University of Minnesota

 

1127/2002号来文,Karawa诉澳大利亚
    (2005721日第八十四届会议通过的决定)*

    Elizabeth KarawaJosevata KarawaVanessa Karawa (由律师Anne O’Donoghue代理)

据称受害人 提交人

所涉缔约国 澳大利亚

来文日 2002919(首次提交)

       拟将一名澳大利亚未成年人的父母在其已在澳大利亚居留很长一段时间之后逐回斐济一事

程序性问题 用尽国内补救办法

实质性问题 任意干涉家庭―― 保护家庭―― 保护未成年人

《公约》条款 第十七条、第二十三条第一款和第二十四条第一款

《任择议定书》条款第五条第二款()

 

根据《公民权利和政治权利国际公约》第二十八条设立的人权事务委员会

2005721举行会议

通过了如下

 

 

 

* 参加审查本来文的委员会委员有:安藤仁介先生、阿尔弗雷多·卡斯蒂列罗·奥约斯先生、克里斯蒂娜·沙内女士、埃德温·约翰逊先生、瓦尔特·卡林先生、艾哈迈德·陶菲克·哈利勒先生、迈克尔·奥弗莱厄蒂先生、伊丽萨白·帕尔姆女士、奈杰尔·罗德利先生、伊波利托·索拉里·伊里戈延先生、露丝·韦奇伍德女士和罗曼·维鲁谢夫斯基先生。

依照委员会议事规则第90条,委员会委员伊万·希勒先生没有参加通过本决定。

 

关于可否受理的决定

1.  来文提交人是ElizabethJosevata Karawa夫妇,两人均为斐济国民,分别于1968年和1967年生于斐济。他们代表自己并代表1989224日生于澳大利亚并在提交来文时已是澳大利亚国民的女儿Vanessa Karawa提交来文。提交人声称,将他们从澳大利亚逐回斐济将构成澳大利亚违反《公约》第十七条、第二十三条第一款和第二十四条第一款的行为。他们由律师代理。

陈述的事实

2.1  1987年,两位提交人在其临时居留许可过期之后仍非法留在澳大利亚,并开始建立了关系。19892月,他们生了一个女儿,女儿年满10岁之后成为澳大利亚公民。1990年,Karawa女士根据一名移民律师的建议提出申请(申请中包括其丈夫和女儿),要求获得保护签证;该移民律师认为,要获得在澳大利亚的合法身份,唯一能用的办法是申请难民地位。

2.2  1995731日,(当时的)移民与民族事务部驳回了该申请,裁定其所声称的一旦返回斐济将会面临的损害或虐待不足以构成迫害。1995822日,提交人聘用另一名移民律师向难民复审法庭(“复审庭”)提出上诉,并提交了复审申请。1996112日,复审庭收到了“签名并标注日期的书面意见”,要求撤回申请。199652日,Karawa先生在其雇主的支持下,根据《就业提名计划》申请签证,未得到批准。

2.3  2000年,提交人指称未得到复审庭上诉的结果,并请第二次聘用的移民律师将其加入集体诉讼,并通过该集体诉讼申请而获得了过渡签证。20015月,移民律师告知该集体诉讼已被驳回,但已开始提起另一项集体诉讼。提交人请该律师将其加入到该第二次提起的集体诉讼中。20027月,在得知第二项集体诉讼的裁决之后,提交人经寻问该律师后得知,该第二项集体诉讼并不包括他们,因为他们从未向复审庭提出过申请。提交人争辩说,“因此,显然[该律师]从未按[Karawa女士]付费要求向复审庭提出过复审申请”。

2.4  由于按《移民法》的规定,向复审庭提出的申请必须在作出相关裁决之后28天之内提出,时过6年便意味着对当初的移民裁决的复审权已经丧失。此外,据称提交人已无法申请任何其他实质性陆上签证,除非部长离任之后,再根据《移民法》第四十八B条申请保护签证。

