期居民。据称,他们也代表着上述村庄其他受影响的人。多少代以来,他们和其所代表的人住在这一地区,从未受到任何干扰。

2.2  90年代早期到中期,公路开发局 提议修建一条128公里长的从斯里兰卡西部科伦坡到南部Matara的高速公路。根据《国家环境法》(1980年第47)(1988年第56号法和2000年第53号法修正),拟议的高速公路必须经过一个环境影响评估,以分析和评估环境、社会、财政和农业方面的影响。环境影响评估包括工程的“界定” ,确认和研究替代办法,发表工程环境影响评估报告、公众意见征求期,中央环境局的技术审查和批准。 斯里兰卡Moratuwa大学编写了高速公路环境影响评估报告。在高速公路环境影响评估报告中考虑了两个可能的路线,即“合并路线”和“原始路线”。这些路线都没有穿过提交人的地产和村庄。环境影响评估报告建议选择两者中的“合并路线”,作为财政、社会、农业和环境方面最恰当的明智办法。

2.3  1999723日,中央环境局通知拟订工程的公路开发局说,它决定批准高速公路,但规定了一些条件,包括高速公路的路线应当避免穿过KoggalaMadu Ganga湿地,以及最后选择的路线应当尽可能减少重新安置居民。对工程的任何修改都将要求重新批准。如环境影响评估报告所建议的,可以通过在大约一公里的距离上将“合并路线”挪移200米,或者将其建造在水泥支柱上来满足条件。

2.4  公路开发局没有遵守中央环境局规定的条件,反而制定了一个称为“最后路线”的完全新的路线。这条路线在同一地区影响了几乎相当于“合并路线”十倍的人。它穿过了大量的地产,包括提交人的房屋和土地;这些房屋和土地将被强制征用。同时提交人将接受非自愿性的重新安置。提交人既没接到关于改变拟议路线的官方书面通知,也没有得到任何机会表达意见。只是在20003月,当测量部门的官员进入提交人的某些地产,他们才得到消息。

2.5  “最后路线”作为一个替代路线,并未受到任何环境影响评估报告的审查。这一性质的任何修改都必须根据《国家环境法》和中央环境局批准书中规定的条件而获得批准。“最后路线”和高速公路的修改路段都没有根据法律规定而获得重新批准。因此,提交人被剥夺了财产,没有发表意见和受益于《国家环境法》及其规则中关于评估、征求意见和听证的法律规定。大约2002815日,几个测量人员与公路开发局官员和武装警察侵入了提交人的土地和房产,不顾其抗议而非法强制测量了土地。他们威胁、恫吓并骚扰了提交人,对一些财产造成了损害。

2.6  提交人声称已经用尽国内补救措施。2002729日和819日,提交人在上诉法院提出两个“命令申请”,争取得到一个“废除令”,推翻公路开发局关于修改拟议高速公路路线并穿越提交人土地的决定。2002108日,上诉法院任命了一个由三名最高法院退休法官组成的委员会调查本案的几个问题。委员会的报告认为,只有《国家环境法》和关于修改路线的规则17所规定的程序得到遵守,所申诉的路线修改才可被视为可行和正当的。报告也认为,应当向提交人提供对“最后路线”发表意见的机会。

2.7  2003530日,上诉法庭驳回了提交人的申请,理由是:对整个社会的义务超出了对高速公路建设所损害的个人群体的义务。

2.8  2004120日,最高法院承认:《宪法》第12(1)条所保障的申诉人基本权利以及自然正义原则已经被侵犯。然而它仅判决了支付赔偿和费用,而不是命令停止执行非法的路线修改。 提交人尚未领取国家当局的赔偿:他们认为赔偿不是他们人权损害的一个恰当补救。他们认为,制止这类行为的命令才是对一个受严重侵犯的被保障基本权利的恰当补偿。

2.9  2005115日,南部运输开发工程的工程主任在报纸上宣布:从117日开始,将清除高速公路线上(包括提交人)的剩余房屋;在遇到抵抗时将出示法院驱逐令。2005118日和25日,某些提交人的财产被测量,尽管没有或很晚才根据所称的法院命令作出通知,这些通知没有向提交人出示。官员们非法地进入了一些提交人的住处。

 

