University of Minnesota

        

1314/2004号来文,O’NeillQuinn诉爱尔兰
    (第八十七届会议,2006724日通过的意见)*

提交人

Michael O’NeillJohn Quinn(由律师Michael Farrell先生代理)

据称受害人

提交人

所涉缔约国

爱尔兰

来文日期

2004914(首次提交)

事由

行政当局对于申请一项提早释放囚犯办法的歧视

程序性问题

实质性问题

法律面前人人平等和得到法律的同等保护

《公约》条款

第九条第1款;第十四条第1款;第二十六条;第二条第13

《任择议定书》条款

 

         根据《公民权利和政治权利国际公约》第二十八条设立的人权事务委员会

         2006724举行会议

         完成了根据《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》代表Michael O’NeillJohn Quinn向人权事务委员会提交的第1314/2004号来文的审议,

         考虑到来文提交人和缔约国提出的所有书面资料,

根据《任择议定书》第五条第4款通过如下意见

         1.  来文提交人Michael O’NeillJohn Quinn为爱尔兰人,分别于1951210日和1967118日出生。他们声称为爱尔兰违反他们根据《公民权利和政治权利国际公约》第二条第13款、第九条第1款、第十四条第1款和第二十六条应享权利的受害者。《任择议定书》于199038日对爱尔兰生效。提交人由律师Michael Farrell先生代理。

事实背景

         2.1  199923日,Michael O’Neill被特别刑事法庭裁定杀害了一名警察(Garda),即侦探Garda Jerry McCabe(此后称“Garda McCabe),蓄意伤害了另一名警察并拥有武器企图犯罪。这些罪行的起源为199667日他企图在爱尔兰Adare, CO. Limerick抢劫一部邮车。O’Neill先生认罪并为过失杀人罪被判11年徒刑,为其他罪行被判两个五年期监禁,所有判刑同时执行。虽然他自1996620日起就被关押,刑期却从19992月开始,他将于2007517日获得释放和完全赦免。

         2.2  19992月,Quinn先生认罪并被特别刑事法庭判决共谋进行上述抢劫,并被判六年徒刑。他在坐完六年监并在一般赦免的情况下于200388日被释放。另外三名其他人也被判杀死Garda McCabe, 蓄意伤害另一名警察和拥有武器企图犯罪的罪行。他们被判12年至14年的徒刑。

         2.3  这次企图抢劫是为爱尔兰共和军临时派(爱尔兰共和军)执行的。后者是一个非法的准军事组织。它在北爱尔兰引起的武装冲突常常牵涉大不列颠和缔约国境内。爱尔兰共和军临时派最初否认抢劫和开枪,但是后来承认了,所有五名被判刑者都被爱尔兰监狱当局和司法、平等和法律改革部(此后称司法部)确认为爱尔兰共和军临时派成员,并被关在特别为这类囚犯保留的监狱地区。

耶稣受难日协议和释放囚犯办法

         2.4  1970年代初起,在北爱尔兰发生了长期和剧烈的冲突。19948月,爱尔兰共和军临时派宣布了停火,亲英的准军事集团,即支持保护北爱尔兰与联合王国关系的集团随即也作了同样的宣布。爱尔兰共和军于19962月恢复了其暴力运动,该罪案就是在这期间发生的。19979月又宣布了停火,直至今日。

         2.5  1998410日,联合王国与爱尔兰政府之间达成一项正式国际协议(大不列颠-爱尔兰协定)以及两国政府与各个政党之间达成一项政治协议(多党协议)。根据正式协议的规定,两个政府除其他外,作为一个国际法事项“支持并在适当时执行多党协议的规定。”这一套协议正式被称为“多党谈判后达成的协议”,但一般被称为“耶稣受难日协议”(此后称“受难日协议”)

         2.6  “受难日协议”中题为“囚犯”的一个条款规定联合王国和爱尔兰政府都应制定机制,提早释放被判在北爱尔兰犯了“有计划罪行”或在别处犯了同类罪行的囚犯。“有计划罪行”为与北爱尔兰冲突有关的准军事组织所犯或为其所犯的罪行。隶属于不完全和明确维持停火协议的组织的囚犯不能获得早日释放。根据“受难日协议”,所有合格的囚犯都应该在办法开始后两年之内获得释放。

         2.7  囚犯释放办法在缔约国通过1998年刑事司法(释放囚犯)法令(此后称“1998年法令”)执行。1998年法令没有赋予司法、平等和法律改革部长(此后称“司法部长”)任何新的释放权力。释放将通过既有的斟酌权落实(1939年反国家罪行法第33条,见下文第4.3),但该法令规定设立一个委员会为司法部长按照“受难日协议”释放囚犯提供咨询。然而该法令规定委员会只能就他已指定的“符合耶稣受难日协议的合格囚犯”向司法部长提出意见。因此,关于按照该办法释放任何囚犯的关键决定是该人是否是一名“合格囚犯”。 1998728日,释放办法开始实行。在200055日发表的一项联合声明中,联合王国和爱尔兰的总理指出:“希望按照受难日协议,在2000728日以前将所有合乎提早释放条件的囚犯予以释放。”两国政府于2001714日发表的数字证实在北爱尔兰有444名,在缔约国有57名合乎“受难日协议”条件的囚犯获得释放。

提交人的释放要求

         2.8  2000725日,提交人写信给司法部长要求证实他已将他们为了提早释放办法目的,指定为“合格囚犯”,并要求根据“受难日协议”和1998年法令将他们释放。他们又说,如果部长不允许他们的请求,则应提供理由,以便他们能就此提出上诉。截至2001730日,尽管他们又写了几封信给部长,提交人只收到关于已收到这些信的回函。在这期间,司法部长作了若干声明,公开地或在私人信中表示,因Garda McCabe死亡被判刑的囚犯不会根据“受难日协议”释放。根据提交人,在缔约国中一些比他们罪行更严重的人,包括犯了杀死警员,犯了死刑谋杀罪的囚犯 都已被释放。在北爱尔兰,许多被判谋杀警员的囚犯都已被释放。

