Ключевые понятия

Право каждого человека участвовать в управлении своей страной на основе свободных и справедливых выборов является одним из основных прав человека, которое должно осуществляться без какой бы то ни было дискриминации. Свободные и справедливые выборы требуют соблюдения права на свободу убеждений и на свободное выражение их, права на мирные собрания, свободы ассоциации, свободы передвижения и других прав.

 

Сотрудники по правам человека, действующие в качестве наблюдателей за ходом выборов, должны:

• иметь достаточно многочисленный состав, чтобы обеспечивать присутствие на соответствующем количестве избирательных участков и предвыборных мероприятий;

 

• иметь репутацию независимых, беспристрастных и объективных людей, владеть соответствующим языком и иметь опыт в области проведения выборов;

 

• присутствовать с самого начала процесса выборов;

 

• организовывать встречи (до и после выборов) с государственными должностными лицами, лидерами партий, кандидатами, НПО и другими сотрудниками для выяснения, были ли соблюдены их права и нет ли у них замечаний в отношении избирательного процесса и хода выборов;

 

• знакомиться с законами и соответствующей инфраструктурой;

 

• иметь свободу передвижения и доступа;

 

• отслеживать подготовку к выборам и ход предвыборной кампании, любой процесс регистрации, любую пропаганду среди общественности, материалы в средствах массовой информации, процесс голосования, подсчет голосов, результаты выборов и последующие действия.

 

А. Введение1

 

1. Существует по меньшей мере четыре вида участия Организации Объединенных Наций в процессе выборов. Во-первых, Организация Объединенных Наций полностью организует и проводит выборы, как это было, в частности, в Намибии. В подобных

ситуациях она организует практически все аспекты процесса выборов. Во-вторых, Организация Объединенных Наций осуществляет надзор за ходом выборов путем назначения Специального представителя Генерального секретаря для проверки законности и

правильности в отношении определенных ключевых аспектов процесса выборов. В-третьих, процесс выборов организуется и проводится соответствующим национальным органом, а Организации Объединенных Наций предлагается наблюдать за ходом выборов и проверять, насколько свободными и справедливыми они являются.

2. При вышеуказанных вариантах участия Организации Объединенных Наций обязательно и одновременно необходимы следующие пять элементов:

 

1) от соответствующего государства получена официальная просьба;

 

2) участие Организации Объединенных Наций поддерживает широкая общественность;

 

3) для организации всестороннего участия Организации Объединенных Наций остается достаточно времени;

 

4) ситуация имеет явный международный аспект;

 

5) компетентным органом Организации Объединенных Наций (например, Генеральной Ассамблеей или Советом Безопасности) на этот счет принято положительное решение.

 

3. Прежде чем включаться в избирательный процесс, Центральные учреждения Организации Объединенных Наций (или руководство полевой операции по правам человека) должны обратить самое пристальное внимание на следующие моменты:

 

1) Отмечаются ли в данной стране грубые нарушения прав человека?

 

2) Соответствуют ли масштабы запрашиваемой помощи реальной ситуации?

 

3) Не будет ли участие Организации Объединенных Наций способствовать необоснованному повышению доверия к выборам, которые проводятся с нарушениями норм или фальсифицируются?

 

4) Будут ли правительство и основные политические силы следовать рекомендациям Организации Объединенных Наций?

 

4. Четвертый вид участия Организации Объединенных Наций направлен на совершенствование национального потенциала в том, что касается материальных, инфраструктурных, правовых и связанных с правами человека аспектов выборов. Заявки о предоставлении технической помощи могут удовлетворяться оперативно, без необходимости рассмотрения этого вопроса тем или иным политическим

директивным органом Организации Объединенных Наций.

5. В отношении того, какую форму должно принять участие Организации Объединенных Наций, необходимо сделать стратегический выбор. Очевидно, что роль полевой операции Организации Объединенных Наций различна в характере ее мандата. Зачастую Организацию Объединенных Наций и другие органы, наблюдающие за выборами, просят выполнять в ходе выборов несколько функций, включая, например, помощь в подготовке к выборам затем наблюдение за их ходом. После оказания помощи в

подготовке к выборам участвовавшим в этой помощи лицам уже нелегко сохранять полную беспристрастность при наблюдении за результатами собственных усилий. Однако в целом полевая операция и участвовавшие в ней должностные лица должны –

особенно когда речь идет о наблюдении за ходом выборов – оставаться и считаться нейтральными в отношении итогов выборов.

 

6. Независимо от того, каковы конкретные задачи сотрудника Организации Объединенных Наций по наблюдению за ходом выборов, его присутствие может помочь обеспечить соблюдение норм в ходе избирательного процесса. СПЧ, выполняющие функции наблюдателей за ходом выборов, имеют возможность сообщать о том, как соблюдаются в стране политические права. Кроме того, СПЧ могут оценивать степень соблюдения правительством права на свободу мнения, свободу ассоциации, беспрепятственное выражение своего мнения, мирные собрания и т. д. Они могут также воспользоваться относительной открытостью и гласностью в период выборов, для того чтобы расследовать сообщения о конкретных случаях нарушения прав человека.

 

7. Настоящая глава пособия в основном посвящена третьему виду участия Организации Объединенных Наций – наблюдению за ходом выборов и проверке соблюдения норм, – при котором гораздо чаще, чем при других видах, проводятся полевые операции по правам человека. Для руководства проведения выборов, как в Намибии, требуется огромный объем ресурсов и большой опыт, но и для наблюдения за ходом выборов и проверки соблюдения норм тоже необходимы и ресурсы, и значительный опыт. Кроме того, при наблюдении за ходом выборов полевая операция по правам человека может оказаться в весьма щекотливом положении, что может помешать ей выполнять возложенные на нее функции мониторинга и поставить под вопрос ее нейтральный характер. Поэтому

решение об оказании помощи в наблюдении за ходом выборов следует принимать, лишь тщательно взвесив все обстоятельства. Тем не менее в нескольких случаях в задачу полевых операций по правам человека включалось наблюдение за ходом выборов и проверка соблюдения при этом соответствующих норм.