2.5  2002724日,Karawa女士致函移民及多文化与土著事务部长以及公民与多文化事务部长,要求继续留在澳大利亚。她被告知她除离开澳大利亚之外别无他法,并为此为她签发了过渡签证,以便其领取斐济护照和作必要的安排。2002812日,Vanessa Karawa 致函上述两位部长,并援引《儿童权利公约》的规定,请求允许她的父母留下来。

2.6  2002910日,移民及多文化与土著事务部长复函,大意是由于向复审庭提出的上诉没有作出任何不利于提交人的决定,因此从法律上讲他无权进行干涉。他建议,提交人可从澳大利亚境外提出若干种类的移民签证申请,其中包括基于家庭的申请。

2.7  2002930日,提交人的过渡签证到期,他们成为没有公民身份的非法居留者,并从此销声匿迹。澳大利亚当局采取措施,决定一旦找到提交人便将其逐出澳大利亚。

 

3.1  提交人声称,将他们逐回斐济,将违反《公约》第十七条、第二十三条第一款和第二十四条第一款的规定。在他们看来,虽然让Vanessa留在澳大利亚不是办法但他们也觉得无法将她带回斐济。他们争辩说,如果Vanessa回到斐济,她在家乡的村庄将被孤立起来,并受人蔑视,因为她母亲早年曾有过一次失败的婚姻。提交人指出,Vanessa是一个中等偏上的学生,在斐济没有朋友,而且根本不愿意在斐济生活。她既不懂斐济语言,又不了解斐济文化。提交人和他们的女儿还都“极其深入地参与”教会事务和社区生活。

3.2  提交人争辩说,从澳大利亚境外申请父母签证要“数年”才能拿到。移民部自己印发的文件表明,由于这一类型的签证每年只签发500个,而又有大量申请人数众多,因此可能需要“等待很长一段时间”。

3.3  在提交人看来,本案与Winata等人诉澳大利亚案 “原则上”没有任何区别。他们争辩说,《公约》中“家庭”的概念应该广义地理解,并说提交人与其女儿之间的关系明显符合这一概念的规定。另外,将其逐回,让父母与受抚养的儿童分离,正如他们认为本案中将发生的情况那样,构成第十七条所说的“干涉行为”。 最后,将父母逐出澳大利亚,虽然依据澳大利亚法律是合法的,但是是武断的。他们解释说,可以避免分离的唯一办法是,Vanessa与他们一道离开并重新在斐济安顿下来。他们认为,这将不符合《公约》的规定、宗旨或目标,也不合情理,因为Vanessa已完全融入到澳大利亚社会中,从未去过斐济,与该国也无任何文化联系。他们认为,如果希望Vanessa留在澳大利亚却将其父母逐出,也是没有道理的。因此,提交人认为将其逐出澳大利亚违反了《公约》第十七条、第二十三条第一款和第二十四条第一款的规定。

3.4  为证实这一结论,提交人提到了《欧洲人权与基本自由公约》第八条和第十二条,不过他们认为这些条款所提供的保护水平低于《公约》的保护水平。提交人建议,对于身在某一国并已组成家庭的非公民的案件,应像据称欧洲法院所做的那样,对《公约》作出宽松的解释。

3.5  200317日,提交人提交了一名精神病专家2002929日就其家庭所作出的报告。该报告称,Karawa女士与斐济没有密切的家庭联系,只有一个同父异母(或同母异父)的兄弟。她觉得自己由于一次失败的婚姻而被她的大家庭所遗弃。她父亲住在澳大利亚悉尼。Karawa先生在斐济虽有3个已婚的姐妹,但如果他回到斐济,斐济不会有任何家人或朋友为他的家庭提供帮助。据该精神病专家称,Vanessa与她的父母“非常亲近”,而且虽然对自己的斐济背景感到自豪,但“对斐济社会并没有强烈的认同感”。她认为,Vanessa留在澳大利亚是“难以想象的”,将是一场“感情上和心理上的灾难”。另一方面,迁回斐济将“极其困难”。她的教育将会由于她的学费问题“可能停止或缩短”,而她由于不懂语言又缺乏文化知识,将在斐济文化中感到“相当迷惘”。她的印度人外部特征由于不很显著,“可能会引起麻烦”。将她从一个积极的多文化社会迁到一个最近发生过种族主义事件的二元文化社会,将“极其残酷”;这些影响加上她家庭“经济上被削弱”,无异于雪上加霜。

