“Последующая
деятельность” включает меры, принимаемые в рамках полевой операции
по правам человека для решения проблем в области прав человека,информацию
о которых она собирает, например содействие принятию национальными
и местными властями мер для исправления ситуации – непосредственно
либо путем использования международных механизмов защиты прав
человека.
Сотрудники по правам человека должны:
• подготовить
организационную схему/список ключевых должностных лиц на местном/национальном
уровнях;
• поддерживать
регулярный контакт с ключевыми представителями органов власти
до появления крупных проблем;
• решать,
какую информацию можно передать властям, не опасаясь за безопасность
ее источника;
• быть
в курсе усилий других международных организаций, работающих на
местном
уровне, и координировать с ними свои действия;
• содействовать
надлежащему функционированию национальных и местных органов
власти;
• решать,
в какой более высокий орган следует обратиться, если положение не
улучшается;
• своевременно
представлять отчеты в рамках полевой операции по правам человека;
• представлять
отчеты руководителю страновой миссии Организации Объединенных
Наций и в случае необходимости просить его обращаться в вышестоящие
органы;
• знать
и решать вопросы, связанные с положением в области прав человека,
через
соответствующие механизмы Организации Объединенных Наций, например,
а) через любого соответствующего докладчика по стране или представителя
Комиссии Организации Объединенных Наций по правам человека;
b)
через соответствующие тематические механизмы этой Комиссии и
Генеральной Ассамблеи; с) через договорные органы; d)
через Верховного комиссара
по правам человека.
А.
Введение
1.
Термин “последующая деятельность” используется в настоящем документе для
обозначения
действий,
которые предпринимаются в рамках полевой операции по
правам человека или ее отдельными должностными лицами для решения связанных
с правами человека проблем,
выявленных в ходе различных видов деятельности
и мер, которые описываются в части третьей под названием “Функция контроля
за соблюдением прав человека” (главы V–XVIII).
Если говорить более конкретно,
то под последующей деятельностью имеется в виду использование
сотрудниками
по правам человека информации, собранной ими в отношении нарушений или
других
злоупотреблений в области прав человека.
Наиболее
важной формой последующей
деятельности является содействие принятию национальными или местными
властями мер по исправлению положения.
2. Проверив полученную информацию и в случае необходимости проконсультировавшись
с коллегами, СПЧ может прийти к выводу, что дело не терпит отлагательств
и требует срочного вмешательства. В связи с осуществлением такой
последующей
деятельности возникает ряд проблем: кто имеет полномочия
решать,
следует
ли принимать такие меры? На
каком уровне должны
осуществляться различные
виды вмешательства? (Например, следует ли поднимать этот вопрос с
судебным
чиновником низового уровня или с министром юстиции?) Должен ли вопрос
подниматься
тем сотрудником, который начал расследование,
его непосредственным
начальником или руководителем операции? Какие меры принимают
другие международные, национальные и местные организации? Как операция
Организации Объединенных Наций по правам человека может координировать
принимаемые
ими меры с
деятельностью других сторон на
местах? Если
усилия с целью убедить местные/национальные власти поначалу не увенчаются
успехом,
имеются
ли механизмы Организации Объединенных Наций или какие-либо
иные, для того чтобы продолжать работу над этим вопросом?
3. Ошибки в решениях, принимаемых на критически важном этапе последующей
деятельности,
могут иметь серьезные последствия. Для того чтобы избежать таких ошибок,
СПЧ всегда следует действовать в тесном контакте со своими коллегами. В
отношении
сложных или особо щекотливых ситуаций им следует советоваться с cотрудниками
соответствующего уровня в рамках полевой операции.
4.
Как правило, первый
этап последующей деятельности состоит в доведении имеющейся информации
до сведения соответствующих органов власти.
В конечном счете большинство нарушений
прав человека могут устранить только сами власти. Однако важно, чтобы
СПЧ
делали
правильный выбор, решая, в какие властные структуры следует обратиться.
Они должны
также тщательно взвешивать,
какую информацию они передадут властям, помня,
в
частности, об основном принципе наблюдения и контроля – “не
навреди”.
