University of Minnesota

 

1023/2001号来文,Länsman III诉芬兰
   (2005317日第八十三届会议通过的意见)*

      Jouni Länsman, Eino LänsmanMuotkatunturi牧民委员会(由律师Johanna Ojala女士代理)

据称受害人            提交人

所涉缔约国            芬兰

来文日            2000116(首次提交)

                  缔约国的伐木作业对驯鹿牧民权利的影响

程序性问题            请求复审关于可否受理问题的决定

实质性问题            国家当局伐木范围应多大才被认为侵犯驯鹿牧民的权利

《公约》条款            第二十七条

《任择议定书》条款:第二条和第五条第2()

 

根据《公民权利和政治权利国际公约》第二十八条设立的人权事务委员会

            2005317举行会议

            结束了根据《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》代表Jouni Länsman, Eino LänsmanMuotkatunturi牧民委员会提交委员会人权事务委员会的第1023/2001号来文的审议工作

考虑了来文提交人和缔约国提出的全部书面资料,

根据《任择议定书》第五条第4通过了如下的

 

 

                                                                                   

参加审查本来文的委员会委员有:阿卜杜勒法塔赫·奥马尔先生、普拉富拉钱德拉·纳特瓦尔拉尔· 巴格瓦蒂先生、克里斯蒂娜·沙内女士、莫里斯·格莱莱-阿汉汉佐先生、埃德温·约翰逊先生、瓦尔特·卡林先生、艾哈迈德·哈利勒先生、拉杰苏默·拉拉赫先生、迈克尔·奥弗莱厄蒂先生、伊丽莎白·帕尔姆女士、拉斐尔·里瓦斯-波萨达先生、奈杰尔·罗德利爵士、伊万·希勒先生、伊波利托·索拉里·伊里戈延先生、露丝·韦奇伍德女士和罗曼·维鲁谢夫斯基先生。


  

1.1  来文提交人是Jouni LänsmanEino Länsman(两人都是芬兰公民)Muotkatunturi牧民委员会(两位提交人均是该委员会成员)。提交人指称,他们是芬兰违反了《公约》第二十七条的受害人。他们由律师代理。《任择议定书》于1976323日对缔约国生效。

1.2  20021031日,根据议事规则第86条,委员会经由主席要求缔约国“在委员会审理本案期间,避免进行影响Jouni E. Länsman先生等人在Angeli地区放养驯鹿的伐木作业”。

事实背景

2.1  19961030日,委员会作出了关于“Länsman等人诉芬兰”案(下称“前次来文”)1 的意见。委员会认为,根据委员会得到的证据,在已经完毕的Pyhäjärvi250公顷的伐木以及拟议另外在Kirkko-outa(两地均在Angeli地区)250公顷的伐木中,没有侵犯两提交人(及其他人)依第二十七条享有的权利。

2.2  委员会还认为:

10.6  就今后的伐木而言,委员会注意到,根据目前收到的信息,缔约国林业管理机关所批准的伐木作业之规模虽然将会给提交人以及其他驯鹿牧人带来额外的工作和额外的费用,但是看来并不威胁驯鹿业的生存。至于驯鹿养殖业是一项经济利润不高的活动,根据现有资料判断,利润低并不是因为缔约国政府在该地区鼓励其他经济活动所造成的,而是因为其他的外部经济因素所造成的。

10.7  委员会认为,如果今后几年该地区批准的伐木规模比目前已经批准的大,或者如果可以证明目前已经规划的伐木作业之后果会比目前所能预见的更为严重,那么就应当考虑这一做法是否侵犯了在第二十七条的含义范围内提交人享有自己文化的权利。从以前来文来看,委员会已经意识到,在萨米人目前居住的地区,目前正在计划和进行其他影响自然环境的大规模开采活动,例如采石活动。委员会对本来文的结论是,本案的事实并不足以证明对提交人的权利有所侵犯;然而,委员会认为应当指出,缔约国在采取影响根据第二十七条应享有的权利的措施时,应当铭记,虽然各种活动本身并不违反该条的规定,但是这些业务活动作为整体来说可能减损萨米人享有其自己文化的权利。

