University of Minnesota

 

1249/2004 号来文,Immaculate Joseph等人诉斯里兰卡
    (第八十五届会议,20051021日通过的意见) *

提交人

斯里兰卡Menzingen教区圣方济第三会圣十字传教女修会Immaculate Joseph 修女和其他80名修女(没有律师代理)

据称受害人

提交人

所涉缔约国

斯里兰卡

来文日期

2004214    (首次提交)

事由

最高法院关于修会组成法人团体不符合《宪法》的裁定

程序性问题

用尽国内补救措施―就可否受理问题而言,证实

实质性问题

宗教信仰自由―宗教信仰的表现―言论自由―可允许的限制―法律面前平等―基于宗教信仰的歧视

《公约》条款

第二条第1款,第十八条第1款,第十九条第2款,第二十六条和第二十七条

《任择议定书》条款

第二条和第五条第2()

 

         根据《公民权利和政治权利国际公约》第二十八条设立的人权事务委员会

         20051021举行会议

         结束了根据《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》斯里兰卡Menzingen教区圣方济第三会圣十字传教女修会Immaculate Joseph 修女和其他80名修女提交人权事务委员会的第1249/2004号来文的审议工作,

         考虑了来文提交人和缔约国提出的全部书面资料,

根据任择议定书第五条第4款通过如下意见

         1.  来文最初的日期是2004214日,提交人为Immaculate Joseph修女,斯里兰卡公民,罗马天主教修女,目前担任斯里兰卡Menzingen教区圣方济第三会圣十字传教女修会省会长(“修会”)。她代表她本人以及明确授权她作她们的代表的其他80名修女提交来文。她们声称斯里兰卡违反《公约》第二条第1款;第十八条第1款;第十九条第2款;第二十六条;第二十七条,使她们受害。《任择议定书》于199813日对斯里兰卡生效。提交人没有律师代理。

事实背景

            2.1  提交人说,修会建于1900年,主要从事传教以及其他的慈善和社区工作,向整个社区服务,不分种族或宗教。20037月,修会申请组建法人团体,这在斯里兰卡需要通过颁布议案。提交人说,按《宪法》第77条的规定,检察总长必须对每项议案是否符合《宪法》的问题作研究,但他没有向总统提交任何报告。议案在《政府公报》上公布后,有人,显然是一位普通公民(“反对人”)2003714日向原管辖法院最高法院提出反对,认为议案中有两项条款与序言一起理解时不符合宪法

         2.2  最高法院就这个问题听取了反对人和总检察长的陈述,但没有将反对意见或听审情况通知修会。提交人说,总检察长从技术上说是诉讼中的被告方,但却支持反对人的论点。200381日,最高法院作出“特别判决”,确认关于修会的申请不符合《宪法》第9和第10条的反对意见。法院认为,受到质疑的《议案》的条款“造成将对某一宗教或信仰的信守和实践与为宣传宗教而向无经验、无防卫能力和弱势的人提供物质和其他利益的活动混在一起的情况。《议案》所述的那种[社会经济]活动必然会对贫穷困苦的人造成不必要,不适当的压力,而他们根据《宪法》第10条的规定有自由思想、良心和宗教的权利,有拥有或采纳自己选择的宗教或信仰的自由。”因此,法院认为“《宪法》不承认宣传宗教是一项基本权利”。法院在作出结论时援引了《世界人权宣言》和《公约》第十八条以及欧洲人权法院裁定的两个案件。

         2.3  法院然后根据《宪法》第9条对申请作了审查,该条规定,“斯里兰卡共和国应将佛教放在首位,因此,保护和扶持佛教同时,确保所有宗教享有第10条和第14(1)(e)条的权利,是国家的责任。”法院认为,“按[议案]3条的假设宣传和传播基督教,是不允许的,因为它损害佛教的生存”。此外,第3(a)(b)款涉及传播宗教知识,因此不符合《宪法》第9条。

         2.4  提交人指出,法院在作出上述结论时援引对过去两个案例的裁决,裁定将基督教团体组成法人社团的类似议案为不合宪法。对这种裁定既不能上诉,也不能复审,其结果是,如没有获得三分之二特别多数的同意以及全民公决的批准,该《议案》就不能成法。

 

