Ключевые понятия
Доклады
и отчеты должны быть:
1) точными и четкими, основанными на проверенной информации;
2) подготовленными без задержки;
3) ориентированными на принятие конкретных мер.
Существуют, как правило, четыре вида внутренних докладов и отчетов,
подготавливаемых в рамках операции:
1) периодические доклады, документально подтверждающие выполненную работу
и планы;
2) срочные доклады, позволяющие быстро предупредить руководство о
необходимости принятия мер;
3) отчеты об опросах/вопросники, позволяющие зафиксировать результаты
опроса и не являющиеся протоколом опроса;
4) доклады об инцидентах.
Внешние доклады подготавливаются руководителем операции:
1) для правительства в качестве одного из способов работы с ним с целью
улучшения его деятельности по защите прав человека;
2) в рамках системы Организации Объединенных Наций, включая представление
докладов в штаб'квартиру операции;
3) для средств массовой информации.
В основе внешних докладов обычно лежат внутренние доклады или отчеты
территориальных отделений, в которых должна содержаться подробная
информация, использоваться согласованная терминология и применяться
последовательные подходы к информации, с тем чтобы должностное лицо в
главном офисе, занимающееся подготовкой внешних докладов, могло положиться
на собранные факты и сделать полезные общие выводы относительно развития
ситуации в области прав человека.
А.
Введение
1. Представление
докладов и отчетов – один из важнейших элементов функции
контроля за соблюдением прав человека.
Их составление и представление должно
соответствовать мандату полевой операции по правам человека и потребностям
должностных лиц, осуществляющих руководство этой операцией. В настоящей
главе проводится различие между представлением внутренних
и
внешних
докладов
и отчетов. В контексте конкретной полевой операции внутренними
являются
доклады и отчеты, подготовленные персоналом полевых операций для
использования
только в рамках операций. Внешние
доклады –
это доклады, подготовленные
персоналом полевой операции с использованием информации, содержащейся
во внутренних докладах и отчетах, для более широкого распространения,
включая, например, отделение Организации Объединенных Наций в
Женеве и Центральные учреждения Организации Объединенных Наций в Нью-Йорке,
другие органы (например, Генеральная Ассамблея, Комиссия по правам
человека)
или механизмы (например, докладчики по странам и конкретным вопросам)
Организации Объединенных Наций, международное сообщество или средства
массовой информации.
2. Иногда сотрудники по правам человека (СПЧ), особенно те из них, которые
работают
в отделениях, не являющихся главным офисом полевой операции, считают
задачи
по составлению докладов и отчетов второстепенными по сравнению с
выполняемой
ими фактической работой в области прав человека. Просьбы из главного
офиса
о представлении множества различных докладов и отчетов, составленных
определенным
образом, могут привести их в замешательство. Очень важно, чтобы
сотрудники
были информированы о причинах,
по которым от них требуется составление
докладов
и отчетов, и о том, как эти доклады и отчеты будут использованы.
Точная
информация о том, как будет использован тот или иной доклад или
отчет,
облегчит задачу СПЧ, которым придется составлять их. СПЧ должны знать,
что
некоторые из подготовленных ими внутренних докладов и отчетов позднее будут
использованы
для составления докладов, предназначенных для внешнего использования.
Для обеспечения того, чтобы подготовленные доклады и отчеты были
полными
и точными, в рамках полевой операции следует как можно раньше четко
определить
структуру представления докладов и отчетов.
3. В настоящей главе содержатся предложения, касающиеся некоторых из
различных
видов докладов и отчетов, которые могут быть представлены полевой операцией,
и
различных видов их использования.
Приводится краткое руководство о том, как следует составлять
доклады и отчеты и как использовать бланки докладов или отчетов.
В. Общие принципы представления докладов и отчётов
по правам человека
1. Точность и четкость
4. Первым
шагом при
подготовке любого доклада или отчета является проверка
полученной
информации.