2.3  1999年,委员会早先收到的来文中所提到两个地区所有500公顷的地段全部伐木完毕。此外,1998年,在牧民委员会所在的Paadarskaidi地区,又有110公顷的地段遭到伐木(这不是早先来文中所述的地区之一部分)

2.4  到本来文的提交之日,又提议在Paadarskaidi地区进行新的伐木作业,而对牧民委员会仅仅给予了最短时间的预先通知,同时公布了即将开始伐木的日期。在那个时候,牧民委员会还没有收到这一伐木活动的性质或规模的书面计划。国家园林局表示,它将在稍后向牧民委员会提交有关计划,并在其早先的计划中表明,下一次伐木作业将会在一年之后进行,而且也会在另外一个不同的地点进行。

 

3.1  提交人称,无论是已经进行的还是拟议进行的伐木作业都侵犯了根据公约第二十七条他们作为驯鹿牧民应有的权利。最初,他们申诉说,从1980年代开始,牧民委员会在Paadarskaidi的牧区共有1,600公顷的地段遭到伐木,占该地区地衣(作为驯鹿的饲料)的约40%

3.2  关于伐木作业对提交人放养驯鹿的影响,提交人认为,驯鹿不愿意去正在伐木或正准备伐木的地区。因此,它们游荡到其他地方寻找牧场,这就增加了牧民的劳动。在伐木之后,伐木所造成的废物阻碍驯鹿吃草,那些压实的雪块阻碍驯鹿挖掘雪下面的植物。伐木作业导致了有关地区地衣完全消失,据称可能会持续达几百年。

3.3  提交人回顾说,在1997年的大雪之后,牧民不得不第一次给驯鹿提供需要大量资金和劳力的饲料,而不能再以地衣作饲料。目前正在进行的和日益增加的地衣区森林的伐木作业使得更有必要提供饲料,并威胁驯鹿养殖业本身的经济自我持续能力,因为这一养殖业靠的是驯鹿自己维持生存。

3.4  提交人回顾说,牧民委员会能有的驯鹿最大存栏数是由农业和林业部决定的。根据法律,农林部在确定驯鹿的最大存栏数时,应注意确保牧民委员会所在地区冬季驯鹿放牧的数量不得超过牧民委员会冬季牧场所能允许的最大可持续生产能力。自从委员会对早先来文表示意见之后,农林部两次减少了牧民委员会的驯鹿数量:1998年从8,000头减到7,500头,2000年又从7,500头减到6,800头。在两年内的两项行政决定中,农林部认为Muotkatunturi地区冬天牧场的承受能力如此之低,在那里放养的驯鹿数量应当减少15%。提交人声称,冬季牧场、尤其是马鬃地衣牧场减少的主要原因,就是伐木活动。

3.5  提交人申诉说,尽管上述牧场减少,国家园林局继续进行伐木作业,摧毁了牧民委员会的牧场,使放养条件进一步恶化。提交人认为,鉴于伐木作业目前仍在进行、而且其后果比早先估计的更为严重,上述情况已经构成违反第二十七条的规定。由于现有牧场已经不能维持早先的驯鹿数量,而伐木与此同时又继续进行,对驯鹿的数量也进行了削减。

3.6  提交人说,就Kirkko-outaPyhäjärvi两地的伐木作业而言,所有的国内补救办法均已用尽。至于其他地方的伐木作业,提交人根据委员会对原先来文的意见认为,已不需要国内法院再一次审理本案。这些条件均已经达到,因为缔约国本身已经承认,伐木的影响比早先预料的要更为严重,但却还继续进行伐木并在计划进行新的伐木。

缔约国对可否受理问题的陈述

4.1  20011231日,缔约国只就来文可否受理的问题表示了意见。200228日,委员会通过主席决定,将本案可否受理的问题与本案的案情分开审理。

4.2  缔约国通知委员会,缔约国“在委员会审理本案期间,已避免进行影响提交人放牧业的Angeli地区(19961030日委员会关于第671/1995号案件的意见第10.1 2)伐木作业”

4.3  缔约国提到,就Paadarskaidi地区而言,国家园林局在1998年至2000年期间进行了增额伐木(准备性采伐),所涉面积达200300公顷,而且Angeli地区和Paadarskaidi两者之间相隔约30公里。缔约国认为,由于下述三项原因,该来文不可受理:其中一名申诉人没有适当资格,没有用尽国内补救办法,以及没有为使申诉具有可受理性提供事实证据。