5. Если
первые контакты с властями не привели ни к какому улучшению ситуации в
области
прав человека, может возникнуть необходимость в том, чтобы обратиться к властям
более
высокого уровня,
направить письменные сообщения в министерства или
использовать
другие механизмы Организации Объединенных Наций. В настоящей главе
рассматривается каждый из указанных выше аспектов.
В.
Подготовка к осуществлению последующей деятельности на местном и национальном
уровнях
6.
На
местном уровне СПЧ
должны подготовить почву для последующего вмешательства
путем
установления контакта с местными властями и
выявления
ключевых
должностных лиц гражданской
администрации, военной администрации, органов
полиции, судебных органов, органов прокуратуры, тюремной администрации
и
других секторов общества. Местные отделения должны составить
организационную схему
этих
ключевых органов и должностных лиц, с тем чтобы иметь возможность определить
наиболее подходящее должностное лицо для того или иного конкретного контакта.
Кроме того, местному отделению следует вести список
сотрудников властных
структур, содержащий также информацию для контактов (фамилию,
адрес,
номер телефона и т. п.). Полезно также составить досье, чтобы кратко
записывать
в нем каждый контакт с наиболее нужными в том или ином случае чиновниками.
Все эти сведения окажутся полезными как для отчетности, так и в качестве
удобного справочного материала для сотрудников каждого местного
отделения.
7. Такая же информация – организационная
схема правительственных министерств
и подразделений и
данные
для контактов –
должна собираться и головным
отделением на национальном уровне.
Важно, чтобы СПЧ
поддерживали периодические
контакты с представителями ключевых органов власти как
на местном,
так и на национальном уровнях. СПЧ должны регулярно посещать эти
органы;
такие визиты должны наноситься помимо других контактов в связи с
конкретными
делами или проблемами. Если СПЧ удастся установить хорошие отношения
с наиболее нужными и ведающими соответствующей областью чиновниками,
им будет гораздо проще решать возникающие проблемы. Часто оказывается
полезным проводить регулярные еженедельные встречи.
8. Общий принцип состоит в том, что полевая операция должна содействовать
надлежащему
функционированию национальных и местных органов власти. Операции
следует
избегать
замещения или подмены обычных функций правительства.
Например,
если в стране действует система уголовного правосудия, гораздо полезнее,
чтобы
расследованием уголовных преступлений занимались органы полиции и
прокуратуры,
а не СПЧ. Если же система уголовного правосудия не действует должным
образом,
цель операции по правам человека должна состоять в том, чтобы помочь
национальной
системе работать нормально, а отнюдь не в том, чтобы подменять ее.
С.
Первоначальные шаги на местном уровне
1.
Правильный выбор органа власти, в который следует обратиться
9.
Если СПЧ получает информацию, которая свидетельствует о необходимости
добиться
реакции со стороны властей, ему, как правило, следует ознакомиться с
имеющимся
досье и проконсультироваться с занимающимися соответствующими вопросами
коллегами (например, с координатором по данному району, если таковой
имеется),
чтобы
уяснить для себя, с каким сотрудником местной администрации или
полиции разумнее всего войти в контакт.
10. В зависимости от сложившихся отношений и используемых процедур легче
всего
может оказаться установить контакт на относительно низком уровне
иерархической
лестницы. Если только речь не идет о явно и необычайно спорном
деле,
должностные
лица более низкого уровня вполне способны дать обыденную информацию,
которой может оказаться достаточно для решения вопроса. И
местные
органы власти, и полевая операция по правам человека заинтересованы в
том,
чтобы решить проблему уже на этом начальном этапе. Однако при этом не
следует устанавливать
контакт с должностным лицом, не имеющим полномочий для надлежащего
решения
данного вопроса.
2. Координация последующей деятельности с другими организациями
11. Некоторые нарушения прав человека могут привлекать к себе внимание других
организаций
и операций Организации Объединенных Наций. СПЧ следует как минимум
знать
об усилиях, которые прилагают другие международные организации,
с тем чтобы избежать ненужного дублирования и коллизий. В идеальном варианте
операции по правам человека должны координировать
сбор информации и
последующую деятельность с
другими международными организациями, действующими
на местном уровне. В особенно серьезных случаях СПЧ следует координировать
свои меры с деятельностью организаций-партнеров.