         2.9  2002年左右,提交人根据信息自由法从司法部获得了四份文件,日期为2000104日的文件列出了“根据耶稣受难日协议条款进行审议的标准”,即囚犯的罪行是在受难日协议之前所犯,而且是为一个受难日协议可适用的组织执行的。“该文件列出了因谋杀罪被判终身监禁并被建议交给囚犯释放委员会考虑的人名单。该名单上的一个人也被判谋杀一名警察(Garda Siochana)的罪名,该文件说,为该谋杀案被判刑的其他人等都已根据“受难日协议”被释放。没有注明日期的第二份文件指出被缔约国特别刑事法庭判刑的囚犯,如他们的罪行类似在北爱尔兰的计划罪行,并在“受难日协议”之前所犯,而且他们隶属于爱尔兰共和军临时派或另一个称为INLA的准军事组织,将合乎根据受难日协议获得释放。根据提交人,他们所犯罪行显然符合这两份文件中规定的标准。

         2.10  第三份文件是用问和答的形式编写。其中指出在1998410(签订受难日协议日期)之后被判罪而其犯罪日期早于此日的囚犯也在提早释放办法之内,但“被判谋杀”Garda McCabe的人不在此列。该文件继续讨论在1998410日之后因在受难日协议前所犯罪行被判罪的囚犯还要等多久才能获释。该文件承认对因谋杀Garda McCabe被判罪的人作出例外,并说“这是一项政治判决,因为当时的背景是需要确保公众支持受难日协议的条款”―该文件说:“被判谋杀其他Gardai(警察)的人―如服刑时间已很长―将可获得囚犯释放安排。”日期为2001817日的第四份文件是爱尔兰监狱局(当时是司法部的一个部门)Portlaoise监狱狱长和一名姓名已被涂掉,但要求根据受难日协议提早释放的囚犯的一封信。其中说司法部长不愿将有关囚犯指定为合格囚犯并提出了部长提供的理由。然而,信中说囚犯可再提出申请。

         2.11  2001730日,提交人由于一直没有收到司法部长的答复,向高等法院提出申诉,并被允许申请司法复审,除其他外,要求宣布他们按照受难日协议和1998年法令为“合格囚犯”。缔约国的司法复审采取宣誓作证的方式。被告没有提出任何作答的宣誓书也没有反驳提交人代表举出的证据。司法部长在200265日的信中回复提交人申请被指定为合格囚犯的要求;他说他们未被指定,这方面的任何决定涉及“特权或特许”,并不受提交人所要求的程序的管制。

         2.12  20021126日和27日,高等法院听审了提交人的案件,并于2003327日作出判决。判决书指出“……看来很明显而事实上被告也没有予以反驳,因为他们没有提出宣誓书的一点是申请人如果被部长考虑释放的话,他们确实属于根据有关条款可予释放的那类囚犯。”然而,1998年法令第3条第2款赋予司法部长“一个绝对的斟酌权”,以决定是否要求释放囚犯委员会就是否释放个别囚犯提出意见。据此,司法部长没有义务考虑将某某人释放。因此,不能说他拒绝指定提交人为合格囚犯的行为是任性、专横和不公正的。他驳回它们对司法复审的申请。

         2.13  提交人向最高法院上诉,后者于2004129日判决。最高法院指出,虽然无可否认提交人在犯案时和被判决时隶属于爱尔兰共和军临时派,“大家也同意两个申请人现在都不隶属于一个不维持完全和明确停火的组织。”法院提到那份问和答文件(上文第2.10)。它认为受难日协议没有被纳入爱尔兰法律,也没有赋予个人任何具体权利。释放囚犯的权力是一个“典型的行政职权和一个斟酌权”。然而,它认为高等法院将这种斟酌权称为“绝对的”是过于广泛―任何这种权力不应以专横、任性或不理性的方式而是应以诚信的方式行使。

         2.14  最后,最高法院对提交人的案件和那些犯了相同或更严重罪行而获得释放的囚犯的案件作了区别,理由是后一组人都在受难日协议签署之时被审判和判刑。基于这项区别,法院认为作出与该谋杀案有关的被判者不予释放的决定是一项“政策”选择,行政当局完全可以斟酌作出,不能被称为是任性、专横或没有理性的决定。”它驳回关于拒绝指定他们为合格囚犯构成他们和那些犯了同等或更严重罪行的其他人之间的歧视的声称,并重申根据假定的区别,提交人不处于其他犯有同类或更严重罪行的人的同一地位。最高法院驳回了提交人的上诉。

         2.15  根据提交人,最高法院对提交人和那些与他们一同被判的人及根据受难日协议被释放的其他人之间的区别没有在听审时向提交人律师提出。他们没有得到关于法院认为这是一个重要问题的任何指示。在法院成员和被告律师作出的一系列意见交流中,首席法官的一个随机查询提到这一点,但律师并没有作答。这在事实上也是错误的。根据信息自由法获取的问答文件(上文第2.10)高等法院和最高法院的判决中也都曾提到,其中明确地指出释放条款适用于在受难日协议之前和之后判罪的人士。事实上,缔约国释放了两个在受难日协议之后为了在这之前犯案而被判刑的人。在北爱尔兰至少有11名在受难日协议之后为受难日协议之前所犯罪案被判刑的人获得释放,这就证实了当局并没有对1998410日之前或之后作出的判决予以区别。这些案件没有特别受到高等法院的注意,因为没有人要求作出这种区别。如果提交人得到司法部长的考虑,对于高等法院来说,他们毫无疑问地将属于那些根据有关条款可予以释放的那一类人。被告也没有对此提出异义。同样地,这一信息也没有得到最高法院的注意,因为作为一个上诉法院,它的审理根据是在下级法院所提出的证据。在本案中,双方都没有对高等法院的裁决,即提交人符合早日释放办法的条件这一裁决提出质疑。