Подготовка докладов и обращение к властям могут иметь
место
не иначе как на основании проверенной информации. Как только соответствующее
расследование будет завершено и информация проверена, СПЧ может
приступить к составлению официального доклада, например о нарушении, на
основании
имеющихся доказательств.
5. Доклады и отчеты по правам человека могут представляться в различных
формах,
но для доклада или отчета СПЧ Организации Объединенных Наций некоторые
элементы имеют решающее значение. Прежде всего доклад
или отчет должен
быть четким и точным.
Он не
должен основываться на слухах или на непроверенной информации.
Очевидно, что чем серьезнее утверждения, тем строже СПЧ должны
относиться
к проверке точности изложенных фактов.
2. Оперативность
6. Во-вторых, доклад или отчет должен
быть представлен без задержки.
СПЧ должен
собрать соответствующие доказательства и подготовить доклад или отчет,
пока
обстоятельства дела еще свежи в его/ее памяти. Этот метод особенно важен в
тех
ситуациях, когда сотруднику необходимо провести расследования и подготовить
доклад
о многочисленных отдельных случаях, содержащих аналогичные факты. Представление
доклада без задержки имеет также важнейшее значение для эффективной
постановки операцией Организации Объединенных Наций вопросов перед
органами власти.
3. Ориентация на принятие конкретных мер
7. В-третьих, доклад
или отчет должен быть ориентирован на принятие конкретных
мер.
СПЧ должен изложить рекомендации относительно последующих мер,
которые должны быть приняты. Важно, чтобы этот сотрудник рекомендовал
меры,
которые надлежит принять, поскольку он может находиться в более выгодном
положении,
позволяющем оценить ситуацию и определить соответствующие ответные
меры.
С.
Представление докладов и отчетов в рамках полевой операции по правам человека
8.
Внутренние
доклады и отчеты чаще
всего составляются отдельными СПЧ или территориальными отделениями1
операции
и представляются в главный
офис операции.
СПЧ должны постоянно информироваться об организационной структуре и функциях
полевой операции, проводимой Организацией Объединенных Наций в стране и/или
в регионе, где они находятся, чтобы знать, какое место они занимают в потоке
информации
и кому они должны представлять доклад или отчет. Различным подразделениям/лицам
необходимо представлять доклады или отчеты по разным вопросам.
Эти подразделения/лица, возможно, нуждаются скорее в информации по неотложным
вопросам, чем по менее срочным индивидуальным жалобам или общим оценкам
ситуации. СПЧ следует снабдить бланками для представления докладов или
отчетов
по различным видам неотложных вопросов, отдельным случаям или общим событиям.
Эти бланки должны использоваться для представления информации в установленной
форме. В настоящей главе предусматривается потребность по меньшей
мере в четырех видах внутренних докладов или отчетов: периодические доклады
(включая доклады о специальных видах деятельности), срочные доклады,
отчеты
об опросах и краткие доклады об отдельных инцидентах.
1. Периодические доклады
9. От каждого территориального отделения/сотрудника обычно требуется
подготовка
докладов для:
* документального
подтверждения выполненной работы (по
каждому аспекту мандата);
* предупреждения
руководства о крупных изменениях или тенденциях;
* планирования
будущих усилий по улучшению положения в области прав человека.
10. В рамках некоторых операций периодические доклады требуется составлять
еженедельно,
тогда как в рамках других операций они подготавливаются ежедневно,
раз
в две недели, каждые пятнадцать дней или раз в месяц. Как представляется,
в рамках
операций
по правам человека наиболее распространено ежемесячное составление
докладов,
однако периодичность представления докладов должна зависеть
от ситуации, времени, имеющегося для подготовки докладов, возможности
сотрудников
по правам человека собраться в главном офисе для проведения совещаний
и потребностей руководства. В действительности представление периодических
докладов должно по времени совпадать
с проведением в главном офисе очередных
совещаний представителей
всех территориальных отделений, что является обычной
практикой для полевых операций. Это позволяет оценить проделанную
работу
и определить дальнейшие задачи. В периодических докладах должны быть
указаны
как достижения, так и негативные тенденции.