3.1  所有的提交人都受到高速公路最后路线的影响,声称缔约国违反了《公约》第二十六条,因为他们没有得到一个参与决策、“界定”或环境影响评估的机会,他们没有获得通知并未能表达意见,而那些受到合并路线和原始路线影响的人却得到了。“合并路线”沿线生活的所有人都是社会影响评估的一部分。没有向“最后路线”沿线生活的人、特别是向提交人提供这类机会。另外,如最高法院所认定的,违反《宪法》第12(1)条相当于违反了第二十六条保证的权利,但仅提供了赔偿。这未制止对提交人权利的侵犯,从而侵犯了他们的平等权。

3.2  提交人称,其他条约机构与人权事务委员会已经更广义地解释了《公约》第六条所保障的生命权,并因此声称缔约国侵犯了他们的生命权,包括对健康环境的权利。为了确定该工程的环境影响,需要研究受影响各方在其家庭和生活被突然改变的情况下有法律权利发表意见的东西。在本案中没有进行这类研究、环境影响评估和法律所要求的听证。

3.3  提交人称他们是缔约国违反第十九条第2款的受害者:他们没有得到他们可能被重新安置的通知。公路开发局决定将最后路线改道而通过提交人的土地,使他们处于一个没有得益于环境影响评估或听证而失去财产的境遇。既然没有为最后路线作环境影响评估,提交人被剥夺了关于环境影响的法律知情权。

3.4  提交人称,同一事项从未提交另一国际调查和解决程序的审查。他们指出:因为银行是工程的共同出资人,所以其他受影响的受害人向亚洲开发银行的调查程序提交了“最后路线”改道的问题,以审查是否绕道可能违反了其重新安置和环境方面的政策。这些措施之目的并非确保《公约》所保障的人权得到保护。提交人说他们不是这些程序的当事方。

缔约国关于可否受理和案情的意见

4.1  200548日,缔约国对来文的可受理性提出质疑。作为一般性意见,它指出,南部高速公路工程是缔约国为国家和整体人民的利益所实施的一个主要开发工程,已经投入了大量的时间和资源。因为提交人尚未用尽当地补救措施,所以缔约国质疑来文的可受理性,并提到他们没有根据《宪法》第126条而利用最高法院的管辖权,寻求对据称侵犯他们基本权利的补救。《宪法》赋予最高法院排他管辖权听取和决定任何对基本权利侵犯的申诉。尽管最高法院在提交人的案件中确认了基本权利被侵犯,但缔约国并没有机会在这方面辩护其行动,因为提交人没有在最高法院提出他们基本权利受侵犯的问题。提交人还谋求从国家人权委员会获得补救,但此案尚未作出决定。因此,它认为,国家人权委员会是提交人关于基本权利受侵犯的申诉所寻求的唯一补救措施。目前他们的案件正在审理中。

4.2  另外,缔约国称,其他受影响的当事方已经将本事项提交亚洲开发银行的监察程序,已经根据银行重新安置和环境方面的政策而寻求补救。这构成了《任择议定书》第五条第2()项所规定的另一国际调查或解决程序。

4.3  200597日,缔约国对来文的案情提出了意见。它重申,南部开发工程对于斯里兰卡的发展至关重要。根据既定程序,只有在捐款人满意地认为执行该工程不会导致侵犯人权和环境权时,这一性质工程的资金才会落实。

4.4  缔约国提到了上诉法院和最高法院的国内审理,以及代表公路开发局和中央环境局提交的书面意见。这些清楚表明了缔约国的立场。它在这些意见中辩称:公路开发局并没有“改变”中央环境局所批准的工程;从有关规则的角度来说。在没有这类“改变”的情况下,不需要一个补充的环境影响评估。它还辩称,即使有改变,补充的环境影响评估在本案中也不必要,因为改变的工程处于同一“走廊”(工程地区)。这是环境影响评估报告已经研究过的。缔约国辩称,上诉法院和最高法院都承认本开发工程对斯里兰卡人民的巨大意义,并决定根据最后路线而继续实施这一工程。在做出这一结论时,法院恰当地审议了所有利害相关者的利益和申诉,特别是那些声称受影响的人。

4.5  缔约国称,尽管少数申诉人反对拟议的工程,但该地区的大部分居民赞成,甚至要求加快实施。高速公路将提供该国一直处于未开发阶段的南部地区极为需要的一个道路基本设施。它将南部地区与首都科伦坡连接起来,从而成为该地区加速社会经济发展的一个催化剂。海啸灾难主要影响了南部沿海地带;自那之后,在重建工作中迫切需要这类性质的催化剂。