Иногда бывает полезно,
чтобы несколько различных организаций обратились в один и тот же орган
власти
по одному конкретному факту нарушения прав человека. Такой совместный
подход
может помочь оказать более сильное давление на власти, с тем чтобы они
ликвидировали
выявленное нарушение. Однако СПЧ следует обеспечить координацию этих
шагов с разных сторон и не допускать противоречий между обращениями разных
организаций
в тот или иной орган власти. В случае несоответствий власти могут воспользоваться
ими, для того чтобы оттянуть время и приложить минимальные усилия
для решения проблемы.
12.
СПЧ следует изучить и учитывать мандаты и сферу деятельности других
организаций,
действующих в стране, где проводится операция, с тем чтобы иметь
возможность
оценить, какой помощи, вклада или скоординированных усилий от них
можно
ожидать в деле улучшения положения в области прав человека в данной
стране,
особенно в последующей деятельности. Ниже содержится краткий обзор
организаций
и учреждений, чаще других работающих на местах. Этот список не
претендует
на то, чтобы быть исчерпывающим, и составлен лишь в качестве общего
ориентира
для СПЧ. Иногда полевые операции по правам человека заключают с
некоторыми из этих организаций меморандумы о взаимопонимании в целях
содействия
сотрудничеству. Меморандумы о взаимопонимании могут также заключаться
между штаб-квартирой
полевой операции по правам человека (например, Управлением
Верховного комиссара по правам человека или с Департаментом операций
по поддержанию мира) и другими организациями, действующими на местном
уровне. СПЧ всегда следует знать о любых таких соглашениях, если они
имеются.
а.
Операции по поддержанию мира
13.
При координации усилий с другими международными организациями полезно
иметь
в виду, что полевые
операции по правам человека иногда являются компонентами более широкой
миссии Организации Объединенных Наций или операции по поддержанию мира,
другими
компонентами которых, в зависимости от их мандата, могут быть вооруженный
военный компонент, военные наблюдатели, гражданская полиция, гуманитарная
помощь, гражданские дела, гражданская администрация и наблюдатели
за
ходом выборов. Такая более широкая миссия Организации Объединенных Наций,
как
правило, осуществляется под руководством специального представителя
Генерального
секретаря Организации Объединенных Наций. Бывают различные виды
операций по поддержанию мира, в том числе сохранение прекращения огня и
разъединения
сил (например, на Кипре и в Кашмире), превентивное развертывание
(например,
в Македонии), осуществление всеобъемлющего урегулирования (например,
в Камбодже и Сальвадоре) и охрана гуманитарных операций во время
продолжающихся
конфликтов (например, в бывшей Югославии). Совет
Безопасности Организации
Объединенных Наций определяет
мандат операций по поддержанию мира в
зависимости от политической конъюнктуры и требований обстановки. Эти
мандаты часто связаны
с наблюдением, подготовкой докладов, осуществлением посредничества
между
противоборствующими сторонами, поддержанием связей, ведением переговоров,
оказанием добрых услуг, поддержанием физического присутствия в конкретных
секторах или на контрольно-пропускных
пунктах, охраной объектов и с общественной
информацией.
14. Департамент операций по поддержанию мира (ДОПМ) Секретариата
Организации
Объединенных Наций выступает в качестве оперативного представителя
Генерального
секретаря Организации Объединенных Наций по планированию операций
по поддержанию мира и руководству ими и в этом качестве отвечает за
управление
различными полевыми операциями по правам человека, например в Камбодже.
Департамент Секретариата Организации Объединенных Наций по политическим
вопросам оказывает Генеральному секретарю помощь путем проведения
исследований,
анализов и консультирования по политическим вопросам. В состав
ДПВ
входит также Группа
по проведению выборов,
которая занимается вопросами координации
и оказания помощи в связи с наблюдением за выборами и проведением
выборов.
