University of Minnesota

 

816/1998号来文,Tadman等人诉加拿大
    (19991029第六十七届会议通过的决定)*

    Grant Tadman 等人

(由安大略渥太华Forbes Singer Smith Shouldice律师事务所Brian Forbes先生代理)

据称受害人 提交人

所涉缔约国 加拿大

来文日 1997411

根据《公民权利和政治权利国际公约》第28条设立的人权事务委员会

19991029举行会议

通过以下:

关于可否受理的决定

1.1  来文的提交人是Grant TadmanSandra JohnstoneNick KrstanovicHenry Beissel,他们都是居住在安大略省的加拿大公民。他们声称是《公民权利和政治权利国际公约》第26条、第2条第(1)(2)(3)款和第50条规定被违反的受害者。他们委托安大略省渥太华Forbes Singer Simth Shouldice律师事务所的Brian Forbes先生作为代理。

1.2  在安大略省,天主教学校是唯一全部直接接受公共资助的非世俗学校。然而,来文提交人属于不同的宗教派别,即加拿大联合基督教会,路德教会、塞尔维亚东正教会和基督凡人论教会。他们都有入学适龄子女,目前他们的子女在公立学校就读。

提交人陈述的事实

2.1 安大略公立学校系统向所有安大略居民提供免费教育,不因宗教或其他任何理由加以歧视。公立学校不得灌输任何宗教信仰。个人享有开办私立学校的自由,并可将其子女送入这些学校,而不进入公立学校。在安大略开办一所私立学校的唯一法律要求是提交一份“开办私立学校的意向书”。安大略私立学校既不需要得到许可,也不需要事先经政府批准。截至1989930日,在安大略共有64,699名学生在494所私立学校就读。私立学校的学生人数占安大略日校学生总人数的3.3%

2.2 安大略省非公立学校的资助办法源于加拿大1867年宪法。1867年,天主教徒占安大略人口的17%,而基督教徒占82%。所有其他宗教总共占人口的0.2%。在成立联邦时就有一种忧虑,担心新安大略省将由占多数的基督教徒控制,他们可能运用权力剥夺天主教少数人的教育权利。解决的办法是保证他们享有宗教派别教育的权利,并参照成立联邦时的法律状况界定这些权利。

2.3 因而,在1867年加拿大宪法第93条中含有明确保障宗教派别学校权利的内容。1867年《宪法法案》第93条授予加拿大每个省份颁布教育法的专属管辖权,只受1867年赋予宗教派别学校权利的限制。在安大略,第93条所规定的权利通过《教育法》实施。根据《教育法》的规定,每一所非公立学校均有权获得全部公费资助。非公立学校指天主教学校。《教育法》规定:“1. (1) “非公立学校校务委员会”指一个管理天主教学校的校务委员会;……122. (1) 每一所非公立学校均应以相同于一所公立学校的方式享有法律规定的资助”。因此,天主教学校是唯一有权享受与公立非宗教学校相同的政府资助的学校。

2.4.  天主教非公立学校系统不是一个私立学校系统。与公立学校系统一样,它通过一个由政府负责,经民主选举的教育管理委员会给予资助。非公立学校校务委员会由天主教纳税人选举,这些学校的校务委员会有权管理非公立学校宗教派别方面的问题。与私立学校不同的是,天主教非公立学校受所有部委准则和规定的管辖。据律师称,维持非公立学校系统的额外费用仅次于公立学校系统,仅中等教育每年所需费用高达2亿加元。无论是1867年《宪法法案》第93条或是《教育法》均未规定向天主教私立/非公立学校提供政府资助。安大略省设有10所私立/独立的天主教学校,这些学校均未获得政府的直接财政资助。

2.5 安大略的私立宗教学校通过下述形式获得财政资助:(1) 非营利私立学校免交财产税;(2) 属于宗教教育的学费可从应纳所得税中扣除;(3) 慈善捐赠可从应纳所得税中扣除。一份1985年的报告指出,政府对安大略私立学校的资助水平大约占每所私立学校每个学生平均总费用的六分之一。在加拿大,没有一个省份的私立学校获得与公立学校相同的资助。私立学校获得的直接资助幅度在0% (纽芬兰、新不伦瑞克、安大略)75% (艾伯塔)不等。

2.6 政府资助安大略非天主教学校的问题自1978年以来一直是国内诉讼案的主题。197828日提出的第一宗案件试图将宗教教育变为特定学校的义务教育,从而将希伯来语学校纳入公立学校的范畴。安大略法院于197843日裁决认定在公立学校中不允许进行宗教义务教育,这一裁决于197949日得到确认。

