University of Minnesota

 

1036/2001号来文,Faure诉澳大利亚
(第八十五届会议,20051031日通过的意见)*

提交人

Bernadette Faure (由父亲Leonard Faure代理)

据称受害人

提交人

所涉缔约国

澳大利亚

来文日期

2001619(首次提交)

事由

以从事强制劳动为条件取得失业福利

程序性问题

国内补救办法的用尽―对事实的证实,就可受理性问题而言―《公约》的范围

《公约》条款

第二和第八条

《任择议定书》条款

第五条第2()

 

根据《公民权利和政治权利国际公约》第二十八条设立的人权事务委员会

20051031举行会议

结束了根据《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》代表Bernadette Faure提交人权事务委员会的第1036/2001号来文的审议工作,

考虑了来文提交人和缔约国提供的所有书面资料,

根据《任择议定书》第五条第4款通过如下意见

1.  最初日期为2001619日来文的提交人是Bernadette Faure, 澳大利亚和马耳他国民,于1980422日出生。她指称,由于澳大利亚侵犯了她根据第二条第2款和第三条()-()、第八条第3款规定的权利,她成为受害者。经她的明确授权,她由父亲Leonard Faure代理。

事实背景

2.1  提交人于199616岁时离开高中,之后不断领取失业福利。199777日,《1997年社会保障法修改案(为获取救济而工作)法》生效。

2.2  2000113日,在被介绍到并参加了在IPA员工有限公司(一家得到政府核准的私营就业介绍机构)举办的一次“全力援助”方案之后,提交人未能遵守她“准备工作协议”的条件(两年里第一次违反“活动测试”要求)。据此,20001113日,对她的失业福利开始了扣减阶段。

2.3  在完成了“全力援助”方案之后,提交人三次被介绍到一家雇主Mission Australia, 以便参加为获取救济而工作方案,每次都预定了面谈。她没有出席任何面谈。同时,2001612日,人权和机会均等委员会(HREOC)也拒绝调查代表她提出的一项申诉,认为为救济而工作方案就是强迫或强制性劳工,理由是,所指控的违约行为是由于法律的直接实施情况造成的,而不是由于决策人的判断造成的,因此不属于其宪定授权范围。此外,HREOC指出,“……由于某人不愿参加为救济而工作方案因而扣减或取消失业援助金并不构成强迫或强制性劳工,因为惩处的性质和不自愿的程度并没有达到[《公约》]第八条第3()所要求的最低标准。”

2.4  200179日,提交人开始了为救济而工作方案,并于2001107日完成了其最初的就业安置。20011024日在开始了第二次就业安置之后,她没有于1030日前往所安置的工作岗位,而且115-6日依然没有前往。20011122日,由于其1030日未作解释而缺席,对其失业福利实施了金额扣减期(两年内第二次违反“活动测试”)

2.5  2001126日,由于她在2001115-6日未作解释而缺席(两年内第三次违反“活动测试”),她的失业福利被完全取消,据此她离开了为救济而工作方案。在取消之前,有关方面与她联系,她声称,她的病情太重,无法参加就业安置。她无法对其缺席提供医疗证书,声称她丢失了医生给的原件,而且无法提供医生的副本。取消福利造成了两个月中止向她偿付失业福利。

2.6  20011210日,一名行政审查官员肯定了取消提交人失业福利的决定。2002226日,她再次申请失业福利,从而她的失业福利得到恢复。

 

3.1  提交人声称,她被要求从事违反《公约》第八条第3()所指的强迫或强制性劳工,特别是被要求出席为救济而工作方案。如果她拒绝出席,她就会由于扣减或中止失业福利而陷入贫穷。

3.2  提交人并声称,对于她的申诉没有补救办法,这违反了《公约》第二条第2款和第3()()(),因为她对HREOC提出的申诉没有被受理。尤其是,她指称,HREOC有权向检察总长提出报告或建议,而在该案中本来应当可以对此加以利用。