4.6  关于提交人的《公约》第二十六条、第六条和第十九条第2款申诉,即公路开发局没有为有关个人提供中央环境局调查程序所规定的听证机会而决定了最后路线,缔约国辩称,公路开发局修改路线的原因是由于中央环境局表示的关切。修改纳入了中央环境局的关切,并意识到这是中央环境局批准的条件。“最后路线”是在中央环境局所规定的参数之内制定的。既然修改是为了处理和尽可能缩小环境影响,所以没有从中央环境局重新获取批准。

4.7  在提交人提出法庭诉讼时,考虑新的路线方案已经太晚,因为这将严重影响工程进度。政府已经采取措施征收土地并为所征收的土地支付赔偿。它没有想以不公平的方式对待提交人、剥夺他们言论自由或干涉他们在健康环境中生活的权利。工程旨在向该地区引起发展,改善该地区居民、包括提交人的生活质量。

4.8  关于提交人声称最高法院应该指示公路开发局从中央环境局获得一个新的批准书并向提交人提供表达意见的机会,而不是判决补偿,缔约国辩称:最高法院没有终止工程的继续;它认为如果那样做将会造成不可弥补的损失。法院在考虑了所有的情况之后,认为向提交人判决赔偿是公正和公平的,但允许工程继续进行。政府无权对构成治理结构一个独立支柱的司法机构作指示,它有义务尊重缔约国内所有主管法院的判决。

4.9  缔约国认为,根据国家及其人民的更大利益,继续工程绝对必要。来文涉及到了法院认真审理并已经作出最后结论的问题,法院认为,一个补充的环境影响评估没有必要,但是应当向提交人支付适当的赔偿。根据法律,已经采取特别措施,包括为了提交人的利益而处理赔偿请求。

提交人关于可否受理和案情的意见

5.1  20051117日和1221日,提交人对缔约国的意见作出评论并重申了他们以前的申诉。他们指出,中央环境局在1999723日的批准书中所规定的条件如下:

将“合并路线”转到Weras Ganga/Bolgoda湖湿地附近的“原始路线”(9项条件)

拟订的高速公路避免穿越KoggalaMadu Ganga湿地(10项条件)

最后路线的确定应当尽可能减少居民的重新安置(F1项条件)

对项目作出任何拟议修改,都应根据规则17(1)(a)获得新的批准。

提交人回顾说,他们的土地并非处在环境影响评估报告所研究的走廊内。提交人说,就住房来说,高速公路三个选择方案的代价是:

“合并路线”:622所房屋 “原始路线”:938所房屋 “最后路线”:1315所房屋

“最后路线”具有最多的房屋迁移的事实,违反了中央环境局批准书中的第F1项条件。尚没有三个选择方案其他费用和影响的资料。

5.2  关于缔约国声称同一事项已经提交给另一国际调查或解决程序,提交人承认他们向亚洲开发银行提出了此事;因为后者是工程的供资机构之一,因此必须遵守银行的准则和借贷条款。提交人请求银行的监察小组审查是否由于修改路线而违反了银行政策。监察小组驳回了请求。申诉人继续向银行申诉;银行的安全警卫小组访问了该地区。其报告尚未发给提交人。该事项然后被提交给银行的特别工程协调员办公室,在那里探索了可能的替代解决办法。然而,有关讨论没有在各方之间达成解决问题的协议。提交人然后将问题提交给银行的履行审查小组。后者认为:对做出了两个主要修改的区域,因为存在着相当大的理由可以辩称选择“最后路线”时工程不合乎规定、工程现在覆盖了没有包括在1999年环境评估报告中的区域、未能实现包括公共磋商在内的更大范围环境影响评估目标,所以应当进行环境影响评估。这是亚洲开发银行目前的意见,银行在2005年向Moratuwa大学作出一个新的请求,尽快为“最后路线”编制一个补充的环境影响评估报告。提交人称,银行小组实施的调查不构成第五条第2()项所规定的另一国际程序。它不是一个司法或半司法的机构,而仅仅是一个咨询机制,以便银行确保遵守其本身的政策。它既未适用国际法也未向申诉人提供补救措施。

5.3  关于未用尽国内补救措施问题,提交人坚称,因为案件得到了最高法院的审理,而最高法院是缔约国的最高法庭,所以他们用尽了所有的国内补救措施。最高法院处理《宪法》第12(1)条所保障基本权利受到的侵犯。某些提交人也向国家人权委员会提出申诉,但是没有就该事项作出决定,提交人然后在上诉法院起诉。关于提交人没有在国内申诉中援引基本权利被侵犯的问题,提交人称,一个申诉人不能够请求上诉法院将本案提交最高法院。如果最高法院认为有明显证据表明某一当事人基本权利被侵犯,则可以那样做。