         2.16  2004212日,提交人提出一项申请,要求将最高法院的判决和命令搁置或改正并要求重新审理他们的上诉。为这项申请提出的宣誓书详细叙述了缔约国两名在受难日协议之后被判刑又获得释放的人的情况,及许多同样情况及在北爱尔兰获释的人的情况。被告在200434日的一份宣誓书中证实了在受难日协议之后判刑的这两个人获得释放,但否认他们的案件类似提交人的案件。200441日,提交人的申请由最高法院同一个法官团审理;它裁定对案件的事实“大家都已同意,并没有在本案的任何阶段构成问题。”法院感到满意的是提交人的律师有充分机会处理该事项,但它驳回了这项申请。

 

         3.1  提交人声称,由于司法部长拒绝指定他们是1998年法令规定的合格囚犯,根据第二条第1款和第二十六条,他们受到了歧视。他们声称他们符合这项释放办法的所有条件,正如上述四份来自司法部的文件所证实,但司法部长任意地拒绝将他们列入该办法。他们宣称他们是唯一符合条件却被排除在该办法外的人,其他被判犯有同类和更严重罪行的人都被指定为合格囚犯。

         3.2  提交人辩称,司法部长的斟酌权不应以任意、不合理性或歧视性方式行使,而必须按照执行提早释放办法的标准。在进行司法复审前,并没有提供将提交人排除在外的理由。在司法复审开始后所提出的理由与该办法的目标无关而是基于外来的政治考虑。此外,提交人得不到其他寻求提早释放的囚犯所享受的诉讼便利,即在决定申请人的申请前邀请他们作出陈述。由于处理他们申请的方式和拒绝将他们指定为“合格囚犯”,将他们释放,因此提交人受到了歧视。

         3.3  提交人声称缔约国违反了第九条第1款,因为虽然他们最初的关押是基于一项有效的法院裁决,他们的继续关押,在司法部长基于歧视性理由,拒绝将他们列入提早释放办法后就变成是任意的。他们也声称,他们被拒绝了第十四条第1款规定的公平审讯权;因为最高法院是基于显然错误的理由,并且在没有为提交人律师提供陈述机会以反驳法院决定所依据的不正确假定的情况下而驳回他们的上诉的。拒绝公平审讯更由于最高法院在接到证据证明其决定的依据是一项错误的假定后仍拒绝搁置或更改其决定而变得更严重。

         3.4  提交人声称他们被拒绝第二条第3款所规定的有效补救,因为缔约国的法庭未能在实行提早释放办法时保护他们不受歧视,包括拒绝为他们提供其他囚犯所享有的程序。他们也声称由于最高法院基于显然错误的理由驳回他们的上诉后,他们再没有纠正的途径,并且在审理他们的上诉时也没有向他们提供公正的程序,因而剥夺了他们获得有效补救的权利。

         3.5  最后,提交人声称,最高法院判他们为申请搁置法院决定或重新审理他们的上诉支付法庭费用是违反了他们获得有效补救的权利。这项决定惩罚了提交人为了就一项基于不正确的事实而作出的决定获得补救的企图。提交人声称如果他们的论点是正确的,应为他们提供一可合理地评估和改正这项错误的场所。正好相反,最高法院的同一个法官团根本拒绝重新考虑该项事实决定,反而说提交人的代理人有充分机会反驳就事实作出的判决。

缔约国关于可否受理的陈述

         4.1  20041222日,缔约国抗辩该来文的可受理性。它证实提交人关于他们被判罪行所陈述的事实。它指出在这些罪案之前,缔约国正在与联合国和北爱尔兰的一些有关的政党从事艰难和敏感的“和平进程”谈判。它说这些罪案引起全国的愤怒;在审判时,控方证人拒绝作证或辩说他们不记得发生什么事了。它说受难日协议是一项具有重大政治、历史、宪法和法律意义的事情。缔约国政府为了同意接受大不列颠-爱尔兰协定的约束并遵守其在多党协定下的义务,提议对爱尔兰宪法作出修正。这些修正于1998522日得到全民投票的核可。

         4.2  缔约国指出来文提交人从来都未被认为可列入提早释放办法。在谈判受难日协议、通过对爱尔兰宪法的修正案和1998年法令之前、之间和之后,缔约国政府再三地表明任何有关释放囚犯的规定不适用于被判涉入Garda McCabe谋杀案的任何人士。缔约国政府成员多次公开说明了这一点。通过受难日协议的谈判过程、政府官员在议会中的发言、报刊和其他媒介和修正宪法的全民投票,提交人应早已知道他们会被排除在这个办法之外。在提交时,缔约国说受难日协议的谈判正在关键时刻,爱尔兰共和军的政治代表要求根据受难日协议的条款释放该案的那些被判者。虽然它深信这些囚犯不在受难日协议之列,缔约国政府愿意作为一个最后的全面协议的一部分―其中包括在独立监督下销毁所有武器,完全停止准军事行动和明确地结束所有形式的爱尔兰共和军罪行―考虑释放他们。它指出和平进程已达到一个关键阶段,因此提交人此时向委员会提出来文并不适当,因为这主要是目前谈判中的一个政治问题。

         4.3  对缔约国来说,提交人的申诉因为都在《公约》范围之外,因此是不能受理的。根据爱尔兰法律,缔约国政府没有权力也没有义务释放囚犯。受难日协议和1998年法令以及最高法院就DohertyPortlaoise监狱监狱长一案作出的裁决

都没有赋予这种权力。提交人是在公正的审讯后被判刑的。他们也曾有机会在高等法院和最高法院质疑国家行政部门拒绝提早释放他们的决定。缔约国解释道,特别刑事法庭决定的减刑和赦免权力受到了1939年反政府罪行第33条以下的规定:“除非在死刑案件中,政府有绝对的斟酌权,在任何时间全部或部分地赦免或更改(只在减刑的情况下)或延迟特别刑事法庭判决的任何惩罚。”