缔约国关于可否受理和案情的陈述

4.1  缔约国在2002617日提交的意见中对来文的可受理性和案情两者提出质疑。缔约国详述了为救济而工作方案的作业情况,该方案对提交人一类的人士实施扣减失业福利的同时,提出从事某些社区劳工的义务。这一安排在来文的附件中有进一步的详细说明。

4.2  关于来文的可受理性,缔约国指称,根据第八条提出的主要论点由于未能用尽国内补救办法而不可受理,因为提交人出席为救济而工作方案的事情可以在法律确定的广泛国内社会保险审查和上诉体制中加以质疑。对于涉及到社会安全福利的任何决定,可以实行行政审查,从而,在某申请人的“准备工作”协议中是否纳入参加为救济而工作方案的决定是可以进行审查的,而对要求领取人作为一般活动测试而参加为救济而工作方案的决定也是可以进行审查的。这一客观审查是由专门人员进行的,而他们并不是原先的决策者。因此,在社会保障上诉法庭中可以进行审查,该对行政上诉法庭提出的上诉也可以进行审查。随后,并可以向联邦法院和澳大利亚高等法院提出进一步上诉。

4.3  在本案中,提交人只是在20011210日在要求进行内部行政审查,同时却并不利用进一步的上诉体制。来文是在这一日期前很长时间就提交的,尽管已经多次向提交人通知有上诉权。因此,可以认为在合理情况下她了解自己的审查权,而她对于这些权利是否有效的疑虑并不能排除她寻求审查的义务。

4.4  HREOC作出决定,认为它没有司法管辖权来根据关注社会保险法的直接实施情况,而不是决策者的决定情况来看待其申诉,对此提交人也并没有要求司法审查。另外,缔约国声称,提交人可以直接向联邦法院提出申诉,要求对将她纳入为救济而工作方案的决定进行司法审查。

4.5  在谈到根据第二条提出的次要申诉时,缔约国指称,根据第二条提出的申诉不符合《公约》,而且也不适用于所申诉的事实。缔约国提到了委员会的判例,指出第二条具有从属于《公约》实质性条款的附属性质,因此,如果不存在违反《公约》第八条的情况,就无法单独提出有关第二条的独立的问题。此外,来文中不含有任何构成了违反第二条的申诉,而且来文也没有说明所指控的侵权行为的性质。

4.6  缔约国并称,由于未能根据在这方面就上文所述第八条而提出的论点来用尽国内补救办法,这一申诉也不可受理。最后,缔约国指称,就可受理性问题而言,这一申诉没有得到证实:这只是一项指控,并没有提出证据来表明提交人被剥夺有效的补救办法。

4.7  关于依据第八条提出的申诉之是非曲直问题,缔约国指出,委员会在尚未实质性审查强迫劳工问题之前,应当以其他国际组织的方式为指针。 尽管由于劳工组织定义存在困难而特意略去了劳工组织关于强迫劳工的公约(1930年第29)和关于废除强迫劳动的公约(1957年第105),但缔约国指出,仍然可以援引劳工组织的专家委员会得出的结论,来帮助确定哪些是可以要求的“准许的”强迫或强制性劳工。缔约国的学术性评论指称,缔约国必须达到两项劳工组织公约中所载的起码劳工和社会福利法标准,才能归入《公约》第八条第3款所规定的例外。

4.8  缔约国承认,劳工组织专家委员会在监督智利有关失业福利方面的法律时认为,如果领取人拒绝从事社区救济工作就失去福利,这将“等同于《公约》所指的惩处”。但是,缔约国将智利和澳大利亚的两种安排区分开来;据此,在智利,失业福利的偿付条件是在偿付前两年内必须先支付52星期的福利分摊费,而在澳大利亚,福利并不以以前的分摊费偿付情况为条件。此外,智利的失业福利是有时限规定的,而在澳大利亚没有时限规定。因此,缔约国认为,专家委员会关于智利的意见与本案无关。