         3.1  提交人声称,上述事实表明在同第二十六条、第二十七条、第十八条第1款和第十九条第2款一起理解时违反了第二条第1款。至于第二条第1款与第二十六条一起理解,提交人认为,总检察长对《议案》的反对意见以及最高法院的判决侵犯了这些权利。总检察长没有认识到《宪法》第77条有任何不足之处,因此必须本着法律公平的原则在法院采取同样的立场,更何况修会虽然是受影响的实体,却没有得到通知,也没有听取它的陈述。关于《议案》第3条不符合《宪法》第9条的判决,也是既不合理又武断,违反了受第二十六条保护的关于平等的基本准则。关于委员会在Waldman诉加拿大案中的决定, 提交人认为,反对修会组成法人社团,而同时又有许多具有类似目标条款的非基督教宗教团体组成法人社团,这违反第二十六条。作为佐证,提交人提供了建成法人团体的28(并非全部)宗教团体的名单及其法定目标,其中大多是佛教,若干是伊斯兰教,但没有一个是基督教。

         3.2  关于第二十七条,提交人援引委员会第22号一般性意见,即正式确立国教,不应损害《公约》其他权利的享受。因此,法院以第9条的佛教至上条款为根据否决《议案》的合法性,违反第二十七条。提交人强调说,如被获准建成法人团体的一长列其他宗教团体一样,修会将慈善和人道主义活动(法院称之为社会经济活动)与宗教活动结合在一起,这是所有宗教共同的做法。要求一个宗教团体的信徒将他们的善事加以限制,是歧视性做法,也违背其他经获准建成法人社团的宗教团体的宗旨。此外,宣传一种信仰,是表明和实践宗教的一个组成部分;实际上,斯里兰卡各大宗教(佛教、印度教、伊斯兰教和基督教)都是通过宣传引入的。不管怎样,提交人说,修会在斯里兰卡已存在了70年,既没有证据表明,也没有人指称它引诱或蛊惑人改变信仰。因此,根据《公约》第二十七条,修会成员开展这方面的宗教活动的权利应受到保护。

         3.3  关于第十八条第2款和第十九条第2款,提交人认为,法院限制修会的社会经济活动,违反了其成员在这些条款下的权利。这些条款同样也包括了宣传和传播宗教信息的权利,这种权利并不只限于国家的“首要”宗教。修会的任何活动都不是胁迫性的,因此,第十八条第2款不适用于修会的合法权利。提交人援引《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》第六条,将其作为解释《公约》的指南,认为如不能以修会的名义持有资产,将严重限制它建立礼拜场所以及慈善和人道主义机构的实际能力。总检察长的意见以及最高法院认为修会因建成法人团体而会进行胁迫活动的说法,是完全没有根据的,在事实上也是站不住脚的。

缔约国关于可否受理和案情的陈述

         4.1  缔约国2004415日和2005321日提出的陈述对来文的可否受理问题和案情提出了异议。缔约国一开始就分三个方面描述它对指称的理解:(a) 最高法院作出判决前,提交人没有在法院获得听审的机会;(b) 总检察长在最高法院支持请愿人的陈述;(c) 最高法院的判决本身就侵犯提交人的《公约》权利。

         4.2  关于提交人在最高法院作出判决前没有在法院获得听审的机会的指称,缔约国解释说,根据《宪法》第78条,任何议案均应至少在提到国会议程上的七天前在《政府公报》上公布。然后,《宪法》规定了在议案提到国会议程上时所应遵循的程序。《宪法》第121条赋予最高法院以裁定某一议案或其中的任何规定是否符合《宪法》的唯一的专有裁判权。这项裁判权可以由总统以书面形式提请法院院长援引,也可以由公民以书面形式致请法院援引。这两种申请均必须在议案提到国会议程上的一个星期内提出。

         4.3  因此,如果援引了这项法院裁判权,国会只能在三个星期后或者在法院对案件作出判决后(以先出现者为准)才可以对议案作审议。法院开展公开审议,凡声称自己对该问题的裁决有利害关系的人,都可以向法院申请参加人地位。法院在申请提出后三个星期内将它的裁定通报总统或议长。如果法院认为有不恰当之处,则必须由国会所有议员三分之二的特别多数通过该议案,而如果议案涉及第1至第3条或者第6至第11条,则必须经过人民公决核准该议案。国会议员会意识到任何提到国会议程上的议案