4.4  缔约国虽然承认提交人个人的地位,但认为牧民委员会不能提交来文。它认为,牧民委员会既没有《公约》第二十七条所规定的资格,也不属于《任择议定书》第二条含义范围内的“个人”。根据《驯鹿放养法》,牧民委员会由某一地区所有驯鹿牧民组成,这些牧民个人不负责履行委员会的职能,因此,代表牧民委员会提出任何要求均等于集体行动。

4.5  缔约国认为,如早先来文中所引述的地区法院、上诉法院和最高法院的判决所表明,仍然有国内补救办法未用尽,而提交人对其有效性也未提出质疑。在委员会对早先来文表示意见之后,提交人对AngeliPaadarskaidi两个地区计划进行或已经进行的伐木作业并没有提起任何诉讼。

4.6  缔约国指出,委员会在关于第671/1995号案件的意见只是认为:如果伐木作业的影响更严重、或如果批准了进一步的伐木计划,可能就必须考虑是否构成对根据二十七条提交人可享有的权利的侵犯。委员会的意见并不意味着,有关用尽国内补救办法的要求可因新的申诉而不必遵守。在对可能违反第二十七条的情况进行评估,而需要国内法院(未能进行)和委员会先对相关证据进行全面评估的情况下,这一原则就更加适用。没有任何证据表明,早先进行的伐木作业的影响比当时所预见的更为严重。农林部关于减少牧民委员会的驯鹿数量的决定并不能说明有理由就个别伐木作业的后果提出要求。驯鹿数量的减少也不能成为不利用国内补救办法的理由,该办法可以对这类指控进行彻底审查。

4.7  由此来看,提交人既没有用尽可利用的国内补救办法,也没有说明使其可以免予这样作的任何具体情况。最后,缔约国表示认为,这一简短来文缺乏充足的事实依据,包括必要证据,因此并没有超越单纯的指控。据此,缔约国认为本案没有事实证据。

提交人的意见

5.1  2002315日,提交人仅就缔约国关于可否受理的意见提出了意见。

5.2  至于其他方面(早先来文所没有涉及的方面)是否还有国内补救办法,提交人争辩说,缔约国所谓还有国内补救办法的看法是错误的。在所有试图请法院禁止进行具体伐木计划的诉讼案件中,没有一个是胜诉的,这部分是因为任何具体的伐木地段“相对萨米人进行驯鹿养殖而使用的整个地段而言,看来总是十分小的一块地”。没有任何迹象表明,试图为萨米牧民提供积极保护的任何案件会胜诉,而且无论如何最高法院目前的判决将是另一个障碍。

5.3  提交人认为,在提供有关影响Angeli地区萨米人生活的伐木作业信息方面,国家园林局限制过多。至于证实指控的问题,提交人称,他们已经表明,农林部的决定之后驯鹿数量减少了,而这正是在放牧区进行伐木作业的直接后果。他们详细介绍了缔约国不顾委员会早先发表意见仍然制定了的继续伐木计划。提交人认为这就是足够的事实证据。

5.4  最后,提交人说,国家园林局还计划在法院诉讼已经涉及的地区Kippalrova继续伐木。

委员会对提出的问题和诉讼事由的审议情况

对可否受理问题的审议

6.1  委员会在其第七十七届会议期间,审议了来文可受理性的问题。至于缔约国关于Muotkatunturi牧民委员会没有资格依据《任择议定书》提出申诉的意见,委员会提到它经常援引的案例,即法人不是能提出这种申诉的“个人”。3同时,没有任何迹象表明,Muotkatunturi牧民委员会的个人成员(除来文的共同提交人JouniEino Länsman)已授权它代表他们提出申诉,或Jouni()Eino Länsman已被授权代表牧民委员会及其成员。因此,虽然JouniEino Länsman有资格代表其本人提交来文是不可争辩的事实,但委员会根据《任择议定书》第一条认为,来文不可受理,因为它所涉及的是Muotkatunturi牧民委员会和()其成员,而不是JouniEino Länsman本人。