缔约国关于来文可否受理和案情的陈述

4.1  缔约国在2003910日的来文中,对来文可否受理问题以及案情的是非曲直提出质疑。在事实方面,缔约国注意到,1986Karawa女士在临时居留许可到期后,收到了一份“要求离开澳大利亚”的表格,她在该表格上签字保证遵守这一要求。这一情况发生在1986Karawa女士的第一任丈夫由于她已经去了澳大利亚并且与他只呆了几天而提出离婚之后。她没有离境,并且与她在澳大利亚的父母一起不再与澳大利亚移民局进行联系。在1986年至1988年期间,移民局多次试图找她。

4.2  缔约国认为,根据第十七条提出的该申诉因未用尽国内补救办法而不可受理。它争辩说,这家人于1996112日撤回了其向复审庭提出的申请。即使复审庭作出不利于他们的裁决,他们本来也可以要么先向联邦法院、随后向高级法院要求复审,要么直接向享有固有宪定司法权的最高法院提出申请。缔约国还争辩说,提交人的所争讼的事项并不属于第十七条的范围,也不属于《公约》承认的任何其他权利,因此根据《任择议定书》第三条,来文不可予以受理;另外,因为提交人没有充分证据证实来文可予受理,因此根据第二条,来文也不可予以受理。

4.3  就根据第十七条所提申诉的案情而言,缔约国指出,拟采取的行动是完全合法的。缔约国认为,对家庭进行“干涉”的行为,是指不可避免地拆散家庭(而不只是指大大改变长期安顿的家庭生活)。在本案中,将父母逐回斐济不会产生这种效果:他们全家,包括Vanessa在内,有自由也有权利离开澳大利亚并回到斐济。这样做并不会影响Vanessa的澳大利亚公民身份。此外,作为斐济国民的孩子,她在澳大利亚也在某种程度上接触到斐济文化,并与斐济建立起一定的文化亲情。尽管迁回斐济可能会暂时扰乱正常的家庭生活模式,但这并不属于第十七条所说的“干涉”行为。

4.4  缔约国争辩说,不能说一名家庭成员有权留在澳大利亚,就等于作为另一国国民的其他家庭成员也有权这么做。要求另一国的两位国民返回原籍,不可能仅仅因为其在澳大利亚有一子女,就构成对家庭的“干涉”行为。尽管这一家人在澳大利亚居留了14年,但他们的居留并没有任何法律依据。Karawa夫妇不能以非法行为作为其提出申诉的根据。缔约国争辩说,将Vanessa迁回斐济将不符合《公约》的规定、目标和宗旨。澳大利亚并没有要求她离开或留在澳大利亚―― 这一决定应由父母来做。携带子女举家从一国移居另一国或移居海外,是很常见的事情。《公约》的目的不可能是禁止子女与全家一道迁徙。最后,由于Vanessa通过注册可以获得斐济公民身份(同时保留澳大利亚公民身份),一家三口便都可以生活在其身为国民的国家中。

4.5  假如即使提出了这些反驳意见,委员会仍认为存在“干涉”行为,缔约国认为这一行为也不具有武断性质,因此也没有违反第十七条的规定。武断的概念包括变化无常、不公平、不可预测、不相称或不合理等概念。缔约国指出,依据国际法,它拥有决定非国民能否进入或留在本国的主权。控制移民的权力是由许许多多法律和政策来规定的,这些法律和政策力图在允许人们来往澳大利亚的需求与国家利益的其他方面之间保持平衡。移民计划是以国家利益为前提来认真规划和管理的,争取平衡澳大利亚的社会、经济、人道主义和环境需求。合法移民和难民的人数每年都要由政府经与社区进行广泛磋商之后来决定。