2.7 1982年期间对加拿大宪法进行了修订,其中增加了一个包括平等权利条款的《权利和自由宪章》。1985年,安大略省政府决定修改教育法,将政府对天主教学校的资助范围扩大至包括1113年级。自1800年中叶以来,天主教学校从幼儿园至第10年级全部获得资助。1985年,鉴于《加拿大权利和自由宪章》的通过,安大略省政府提出了将这条法律《第30号法案》是否符合宪法的问题交由安大略上诉法院审理。

2.8  1987625日,加拿大最高法院在《第30号法案》案件中裁定向天主教学校提供全部资助的立法符合宪法。多数意见认为,1867年《宪法法案》第93条及其所规定的所有权利和特权都免受《宪章》监视。书写多数意见的 Wilson法官声称:“《宪章》从来就没有打算用《宪章》使宪法的其他条款失效,特别是代表着联邦妥协结果基本部分的第93条这样一项条款。”

2.9  加拿大最高法院Wilson法官在多数意见中同时还确认:“特地授予安大略天主教的这些教育权利使得不可能对所有加拿大人提供平等待遇。在国家建立时即承认对安大略特定宗教团体给予特殊或不相等的教育权利……”。Estey法官在最高法院的赞同意见中承认:“如果《宪章》能在任何方面对《第30号法案》适用,这项法案自然将被认为具有歧视性并违反《权利宪章》第2 (a)条和第15(出庭的很多律师都同意这一观点)。”

2.10  Adler诉安大略的另一个案件中,加尔文教派或基督教改革派的一些教徒,以及锡克教、印度教、穆斯林教、及犹太教的教徒对安大略教育法的合宪性提出了质疑,他们声称该法违反了《宪章》关于宗教自由与平等的规定。他们争辩说,教育法规定的上学要求对那些因为良知或信仰使他们不能将其子女送入公立资助的非宗教学校或公立资助的天主教学校的人加以歧视,因为其子女的宗教教育费用昂贵。他们发表的一项声明也竭力声称,申请人有权获得与公立和天主教学校相等的资助。安大略上诉法院认为Adler案件的要点旨在重审加拿大最高法院已经在《第30号法案》案件中处理过的问题。首席法官Dubin声称,《第30号法案》案件“对于这些上诉的歧视问题已经作了相当肯定的结论。”他们还驳斥了基于宗教自由的观点。

2.11  在上诉中,加拿大最高法院在19961121日的裁决中确认它对《第30号法案》案件的裁决对Adler诉讼案起决定性作用,并认为对天主教非公立学校的资助不违反《宪章》,因为安大略政府根据宪法规定有义务提供这类资助。

 

3.1  提交人认为,在安大略省,除了天主教之外没有哪个宗教派别有权得到政府对教育资助的这一事实,对于其他所有不能得到这类特定政府资助的宗教派别构成一种形式的歧视。对这点律师争辨说,最高法院基于加拿大宪法的复杂因素作出了结论,但人权事务委员会并不受这些结论的制约。

3.2  律师进一步声称,加拿大最高法院的裁决造成一些特定的宗教派别被剥夺了解决目前安大略《教育法》的歧视和不平等规定可采取的补救措施。

3.3  律师认为,对于目前存在的歧视问题可有两种解决方案。其一,安大略政府可以在公平的基础上向所有其他在安大略实际存在的宗教/宗教派别组织提供政府资助。然而,律师认为,这样一种安排在财务上不可行而且也会造成社会分裂。因此,他提出第二种解决方案,即该省建立一个单一的公立系统,不加区别地向所有人开放,从而消灭目前存在着的不平等现象。对此他认为,一个单一的公立系统对于安大略多元化和多样性的社会极为有利。

缔约国的意见

4.1  1999222日递交的材料中,缔约国评论了提交人申诉的可受理性和案情实质问题。

4.2  首先,缔约国认为来文应不予受理,因为提交人不是《公约》被违反的受害者。缔约国认为,这一点可从他们正在寻求的补救办法—— 取消对天主教非公立学校的政府资助得到证实。在这方面,缔约国还指出,提交人没有提供其子女的详情,以及现行体制如何侵犯其权利方面的具体资料。此外,提交人的子女已经可以进入政府资助的学校系统,这也是他们寻求的一种补救措施。没有证据说明他们不能被现行的体制所接纳,也没有说明安大略宪法所规定的向天主教非公立学校提供资金的义务如何使他们受害或个人受到影响。如果提交人声称,非公立学校系统的费用过高,取消这类学校可为公立系统的学生提供更多资金,缔约国则认为这种说法决非无可质疑,无论无何,缺乏一般投入公立系统的可能额外资金本身不足以使提交人或其子女成为《任择议定书》所界定的侵权受害者。