6.2  关于用尽国内补救办法的问题,委员会注意到,由于最高法院1995622日的判决,已经没有其他办法对在PyhäjärviKirkko-outa地区(早先来文中所涉地区)进行伐木的决定提出质疑。因此,委员会认为,根据第二十七条,在上述地区进行伐木的影响是否比芬兰法院在这些诉讼中或委员会在对671/1995号来文的意见中所预计的大,这一问题可以受理。

6.3  至于目前正在计划进行伐木的Kippalrova地区,委员会注意到,这一森林地段也在最高法院1995622日判决所涉地区范围之内。因此,就委员会目前所收到的信息来看,似乎不可能就这一判决继续进行司法审查。因此,委员会认为,由关于在这一地区伐木建议所引起的问题可以受理。

6.4  关于1998年在Paadarskaidi森林地段(在最高法院判决所涉地区之外)进行的伐木作业,委员会注意到,根据第二十七条,缔约国所指国内补救办法都是与执行之前的伐木计划有关的事例。在此种情况下,有关预计的伐木的未来影响的决定必然是推测性的,只能由以后的事态发展来证明早先的评估是否正确。委员会注意到,律师所提到的其他案件也是预先对拟议进行的伐木作业的质疑。委员会认为,就其提供的情况而言,缔约国没有能够表明在提交人就已经进行的伐木活动而造成对第二十七条所规定权利的侵犯而要求赔偿或得到其他适当补救方面,他们还能依靠哪些国内补救措施。因此,委员会认为,根据第二十七条,在Paadarskaidi森林地段已经进行的伐木活动的后果问题是可以受理的。

6.5  至于拟议在Paadarskaidi地带进行新的伐木作业的问题,委员会注意到提交人说,向芬兰法院提出的要求禁止伐木的任何诉讼中没有一个是胜诉的。委员会虽然认为需要审议在这一问题上是否存在司法补救以及此类司法补救实际上是否有效,但是没有关于案件的数量、所引述论点及其结果的足够资料,所以不能得出结论说,缔约国所指以及提交人以前所利用的司法补救是无效的。因此,根据《任择议定书》第五条第2()项,来文中这一部分不可受理。

6.6  委员会考虑到提交人称他们被允许在牧区放养的驯鹿数量大大减少,来文中没有因为缺乏资格或没有用尽国内补救办法而被认为不可受理的部分就受理性而言,都有事实证据。

6.7  200341日,委员会宣布,就来文涉及在PyhäjärviKirkko-outaPaadarskaidi地区已经进行的伐木以及在Kippalrova地区拟议进行的伐木对JouniEino Länsman行使公约第二十七条所规定权利合并造成的影响而言,来文可以受理。

缔约国关于案情的陈述

7.1  2003101日,缔约国就案情提出了意见,并请委员会根据未用尽国内补救办法的理由重新审查前次关于可否受理的决定。缔约国回顾,诸如本案中指控伐木造成影响的程序问题等复杂的问题必须也能够受到彻底调查,例如通过专家和证人的证词、对当地情况的实地检察和具体资料进行调查。不大可能从国家法院程序之外取得所有必要的资料。本案并没有显示出任何特殊情况,表明可以免除提交人满足用尽可以采用的国内补救办法这一要求。提交人可以向一审地区法院,必要时向上诉法院提出上诉,提出民事诉讼要求国家赔偿损害,并还可申请特许向最高法院上诉。

7.2  关于案情,缔约国承认,萨米社区是符合第二十七条含义的少数民族社区,而且提交人作为这一社区的成员有权利受到该项条款规定的保护。缔约国回顾委员会关于《公约》第二十七条的判例,4 承认在第二十七条含义之中的“文化”概念确实包括作为萨米文化中一项根本内容的驯鹿养畜业。

7.3  缔约国承认,少数民族传统的生计方式如果对其文化具有根本意义、对其生存有必要作用,则按照第二十七条含义的“文化”规定,应当加以保护。但并不是所有措施或其影响只要稍稍改变了上述状况就可以被指称为违反禁止对少数群体享受自身文化的权利造成干涉。缔约国提到19944月通过的有关第二十七条的一般性意见,其中承认,保护第二十七条所规定的权利是为了要确保“有关少数群体的文化、宗教和社会特性得以存活和持续发展”(9)。缔约国援引委员会在“I. Länsman等人诉芬兰”一案 5 判决理由,其中委员会认为,缔约国或许可以鼓励经济发展并允许经济活动,同时对于属于少数民族的居民生活方式产生某些有限影响的措施并不一定违反第二十七条。