4.6  为保持这一计划的完整性,澳大利亚法律规定必须逐回那些无权呆在或继续呆在澳大利亚的人。一贯适用和执行这些法律,是维持澳大利亚移民计划的合法性和法治的一项重要内容。这些法律是合理的,不是任意的;其赖以建立的基础是符合澳大利亚作为主权国家地位以及《公约》对它规定的义务的、健全的公共政策原则。这些原则是可预测、广为人知而且是不加歧视地一贯执行的。

4.7  因此,缔约国认为,在此不应适用Winata4 的多数人《意见》,因为它不能接受以下观点,即:如果非法的非公民据称已建立了家庭生活,缔约国就不应该执行其移民法律。缔约国注意到,持不同意见的委员指出,第十七条所指的是对家庭而不是对家庭生活的干涉。他们还指出,这一解释实际上赋予那些已建立家庭并设法长期逃避侦查的人员以继续留下来的权利,在他们看来,这一解释“忽视了国际法现行的标准”。持不同意见的委员还指出,此种做法不公正地让那些规避移民规定者得到那些没有规避移民政策者得不到的好处。

4.8  针对提交人提及的《欧洲公约》第八条,缔约国指出,对该条所载的对这一权利可作出的一系列例外,在《公约》第十七条的草案中被有意删除,以便让各国在决定可以进行哪些形式的干预上有很大的斟酌权。另外,根据《欧洲公约》第八条,干预“必须”与该条保持一致,这一标准比《公约》第十七条规定的不得存在任意情况更严一些。

4.9  基于这些原则,缔约国争辩说,对提交人适用其逐回的法律并不具有任意性。恰恰相反,正是以可预见、可预测的方式适用自1986以来就为提交人所了解的法律。两人均在政府的表格上签过字,并了解非法留在澳大利亚将被驱逐出境,而且在15年当中向他们不止一次地解释过法律的效力。以这种方式来适用法律不能说具有任意性。缔约国指出,正是由于这家人撤回其向复审庭提交的申请致使随后没有复审庭的任何裁决,才使得部长认定,根据法律他无权作出更有利的裁决。目前,提交人在澳大利亚居留是非法的,而且《公约》也没有规定可以按自己的喜好来选择移民目的地这一权利。他们在合法在澳大利亚居留的短暂时间内,利用了所有诉讼保障并依法提起了所有可以提起的诉讼。这些诉讼都明确向他们表明:如果得不到长期居留权或在签证过期后,他们不得不离开。总之,提交人的申诉只不过是表示他们愿意留在澳大利亚,而且如果按照规定返回斐济,会在一定程度地扰乱生活。

4.10  缔约国争辩说,为可否受理的目的,根据第二十三条第一款提出的申诉并没有被充分证实,因为提交人一直试图证实的论点是,存在指控的干涉家庭的行为,因此违反了第十七条对缔约国规定的不得采取某些行动这一约束义务。与之形成对照的是,第二十三条却对缔约国规定了要求其采取行动将保护家庭作为一种制度这一积极义务。任何违反第十七条的行为根据事实本身,不可能同时构成对第二十三条的违反行为。由于提交人并没有进一步提供论据说明是怎样违反第二十三条规定的,因此,必须宣布这一申诉不可受理。

4.11  就申诉的案情而言,缔约国提交详尽的资料表明,无论在州一级还是在在联邦一级,它都完全履行了在制度上承认和支持家庭这一义务,其所投入的资源也是与这种承认相称的,包括保护儿童这一方面也是如此。缔约国尊重提交人及其女儿是一个家庭这一事实,而且不希望拆散或摧毁这个结构。缔约国称,他们的女儿作为斐济国民的子女有权进入和生活在斐济,并通过注册可以成为斐济公民,5 因此可以随家庭一起搬迁。没有任何迹象表明家庭搬迁将会对她带来损害,也没有什么理由认为她不能像正常儿童那样成功地搬迁。即使她可能会有一些不方便之处,或对斐济的新环境会有一段适应过程,但这并不构成违反《公约》所规定的权利。相反,如果父母选择将她留在澳大利亚,这是他们的选择,并不是缔约国所要求的。