         4.4  缔约国解释说,该议案是作为普通议员议案提出的。因此,总检察长没有根据《宪法》第77条予以审查,总检察长对它没有表示意见。如果提交人要介入审议,她们应注意向法院的书记处了解是否在《议案》提到国会议程上一个星期内有任何人向书记处提出了申请。如果她们克尽职责,而且提出了参加人地位的申请,那么法院就没有任何明显的理由拒绝这项申请,因为这样做是没有任何先例的。因此,这显然是提交人没有采取适当步骤利用机会,而不是不给予听审的机会。因此现在提交人也无法反悔了。

         4.5  关于总检察长在最高法院支持请愿人的陈述的指称,缔约国指出,如果援引《宪法》第121条,《宪法》则规定总检察长应得到通知,其陈述应得到听取。在这一点上,总检察长应考虑对所涉事项的合宪性提出的反对意见,并协助法院作出裁定。总检察长事先没有对《议案》的合宪性发表意见,因为是一项普通议员的议案,但即使她/他发表了意见,要说她/他在关于第121条对问题进行审议时必须遵守这项以前的裁定,显然是错误的,也是站不住脚的。

         4.6  关于最高法院的裁定本身侵犯提交人的《公约》权利的意见,缔约国认为最高法院没有权利改变《宪法》,只能在其规定的范围内予以解释。法院审议提出的陈述,考虑以前的裁定,并对它的结论作出解释。不管怎样,提交人没有克尽职责来保证她们获得听审的权利,因此已不可能在另外的论坛上对法院的裁定反悔提出争议。因此,关于所有这三项指称,缔约国认为提交人没有用尽国内补救措施。

         4.7  缔约国接着说,最高法院的裁定没有阻止提交人在斯里兰卡开展她们以前的活动。缔约国认为,法院在关于第121条的审理中作出的裁定对低级法院没有约束力,因此低级法院没有被迫限制她们从事合法宗教活动的权利。最高法院的裁决也没有这样做。

         4.8  此外,法院的裁决没有阻止国会通过该《议案》。它尽管不符合《宪法》第9和第10条,但仍然可以采取特别多数和公决的方式予以通过。或者可以对《议案》中在《宪法》方面有异议的条款作修正,然后重新提交。

提交人对缔约国陈述的评论

         5.1  提交人在2005530日的信中认为,缔约国所答复的只是三项附带的指称,它们不是提交人申诉的核心。提交人认为,问题不在于法院的裁决是否阻碍她从事她的活动,而是是否因申诉所述的理由而发生了侵犯《公约》权利的情况。对最高法院的裁决,国内法中没有补救措施,它的裁定是最后的,因此将其是非曲直提交委员会,是适当的。

         5.2  关于缔约国对受到听审的机会的答复,提交人强调说,只有议长和总检察长才必须就根据第121条提出的申请得到通知,而对诸如本案中在一项组成法人团体的议案中涉及到的当事方来说,则没有要求给予通知。对于普通议员的议案,有时,如果有关议员愿意发表陈述,最高法院则暂停听审,并向她/他发出通知。 在本案中,有关的议员和提交人都没有得到通知,这无异于违反《公约》第二条第1款连同第二十六条。

         5.3  提交人认为,如果总检察长在关于第121条的审理中偏离以前提供的《宪法》咨询意见,以前的咨询意见就会全部归于无效。如果可以任意改变这种意见,那么就会为公然侵权留下余地,无疑会影响个人权利,违背《公约》第二十一条连同第二十六条。提交人还说,缔约国对根据《公约》对最高法院的裁决提出的异议所作的答复说,法院的裁决是在可适用的法律框架内作出的,这种答复对她的申诉来说是不够的。

委员会需审理的问题和议事情况

审议可否受理

         6.1  在审议来文所载任何要求之前,人权事务委员会必须根据其议事规则第93条,决定该申诉是否符合《公约任择议定书》规定的受理条件。

         6.2  关于用尽国内补救措施的问题,委员会注意到,缔约国认为,提交人没有克尽职责地通过国会议程确认,然后通过最高法院书记处证实是否根据《宪法》第121条提交了申请,并据此提出希望受到听审的动议。委员会认为,除了法院听审直接影响到个人权利的申请这一例外仅有一方当事人参加的紧急情况外,《公约》第十四条第1款所载公正和正当程序的基本概念要求当事方得到诉讼程序的通知,特别是当对权利的裁决是最后裁决时。在本案中,修会成员和提出《议案》的议员都没有得到即将进行的诉讼程序的通知。同样也重要的一点是,根据委员会获得的资料,法院在以前的诉讼程序中曾在这类诉讼程序中通知过议员,因此,提交人没有向法院提出参与人动议,这不是提交人的错。委员会认为,不管怎样,都会有这种补救措施的效率问题,因为复杂的宪法问题,包括有关的口头争论,都必须在提出质疑后三个星期之内解决,而这种质疑本身必须在议程公布《议案》后一个星期内提出。因此,来文不因没有用尽国内补救措施而不可受理。