7.4  缔约国指出,来文所提到的地区为国有地,由国家园林局管理,该局在适当顾及相关的国家法律和国际条约规定的情况下,除其他外,有在森林伐木和筑路的酌处权。缔约国认为,在芬兰北部国有森林内开展的所有伐木作业是以适当的审慎方式进行的。在过去几年里,伐木作业主要是为了减少森林树木的密度,以便保证适当的生长。

7.5  缔约国指出,Muotkatunturi牧民委员会管理的地区面积与本案是相关的。牧民委员会管理的土地面积大约为248,000公顷,其中大约16,100公顷的森林(约占委员会管理的地总面积的6%)供在国有土地从事林业之用。事实上,这一地区的伐木作业很少,可进行伐木的土地面积只相当于委员会管理地的大约1.2%1983年和2001年之间在这一块土地进行的伐木作业每年仅覆盖152公顷,而2003年和2012年之间计划开展的伐木作业每年仅覆盖115公顷。从整个森林覆盖面积来看,已开展和计划开展的伐木作业比这一地区的私人伐木作业规模小。尽管驯鹿主要求国家园林局结束在由委员会管理的土地上开展森林伐木活动,但是他们却没有减少自己的伐木作业。

7.6  缔约国否认在Angeli地区(PyhäjärviKirkko-outa)计划开展新的伐木作业,而且否认这类作业在Kippalrova地区已经开展或计划开展。缔约国指出,就关于Paadarskaidi地区的申诉中可受理部分而言,国家园林局主要是在该地区从事递进式伐木(预备性砍伐)1998年所涉面积大约为110公顷。

7.7  Pyhäjärvi, 1996(170公顷)1999(60多公顷再种植伐木)伐木作业,以及在Kirkko-outa1998年作业(70公顷的再种植伐木和200公顷的减少密度伐木)已经于19961122日受到人权事务委员会的审议。委员会在作出决定之日已经审议了在Angeli地区过去开展的伐木作业以及计划今后开展的作业。根据这一决定,没有发生违反《公约》第二十七条的行为。委员会指出,Angeli地区再种植性伐木(300公顷)只占Muotkatunturi牧民委员会管理的森林的0.8%,减少密度伐木作业(200公顷)占森林的0.5%

7.8  至于伐木对驯鹿养殖的影响,缔约国指出,没有事实表明以前伐木作业的影响超过了预期的范围。也没有事实表明伐木作业对提交人在目前范围内在相关地区继续养殖驯鹿造成了长期的损害。缔约国指出,林业活动的影响不应当在短期内或从单独的伐木场地来检视,还要从广泛的角度来看待。根据2002131日芬兰野生动物和渔业研究所提出的一项说明,如果驯鹿数量大致维持在目前水平,那就说明来文中所提到的作业对于驯鹿放牧并未产生长期的重大额外消极影响。从冬季放牧地区的状况来看,目前的驯鹿数量相当高。

7.9  缔约国指出,由于牧民委员会所管理的地区自然条件比较严峻,除其他规章外,尤其在《驯鹿放牧法》第21节中纳入了旨在保护自然与环境的条款,规定农林部应确定牧民委员会所养畜的驯鹿最高数量,以及每个委员会成员可以拥有的驯鹿数量。在确定驯鹿最多数量之时,采用了第21节第2分节中规定的原则,根据该项原则,牧民委员会管理的土地上放牧的驯鹿数量不得超过冬季草原的可持续生物维持能力。