4.9  缔约国在谈到根据《欧洲人权公约》第四条的类似规定而作出的较少量判例时,提及了Van der Mussele诉比利时案。 该案中,欧洲法院认为,一名自愿选择进入法律行业的法律学生在其为注册成为律师而担任法律办事员实习期间从事一定数量的公益性免费工作这一要求并不能认为是被要求从事强迫劳动。法院认为,这项服务造成的负担并非过重,而对于练习今后在法律界从事业务所带来的裨益相比也没有不相称,可以看作并非事先自愿接受的程度。由于对第四条作出例外的指导思想是一般性的利益关系、社会团结和普通或正常事物的情况,要求从事服务并非不相称或不合理。

4.10  X诉荷兰一案 中,欧洲人权委员会认为,由于一名建筑工以自称资格过高为由拒绝了向他提供的工作机会,而中止了该名建筑工失业福利26星期,这并不构成强迫或强制性劳工。委员会的理由是,主管的公共当局并没有通过惩处来迫使任何人接受向其提供的工作机会。相反,接受这种机会只是领取失业福利的条件而已,对于拒绝接受,所实施的处罚仅仅是暂时失去这些福利。

4.11  缔约国指出,《公约》对“构成正常公民义务一部分的任何劳动或服务”所作的例外没有具体的定义,但是应当依照劳工组织第29号公约所载的最低标准这一背景来诠释。《公约》在第二条第2(e)中排除了:

“……村镇的小型公用事业,即由该镇的成员为村镇直接利益从事的事业,由此可视为该村镇成员应尽的正常公民义务,但是村镇成员或其直接代表应有权要求就此类公用事业有无需要的问题和他们进行协商。”

4.12  另外与此相关的是,第十一条对那些要求从事强制性劳动的人规定了18岁的最低年龄和预先的义务检查,而第十二条指出,最长的从事劳动阶段每年不应超过60天。第十三条规定,相关的工作时间应当与自愿劳动的时间相当,第十四条规定了所偿付的现金薪金不应少于该地区类似工作一般提供的金额。第十五条将公认的报酬和失去工作能力方面的法律适用到上述两种劳工形式。缔约国指称,为救济而工作方案一般满足《公约》的起码标准。正如上述劳工组织文书所承认的那样,对于社会安全保障金额设置合理的条件是十分适当的。长期失业的人士通过参加为救济而工作方案可以提高其技能、可就业性,从而实现今后自食其力的能力。澳大利亚的失业福利并不依赖预先的分摊付款,也没有时间限制。没有人被迫接受失业福利,但是如果有人愿意领取,遵守参加为救济而工作方案的规定是合理的条件。

4.13  缔约国辩称,本案提出了法定劳动,而非强迫劳动的问题,因为不存在任何身体或精神上的强制。采用欧洲法院指定了Van der Mussele案的测试标准,提交人参与为救济而工作方案甚至还不达到强迫劳动的最低标准,因为既没有涉及必要的惩罚强度,也没有涉及不自愿的情况。缔约国指出,该国已经认真地审议了该方案与该国国际义务是否相符的情况,这一点已经在法令草案的议会二读期间所作的声明中指出了:

“政府认识到其国际义务。政府接受了检察总长部门的意见,即为救济而工作的倡议不应当违反我国的国际义务,前提是,根据为救济而工作所提供的劳动机会对所涉人员应当是‘适当的’和‘合理的’。失业津贴的偿付并不以任何预先的义务性付款为基础,再加上对为救济而工作的参与者提供良好的福利,就意味着,这倡议要求参与者向社区作出贡献应当被看作是合理的。”

4.14  缔约国在评估处罚和非自愿性两个方面时指出,在没有合理原因情况下不参加方案最初只导致扣减偿付的失业福利金额,而一再不参加(同样不提出合理的原因)仅导致两个月的停止福利偿付。对于社会保障福利不存在绝对的权利,劳工组织关于失业福利的标准认可如果个人拒绝适当合理的就业机会,就可以停止发放福利。 据此,对于未参加为救济而工作方案所实施的处罚中没有任何内容会使参与该方案提升到强迫劳动的最低标准。