11. Периодические
доклады должны отражать все основные виды деятельности
территориального
отделения/сотрудника, которые представляют эти доклады.
Предлагается проект
бланка для представления периодического доклада (приложение
2 к
настоящей главе) в качестве инструмента для оценки результатов и
составления
планов. Проект бланка должен быть скорректирован в соответствии с
мандатом
и потребностями операции и ее руководства. Например, в
данном бланке указываются
некоторые аспекты мандата, однако мандаты могут различаться в зависимости
от операции.
12. Внутренние “периодические” доклады могут охватывать следующие вопросы:
* введение;
анализ положения в области прав человека в регионе; основные события,
заслуживающие внимания;
* резюме
работы, выполненной за отчетный период (ход выполнения плана работы);
* основные
позитивные и негативные тенденции развития ситуации за отчетный
период
(по областям действия мандата), например:
*
планы
на предстоящий период (по областям действия мандата);
*
рекомендации
на предстоящий период (по областям действия мандата);
* административная
информация по отделению (заболевшие/находящиеся в отпуске
сотрудники, вышедшие из строя транспортные средства и т. д.);
* выводы;
* приложения.
13. Каждый раздел доклада должен содержать информацию по каждой области
действия
мандата операции. Если какие-либо СПЧ конкретно отвечают за определенную
область действия мандата полевой операции, например за наблюдение
за
содержанием под стражей или судебным разбирательством и т. д., то к
периодическому
докладу могут прилагаться доклады
о специальных видах деятельности по
каждой конкретной области. Для того чтобы помочь в разъяснении ситуации или
содержащихся
в докладе рекомендаций, могут прилагаться и другие документы, включая
бланки опросов или другие исходные материалы. Различные разделы в той
или
иной мере неизбежно будут дублировать друг друга, и подразделение главного
офиса,
которому поручено представление докладов, должно пытаться свести к
минимуму
такое дублирование.
14. Периодические доклады, представляемые территориальными отделениями/сотрудниками,
используются главным офисом операции для контроля за работой каждого
отделения, для планирования и разработки стратегий реагирования на
изменение
ситуации, для продолжения наблюдения за существующим положением в
области
прав человека и для подготовки единого периодического доклада в масштабе
всей
операции, который будет использоваться за ее пределами (см. ниже).
2. Срочные доклады
15. Иногда в ситуации, касающейся прав человека, возникают случаи, требующие
немедленного/срочного
вмешательства главного офиса.
В рамках операции может потребоваться
принятие неотложных мер на национальном уровне для разрешения конкретной
проблемы, с которой столкнулся персонал территориального отделения.
Срочные
доклады предназначены
для представления самой важной информации, которая
позволит главному офису принять соответствующие меры.
Для этой цели предлагается
проект бланка срочного доклада (приложение 3). В рамках некоторых
операций
по правам человека срочные доклады именуются “экстренными докладами”
или
“докладами о неотложных мерах”.
16. Учитывая, что срочные доклады должны достигать места своего назначения
как
можно скорее, их доставка курьерской службой из территориального отделения
в
главный офис не всегда возможна. Отчасти именно по этой причине бланк срочного
доклада
является достаточно кратким, чтобы его можно было переслать по факсу. В
исключительных
случаях и при отсутствии факсимильных аппаратов информацию, содержащуюся
в докладе, возможно, потребуется передать по радио или по телефону.
Бланк
срочного доклада должен быть составлен так, чтобы облегчить передачу
информации
по радио или по телефону. Тем
не менее конфиденциальная информация
передаче по радио или по телефону, как правило, не подлежит.
3. Отчеты об опросах
17. В общем случае в рамках расследования возможных нарушений прав человека
или
контроля за определенными видами деятельности (например, за демонстрациями
или
возвращением беженцев) СПЧ придется проводить опросы. См. главу
VIII
“Проведение
опросов”.