4.3  关于提交人根据《公约》第2条提出的指控,缔约国指出,第2条并没有确立一项独立的权利,而是各国作出的一般承诺,个人不能在不提及《公约》其他具体条款的情况下根据《任择议定书》予以引用。

4.4  此外,缔约国对于违反第2条的指控予以否定,因为基于合理和客观标准作出的有差别对待不构成《公约》第2条所指的区别对待或歧视。对于有关歧视问题的实质论据,见它反驳被指控违反第26条提出的观点(见下文)

4.5  关于对违反26条的指控,缔约国认为来文就事而言不可受理,或者换句话说,不构成一项违反《公约》的行为。缔约国指出,建立在合理和客观标准之上的有差别对待不构成第26条所禁止的歧视。缔约国指出,提交人本身说,将政府资助扩大至包括更多的宗教派别学校不是一个妥善的解决办法,因为预算紧张以及这种作法将造成社会分裂。缔约国认为,提交人承认财务和社会方面的理由本身便可证明,得出关于对所有宗教团体缺乏全面和直接资助并不违反第26条的结论,是有一定合理根据的。

4.6  缔约国认为,建立非宗教公立教育机构符合《公约》第26条的准则。非宗教教育机构不歧视宗教,他们是政府中立性的一个合法形式。根据缔约国的说法,非宗教教育系统是有助于预防公民因其宗教信仰而产生歧视的一种手段。公立学校培养社会凝聚力、容忍和理解,将政府资助扩展至所有的宗教派别学校将有损这一能力。缔约国在其公立教育中对不同宗教组织一视同仁,并不限制任何宗教组织开办私立学校。

4.7  缔约国提出,对于不取消对安大略天主教非公立学校的资助有着合理和客观的根据。取消这种制度将被看作是废除成立联邦时关于保护该省脆弱少数利益所商定的条件,将激起天主教群体的义愤和抵制。也将造成某种程度的经济混乱,包括要求对提供给天主教学校的设施或土地作出赔偿。此外,保护少数的权利,包括少数宗教和教育权利是加拿大宪法制度的一个基本原则,与取消对天主教非公立学校的资助背道而驰。取消安大略省对非公立学校的资助将进一步对其他加拿大省份造成压力,迫使它们取消在其管辖范围之内对少数的保护。

律师的意见

5.1 律师在评论缔约国的意见时指出,缔约国承认有歧视,但只能以宪法作为实施歧视的正当理由。律师认为,人权事务委员会不受加拿大宪法的约束,政府只对天主教学校提供资助而将其他所有宗教派别的学校排斥在外这一事实构成了对26条的违反。对此,律师认为,目前加拿大社会多文化的结构有力地表明,在安大略省教育法中不再存在着因一个宗教派别而公然歧视所有其他派别的任何理由。

5.2 律师提及最近魁北克和纽芬兰关于对教育法作出的宪法修订。特别是关于魁北克,律师认为它的宪法修订也为安大略修订宪法开辟了一条道路。律师指出,魁北克的宪法修订没有造成社会紧张和冲突。关于魁北克为了继续维持有限制的宗教派别学校教育而使用了《宪章》中的例外条款,律师指出,这是默认任何形式的宗教派别学校教育实际上是有歧视性的。律师以加拿大作为一个文明国家的历史为依据,认为缔约国所说的取消对天主教非公立学校的政府资助可能造成社会分裂的说法缺乏事实根据。此外,律师认为经济和社会因素与是否存在着歧视无关。

5.3 关于缔约国声称提交人不是《任择议定书》所指的受害者的论点,律师指出,提交人代表特定宗教派别的成员,他们不能从安大略省获得依据其宗教信仰而使子女受教育的政府资助。律师驳斥了缔约国所称因为提交人寻求一种不加歧视而对所有人开放的单一公立系统,因此他们不是受害者的这一说法。他提及在来文中提出的两项解决方案,一种是将资助扩展至所有宗教派别,另一种是通过建立一种单一的公立系统消除目前存在的不公平现象。即便提交人倾向于第二种方案,律师指出,确定解决歧视问题的补救措施属于人权事务委员会的管辖范围。来文的提交者是受害者,因为他们在根据其宗教信仰使其子女受到教育方面得不到同等的政府资助。