6.3  总检察长在法院就《议案》的合宪性提出质疑,而她/他没有就《宪法》不足的问题发表过任何意见,因此提交人声称她们在《公约》第二条和第二十六条下的权利因总检察长这样做而受到侵犯。关于这项声称,缔约国未做任何反驳,但解释说,总检察长在初步阶段对《议案》的合宪性提出意见的职责不适用于本《议案》的那样的普通议员议案。因此,总检察长在关于第121条的审理中表达的意见是他或她对这件事的首次正式意见,之前没有发表过意见,因而不应因此而被排除在外。因此委员会认为,就可否受理问题而言,这一声称的根据不足,根据《任择议定书》第二条不可受理。

6.4  对来文可否受理问题没有其他意见,并特别忆及《公约》第十八条和第二十七条保障与他人共同信奉宗教的自由,因此,委员会认为就可否受理问题而言,提出的其他声称根据充分,它继续就案情进行审议。

审议案情

7.1  人权事务委员会依照《任择议定书》第五条第1款的规定,根据各当事方提出的所有资料审议了本来文。

7.2  关于第十八条下的声称,委员会认为,就许多宗教而言,包括据提交人说他们自己的宗教,其主要宗旨是传播知识,向他人宣传其信仰,向他人提供援助。这些方面是个人表达宗教和自由言论的一部分,因此受到第十八条第1款的保护,不至于因根据第3款采取的措施而受到不适当的限制。 提交人提出,修会组成法人社团能使其更好地实现修会的宗教和世俗目标,例如包括建造礼拜场所等等,缔约国对此没有异议。实际上这就是《议案》的目的,反映在它的目标条款中。因此,最高法院裁定《议案》不合宪法,这限制了提交人宗教活动的自由和言论自由,根据该条第3款必须对限制说明理由,说明是否为法律所规定以及为保障他人的权利和自由或保障公共安全、秩序、卫生或道义所必要。法院的裁定无疑是依法实行的限制,但这种限制对于上述目的中的任何一个是否有必要,仍有待决定。委员会回顾,对《公约》权利的所允许的限制对行使所述权利来说是例外,必须作严格解释,并对说明的理由作仔细审查。

7.3  在本案中,缔约国除了依赖最高法院的裁定本身提出的理由外,没有对侵犯权利作任何其它解释。这项裁定认为,修会的活动向脆弱群体提供物质和其它利益,因此会强迫性或不适当地宣传宗教。裁定没有对这一评价提供任何证据或事实根据,也没有说明这种评价与已组成法人社团的其他宗教团体提供的类似利益和服务有何不同。对于《议案》,包括通过传播宗教知识,会“损害佛教的生存”的结论,裁定也同样没有作出任何解释。委员会还注意到,裁定援引的国际判例法并不支持它的结论。在一个案件中,对一私人当事方因引诱改变宗教信仰而提起的刑事诉讼被裁定为违反宗教自由。在另一案件中,裁定可以对作为国家代表引诱一些下属改变宗教信仰的军官提起刑事诉讼,但引诱军队外的私人改变宗教信仰不在此限。因此,委员会认为,从《公约》的角度来看,本案中提出的根据不足以表明有关的限制对所列的一个或多个目的有必要。因此发生了违反《公约》第十八条第1款的情况。

7.4  关于第二十六条的声称,委员会援引它长期的裁判规程,即必须要有合理客观的区别,以免作出歧视性裁定,特别是鉴于第二十六条所列包括宗教信仰在内的理由。在本案中,提交人提供了一长列获得法人社团地位的其它宗教团体的名单,它们的目标与提交人的修会同类。缔约国没有说明提交人的修会为何情况不同,也没有解释对他们的声称另外对待的合理客观原因。因此,如委员会在Waldman诉加拿大案 中认定的那样,国家给予利益时的区别待遇决不能对任何宗教信仰有所歧视。本案没有这样做,因此无异于违反第二十六条关于不因宗教信仰而受歧视的权利。