Другие полевые операции по правам человека проводятся под эгидой
Верховного
комиссара по правам человека, включая Полевую операцию по правам
человека
в Руанде (ПОПЧР), Полевую операцию по правам человека в Бурунди
(ПОПЧБ),
отделения Управления Верховного комиссара по правам человека в
Камбодже и Колумбии и др. Вместе с тем в других более поздних случаях, например
в
Анголе или Сьерра-Леоне,
компоненты операции по поддержанию мира, связанные с
правами человека, хотя и находились в административном плане в ведении ДОПМ,
однако
во многом осуществлялись под руководством Верховного комиссара по правам
человека.
i.
Военный компонент
15. В соответствии с полномочиями, определенными Советом Безопасности,
военный
компонент,
как правило, действует в соответствии с Соглашением о статусе сил,
заключенным со страной, в которой проводится операция, Постоянными
оперативными
процедурами (ПОП) и Правилами участия (ПУ). Военные компоненты,
как
правило, вооружены, хотя на них накладываются жесткие ограничения в том,
что
касается применения оружия; они разбиты на подразделения по численности на
уровне
батальона и действуют под руководством командующего силами; из состава
данного
компонента выделяется большое число небольших вооруженных
отрядов
для укомплектования пунктов наблюдения, несения патрульной службы,
сопровождения и т. п.1
Миссии
Организации Объединенных Наций по поддержанию мира
обычно укомплектованы солдатами, которые носят оружие незаряженным, но
готовы
дать отпор в целях самообороны.
16. Цели поддержания мира следует добиваться, не прибегая к военной силе,
кроме
как для самообороны, то есть в случае прямых нападений, угрозы жизни
сотрудников
Организации Объединенных Наций, угрозы для безопасности Организации
Объединенных Наций в целом, насильственного вторжения на позиции Организации
Объединенных Наций для использования их в качестве огневой точки или
попыток силой разоружить военнослужащих Организации Объединенных Наций.
Миротворцам
Организации Объединенных Наций разрешено применять силу лишь в минимальной
мере в качестве крайнего средства,
предотвращать применение силы с помощью
переговоров или убеждения, предварительно давать предупредительные сигналы
(например, в устной форме или с помощью сигнальных ракет, предупредительных
выстрелов в воздух, заградительного огня), кроме случаев, когда такие
меры не усугубят угрозу жизни или опасность тяжелых ранений для миротворцев
или
любых других лиц.
ii.
Военные наблюдатели
17. Военные наблюдатели Организации Объединенных Наций (ВНООН), как
правило,
ведут наблюдение за деятельностью военных в контексте
демилитаризации или
более широкого процесса установления мира.
Обычно они не вооружены. В
процессе некоторых
полевых операций по правам человека устанавливаются тесные рабочие контакты
с
военными наблюдателями Организации Объединенных Наций и другими военными
компонентами
международных операций по поддержанию мира, в частности проводились
регулярные встречи, например каждое утро, для координации усилий
или
хотя бы для того, чтобы быть в курсе деятельности в рамках другой операции.
Создание
центров по координации гражданской и военной деятельности стало
обычной
практикой в странах, в которых проводятся состоящие из нескольких
компонентов
операции по поддержанию мира или в которых операции по поддержанию
мира осуществляются параллельно с гуманитарными, связанными с правами
человека и другими гражданскими операциями. Военные наблюдатели и
другие
военные компоненты могут предоставлять СПЧ услуги в области транспорта,
связи,
информации и/или обеспечения безопасности.
iii.
Гражданская полиция
18. Полевые операции по правам человека действуют также в тесном контакте
с компонентами
гражданской полиции Организации Объединенных Наций (СИВПОЛ или
СИВПОЛ ООН). В состав компонентов СИВПОЛ операций по поддержанию мира
и других полевых операций входят профессиональные сотрудники полицейских
организаций,
выделяемые странами – членами Организации Объединенных Наций. Сотрудники
СИВПОЛ, как правило, не вооружены. СИВПОЛ помогает обеспечивать полное
соблюдение прав человека и норм уголовного правосудия, осуществляют наблюдение
за действиями местной полиции и судебных следственных органов, иногда
выполняют
общие полицейские функции (например, расследование инцидентов), оказывают
необходимую помощь Управлению ВКПЧ ООН и другим гуманитарным учреждениям,
консультируют сотрудников местной полиции по процессуальным вопросам
и оказывают содействие в подготовке и переподготовке сотрудников местной
полиции. Компоненты СИВПОЛ разбиты на группы или команды, которые несут
службу под руководством Комиссара полиции. Действия СИВПОЛ осуществляются
в соответствии с общим мандатом операции по поддержанию мира и
согласно Стандартным административным процедурам (САП) и Стандартным
оперативным
процедурам (СОП).