5.4  提交人表示,本来文的主题是最高法院尽管承认提交人的《宪法》第12(1)条基本权利受到侵犯,但没有制止关于严重违反法律面前人人平等的问题。

5.5  提交人反驳缔约国关于工程得到了广泛公共支持的争辩。他们称,公路开发局使用了威胁和骚扰的办法;他们提供了某些提交人关于公路开发局官员行为的事例。某些提交人被迫在获得赔偿前交出财产,或者不满意于评估的赔偿。其他人被承诺说,如果在特定日期前搬离房地产,则得到25%的额外赔偿。但是他们依然没有收到赔偿。提交人补充说,缔约国滥用了公路开发局重新安置执行规划和亚洲开发银行所规定的权利。提交人看不到完整的规划,尽管可以看到某些英文的章节。 因此,他们仍然不了解重新安置执行规划为其提供的权利。

5.6  提交人指出,土地征收程序完成的期限被延长,并最后确定在2005228日。他们被迫在收到赔偿前交出自己的房地产。某些提交人的房屋在他们没有获得替代房屋和土地的情况下被剥夺,而支付的赔偿不足以购买一个合适的房地产或建一个房屋。大多数提交人通过耕种他们的地产而获得收入,但由于重新安置而失去了他们的收入。

5.7  关于缔约国辩称提交人的申诉过时,提交人指出,建筑合同是在20031月才签署的,在他们向国家人权委员会提出申诉几乎二年以后。那时,提交人已经开始了法庭诉讼,最高法院退休法官委员会的200210月报告清楚表明需要一个补充的环境影响评估报告。另外在那时,几乎尚没有土地被征收,并且仅关系到原始路线。亚洲开发银行的贷款直到200210月才落实。

委员会需处理的问题和议事情况

审议可否受理

6.1  在审议来文所载的任何请求之前,人权事务委员会必须根据其议事规则第93条,决定来文是否符合《公约任择议定书》规定的受理条件。

6.2  缔约国已经以未用尽国内补救措施为由而反驳来文的可受理性:提交人未能够在国内法庭提出违反其基本权利问题,并且他们在人权委员会的申诉尚在审理中。委员会注意到提交人将案件提交到缔约国最高法院,后者从侵犯基本权利方面处理了他们的申诉,并确实发现了他们的平等权受到侵犯。委员会认为提交人已经用尽国内补救措施,并因此不妨碍其据此审议来文。

6.3  关于缔约国辩称提交人已经向另一国际调查和解决程序提出申诉,委员会注意到提交人对亚洲开发银行的申诉并不是根据对《公约》权利违反的指控。委员会因认为亚洲开发银行的审理不构成《任择议定书》第五条第2()项所规定的另一调查或解决程序。

6.4  关于提交人声称他们是违反第六条所规定生命权的受害人―因为他们被剥夺了健康的环境,委员会认为,提交人没有根据《任择议定书》第二条而就这一申诉的可受理性提出充分证明。

6.5  关于提交人的《公约》第二十六条申诉,委员会注意到,他们所得到的待遇―不符合他们应当根据第二十六条得到的待遇―被认为不符合《斯里兰卡宪法》第12(1)―相当于《公约》第二十六条。另外,除了他们将为失去房地产得到常规补偿,并为该具体侵犯而向他们提供了补偿。委员会无法认为这是不恰当的。因此,提交人再也不能被视为《任择议定书》第一条意义上的受害人。因此,委员会认为,这一部分的来文根据《任择议定书》第一条而不可受理。

6.6  委员会认为不存在着尚未被第二十六条申诉所涵盖的第十九条第2款的不同问题。它认定本申诉因同样原因而不可受理。

7.  人权事务委员会因此决定:

(a) 根据《任择议定书》第一条和第二条,本来文不可受理;

(b) 本决定应当转达给缔约国和提交人。

[决定通过时有英文、法文和西班牙文本,其中英文本为原文。随后还将印发阿拉伯文、中文和俄文本,作为委员会提交大会的年度报告的一部分。]


  