         4.4  根据缔约国,对这项斟酌权的行使应予以广泛的解释。当行政部门行使这种权力或当它被授予这种斟酌权时,这种决定应该主要是一种政治判断而不是一种司法或准司法决定。根据宪法第28.4条,政府基本上应对爱尔兰议会(Dáil)负责。然而,任何斟酌权的行使必须符合1998年法令的授权规定,即允许一位部长认为某一人是一个“合格囚犯”,但是,1998年法令并不意味着赋予任何额外的减刑或赦免权力。 咨询委员会应要求可向司法部长提出无约束性的意见。1998年法令创设的机制因此形成了另一个斟酌权机制,政府可根据1993年反政府罪行第33条的规定行使。

         4.5  根据缔约国,高等法院和最高法院驳回了关于司法部长以任意或任性的方式行使该斟酌权的申诉。法院接受以下的论点,即鉴于政府公开表明的明确政策,那些因谋杀Garda McCabe一案被判刑的人不能享受1998年法令中的提早释放条款。因此,不能说,执行该既有的政府政策的决定是任意或任性的。缔约国又说,其政府必须能就一个基本上是政治性的问题采取一个政治性立场。政府的想法是,如果为涉及Garda McCabe谋杀案的人提供提早释放办法,那就会削弱了公众对受难日协议的支持。根据缔约国提交人的申诉等同于建议人权事务委员会应干预企图参与解决北爱尔兰冲突的各方之间的政治安排、协定和谅解。缔约国认为应赋予所涉及的各方一些余地以执行它们的谈判和相互的义务。

         4.6  更具体的是,缔约国认为这些申诉是在第二十六条和第二条的范围之外。在国内法庭已成功地指出任何关于平等的申诉必须基于对同样人必须予以同样待遇的原则。为该案被判刑的所有人在囚犯释放办法方面都得到同样的待遇。那些涉入Garda McCabe谋杀案的人被认为构成一组不同的囚犯,根据“受难日协议”作出的任何安排对他们不适用。提交人知道这一点,并在政府明确宣布这一政策时认罪。他们不同于该办法的任何其他可能的受益者,因为缔约国政府认为将他们释放,将得不到爱尔兰人民的容忍。缔约国拒绝以下的论点,即对其他处于类似情况下的人提供了一个斟酌性的国家特权,因而导致了一个在法律上可执行的权利;在这方面,它提到了美国最高法院对Connecticut Board of PardonsDumshcat 一案的判决。它争论说,如果像本案一样适用了合理客观的标准,那么根据第二十六条,歧视是可被允许的。关于缔约国在根据1998年法令释放囚犯的行为方面,它认为“根据统计数字和其他材料作出的分析并无助于提交人。”

         4.7  缔约国说,提交人所涉的罪案和问题不能与其他罪犯比较。有关事件是发生在爱尔兰共和军破坏停火期间,缔约国政府此时正在进行导致受难日协议的高层谈判期间。自爱尔兰共和军停火以后,这是第一次有人谋杀一名警察。肇事者使用的暴力特别野蛮,受害者为爱尔兰警察队的成员,爱尔兰共和军临时派的高级成员参与了该事件。至于根据第九条提出的申诉,缔约国说,这不在《公约》范围内。它反驳提交人的关押是任意的这一说法并援引委员会的以下判例,即“任意性不应等同于犯法,而应予以广泛的解释,以包含不适当性、不公正和缺乏可预见性等因素”。 提交人根据爱尔兰一个适当司法机构作出的判决服刑,国内法并没有规定在刑期服满之前将他们释放。鉴于政府的政策,他们必须服满刑期才能获得释放是可预见的。

         4.8  缔约国说,提出的申诉也不在第十四条的范围内,因为该条款处理的是对审判程序的保障,而不是法院作出的裁判的内容。如果在评估法院面前的事实材料时发生司法错误,它也不在《公约》规定的可受理范围内。委员会不应作为一个第四级法院运作,它没有复审或对事实认定出重新评价的职权。 提交人的批评是最高法院在驳回他们的上诉时对事实的认定有错误。缔约国注意到法院复审了其裁决并对各当事方曾有机会对所有材料提出反对表示满意。对于根据第二条提出的申诉也适用同一论点。

         4.9  缔约国的结论是,为了上述原因,应宣布该来文不可受理并要求将来文可否受理的问题与案情分开审理。20041228日,新来文问题特别报告员决定委员会应同时审议可否受理问题和案情。

缔约国关于案情的陈述

         5.1  2005323日,缔约国就案情提出意见,并大体上重申了它就可否受理问题提出的论点。关于事实方面的发展,它说,正在就受难日协议还未解决的一些问题进行谈判,以期达成协定。至于缔约国关于它将考虑在一项全面的解决办法下提早释放提交人,但总理(Taoiseach)在会议(Dáil)作出这一宣布时在200412月初引起公众强烈的批评和许多辩论。20041220日贝尔法斯特的北部银行被抢劫,相信也是爱尔兰共和军所为。在发生该事件后,缔约国政府明确地声明再也不考虑将Garda McCabe谋杀案所涉人等提早释放。在2005313日的一项声明中,囚犯们自己说他们不希望他们的释放是与缔约国政府进行的任何进一步谈判的一部分。

         5.2  缔约国证实迄今根据受难日协议在爱尔兰获得释放的囚犯有57名,除了那些较早时期根据临时释放规定被释放的人之外,这些囚犯的案件是由司法部长提交给释放囚犯委员会的,他要求委员会就他根据1998年法令第3(2)条行使释放提供意见。3名被释放的囚犯是在受难日协议之后被判刑的,分别于20006月、7月和9月被释放。这些囚犯被判犯了拥有炸药、火器和弹药罪,被判47年徒刑。