7.10  即使在农林部于1998/1999年和2000/2001年期间减少了驯鹿的最高数量之后,所允许的驯鹿最高数量仍然比1970年代允许的数量高三倍以上。1973年,这一数量不超过1,051头,而1990年的最高数量是10,398头。缔约国指称,1980年代和1990年代养畜的驯鹿数量大幅增加对冬季放牧草原的状况造成了不良影响。牧民委员会放牧的驯鹿数量过高对放牧地造成不良影响,增加了提供进一步饲料的需要,从而损害了驯鹿养畜业。缔约国还指出,除了每群驯鹿数量之外,驯鹿牧民的困难及放牧地状况不佳,这种情况与其说是受到了林业的影响,不如说是由于森林其他使用形式造成的影响。缔约国认为,仅仅农林部关于可允许的驯鹿数量的决定本身并不是某些个别的伐木作业影响的确凿证据,而是放牧的驯鹿数量过高造成的影响。

7.11  缔约国认为,当局与牧民委员会之间以书信、谈判甚至实地视察的形式保持着经常的联系。缔约国指出,无论土地所有人是国家还是公民个人,由萨米人、其他芬兰人或欧洲经济区国家其他国民的权利所造成的对开展驯鹿放牧的可能限制并不能完全剥夺土地所有人自身的权利。缔约国并谈到,萨米人内部的驯鹿牧民委员会常常由萨米人和其他芬兰人担任成员。芬兰《宪法》的相关条款所依据的原则是,上述两种居民群体作为专业活动的从事者,在法律面前具有同等地位,任何一个群体都不得处于优惠于另一群体的地位,其中包括驯鹿的放牧。

提交人的意见

8.1  2003125日,提交人对缔约国的陈述提出了意见。他们质疑可以就受到的损害向缔约国提出民事诉讼的说法。根据1974年《芬兰损害和侵权行为赔偿责任法》第五章第一节,“对损害的赔偿应包括对个人伤害和财产损害的赔偿。如果伤害或损害是由于按法律应当惩处的行为,或由于行使公共权力,或由于存在特别严重的原因在其他情况下造成的,则对损害的赔偿还必须包括不涉及个人伤害或财产损害的经济损失赔偿。”造成损害的国家园林局并不行使公共权力,而伐木作业也不是刑事罪行。因此,对于经济损害的赔偿只有存在“特别严重的原因”时才能提出要求。芬兰判例法中“特别严重的原因”的概念在实际适用方面出现了解释的问题,因而“完全不明确该条款是否可以适用于提交人所遭受的损失”。无论如何,这样的诉讼程序会十分繁复,困难重重,费用也会高得难以承担。这一诉讼会需要好多年才能完成。

8.2  提交人对缔约国否认计划在Kippalrova伐木提出争议,并提供了一幅据称可以证明其计划的地图。200310月,国家园林局宣布,该局正在制订在Paadarskaidi进一步的伐木计划。

8.3  至于在整个领地内的伐木作业问题,提交人指出,牧民委员会所掌握的领地并不是清一色的森林地带,而是由不同种类的喂草牧地组成的。尽管国家园林局仅在该委员会管理的一小部分地区从事林业活动,但是该地区35%的冬季喂草牧地森林地带,及48%的夏季喂草牧地内都有国有和私人林业主的林业作业活动。根据目前对林业的地域划分,以及国家园林局的声明,所涉地区迟早会被吸收到采伐周期之内。采伐周期涉及很广泛的多种措施,其中即使影响最小的措施也会损害到驯鹿的放牧业。牧民委员会掌握的全部土地中有9%为私人所有,而私人林业主对驯鹿畜牧业承担的义务不同于国家业主。

8.4  国家园林局于20019月邀请牧民委员会前往KippalvaaraKippalrova作了两次实地视察,并于20021月前往Savonvaara-Pontikkamaki进行了视察,期间牧民对伐木提案表示反对。但是,2002年早春,在Savonvaara-Pontikkamaki地区仍开展了这一作业(不包括在目前来文中)200310月,国家园林局宣布,不久将在当地开始伐木。

8.5  关于牧民委员会的参与问题,尽管国家园林局安排了一次委员会成员和其他相关群体可以出席的听询,这一听询会实际上只是收集一下意见而已。提交人认为,国家园林局完全只依照其本身的需要来确定其林业作业的各项原则、战略和目标;因为其决定不能上诉,这就无法保证有效的参与。