4.15  关于非自愿性,缔约国辩称,该方案的模式满足合理性和象征性的要求。并不要求失业人士必须接受福利,但是如果他们领取福利,领取的一项先决条件就可能是参加为救济而工作方案。青年长期失业在澳大利亚是一个严重问题,而这项方案是对这一问题作出一系列创新反应的一部分。该方案的依据是失业人士与支助失业人士的社区之间形成一种相互承担义务的理念。相关的项目对社区提供了切实具体的好处,有利于社区的设施、基础结构、护理与援助方案。这方案的特定目的在于改进青年失业者的技能、就业资格、自尊和经验。1820岁的青年每星期仅要求工作12小时,而稍稍年长的失业者每星期工作15小时,其工作时间安排与一般就业市场上的时间相当。

4.16  此外,参加方案的人士每次只能在方案中工作六个月,每年也只能工作六个月。适用于参加者的就业找寻标准减少到每两个星期仅要求与两个雇主接触。制衡机制加上审查程序保证特定的工作是适当而合理的,而参与者能够就这些情况提出问题。国家为参与者安排个人受伤和第三方责任保险的合同。最后,对于额外费用,每两星期还偿付一次补助。鉴于这些内容,对青年失业者提出为救济而工作方案的责任作为领取失业福利的条件在考虑到他们自身和社区所得到的积极利益之后,就并非不合理或不相称。

4.17  提交人在21岁时被介绍到这一方案以前,已经领取了四年的失业福利。此前,她曾经参与过一些提高其就业资格的活动,其中包括为期一年的全力援助方案。她的福利被取消是因为她未能提供所称患病的证据,因此,就无法证明她缺席是有理的。经过审查,这项决定得到了维持。在审查中,她并辩称无法从事项目中的混凝土调配工作。但是,该项目的社区工作协调员指出,混凝土调配工作是轻松的工作,方案中的其他年轻妇女也参加了,而且没有要求任何人从事身体上无法承受的事情。缔约国认为,这一过程表明了制衡机制是如何保证为救济而工作方案的参与者被分配从事合理而适当的工作。

4.18  在结论中,缔约国请委员会得出结论,并没有要求提交人从事符合《公约》第八条定义的强迫劳动,而如果认为是强制性劳动,这项劳动也可以根据第八条第3()()中所载“正常的公民义务”的例外而得到合理的支持,从而并没有违反《公约》。

4.19  关于据第二条提出的申诉之是非曲直,缔约国辩称,由于根据第八条提出的实质性申诉既不可受理也没有依据,根据第二条提出的申诉也必须被认为没有依据。无论如何,提交人并没有提供充分的证据,使人们能够适当地审议这项申诉。即使来文可以说包含了任何实质性证据,缔约国依然辩称,根据其关于第二条的可受理性问题意见,缔约国根据其普通法和联邦、州和领土法律充分保护了《公约》所规定的权利。对于本案,存在许多上诉和审查司法机构,但是却没有利用。她未能用尽国内补救办法的情况也支持了不存在侵权行为的结论。

4.20  关于HREOC没有向检察总长提出报告和建议的具体申诉,缔约国指出,这是因为HREOC驳回了提交人的申诉,因此不能作为根据第二条提出申诉的基础。

提交人对缔约国陈述的评论

5.1  提交人在200291日的信中对缔约国的意见提出质疑,否认欧洲法院Van der Mussele案思路逻辑对本案的适用性,其依据是,她并非处于徒弟-师傅的关系,也不是为特定的职业强制劳工而受训。无论如何,这一先例是不适用的,因为从未向她提出过、因此她也无法拒绝适当的工作,同时提交人称,这是劳工组织文书所要求的。相反,她被纳入被救济而工作方案,随后又中止了其失业福利,事先也没有提出过适当的工作机会。她强调指出,她被纳入为救济而工作方案的目的是从事社区工作。她拒绝接受欧洲委员会在X案中的思路逻辑,即不能认为中止失业福利就等同于没有提供这类工作而随后中止偿付的金额。

5.2  提交人辩称,如果她不参加为救济而工作方案就会完全中止失业福利的这种现实或假想的威胁必须被看作是造成了强烈的精神压力,她的论点是,“按情理无法以其他方式来看待挨饿的前景”。