19. Сотрудники
СИВПОЛ, направленные из стран, в которых сотрудники полиции регулярно
участвуют в расследовании преступлений, могут особенно успешно способствовать
тому,
чтобы местная полиция занялась расследованием случаев насилия и других
нарушений
прав человека. Если местная полиция не в состоянии расследовать такие
случаи
нарушений прав человека, СПЧ могут сотрудничать с СИВПОЛ в проведении
опросов
для документального подтверждения фактов и тем самым для содействия
принятию
местными властями более эффективных мер.
iv.
Компоненты по гражданским вопросам и наблюдению за выборами
20. В состав операции по поддержанию мира могут также входить компоненты
по
гражданским вопросам, гражданской администрации и наблюдению за выборами.
Услуги
по гражданским вопросам могут
предоставляться дипломатическим/политическим
компонентом операции. Сотрудники по гражданским вопросам могут
играть
роль “глаз и ушей” Специального представителя на местах, занимаясь прежде
всего
вопросами прав человека и другими аспектами деятельности Организации
Объединенных
Наций на местном уровне. В рамках Временного органа Организации
Объединенных
Наций в Камбодже (ВОООНК) также действовал компонент гражданской
администрации для
выполнения гражданских обязанностей, возложенных на
ВОООНК в соответствии с Парижскими соглашениями. Компонент гражданской
администрации
действовал в тесном сотрудничестве с компонентом по правам человека
– часто работая в тех же служебных помещениях и участвуя в осуществлении
совместных
проектов в провинциях. Наблюдатели
за выборами работали
в рамках ВОООНК,
в Намибии, Боснии и в других местах, зачастую действуя параллельно с
полевыми
операциями по правам человека и/или их компонентами. В этих случаях
наблюдатели
за выборами занимались в основном техническими аспектами подготовки
к выборам и наблюдения за их ходом, а СПЧ главным образом следили за
соблюдением
прав человека в связи с избирательным процессом (см. главу
XIV
“Наблюдение
за ходом выборов”).
v.
Компонент гуманитарной помощи
21. Компонент гуманитарной
помощи операций
по поддержанию мира или других полевых
операций Организации Объединенных Наций может включать УВКБ ООН,
ЮНИСЕФ,
ПРООН и неправительственные организации, которые помогают распределять
продовольствие, предоставлять медицинскую помощь и жилье, обеспечивать
другими предметами первой необходимости и работают над осуществлением
проектов в области развития. За координацию усилий учреждений Организации
Объединенных Наций по оказанию чрезвычайной помощи в условиях сложных
чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий и техногенных катастроф,
включая
вооруженные конфликты, наводнения, землетрясения, ураганы и т. п.,
отвечает
Управление Организации Объединенных Наций по гуманитарным вопросам
(УГВ
ООН). Операции УГВ ООН могут также осуществляться независимо от
операций
по поддержанию мира. Ниже даются краткие характеристики некоторых
международных
гуманитарных организаций, с которыми сотрудники по правам человека
могут столкнуться при работе на местах.
b.
Координатор-резидент Организации Объединённых Наций
22. Координатор-резидент
Организации Объединенных Наций назначается Генеральным
секретарем Организации Объединенных Наций и подотчетен ему; он
несет
общую ответственность за оперативную деятельность системы Организации
Объединенных
Наций в области развития, осуществляемую на страновом уровне, и
за
ее координацию. Такая координационная функция должна осуществляться в
соответствии
с задачами и приоритетами правительства. Главная цель координатора