提交人对缔约国陈述的评论

         6.1  200563日,提交人对缔约国的陈述提出评论。他们认为缔约国的政治论点和案件不相干也不恰当。受难日协议详细强调了对人权的尊重必须是和平进程的一个构成部分。如果委员会在政治谈判敏感期间不对违反人权的指称进行审查就不会促进对人权的尊重。无论如何,提交人证实他们和缔约国政府都不想将释放他们的事作为进一步谈判的一部分。因此,缔约国以政治为理由反对委员会审议该案似乎就失去了根据。此外,他们辩称,缔约国政府没有向爱尔兰法院建议,考虑提交人的司法复审申诉是不恰当或不正当的。

         6.2  提交人辩称,他们并不声称他们拥有获得提早释放的权利。他们申诉的是,在提出一项特别办法提早释放一组特定的囚犯,而提交人显然是属于该组人,在落实该办法时,他们显然有权利不受到歧视,除非为这种歧视提供了合理客观的理由。在这方面,提交人援引了委员会关于Kavanagh诉爱尔兰 一案的意见。至于缔约国关于司法部长就这项办法作出的决定一般不能复审的表示,提交人指出,最高法院就这一点作出的裁决是司法部长在行使斟酌权时必须符合爱尔兰宪法并且不使用一种专横、任性或不理性的方式。由于缔约国是《公约》的缔约方,司法部长除非有合理和客观的理由,否则必须以一种不歧视的方式行使他的斟酌权。提交人同意提早释放囚犯的权力是载在现有法律之前,而不是载于1998年法令。然而,这一事件与一般提早释放囚犯制度不同的地方是缔约国在一项国际协定中承诺释放一组特别的囚犯,然后才通过立法和行政措施规定了实行的标准和程序。缔约国本身证实:“1998年法令的授权条款允许一名部长认为某一人为一名‘合格囚犯’。”

         6.3  根据提交人,为了处理按受难日提早释放办法提出的申请,设立了一项特别程序,而提交人被拒绝了这一程序。这一程序的存在至少得到缔约国法院审理的三宗案件的证实。 在这些案件中,申请提早释放的人有机会在被拒绝之前提出抗议。在其中一个案件,O’Shea 诉爱尔兰,政府和检察长,司法部监狱司的Kenny先生在一份宣誓书中说:“显然存在着一项程序来决定这一类的申请,这项程序已经开始,申请人被当作已根据1998年法令提出了申请的人对待,这也是显然的。”根据提交人,由于有这个程序,所以受难日协议提早释放办法不同于Connecticut Board of Pardons Dumschat 一案的问题,后者是关于一般的假释申请,此外,提交人指出美国法庭在Dumschat 一案中的做法完全不同于欧洲法庭和人权委员会的做法,后者更接近《公约》。

         6.4  至于缔约国关于政府的一系列宣布已特别地把提交人和其他同时判罪的人排除在提早释放办法之外的论点,提交人回顾,第二名提交人没有被判谋杀Garda McCabe 罪,也没有因“与这宗谋杀案有关”而被判罪。他是因为共谋抢劫而被判刑,也没有指称他当时在谋杀现场。1998年法令的规定较为概括,并不包含将提交人或其他因涉入Garda McCabe 谋杀案或在Adare发生的事而被判刑的人。假如政府的意图是特别将这些显然符合所有标准的人排除在提早释放办法外,可以在立法中明确列入这一规定,尤其是,根据爱尔兰法律,政府部长在议会或其他地方的发言不能用来解释法律。在这种情况下,司法部长的发言和总理的类似评论(An Taoiseach)只具有对提早释放办法和1998年法令的意见或解释地位。一旦实行该办法后,司法部长应根据所规定的准则予以执行,在发生争端时则由法院解释。法院在解释法律时同政府的主张不尽相同并且相互矛盾也是常有的事。提交人认为,司法部长再三地对他们作出过早的判断,而其后他又会对他们根据提早释放办法提出的申请加以考虑,这种做法是不适当的。

         6.5  提交人说明他们根据《公约》第九条第1款提出的申诉的依据是一项调查结果,即不让他们获得提早释放使他们受到不当的歧视,并且没有向他们提供适当的程序以决定他们是否能受益于这项办法。此外,司法部长过早地公开对他们的申请作了判断,他们无法通过另一个决策者,按照公正的程序来决定他们的权利或复审司法部长的拒绝。 提交人认为,委员会关于Von Alphen 诉荷兰 一案的意见中(缔约国也提到该案) (4.7) 支持以下意见,即一个最初是合法的关押,在随后侵犯了提交人的权利后就变成任意的行为。根据提交人,他们依据第十四条第1款提出的申诉,不是像缔约国所建议的那样主要是对他们案件结果的申诉,也没有要求委员会作为超越爱尔兰法院的第四级法院行事。他申诉的是导致对提交人不利裁决的国内法院诉讼程序。提交人辩称这与缔约国援引的委员会意见(4.8)并无冲突。

         6.6  至于缔约国关于案情的陈述中提到的进一步政治事态,提交人重申这种信息是不相干的。这一信息包括在第一名提交人和第二名提交人遭监禁多年后发生的事态,前者自1996年来就遭到关押;而后者则在1999年和2003年间遭到监禁。提交人和这些后来发生的事件无关。缔约国陈述中提到了200412月在贝尔法斯特一间大银行被抢劫的事与提交人毫无关系却极之有害。至于该案是北爱尔兰冲突历史中的一个独特事件的论点,提交人认为缔约国提出的一系列因素中没有一项是独特的。提交人在国内法院提出的申诉中列出了许多其他因犯了类似和同样严重罪行被判了刑却获得提早释放的人的详细情况。此外,这一论点也没有在国内法院中提出,因此是不能确认的。北爱尔兰多年来的冲突造成了许多凶残的屠杀,司法部长根据受难日协议释放了不少犯了杀人罪的人。提交人证实缔约国的论点,即自1994年爱尔兰共和军停火以来,没有其他人被判在北爱尔兰冲突中杀害一名Garda, 但提交人认为这与他们的案件无关。司法部长关于合格囚犯的标准没有为不同类型的罪行规定不同的合格日期。