5.3  提交人否认未用尽国内补救办法的论点,辩称,HREOC和某些为救济而工作的行政函件并没有明确说明有审查的权利。无论如何,在函件中说明的取消失业福利的威胁别人的印象是,不存在审查权。提交人援引委员会在Landry诉加拿大一案 中的决定,来支持其论点,即在这种情况下,缔约国不能提出尚未用尽国内补救办法的说法。

委员会需审理的问题和议事情况

审议可否受理

6.1  在审议来文所在的任何请求之前,人权委员会必须根据其议事规则第九十三条,决定该来文是否符合《公约任择议定书》规定的受理条件。

6.2  关于用尽国内补救办法的问题,委员会注意到,毫无疑问,提交人完全属于受质疑的法律范围之内,所指控的侵权行为直接来自于法律对她的适用。正如委员会在类似情况下所指出的那样,希望提交人展开一项司法诉讼,仅仅以此来证实相关的主要法律(对本案而言即1997年法律以及据此提出参加为救济而工作方案的要求)确实适用于她是完全徒劳的这一有争议的事实,与此同时,在委员会提出的质疑明明是该项法律的实质执行情况,而法律的内容在国内法院中是无法质疑的。 由于缔约国没有表明,适用于提交人的、1997年法律中提出的为救济而工作体制的实质内容如何能在国内法院中受到质疑,委员会认为,《任择议定书》第五条第2()并不阻止委员会审理该案。

6.3  关于认为据第二条和第八条提出的申诉因属事理由不属于《公约》的范围,而且没有得到充分证实这一论点,委员会认为,就可受理性而言,提交人提出了足够实质性的论点证实了其根据《公约》中上述条款提出的申诉。

审议案情

7.1  人权事务委员会依照《任择议定书》第五条第1款规定,联系当事方提供的所有书面资料审议了本来文。

         7.2  对于按《公约》第二条提出的申诉,委员会首先回顾,第二条要求缔约国对违反《公约》规定的权利提供有效补救办法。委员会在其Kazantzis诉塞浦路斯 的决定中指出,“第二条第3款要求,除了有效保护《公约》规定的权利之外,缔约国必须保证,个人还具有可采用、有效和可以实施的补救措施来维护这些权利……对这项条款的书面诠释似乎要求,必须正式确定存在对《公约》的一项保障确实发生违反行为,这是取得赔偿或恢复等补救办法的必要先决条件。但是,第二条第3()责成缔约国保证应当有相关的司法、行政或立法主管当局来确定取得此类补救办法的权利,如果尚未确定存在侵权行为,这项权利也不存在,那么保障就没有实效。尽管无论这种申诉如何毫无依据,都无法按情理要求缔约国根据第二条第3()提供此类程序,但是第二条第3款规定,如果根据《公约》有理由认为所指称的受害人的申诉有足够依据,就应当向其提供保护。”(原文脚注省略)

7.3  将这一思路逻辑运用到指称缔约国对所指的违反《公约》第八条行为没有提供有效补救这一申诉之上,委员会注意到,关于用尽国内补救办法方面所指出的可受理性因素,在缔约国的法律系统里,诸如提交人的个人过去和现在都无法对为救济而工作方案的实质性内容提出质疑,即法律对提交人等满足加入方案先决条件的个人所规定的义务,这一义务就是从事劳动以领取失业福利。委员会回顾,缔约国提出的补救办法针对了个人事实上是否满足加入方案要求的问题,但是对于那些依法从属于实质性计划安排的人,并没有提供质疑这项计划的补救办法。

7.4  正如委员会对实质性第八条申诉的事实依据进行的审议(见下文)一样,所陈述的问题无疑提出了一项议题,按照委员会在Kazantzis案中的决定所使用的语言,就是“按《公约》有理由认为存在足够的依据”。所以,由此可见,对于根据《公约》第八条提出的诸如本来文这样有足够论点的申诉不提供补救办法就可以说构成了违反《公约》中与第八条一并诠释的第二条第3款。