委员会委员瓦尔特·卡林先生和
伊波利托·索拉里·伊里戈延先生的个人意见

我们同意委员会关于最高法院已经处理了禁止歧视的违反问题,即提交人再不是该违反行为的受害者;但感到遗憾的是,本案的其他方面没有得到审议。尽管提交人确实没有明确声称缔约国侵犯了他们选择自己住处和被保护免于任意或非法侵犯其隐私和家庭的权利,我们获得的事实(2.32.52.9)以及他们关于住房和生活被突然改变的申诉(3.2),清楚地提出了《公约》第十二条第1款和第十七条的问题。被迫离开自己的住处以让位给一个―比如本案中的高速公路―开发工程,显然构成了对这些权利的限制。只有在法律规定的情况下、必须符合第十二条第3款所列合法目标之一、并且根据第十七条而不是非法或任意的情况下,这种限制才符合公约。尽管建筑一条高速公路可能肯定对于一国的发展很重要,并因此有用于合法目标,但这些规定要求:被迫的重新安置必须合法,比如,是根据国内法而作出决定的、并且为实现该目标是必要的。

我们注意到公路开发局没有按照法律规定获得新的环境影响评估沿“最后路线”而建筑高速公路。最高法院据此认为侵犯了提交人的平等权。另外,在某些提交人家中进行测量似乎没有向他们发出通知。最后,“最高路线”似乎影响了“合并路线”所可能影响的两倍以上房屋,违反了中央环境局关于最后路线应当尽量减少居民重新安置的规定。所有这些表明,对提交人命令的重新安置可能既不合法也无必要―就有可能选择一个侵犯性较少的路线来说。

因此,委员会应当宣布来文可受理并审查这些问题的是非。委员会如果感到缔约国没有足够机会就《公约》第十二条和第十七条的问题表达意见,可以请缔约国提交新的意见。

Walter Kälin 先生                        [签字]
Hipólito Solari Yrigoyen        [签字]

[意见提交时有英文、法文和西班牙文本,其中英文本为原文,随后还将印发阿拉伯文、中文和俄文本,作为委员会提交大会的年度报告的一部分。]

 


 

* 参加审查本来文的委员会委员有:阿卜杜拉法塔赫·奥尔马先生、安藤仁介先生、普拉富拉钱德拉·纳特瓦尔拉尔·巴格瓦蒂先生、阿尔弗雷多·卡斯蒂罗·奥约斯先生、莫里斯·格莱莱-阿汉汉左先生、埃德温·约翰逊先生、瓦尔特·卡林先生、艾哈迈德·陶菲克·哈利勒先生、拉杰苏默·拉拉赫先生、迈克尔·奥弗莱厄蒂先生、伊丽萨白·帕姆女士、拉斐尔·里瓦斯·波萨达先生、奈杰尔·罗德利爵士、伊万·希勒先生、伊波利托·索拉里·伊里戈延先生、罗曼·维鲁谢夫斯基先生。

委员会委员瓦尔特·卡林先生和伊波利托·索拉里·伊里戈延先生联合署名的个人意见附于本文件之后。

《公民权利和政治权利国际公约》及其议定书分别于1980911日和199813日在斯里兰卡生效。

公路开发局是根据1981年第73号《公路开发局法》(经过1988年第5号法修正)第2节而设立的,根据该法授权而负责政府所批准的公路开发工程和计划。

“界定”包括与所有受项目影响者的讨论。

中央环境局是根据1980年《国家环境法第47号》(经过1988年第56号法和2000年第53号法修正)而建立的。它的首要职能是协助制定环境标准并执行国家环境法的规定,包括以下更详细说明的“环境影响评估”的规定。

最高法院认为“公路开发局拟议的绕道是要中央环境局根据规定的程序和自然正义原则而批准的修改。尽管没有这类批准,但拒绝以法庭命令进行补救,作为法庭行使任意裁判权是合理的。但是上诉人应该为损害其第12(1)条权利和自然正义原则而得到赔偿。就此来说,上诉是允许的,并修正了上诉法庭的命令”。它因此颁发了“一个执行性质的命令,指示中央环境局要求公路开发局、并指示公路开发局向每一上诉人支付总数75,000卢比的赔偿。此外还有国家根据《土地征收法》所支付的赔偿与中央环境局批准书规定的以及应诉人在书面陈述中所提到的赔偿。为防止进一步的耽搁、误解和受害申诉,[]进一步指示上诉人有权接受这类赔偿并有权交出他们的土地,同时不影响他们就赔偿额进一步上诉的权利。”

大部分提交人不懂英文。

 

 


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