委员会需处理的问题和议事情况

审议可否受理

         7.1  在审议来文所载的任何请求之前,人权事务委员会必须根据其议事规则第93条,决定该来文是否符合《公约任择议定书》规定的受理条件。

         7.2  委员会按照《任择议定书》第五条第2款甲项的规定断定了同一事件不在另一个国际调查或解决程序审查之中。

         7.3  委员会注意到缔约国的概括论点,即将提交人(和那些参与Garda McCabe谋杀案的人)排除在提早释放办法之外的决定是基于政治上的考虑;因为正处在北爱尔兰和平进程的一个关键时刻;为了这个理由,委员会审议该来文并不恰当。委员会认为它审议个人来文的职权并不受到一个缔约国或缔约国之间正在进行的政治谈判的影响。它又注意到缔约国本身的法院对行政部门的决定作了司法复审;该项受质疑的决定的政治性质似乎并没有引起问题。的确,最高法院本身裁定,司法部长的斟酌释放权应以真诚而不是以任意、任性或没有理性的方式行使。因此,委员会认为不能以这个理由来反对它审议该来文。

         7.4  委员会认为缔约国提出的其他论点,即这些申诉不在《公约》范围内是与来文内容有关的论点,所以将在审议案情时予以更适当的处理。由于委员会没有再找到别的理由认为提交人的申诉不可受理,它继续审议案情问题。

审查案情

         8.1  人权事务委员会按照任择议定书第五条第1款的规定,根据各当事方向它提供的所有资料审查了本来文。

         8.2  委员会依据下列事实,对提交人的申诉进行审查。根据受难日协议的一个多党协议制定了一个具法令依据的提早释放囚犯办法并通过1998年刑事司法(释放囚犯)法执行。多党协议是一项政治协定。没有人争论以下这一点:受难日协议和1998年刑事司法(释放囚犯)法都没有赋予一项释放囚犯的总权利。也没有争论的是,虽然1998年法令并不声称赋予司法部长任何额外的减刑或赦免权利,该法令允许他/她认为某一人是一名“合格囚犯”。该法令并没有明文规定司法部长可根据哪些标准指定某些囚犯为“合格囚犯”,但缔约国并不否认司法部长为此制定了某些标准。从缔约国的角度来说,司法部长制定和适用的标准与本案的案情无关,因为他从来没有考虑到把提交人列入该办法内。

         8.3  提交人声称司法平等和法律改革部长拒绝按照受难日协议指定他们为提早释放囚犯办法下的“合格犯人”是任意和歧视行为。委员会认为根据第二十六条,缔约国有义务在它们的立法、司法和行政行动方面确保同等地对待每一个人,免受基于种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身分等理由的歧视。它回顾其一贯的判例,即不是每一种区别待遇都构成违反第二十六条的歧视,但这种区别必须根据合理客观的依据,并且是为了达到《公约》承认是合法的目标。 关于禁止歧视的问题,委员会注意到缔约国对提交人和那些享受提早释放办法的囚犯之间作出的区别并不是基于第二十六条中所列的任何理由。特别是,提交人并不是因为他们的政治意见而被排除在该办法之外。然而,第二十六条不单禁止歧视而且保障了在法律前平等,受法律的平等保护。

         8.4  委员会注意到,制定释放囚犯办法的依据是一项多党协议―一项政治协定。它认为不能在政治背景之外审查该案件。它注意到提早释放办法并无创造了任何获得提早释放的权利,而是由有关当局决定在个别案件中是否有关人士可得益于该办法。它认为这种斟酌权相当概括,因此,仅仅因为其他在类似情况下的囚犯获得释放并不自动地构成对二十六条的违反。委员会注意到缔约国将提交人(和其他涉及Garda McCabe谋杀案的人(排除在该办法之外的理由是该事件的综合情况:其发生时间(在破坏停火协定期间)、其凶暴性质和有必要获得公众对受难日协议的支持。在1996年该事件发生时,政府评估了该事件异于寻常的影响。为此,它认为所有涉案者都应被排除在后来的任何释放囚犯协定之外。这项决定是在发生该事件后,判决肇事者以前作出的,因此所针对的是事件本身的影响而不是涉案的个人。从一开始,所有涉案者都被告知,如果他们被判决参与了该事件,他们会被排除在办法之外。委员会也注意到,显然其他被判谋杀Gardai而又获得提早释放的人已经服了长期的徒刑(见第2.10)。委员会认为它无法以自己的观点代替缔约国对事实的评估,特别是关于一项几乎在十年前在政治背景下作出的决定,而且这项决定导致了一项和平协定。它认为它收到的材料并没有显示任意性行为,并总结道提交人根据第二十六条应享有的法律前平等权和受法律平等保护权没有受到侵犯。

         8.5  关于提交人以下的申诉:他们的继续关押违反《公约》第九条第1款,委员会认为,鉴于以上的裁决(8.4),这种关押并不等同于任意关押。

         8.6  最后,提交人声称他们被拒绝了第二条第3款规定的有效补救;并由于缔约国的法院未能保护他们在提早释放办法落实时免受歧视而成为违反《公约》第十四条第1款的受害者;在最高法院根据显然错误的理由驳回他们的上诉后再无纠正途径,并在审理他们的上诉和审议他们关于搁置法院决定的申请时未能为他们提供公正的诉讼程序。委员会指出提交人完全能在本国法庭提出诉讼,而且最高法院曾两次审理该案件。虽然现在看来法院的决定是基于错误的理由,最高法院在200441日复审其决定时发现当事各方对事实并无异议,据此维持其原来的决定。委员会的结论是这些决定并无显示任何任意性,因此就本案来说《公约》第二条和十四条并无受到违反。