7.5  关于根据《公约》第八条第3款提出的主要申诉,委员会注意到,《公约》没有进一步详细地阐述“强迫或强制劳动”的含义。尽管相关的劳工组织文书可能有助于说明该用语的定义,最终还是应当由委员会来审议被禁止行为的特性。委员会认为,“强迫或强制劳动”包括一系列行为,前一个极端是指以刑事制裁的方式规定个人从事的劳动,而尤其是在迫胁性、剥削性或其他恶劣的条件下的劳动,由此概括延伸到的另一极端是指如果所指派的劳动没有开展,就威胁实行相应制裁的情况下从事较轻的劳动。此外,委员会注意到,《公约》第八条第3()()将构成正常公民义务的一类工作或服务从“强迫或强制劳动”一语中免除。委员会认为,正常公民义务的标准是,相关的劳动至少不应当是例外的措施;不应当具有惩罚目的或效果;必须由法律的规定以便按《公约》达到合法的目的。根据这些因素,委员会认为其所收到的材料、包括所从事的具体劳动不存在有辱人格或剥夺人性的特点,都并不表明相关的劳动属于第八条所规定的禁止条款范围之内。据此,无法确立存在违反《公约》第八条的独立行为。

8.  人权事务委员会依《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》第五条第4款规定行事,认为现有事实显示存在违反《公民权利和政治权利国际公约》第二条第3(结合第八条来读)的情况。

9.  尽管根据《公约》第二条第3()项规定,缔约国有义务给予提交人有效的补救,但委员会认为,在本案中,委员会对申诉案情的意见,已构成认定违反行为的充分补救。缔约国有义务采取措施,防止今后再发生类似的违约情况。

10.  缔约国加入《任择议定书》,即已承认委员会有权确定是否存在违反《公约》的情况,而且根据《公约》第二条规定,缔约国也已承诺确保其境内所有受其管辖的个人均享有《公约》承认的权利,并承诺在违约行为一经确定成立后,即予以有效且可强制执行的补救。鉴此,委员会希望缔约国在90天内提供资料,说明采取措施落实委员会《意见》的情况。此外还请缔约国公布委员会的《意见》。

[意见通过时有英文、法文和西班牙文本,其中英文本为原文。随后还将印发阿拉伯文、中文和俄文本,作为委员会提交大会的年度报告的一部分。]


 

缔约国关于为救济而工作方案的说明

为救济而工作方案是根据1997年法律而设置的。根据其章程,其目的是要“通过认识到领取失业福利的人士参加核准的工作方案以便得到此类款额是公正而合理的,从而巩固适用于[失业福利]的相互义务原则,并确立使之能够或要求从事此类工作的方式”。

4.3  缔约国指出,为救济而工作方案每两星期不能要求超过2430小时的工作(分别按年龄为21岁上下而定),而参加者每年被介绍到工作方案不得超过六个月。对取得失业福利的资格,领取时一般必须

(a)   失业;

(b)        满足“活动测试”标准,或因接受全时教育、处于边远地区、处于分娩阶段等等原因而豁免。“活动测试”要求领取则积极寻找且愿意从事适当的带薪工作同时并参加此类方案,例如为救济而工作方案,加上可能只是参加的培训;

(c)   准备缔结并遵守‘准备工作’协议,协议可能要求参加为救济而工作方案;

(d)  满足年龄、住址等等其他一些手续上的标准。

4.4  失业人士在领取失业福利达六个月之后,如果需要接受“活动测试”,就必须开始按其自己的选择进行一项方案或活动,为救济而工作方案即为其中之一,其目的是要增加其就业机会。如果此人不选择一项方案或活动,同时并满足以下标准,就会导致被介绍参加为救济而工作方案六个月,作为行政措施:

(a)   此人领取全额失业福利;

(b)  此人拥有从事所指派的任务之技能和经验;

(c)   所涉的相关就业安排从医学角度看应当是适当的,在其他方面也不造成失业健康和安全问题;

(d)  满足了某些其他要求。

4.5  一旦为救济而工作的安置开始之后,此人的失业福利每星期增加21澳元,以补偿参加方案所需的额外费用。社区工作协调员一方面协助参加方案者的安置,一方面并根据严格的要求提交参加情况报告,以便保证参加方案的要求得到满足。