4.12  缔约国认为,第二十三条第一款还必须要根据缔约国得到国际法承认的对外国人的入境、居住和驱逐进行管制这一权利来理解。尽管澳大利亚对其管辖范围内的家庭进行保护,但这一保护必须要与采取合理措施控制移民的需求保持平衡。这一权利已得到《公约》第十二条和第十三条的认可。缔约国提及其根据《公约》所提交的第三次定期报告,并指出它绝对明确地承认家庭作为基本的社会单位的重要性。6  承认这种重要性方面的一个很明显的例子便是,设立特别签证类,赋予特别的优惠条件,让家长能提出申请要求与其子女在澳大利亚一起生活。

4.13  关于根据第二十四条第一款所提出的申诉,缔约国争辩说,就可否受理而言,这一申诉也没有被充分证实。同第二十三条一样,第二十四条也对缔约国规定了积极义务,要求其在保护儿童方面采取行动措施,因此,即便证实存在着违反第十七条所规定的不采取行动这一消极义务的行为,也不等于证实存在着违反第二十四条规定的积极义务的行为。由于提交人一直试图证实的论点是,存在第十七条意义下的干涉行为,并且没有对第二十四条提供额外的证据,因此必须宣布这一申诉不可受理。

4.14  关于该申诉的是非曲直问题,缔约国争辩说,在履行其为儿童提供特别保护这一积极义务方面,它专门制定了若干法律和政策,以保护儿童和为处于危险中的儿童提供援助。Vanessa得到了与澳大利亚其他儿童相同的确保健康、安全和福利保护措施。缔约国有相当完善的家庭法、儿童保护法和刑法系统,各州和领土均有负责执行保护儿童的计划和政策的政府部门。并设有特别警察股,专门预防和解决针对儿童的犯罪行为。这些措施及其他措施均载列于缔约国根据《儿童权利公约》所提交的初次报告,7 以及根据《公约》所提交的第三次定期报告中。8  如果Vanessa留在澳大利亚,无论其家长在不在她身边,都会继续享受这种保护。这绝不意味着她将适应不了因搬迁所带来的必要的变化,而且如果她留在澳大利亚,其父母也可以选择从斐济申请境外父母签证。因此,提交人关于缔约国没有为Vanessa提供所规定的保护措施这一申诉是没有任何法律依据的。

提交人对缔约国的陈述作出的评论

5.1  提交人在2004113日的来信中对缔约国的意见提出异议。关于本案可否受理的问题,尽管律师说提交复审庭的申请“明显已由申请人撤回”,但他争辩说,该诉讼程序涉及的是难民地位。在他看来,要求提交人向复审庭申请要求其审查案情,随后向法院申请要求司法复审,这一途径在Winata案中被驳回,因此应当会被再次驳回。相反,眼下的申诉却属于“单独、不同”的申诉,涉及家庭完整和稳定问题。因此,申诉人争辩说,如果按逻辑来推断缔约国的论点,那么每一位提交人都不得不先就一切能想到的签证种类提出申请,并用尽国内关于该申请的补救办法,才能与委员会联系。

5.2  关于案情问题,提交人争辩说,现年14岁的Vanessa10岁起就是澳大利亚公民,而且她一直在澳大利亚生活和上学。其父母却根据《移民法》的规定必须“在实际合理的最快时间内”离开澳大利亚。因此,留给Vanessa的选择是,要么跟父母一起离开澳大利亚,要么自己独自留下来,父母不在身边。尽管提交人承认子女与父母一道搬迁“比较常见”,但他们争辩说,对Vanessa来说,这一搬迁却“是由于不近人意地执行澳大利亚两项规章并且由于她年少以及家庭关系的原因”而强加于(身为澳大利亚公民的)她的。因此,在本案中适用澳大利亚法律具有任意性质,而且实际上属于Winata案中所明确的例外情况。