         9.  人权事务委员会依《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》第五章第4款规定行事,认为现有事实显示并无存在违反《公约》任何条款的情况。

[通过时有英文、法文和西班牙文本,其中英文本为原文。随后还将印发阿拉伯文、中文和俄文本,作为委员会提交大会的年度报告的一部分。]


 

委员会委员伊波利托·索拉里-伊里戈延先生的反对意见

         我在下列方面不同意大多数人的意见:

         1.  把《耶稣受难日协议》当作一项政治协定,“不能在其政治背景之外审查”,委员会过份地重视缔约国的声称:即它作出将提交人排除在提早释放办法之外的决定是因为该罪案对公众舆论异常大的影响和反弹。缔约国强调该罪案“引起了愤怒”,政府不认为爱尔兰人民会接受提早释放提交人;当首相在议会宣布他会考虑将他们提早释放时,他的发言引起了“公众强烈的批评。”

         2.  看来有点不当的是,根据大多数人在政治背景下讨论该案件时的立场,将提交人的政治意见描述为真的或“指称”的,而缔约国已明确地承认有爱尔兰共和军临时派的高层人员参与,而且向委员会提出的没有人抗议的证据显示,提交人被判的罪行是以爱尔兰共和军临时派的名义进行的,监狱当局和司法部承认提交人隶属于爱尔兰共和军临时派,并因此被关禁在特别为爱尔兰共和军成员预备的特别监狱区。最高法院也裁决提交人毫无疑问是爱尔兰共和军临时派成员。对于提交人的政治立场并没有所谓“指称”的。

         3.  不论耶稣受难日协议是否一项政治协定,委员会面对的关键问题是要确定将提交人排除在提早释放办法之外是否符合《公约》第二十六条,该条规定在法律前的平等并禁止基于它所述的理由进行歧视。即使提早释放办法让当局能斟酌决定是否将某一人包括在内或排除在外,一项将某人排除在外的决定必须根据公正和合理的标准―这是缔约国甚至没有想要去做的。

         4.  提交人指出缔约国在该办法下释放了犯了比他们更严重罪行的人,诸如杀死警察,到1990年为止该罪行可被判死刑,其后也要判至少40年的强制性徒刑。他们也报导了向他们提供的一份司法部的文件中讨论了在1998410日之后因在耶稣受难日协议之前的罪行被裁定有罪的囚犯(提交人就是这种情况)应服的刑期,其中就把他们排除在外。缔约国证实了提交人被再三地排除在提早释放办法之外,并且“政府官员在不同的场合公开作出这一宣布”(4.2)。因此缔约国曾蓄意地对提交人和被判犯了类似罪行或比提交人更严重罪行的人作出区别待遇。

         5.  基于其中一名提交人被裁决犯了杀人罪 (Garda McCabe一案中),另一名共谋抢劫罪,虽然他根本不在犯罪现场,我们不得不作出以下的结论,即缔约国没有显示其将提交人排除在提早释放办法之外的决定具有合理的基础。这项决定所依据的政治和其他考虑,诸如提早释放提交人会对公众造成的影响的考虑是《公约》所不能接受的。由于委员会已在其第18号一般性评论中指出,《公约》第二十六条并不仅仅是重复了第二条提供的保障,而且规定了一项独立的权利,禁止在法律或公共当局管制和保护的任何领域里作出歧视。

         6.  我因此认为提交人根据《公约》第二十六条应享有的在法律前平等和无所歧视地受法律平等保护的权利受到了侵犯。

伊波利托·索拉里-伊里戈延(签字)

爱德温·约翰逊(签字)

拉斐尔·里瓦斯·波萨达(签字)

 

[有英文、法文和西班牙文本,其中西班牙文本为原文。随后还将印发阿拉伯文、中文和俄文本,作为委员会提交大会的年度报告的一部分。]


 

委员会委员露丝·韦奇伍德女士的赞同意见

         委员会适当地裁定,缔约国在拒绝根据耶稣受难日协议释放两名提交人时并无任意的行为。提交人参与了一次抢劫,导致一名爱尔兰警察在19966月中枪死亡。这个暴力罪行破坏了1994年宣布的两年停火,并导致了一年多惨痛的内部战斗。爱尔兰最高法院任何被指称的对提交人案情的误解得到了一项复审请愿和政府向法院提出的宣誓书的纠正。见上文第2.16段委员会的意见。在掌握了全部事实后,最高法院维持了其原先的判决。

         我们在审议这一案件时碰到一个值得注意的问题。《公约》第二十六条规定人人在法律前平等并有权得到法律的平等保护。第二十六条也禁止“基于种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产,出生或其他身份等任何理由的歧视”。但第二十六条并不允许委员会行使行政法庭的功能,像一个国家行政法院那样审查每一项政府决定。在管理第一项任择议定书赋予我们的决定性能力方面这是特别重要的一点。

         提交人的申诉中指称爱尔兰司法部长没有以书面向他们说明为什么把他们排除在“合格囚犯”之外,使他们不能获得释放。他们也要求委员会驳回部长提供的理由并裁定其为任意性和不充分,因为其他被释放的囚犯犯了与他们同样严重的罪行。但是爱尔兰最高法院指出耶稣受难日协议没有被纳入爱尔兰法律而且其宗旨并非是赋于个人特定的权利。在许多国家中,特赦的权力仍旧是一项斟酌权,行政部门不必提供理由:这里没有指称说第二十六条所列的任何特定特点,或任何其他与身份有关的特点影响了政府的决定。因此,提交人根据第二十六条提出的申诉显然没有依据。

露丝·韦奇伍德 (签字)

[有英文、法文和西班牙文本,其中西班牙文本为原文。随后还将印发阿拉伯文、中文和俄文本,作为委员会提交大会的年度报告之一部分。]