4.6  如果不开始或不完成为救济而工作方案,其中包括在这一方案构成准备工作协议一部分的情况下,或者如果不遵守为救济而工作方案的条件,同时又没有合理的原因,就会导致违反“活动测试”,与此同时并将以扣减失业福利款项的形式实施经济惩处。在两年期间里如果发生三次此类违反行为,就会导致失业福利中止偿付两个月。


  

委员会成员露丝·韦奇伍德女士的个人意见

当今世界里仍然充满了种姓、习惯的劳役制度和契约劳役、边远地区常常类似奴役条件下的强迫劳动、为性交易发生的人口贩运罪恶现象,与此同时认为在现代化的福利国家里参加全国性的失业福利方案而满足合理的工作和培训要求就构成了符合第八条第3()定义的“强迫或强制劳动”,简直贬低了《公民权利和政治权利国际公约》的意义。

澳大利亚有一个为新求职者提供六个月失业福利的方案,条件是他们必须愿意接受付薪的就业。六个月之后,继续领取福利的条件是参加者愿意通过“为救济而工作”方案提高其职业技能并回报社区。这一方案(21岁以下的人士)每周只限于12小时,及(21岁以上的人士)每周15小时。

来文的提交人Bernadette Faure女士在1996年离开高中后就立即开始领取失业福利。200011月,在参加了一项由政府核准的就业机构提供的“全力援助”方案之后,她未能遵守“准备工作协议”的规定,而她的公共福利扣减了一部分。然后她又三次不出席作为为救济而工作方案一部分的预定面谈,因而未与称为“Mission Australia”的雇主见面。最后,20017月,她圆满地参加了“为救济而工作”方案,并且在2001107日以前一直在安排的职位上工作。20011024日她开始了又一次安排,但是20011030日和115-6日她并没有出席安排,而且未能交出医务报告来证实其生病的说法。1030日的无理由缺席导致福利扣减了24%,而第二次缺席导致其福利的取消。她的福利与2002226日得以恢复。

Faure女士声称,澳大利亚实施了《公约》所禁止的“强迫或强制劳动”,因为该国要求她参加工作和培训方案作为领取公共失业福利的条件。缔约国指称,这一方案有利于取得就业技能,而且是尊重社区和就业寻求者要求的“相互义务”,Faure女士将工作要求描述成人们本来以为诸如殖民大国要求奴工建造运河和公路之类的可怕苦役,而不是现代民主社会里的相互义务。

Manfred Nowak教授在其关于《联合国公民权利和政治权利公约》著作CCPR评注(2005年第二版)202页上得出结论,“当某人拒绝接受不符合其资格的工作而停止失业援助本身并不……构成违反[第八条]行为;在这一案例中,非自愿的强烈程度或制裁的程度两者都并不达到强迫或强制劳动所规定的程度。”Nowak教授的常理评估中适于第八条的宗旨。根据本案不可辩驳的事实,我驳回提交人关于“强迫或强制劳动”申诉,因其未得到证实而不可受理。

提交人而且未能用尽行政和司法补救措施。在申诉中,提交人对“为救济而工作”方案提出质疑,因为除其他方面外,安排她的工作“不合适”(例如在一项社区项目中要求她学习如何调配“水泥”),而且不等同于针对“特定职业”的培训(见上文委员会意见第4.175.1)。因此,她说,不能称其指派的任务是能够逃过“强迫劳动”恶名的学徒或职业培训。

但是提交人并没有通过在澳大利亚“为救济而工作”方案参加者可以利用的行政和司法补救措施内而对其任务的“适宜性”提出质疑。显然,福利领取人有权对某一特定工作安排提出质疑,或对其作为继续领取福利的“一般活动测试”使用价值提出争议。(同样见上文第4.2-4.4)。上诉包括由专家官员的审查,社会保障上诉法庭的补救措施、行政上诉法庭、联邦法院和高级法院。