8.6  关于伐木的影响,提交人提到了自上次Länsman案提出以来的一些调查、研究和委员会报告,认为这些文件证明了伐木作业造成的大量损害。19992000年,在拉普兰牧民委员会土地里对Alectoria地衣状况的资料进行了收集,收集中证实,在森林中有伐木的地区内Alectoria地衣生长数量很低,而且伐木作业对驯鹿养畜业造成了巨大损害。其他报告也得出类似结论,其中包括1998年和2000年各项瑞典发表的一些研究报告。此外,芬兰农林部在考虑每一牧群最高驯鹿数量时,承认了驯鹿冬季得到营养(地衣、AlectoriaDeschampsia)十分重要,而伐木减少了前两种饲料的数量。

8.7  提交人指出,伐木以后,由于驯鹿并不停留在管理地区,就对其他地方造成了提供喂草的压力。这就说明,伐木的影响还超过了实际开展伐木的地区。提交人声称,伐木作业的影响是长期的,实际上是永久的,而且伐木采用的措施造成了新的损害,使现有的损害雪上加霜,并扩大到伐木影响的地区以外。在进行伐木作业以来,驯鹿取得冬季饲料的机会更易受到在PyhäjärvaKirkko-outa地区的其他变化的影响,其中包括由于自然现象,例如厚雪的覆盖、春天的迟来,以及捕食动物(尤其是狼)的增加。

8.8  缔约国辩称,根据芬兰野生动物和渔业研究所的说法,“如果驯鹿数量大致维持在目前水平,那就说明来文中所提到的作业对于驯鹿放牧并没有长期的重大额外消极影响”,对此,提交人指出,缔约国忽略了该项意见的最后一句话:“……牧地的恶化由于提供其他饲料得到补偿。另一方面,如果畜牧业的目的是要完全依照自然牧场养畜驯鹿,那么伐木(甚至包括据称影响较小的伐木)则对于原已因其他原因而面临困难的驯鹿畜牧业会造成重大影响”。提交人提到了拉普兰和Kemin-Sompio牧民委员会的观点,这些牧民曾经指出,人工饲料造成牧民委员会内部的不平等和纠纷,而且被认为是对萨米悠久的传统和驯鹿畜牧业文化的威胁。近年来,由于缺少自然的冬季饲料,提交人不得不依赖需要用驯鹿业所得以外的收入来购置的人工驯鹿饲料,从而对这种生活方式的收益造成影响。

8.9  提交人承认,在过去两年里,由于提供进一步饲料的费用大幅下降,而且驯鹿的成活率也超过预期,从取得自然饲料供应角度看,情况还是有利的。但尽管出现这种情况,驯鹿养畜业的收益却没有改善,因为收购驯鹿肉的公司将收购价压低了30%,而且还减少收购量。此外,如果牧民委员会因无法出售驯鹿而面临每群驯鹿的数量超过指标情况,国家还要征收罚款。

复查可否受理问题

9.1  人权事务委员会依照《任择议定书》第五条第一款,根据各当事方提出的所有资料审议了本来文。

9.2  关于缔约国提出,提交人没有对损害采取民事诉讼,因而没有用尽国内补救办法,从而要求复查可否受理问题,委员会认为,在本案中,所涉的问题是过去伐木造成的影响,缔约国没有表明,要求赔偿损害的民事诉讼行动是要求缔约国承担根据《公约》第二十七条规定的所有相关责任的有效补救措施,和保护少数人享有自己的文化的权利,以及对这项文化已经或正在受到破坏的指控所承担的责任。为此,委员会不准备复审关于可否受理问题的决定。

9.3  关于拟议的Kippalrova地区的伐木会有消极影响,从而会侵犯其根据第二十七条应有的权利这一指控,委员会认识到,缔约国曾在其关于案情的陈述中承诺不在这一地区继续伐木,因此,认为没有必要审议该国今后继续在这一地区伐木的可能性。