7.5  关于其余声称,即最高法院既没有就诉讼程序通知提交人,也没有给予听审的机会,却对申请作出了不利于提交人修会的裁定,对此,委员会援引它在第6.2段中阐述的关于可否受理问题的考虑。委员会在Kavanagh诉爱尔兰案 中,法律面前平等的概念要求法院对情况类似的个人提供同样的程序,除非提供客观合理的理由来解释区别对待。在本案中,缔约国没有说明为何在其他案件中向当事方通知了诉讼程序,而在本案中却没有通知。因此,委员会认为发生了违反保障法律面前平等的第二十六条第一句的情况。

7.6  委员会认为,第十九和第二十七条下的声称对上述问题不增加任何分量,因此不必单独审议。

8.  人权事务委员会根据《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》第五条第4款规定行事,认为委员会调查到的事实显示,斯里兰卡违反了《公约》第十八条第1款和第二十六条。

9.  根据《公约》第二条第3()项规定,缔约国有义务向提交人提供有效的补救,充分承认他们在《公约》下的权利。缔约国还有义务防止今后发生类似的违约情况。

10.  缔约国加入《任择议定书》,即已承认委员会有权确定是否存在违反《公约》的情况,而且根据《公约》第二条规定,缔约国也已承诺确保其境内所有受其管辖的个人均享有《公约》承认的权利,并承诺在违约行为一经确定成立后,即予以有效且可强制执行的补救。鉴此,委员会希望缔约国在90天内提供资料,说明采取措施落实委员会《意见》的情况。此外还请缔约国公布委员会的《意见》。

[意见通过时有英文、法文和西班牙文本,其中英文本为原文。随后还将印发阿拉伯文,中文和俄文本,作为委员会提交大会的年度报告的一部分。]



 

*            参加审查本来文的委员会委员有:阿卜杜勒法塔赫·奥马尔先生普拉富拉钱德拉·纳特瓦尔拉尔·巴格瓦蒂、克里斯蒂娜·沙内女士、莫里斯·格莱莱-阿汉汉左先生、埃德温·约翰逊先生、瓦尔特·卡林先生、艾哈迈德·陶菲克·哈利勒先生、拉杰苏默·拉拉赫先生、迈克尔·奥弗莱厄蒂先生、拉斐尔·里瓦斯·波萨达先生、奈杰尔·罗德利爵士、伊万·希勒先生、伊波利托·索拉里·伊里戈严先生和罗曼·维鲁谢夫斯基先生。

   议案中引起争议的条款是与序言一起理解时的第3和第5条。序言和这两个条款规定:

序言.

“鉴于传教女修会自建为宣讲宗教的一个教会,建立并维持着天主教学校和由政府援助或维持的其他学校,并在斯里兰卡若干地区从事教育和职业培训,并建立和维持孤儿院、儿童之家和老年人之家,

鉴于要更加有效地致力于、追求并达到上述目的就必须使修会组建成法人社团,

鉴于现在急需正式使修会组建成法人社团”,

第三条.

(a)  兹宣布组建法人社团的宗旨如下:

(b) 宣扬天主教知识;

(c)  向青少年进行宗教、教育和职业方面的培训;

(d) 在学前班、小学、中学和其他教育机构教学;

(e)  在疗养院、诊所、医院、难民营和类似机构内提供服务;

(f) 为婴儿、老年人、孤儿、穷人和病人建立和维持托儿所、日托中心、养老院、孤儿院、疗养院和流动诊所;

(g) 使社会形成博爱、尊重每个人的风气;

(h) 开展并落实促进法人社团上述目标的所有工作和服务。

第五条. 授权法人社团为议案规定的目的接受、持有和处置动产和不动产。

            Kokkinakis诉希腊,第14307/88号诉状,1993419日的判决;Larissis诉希腊,第23372/9426377/9426378/94号诉状,1998224日的判决。

694/1996号案,1999113日通过的意见。

            提交人列举了一个题为“《宪法》第19号修正案”的一个议案,由一位普通议员提出,目的是使佛教成为国教。

            Malakhovsky等人诉白俄罗斯,第1207/2003号案,2005726日通过的意见,以及《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》(联大19811125日第36/55号决议)6条规定:“……有关思想、良心、宗教或信仰等方面的自由权利应着重包括下列各种自由:……

有设立和保持适当的慈善机构或人道主义性质机构的自由”。

同前。

819/1998号案,200144日通过的意见。

 

 


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