Ниже приводится резюме некоторых из изложенных в
ней соображений.
a.
Использование формуляра для проведения опроса
18. В приложении
1 к
настоящей главе содержится вопросник
или формуляр для
проведения опроса.
В этом формуляре для лица, проводящего опрос, приводится примерный
перечень вопросов, которые могут быть затронуты в ходе опроса,
приблизительно
в том порядке, в каком они могут возникнуть. Например, он начинается
с самого общего вопроса, который позволяет свидетелю рассказать о
произошедшем
без частых подсказок или дополнительных вопросов. Тем не менее
вопросник
предназначен для использования в качестве одного из способов записи результатов
опроса,
а не в качестве протокола опроса.
19. Для
проводящего опрос гораздо важнее выслушать рассказ свидетеля о произошедшем
и получить
от него другую информацию, чем следовать логике вопросника или
даже заполнить его.
Выслушав свидетеля, проводящий опрос должен задать вопросы, позволяющие
уточнить
полученную информацию и установить факты, которые могут свидетельствовать
о том, имели ли место нарушения прав человека. Вопросы конкретному
свидетелю следует задавать, в большей мере исходя из сообщенных им
сведений,
чем придерживаясь какого-либо вопросника или подготовленного списка
вопросов.
20. Формуляр
предназначен для составления отчетов о результатах опроса, а отнюдь не
для
ведения записей в ходе опроса или направления беседы в определенное русло.
Беседа, напротив,
должна следовать логике представленной информации. В лучшем случае
формуляр
(в том числе и его последующий, скорректированный в соответствии с
конкретной
операцией Организации Объединенных Наций по правам человека или
конкретным
опросом вариант) может содержать
контрольный перечень важных
вопросов,
с которым проводящий опрос может свериться перед началом и завершением
опроса просто для того, чтобы убедиться, что во время беседы не были
упущены
существенные вопросы. При сверке с формуляром до начала опроса
проводящий
опрос должен запомнить основные вопросы. Поддержание визуального
контакта
с опрашиваемым и установление взаимопонимания с ним гораздо важнее
соблюдения
конкретной очередности вопросов. Как указано выше, формуляр
может также
использоваться как памятка, для того чтобы перед самым завершением опроса
удостовериться
в том, что основные вопросы были заданы.
В любом случае СПЧ следует стремиться
к тому, чтобы не допустить превращения вопросника в искусственный
барьер,
препятствующий общению со свидетелем.
21.
Данный формуляр
должен быть также скорректирован в соответствии с мандатом операции
Организации Объединенных Наций по правам человека и
потребностями конкретного
опроса. Например, в нем предполагается, что опрос может касаться
таких
нарушений прав человека, как произвольный арест или пытки, а мандат
операции
может охватывать более широкий круг нарушений прав человека или иные
нарушения
прав человека. Таким образом, формуляр
необходимо скорректировать, исходя
из конкретной операции.
Кроме того, его, возможно, понадобится изменить с
учетом категории свидетелей. Например, одно территориальное отделение или
СПЧ могут
установить, что они будут контактировать в основном с перемещенными
лицами,
тогда как другие могут беседовать, главным образом, с лицами, находящимися
под
стражей. Соответственно вопросник следует скорректировать с учетом
конкретных
потребностей таких свидетелей, т. е. исключить ненужные и добавить
новые,
относящиеся к делу вопросы. При внесении таких изменений, вероятно,
целесообразно
учитывать, что в нем нужно использовать четкую терминологию, которая
не требует подробного толкования. Соответственно результаты опросов
должны
давать возможность для подготовки статистических докладов. Кроме того,
вопросник
предназначен для предоставления точной и подробной информации сотрудникам
главного офиса или иного учреждения, которые не участвовали в опросе.
b. Содержание отчёта об опросе
22. Прежде всего в отчете о проведенном в связи с каким-либо инцидентом опросе
должно
содержаться точное
изложение фактов.