9.4  委员会接下来审其关于在PyhäjärviKirkko-outaPaadarskaidi地区过去伐木造成影响的申诉的案情。

对案情的审议

10.1  关于在Muotkatunturi牧民委员会管理的土地内,PyhäjärviKirkko-outaPaadarskaidi地区的伐木造成影响这一申诉,委员会注意到,提交人属于符合《公约》第二十七条所指的少数群体,是不容置疑的,据此,就有权享受自身的文化。同样不容置疑的是,驯鹿畜牧业是其文化的一项根本内容,而如果经济活动是某一少数民族文化的根本内容,那么这项经济活动就属于第二十七条含义的范围。6 第二十七条规定不得剥夺少数民族成员享受其文化的权利。构成剥夺这项权利的措施就不符合第二十七条所规定的义务。但是,正如委员会在其关于第511/1992号“Länsman等人诉芬兰”一案的意见中所指出的,对于属于少数群体的人的生活方式和生计只造成有限影响的措施不一定必然剥夺第二十七条规定的权利。

10.2  委员会回顾,在早先涉及PyhäjärviKirkko-outa地区的第511/1992号案件中,委员会认为没有发生违反第二十七条的行为,但是曾指出,如果批准的伐木超过了已经规划的规模,或者如果能够表明已计划的伐木之影响比目前可以预见的更为严重,那么伐木是否构成违反第二十七条的行为则必须加以审议。在衡量伐木的影响,事实上衡量缔约国采取的任何其他措施对少数群体文化是否有影响的问题时,委员会注意到,侵犯少数群体享受第二十七条规定的权利可能会由缔约国在一段时间内采取的一系列行动或措施一并产生的影响造成,而且使居住在缔约国内一个以上地区的少数受到侵犯。据此,委员会必须审议这种措施对于相关少数群体继续享受其文化可能性造成的全面影响。在本案中,考虑到向其指出的具体情况,委员会必须考虑这些措施不是在某一特定时间(即在措施实施前后短暂时间)内,而是考虑过去、现在和今后计划的伐木作业对提交人与其群体内其他成员集体享受其文化的能力所造成的影响。

10.3  提交人和缔约国无法就相关地区伐木作业的影响达成一致意见。双方对于自这些地区伐木依赖所发生的情况变化表示了不同见解,其中包括农林部关于减少鹿群中数量的决定:提交人将数量的减少归咎于伐木,而缔约国指出,驯鹿总数的增加会危及整个驯鹿畜牧业的可持续性。委员会注意到,提交人提到了芬兰野生动物和渔业研究所的报告中指出,如果畜牧业的完全依照自然牧场养畜驯鹿,那么“伐木(甚至包括宣布为范围较小的伐木)则对于已经因其他原因而处于困难的驯鹿畜牧业会造成重大影响”(上文第8.8),同时,委员会并注意到不仅在本报告中,而且在委员会看到的其他材料中都多次提到了其他因素可以说明驯鹿畜牧业经济收益不高的原因。委员会并考虑到,尽管有各种困难,驯鹿的总数依然比较高。出于这些原因,委员会得出结论,目前没有证实,在PyhäjärviKirkko-outaPaadarskaidi地区开展的伐木影响严重到足以剥夺提交人按照《公约》第二十七条与本群体其他成员集体享受其文化的权利。

11.  人权事务委员会依照《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》第五条第4款规定行事,认为现有事实没有显示存在违反《公约》第二十七条的情况。

            [意见通过时有英文、法文和西班牙文本,其中英文为原文。随后还将印发阿拉伯文、中文和俄文本,作为委员会提交大会的年度报告的一部分。]

 

1 671/1995号案。

2 10.1段的相关部分提出,“在Muotkatunturi牧民委员会(提交人为该委员会成员)地区的一个大约占地3,000公顷的地方采伐森林诸如已经进行的采伐和进一步采伐是否违反《公约》第二十七条所规定的提交人的权利。”

3 例如,可参阅Hartikainen诉芬兰,第40/1978号案,198149日通过的《决定》,JT诉加拿大,第104/1981号案,198346日通过的《决定》,及Ominayak等人诉加拿大,同上。

4 关于第167/1984号案件(B.OminayakLubicon Lake Band成员诉加拿大),第197/1985号案件(Kitok诉瑞典)和第511/1992号案件(I. Länsman诉芬兰)的意见。

5 如上文所提及。

6 关于第197/1985号案件(Kitok诉瑞典)的意见,1988727日通过的《意见》,第9.2;关于第511/1992号案件(I. Länsman等人诉芬兰)的意见,19941026日通过的《意见》,第9.2段。

 

 


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