委员会委员拉杰苏默·拉拉赫先生和
克里斯蒂娜·沙内女士的个人意见

         1.  我不能同意第二十六条没有受到违反的大多数意见。我认为该条关于所有人在法律前平等和受法律的平等保护的基本原则受到违反。

         2.  虽然可以说现有对所有囚犯适用的法律规定了提早释放囚犯的权力的实际行使,然而,为了执行受难日协议而设计的1998年法令以对囚犯的特定适用方面,制定了一项特别办法和一项特别机制(即一个咨询委员会)以考虑提早释放“合格犯人”(参见上文第2.62.7段关于本措词的背景和意义的委员会意见)

         3.  1998年法令因此为了行使提早释放条款的目的,规定了一类特别的囚犯,司法部长获法律授权,可要求咨询委员会就该名单中的囚犯提供意见。

         4.  在此我想另外指出,司法部长是否受该意见的约束的问题与本案无关,虽然可合理地假定设立这种委员会是为了一个真正的目的,而不是多余的法定设立,而且它不象一些现代宪法中规定设立的宽恕特权委员会,后者的意见可约束行政部门。该委员会的目的显然是保护可能影响个人自由的决定不受政治权宜因素的影响,并且在这方面确保遵守人人在法律前平等和受平等法律保护的原则。

         5.  无论如何1998年法令至少创造了一类特别的“合格囚犯”;他们不同于一般类囚犯,有权被列入部长名单并由该法定委员会审议他们的案件。第二十六条虽然在原则上允许根据合理客观标准对若干申请人进行区别待遇,但这种标准如果基本上是以第二十六条明文禁止的政治考虑为依据,不论是在颁布法律或其落实方面或在其司法判决方面就变成不合理和不客观了。提交人因此被侵犯了他们根据第二十六条应享的权利,被剥夺了作为“合格囚犯”列入名单的权利和获得平等待遇和法律平等保护的权利。

拉杰苏默·拉拉赫 (签字)

克里斯蒂娜·沙内 (签字)

[有英文、法文和西班牙文本,其中西班牙文本为原文。随后还将印发阿拉伯文、中文和俄文本,作为委员会提交大会的年度报告之一部分。]


 

*                参加审查本来文的委员会委员有:阿卜杜勒法塔赫·奥马尔先生、安藤仁介先生、普拉富拉钱德拉·纳特瓦尔拉尔·巴格瓦蒂先生、克里斯蒂娜·沙内女士、莫里斯·格莱莱-阿汉汉左先生、埃德温·约翰逊·洛佩斯先生、瓦尔特·卡林先生、艾哈迈德·陶菲克·哈利勒先生、拉杰苏默·拉拉赫先生、伊丽萨白·帕姆女士、拉斐尔·里瓦斯·波萨达先生、伊万·希勒先生、伊波利托·索拉里-伊里戈严先生、露丝·韦奇伍德女士和罗曼·维鲁谢夫斯基先生。

根据委员会议事规则第90条,委员会委员迈克尔·奥弗莱厄蒂先生没有参与通过本意见。

委员会委员伊波利托·索拉里·伊里戈严先生、露丝·韦奇伍德女士、拉杰苏默·拉拉赫先生和克里斯蒂娜·沙内女士联合署名的个人意见附于本文件之后。

            “受难日协议”关于“囚犯”那一条规定:“……希望在情况允许下,任何符合释放条件、在该办法开始两年后仍被关押的囚犯会获得释放。”

            根据1998年法令,“符合条件的囚犯”应根据该法令第3条第(2)款予以解释。第3条第2款指出:“部长应在他或她认为适当的时候,不时要求委员会就根据有关条款行使本条第(1)款关于部长指定,合乎这些规定的囚犯(法令中称“合格囚犯”)等人的任何权力提供咨询意见,委员会必须遵守这一要求。”

“有关条款”指“多党谈判达成的协议中关于“囚犯”的那些条款……”

在“受难日协议”的“囚犯”标题下指出,除其他外,囚犯必须被判犯有类似在北爱尔兰的一项有计划的罪行并不应隶属于一个不维持完全和明确停火协议的组织。

            直至1990年,对谋杀一名当值警察的罪行,即“死刑谋杀”继续执行死刑,但所有这些判刑都被改为没有赦免可能的40年徒刑。1990年废除了所有死刑,但规定对死刑谋杀必须判处最少40年的监禁。

DohertyPortlaoise 监狱狱长[2002] 2 IR 252

  425 US 458

Von Alphen诉荷兰,第305/1988号案件,1990723日通过的意见。

缔约国所指的是B.D.B诉荷兰一案,第273/1988号案件,1989330日的决定。

            819/1998号案件,200144日通过的意见。

Desmond O'Hare 诉司法平等和法律改革部部长和爱尔兰及检察长,第513JR/2000Henry Doherty Portlaoise 监狱监狱长和其他人[2000] IEHC107[2002] IESC8, O’Shea 诉爱尔兰、政府和检察长418JR/1999

  提交人提到Grice 诉联合王国案,第22564/93号申请,1994414日,Webster 诉联合王国案,第12118/86号申请,198734日,和Weeks 诉联合王国 (9787) [1987] ECHR

提交人提到Grice 诉联合王国 (同上)Weeks 诉联合王国(同上)R Parole Board ex parte Smith 案和 R Parole Board ex parte West [2005] UKHL1, 2005127其中联合王国上议院适用欧洲公约第5.4裁定那些抗议撤销对他们的释放的囚犯有权获得公正的诉讼程序并在适当情况下获得口头听讯。

上文,注18

            Love 诉澳大利亚,第24/1977号案件,1982730日通过的意见;Tesdale 诉特立尼达和多巴哥,第677/1996号案件,200241日通过的意见;Kavanagh 诉爱尔兰,见上文。

 

 


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