5.3  提交人不同意缔约国提出的关于对家庭进行“干涉”必须要致使家庭成员非分离不可这一看法。正常生活受到扰乱,或者被迫做不愿意做的事情,例如迁移或离别,也可以造成“干涉”。对提交人来说,因合并执行《公民法》和《移民法》而强迫其家庭做出选择,违反了《公约》第二十三条和第二十四条的规定。缔约国保护家庭和儿童的义务远不只是简单地颁布保护性法律,还需要采取补救性立法行动以保护提交人所需的家庭的完整。

缔约国的补充陈述

6.  缔约国在2004331日的照会中重申其最初的论点,并进一步对提交人将其向委员会提交的申请定性为单独、不同的申诉,涉及家庭完整和稳定问题,与他们的难民申请毫无关系这一点提出异议。缔约国指出,申请保护签证的要求中明确要求给予保护以避免将来家庭可能发生的分离情况。Karawa女士在1990924日提交的保护签证申请中,通过提供与其要求有关的信息,明确表明,她与澳大利亚联系非常紧密:自1985年以来一直呆在澳大利亚,并有一在澳大利亚出生的孩子,而且有属于澳大利亚公民和居民的直系亲属。因此,向复审庭提出申请要求复审,是一种有合理成功希望的可行的补救办法。

委员会对提出的问题和诉讼事由的审议情况

7.1  在审议来文所载任何申请之前,人权事务委员会必须根据其议事规则第九十三条,决定该来文是否符合《公约》的《任择议定书》规定的受理条件。

7.2  委员会忆及,《任择议定书》第五条第二款()项规定,申请人个人必须对可以运用的国内补救办法悉已援用无遗。委员会忆及,在Winata诉澳大利亚案中,9 提交人要求独立的难民复审法庭(复审庭)对其案件进行复审。根据这一特别案件的全部记录,委员会随后进一步确定,在一些特别情况下,可以不要求提交人请法院进一步复审对其不利的复审庭裁决。

7.3  在本案中,不同的是,提交人向主管其案件的独立预审机关,即:复审庭提出申请,然后又撤回申请。委员会提及其判例法,认为如果提交人主动向某一独立法庭申请补救措施,委员会要求该程序必须要适当用尽。10 如果提交人像本案中就家庭生活问题提出的申诉那样,就同样的问题向委员会提出已向国内当局提出而且尚在讨论中的申诉(见上文第6),情况更是如此。因此,提交人撤回向复审庭提出的申请,让缔约国既失去了由其行政上诉法庭处理提交人所提申诉的任何机会,也也失去了随后进行司法复审的机会。就此委员会认为,向复审庭提出的申请是由提交人撤回的还是由其代表()撤回的并不重要,因为根据委员会的判例法,律师的行为一般都归咎于提交人。由于缺乏资料,无法说明为什么撤回复审庭的申请没有归咎于提交人,委员会认为,根据第五条第二款()项,来文因没有用尽国内补救办法而必须视为不可受理。

8.  因此,委员会决定:

(a) 根据《任择议定书》第五条第二款()项,来文不可受理;

(b) 将本决定通知来文提交人,并报送缔约国。

[通过时有英文、法文和西班牙文本,其中英文本为原文。随后还将印发阿拉伯文、中文和俄文本,作为委员会提交大会年度报告的一部分。]

 

 

但提交人提供了复审庭1995822日的信件,确认当日的确提交过复审申请。

930/2000号案,2001726日通过的《意见》。

提交人为这一主张援引了Moustaquim诉比利时案(欧洲人权法院,1991218日的判决)

4 同上。

5 缔约国提及斐济《公民身份法案第2000号法令(修正案)》第二十一条和第二十五条。第二十五条规定,凡公民子女均可进入斐济并在斐济居住。

6 CCPR/C/AUS/98/3, 1137段。

7 CRC/C/8/Add.31

8 同上。

9 同上。

10 例如参见Baroy诉菲律宾,第1045/2002号案,20031110日通过的《决定》及Benali诉荷兰,第1272/2004号案,2004811日通过的《决定》。

 

 


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