同样,在提交人毫无理由地未出席就业安排而导致福利损失之后,她拒不在超越第一层面的审查之上对决定提出上诉,尽管“曾多次向她说明其上诉权”。同样见上文第4.3段。

确实,提交人在三次未按预定计划与Mission Australia会面,其福利扣减了18%以后,要求澳大利亚人权和机会均等委员会出面早期干预。同样见上文第2.2-2.3段。澳大利亚人权委员会在1991612日的决定中得出结论,其管辖范围只局限于政府人员的主观决定,而不是审查法定的授权。但是澳大利亚人权委员会也对案情提出了意见,认为“由于某人不愿参加为救济而工作方案因而减少或取消就业援助并不构成强迫或强制劳动,因为禁止和非自愿的程度并不达到违反《公约》第八条第3()要求的最低程度。”提交人没有申请对委员会决定进行司法审查。

根据这些事实,很难得出结论,提交人已经用尽国内补救措施。而且她也没有证实,缔约国未能对“有理由提出的”违反《公约》规定权利行为而提供第二条所要求的有效补救办法。

 

[签名]露丝·韦奇伍德女士

 

[提出时有英文、法文和西班牙文本,其中英文本为原文。随后还将印发阿拉伯文、中文和俄文本,作为委员会提交大会的报告的一部分。]


 

*  参加审查本来文的委员会委员有:安藤仁介先生、普拉富拉钱德拉·纳特瓦尔拉尔·巴格瓦蒂先生、阿尔弗雷多·卡斯蒂列罗·奥约斯先生、爱德温·约翰逊先生、瓦尔特·卡林先生、艾哈迈德·哈利勒先生、迈克尔·奥弗莱厄蒂先生、伊丽莎白·帕姆女士、拉斐尔·里瓦斯-波萨达先生、奈杰尔·罗德利爵士、伊万·希勒先生、伊波利托·索拉里·伊里戈延先生、露丝·韦奇伍德女士和罗曼·维鲁谢夫斯基先生。

            根据委员会议事规则第90条,委员会委员伊万·希勒先生未参加通过本决定。

委员会委员露丝·韦奇伍德女士签署的个人意见附于本文件之后。

 缔约国解释说,因两年内第一次违反活动测试而扣减的款项是此人26星期内最高基本偿付额的18%

 缔约国解释说,因两年内第二次违反活动测试而扣减的款项为此人26星期内最高基本偿付额的24%

 缔约国仅提到了接触到这一问题的两个情况:Timmerman诉荷兰,第871/1999号来文,19991029日通过决定,和Wolf诉巴拿马,第289/1988号来文,1992326日通过的意见。[谨请委员会注意:在第一个案例中,委员会宣布,依照有争议的报偿从事某些职业活动构成强迫劳动的申诉不可受理,而在第二个案例中,委员会认为,要求回到监狱的囚徒在预审前监禁期内从事强迫劳动的申诉没有实际依据。

 Manfred Nowak, 《联合国公民权利和政治权利公约:CCPR评注》,N.P.Engel, Kehl am Rhein, 1993年,第157页。

 系列A, 70(1983)

 7602/76号,7DR 161(1976)

 劳工组织1934年《保证非自愿失业者的福利或津贴第44号公约》和1988年《促进就业和失业保护第168号公约》。

  112/1981号来文,198648日通过决定。

 见委员会对于第560/1993A诉澳大利亚案的移民法中强制性拘留条款提出的相同论点所作的否认,199734日通过的意见,第900/1999C诉澳大利亚案,20021028日通过的意见,第1014/2001号来文Baban等人诉澳大利亚200386日通过的意见,和第1069/2002Bakhtiyari诉澳大利亚案,20031029日通过的意见。

 972/2001号案,200387日通过决定第6.6段。

 在第1014/2001号来文Baban等人诉澳大利亚中,200386日通过的意见,本成员提出意见,委员会“不应假设缔约国的法院可能对某一案件作出何种决定。法院对于议会的意图所作的诠释有可能会以《公约》的准则为依据,以及认为议会可能希望遵守缔约国条约义务的可接受的推想为依据。”并见第941/2000号案件Young诉澳大利亚200386日通过的意见(韦奇伍德的赞同意见)。

 

 


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