Вместе с тем он должен содержать и
другую важную информацию. Цель состоит в том, чтобы дать как можно более четкое
описание
событий на основе имеющихся свидетельских показаний. Помимо информации,
касающейся личности потерпевшего,
такой как возраст, пол, профессия
и т. д., очень важной для понимания того, что произошло, может оказаться
информация
о ситуации,
в которой было допущено нарушение.
Кроме того, СПЧ должен
указать источники информации и дать оценку их достоверности (но так, чтобы
не
нарушать принцип конфиденциальности).
23. СПЧ должны, если это возможно, стремиться указать сведения о личности
правонарушителя,
а также о связи такого лица (лиц) с органами власти. Указание
личности
правонарушителей во внутренних докладах об инцидентах может оказаться особенно
полезным
при определении того, сколько человек пострадали от рук какого'либо определенного
лица.
Если удастся установить цепь инстанций, то ее тоже нужно указать. Однако
сведения
о личности правонарушителей, как правило, должны носить конфиденциальный
характер,
поскольку их разглашение может подвергнуть этих людей опасности,
например
мести со стороны членов семьи потерпевшего или других лиц. Другие
виновные
в нарушении лица могут даже пойти на убийство предполагаемого правонарушителя,
личность которого установлена, в качестве одной из мер по “ограничению
неблагоприятных последствий”. При наличии особо веских причин для
разглашения имени правонарушителя территориальное отделение должно
проконсультироваться
с главным офисом и
в любом случае не должно разглашать его личность
до тех пор, пока не будут приняты меры, позволяющие предполагаемому
правонарушителю
ответить на заявления о совершенных им нарушениях. Там,
где действует
система правосудия, обычно предпочтительно поощрять местные органы власти
к передаче
такого лица в руки правосудия.
24. Кроме того, СПЧ должен указать,
какие именно права были нарушены.
Следует
также указать, какие
меры рекомендуется принять на
местном, национальном и
международном уровнях в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе.
Целесообразно
предусмотреть приложения к отчету, например копии письменныхпоказаний
под присягой, карты, фотографии, документальные доказательства, медицинские
карты и свидетельства о смерти.
25. Было бы полезным составить
в территориальном отделении с помощью компьютера список
всех дел с разбивкой по фамилиям, номерам дел и ряд других соответствующих
критериев и
в конечном счете создать центральный реестр в главном офисе во избежание дублирования
расследований
сотрудниками
различных территориальных отделений, лицами, обязанности
которых дублируют друг друга, или группой по правам человека и другими
группами
в рамках операции (например, гражданской полицией), если таковые
имеются.
4. Доклады об инцидентах
26. После того как путем опросов, непосредственного наблюдения или другими
способами
будет собран достаточный объем информации, СПЧ, проводивший расследование,
должен подготовить подробный и точный отчет о событиях, которые
могут
свидетельствовать о нарушении прав человека или должны быть доведены до
сведения
главного офиса по другим причинам. В большинстве случаев вся соответствующая
информация будет содержаться в отчетах об опросах, и СПЧ сможет
дать
общую оценку, привести резюме событий и предусмотреть рекомендации
относительно
мер, которые надлежит принять в рамках операции на местном, национальном
и международном уровнях. В приложении
4 приводится
стандартный
доклад
об инцидентах,
в котором, в сущности, используется тот же подход, что и в бланке
отчета об опросе. Из-за множества различных видов событий, которые могут
охватываться
такими докладами об инцидентах, трудно предусмотреть какой-либо
единый
бланк, учитывающий все потребности сотрудников по правам человека. Тем
не
менее в рамках операции можно признать наличие некоторых повторяющихся
нарушений
или других событий, что предполагает возможность составления специальных
бланков.
D. Внешние доклады
1. Представление докладов штаб-квартире
27. Как говорится в главе
XIX
“Последующая деятельность и меры по исправлению
положения”,
руководитель операции по правам человека отвечает за представление
докладов главе
миссии Организации Объединенных Наций