5.4 律师声称,在其来文中提及的非公立学校教育所涉的资金数额出自教育部的公开报告,毫无疑问,非公立教育系统带来了额外的财务负担。

5.5 律师不同意缔约国将天主教团体说成是少数的提法。他指出,天主教宗教团体是安大略省最大的宗教团体,约比次大的团体加拿大联合基督教会大2.5倍。在这方面,律师指出,没有哪个基督教新教会或组织能与天主教组织相抗衡,因为通常被称为基督教新教的教派包括很多各自拥有其组织的小教派。因此律师指出,安大略政府向天主教公民的非公立学校提供资助实际上是赋予安大略最大的宗教团体的一种特权。

5.6 关于开办私立宗教学校的自由问题,律师指出,这是一种形同虚设的权利,除非有人比较富裕,并愿意在付教育税的同时自己再承担子女的教育费。实际上,通常也不可能进入一个私立学校,因为其他宗教团体的人数远远少于天主教,他们只能在大城市中才有自己的私立学校,因为那里才有足够的学生。

5.7 关于根据《公约》第2条提出的请求,律师指出,提交人声称这一条款和《公约》第26条均被违反。他重申他的立场,即缔约国没有履行第2条关于消除歧视方面的法律义务。在这方面他强调,根据第2条第(2)款,《公约》认定可进行“宪法程序”,以便执行《公约》所确定的权利并纠正所涉违反《公约》的情况。

5.8 律师驳斥缔约国的观点,即对天主教学校和其他宗教派别学校之间的不同对待有着合理和客观的根据。他重申,目前安大略人口和种族文化的组成不允许歧视对待天主教之外的所有其他宗教派别。在1867年可能曾是合理及客观的根据不再适用于当今的社会。

委员会面前的问题及其审议情况

6.1  在审议来文所载的任何请求之前,人权事务委员会必须根据其议事规则第87条,决定该来文是否符合《公约》的《任择议定书》规定的受理条件。

6.2.  缔约国对受理来文的合理性提出质疑,其依据是提交人不能声称因《公约》被违反而受害。对此,委员会指出,提交人虽然声称受到歧视,但并没有为其子女寻求政府资助的宗教学校,相反却试图取消政府对天主教非公立学校的资助。因而,如果按他们的要求所为,提交人在寻求宗教教育资助方面的个人情况并不会得到改善。提交人并未充分证实政府对天主教非公立学校目前所给予的资助如何对他们造成损害或产生不利影响。在这种情况下,委员会认为他们不能声称为《任择议定书》第1条所指的歧视受害者。

7. 因此,人权事务委员会决定:

  1. 根据《任择议定书》第1条,来文不予受理;
  2. 将本决定通知来文提交人及其律师,并报送缔约国。

[通过时有英文、法文和西班牙文本,其中英文本为原文。随后还将印发阿拉伯文、中文和俄文本作为本报告的一部分。]


 

委员会成员P. BhagwatiE. EvattL. Henkin
C. Medina Quiroga的个人意见(不同意见

我不能同意委员会关于本案不予受理的意见。情况是,安大略省通过将天主教团体的宗教学校纳入公立学校系统并给予全额资助而使这一宗教团体受益。这种利益实际上带有歧视性,因为它基于宗教原因偏爱社区的一个团体。对于那些宗教学校未以这种方式得到资助的人来说显然是受到歧视(Waldman)

但是上述情况还不完全包括所有声称的受害者。那些希望向其子女提供宗教教育但不能在学校系统中获得,而必须自己支付此种教育费用的人也应被视为受害者。本案的申请者包括这类人,我认为,至少对这些人的请求应予受理。

P. Bhagwati  (签字)

E. Evatt  (签字)

L. Henkin  (签字)

C. Medina Quiroga  (签字)

[提出时有英文、法文和西班牙文本,其中英文本为原文。随后还将印发阿拉伯文、中文和俄文本作为本报告的一部分。]

 

* 委员会下列成员参加审查本来文: Abdelfattah Amor先生、Nisuke Ando先生、Prafullachandra N. Bhagwati先生、Christine Chanet女士、Colville勋爵、Elizabeth Evatt女士、Louis Henkin先生、Eckart Klein先生、David Kretzmer先生、Cecilia Medina Quiroga女士、Martin Scheinin先生和Abdallah Zakhia先生。根据委员会议事规则第85条, M. Yalden先生未参加审查本案。由委员会四名成员签字的一份个人意见附在本文件之后。

 

 


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