 

8. В настоящей главе содержится обзор международных норм в области прав человека, касающихся проведения свободных и справедливых выборов, и анализ проблем и методики, наблюдения за ходом выборов. Глава в основном построена на основе публикации “Human Rights and Elections – A Handbook on the Legal, Technical and Human Rights Aspects of Elections” (“Права человека и выборы – руководство по правовым, техническим и связанным с правами человека аспектам выборов”) прежнего Центра

Организации Объединенных Наций по правам человека2. В приложении I приводятся Руководящие принципы УВКБ по оказанию помощи, мониторингу и наблюдению в связи с выборами – контрольный перечень вопросов, касающихся прав человека, для анализа организации выборов.

В. Международные нормы, касающиеся свободных и справедливых выборов

1. Участие в управлении и недопущение дискриминации

9. Право каждого человека участвовать в управлении своей страной является одним из основных прав человека3. Выборы играют важную роль в обеспечении соблюдения права на участие в политической жизни страны. В пункте 3 статьи 21 Всеобщей декларации прав человека говорится: “Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования”.

 

10. Кроме того, в пункте b) статьи 25 Пакта о гражданских и политических правах каждому гражданину гарантируется право и возможность “голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей...”.

 

11. Региональные организации также подтвердили право на участие в свободных и справедливых выборах. В соответствии со статьей 3 Протокола I к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод государства-участники обязуются проводить свободные выборы через разумные промежутки времени путем тайного голосования. В заключительном документе организованной в Копенгагене в рамках Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе Встречи по человеческому измерению говорится, что свободные выборы, проводимые через разумные промежутки времени путем тайного голосования, имеют важное значение для полного выражения присущего всем людям человеческого достоинства и осуществления их равных и неотъемлемых прав. Кроме того, в 1994 году Совет Межпарламентского союза в Европе единогласно принял Декларацию о критериях проведения свободных и справедливых выборов.

 

12. Статья 20 Американской декларации прав и обязанностей человека и пункт b) статьи 23 Американской конвенции о правах человека гарантируют право граждан голосовать и быть избранными в ходе подлинных периодических выборов. В пункте 1 статьи 13 Африканской (Банжульской) хартии прав человека и народов предусматривается также, что каждый гражданин имеет право свободно участвовать в управлении своей страной.

 

13. Кроме того, право участвовать в свободных и справедливых выборах должно применяться в отношении всех, всегда и без какой бы то ни было дискриминации. В статье 1 Конвенции о политических правах женщин и пункте a) статьи 7 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин говорится, что женщинам принадлежит право голосовать на всех выборах, на равных с мужчинами условиях. В соответствии с пунктом с) статьи 5 Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации “государства участники обязуются запретить и ликвидировать расовую дискриминацию во всех ее формах и обеспечить равноправие каждого человека перед законом, без различия расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения, в особенности в отношении осуществления следующих... [политических] прав, в частности права участвовать в выборах –голосовать и выставлять свою кандидатуру – на основе всеобщего и равного избирательного права, права принимать участие в управлении страной, равно как и в руководстве государственными делами на любом уровне, а также права равного доступа к государственного службе...”. (См. также статью 2 Всеобщей декларации прав человека; статью 2 Пакта о гражданских и политических правах.)

2. Исходные права4

 

14. В международных документах по правам человека гарантируется также защита некоторых основных прав, осуществление которых имеет решающее значение для значимого процесса выборов. Право участвовать в свободных и справедливых выборах подразумевает обеспечение таких прав, как:

* Право на свободное выражение своего мнения – процесс выборов представляет собой механизм, сама цель которого состоит в выражении политической воли народа. Поэтому право на выражение собственных мнений должно полностью обеспечиваться в течение всего процесса выборов5.

 

* Право беспрепятственно придерживаться своих убеждений – безусловная свобода придерживаться тех или иных политических убеждений является непременным условием в ходе выборов, поскольку подлинное выражение воли народа невозможно в условиях, в которых такая свобода не соблюдается или иным образом ограничивается6.

 

* Право на мирные собрания – право на собрания должно соблюдаться, поскольку общественные демонстрации и политические митинги являются неотъемлемой частью процесса выборов и служат эффективным механизмом для распространения политической информации среди широкой общественности7.

* Право на свободу ассоциации – это право четко предусматривает, в частности, право создавать политические организации и участвовать в их деятельности. Соблюдение данного права в ходе избирательного процесса имеет жизненно важное значение, поскольку возможность создавать политические партии и участвовать в их работе является одним из наиболее важных средств, с помощью которых люди могут участвовать в демократическом процессе8.

15. Более подробную информацию о международных нормах, касающихся указанных прав, см. в главе IV “Обзор международных норм в области прав человека и международного гуманитарного права”. К числу других прав, имеющих значение для процесса выборов, относятся права на свободу передвижения, на создание профсоюзов, на участие в правительстве страны, на свободу от дискриминации по политическим мотивам и – в особо сложных условиях – право на свободу от произвольного убийства.

С. Цели работы по наблюдению за ходом выборов

 

16. Работа по наблюдению за ходом выборов может служить достижению по крайней мере семи важных целей:

* Первой, более того, главной целью является обеспечение поведения независимой, беспристрастной и объективной оценки процесса выборов.

 

* Вторая цель состоит в том, что мониторинг может осуществляться для содействия признанию результатов состоявшихся выборов.

 

* Третья цель – наблюдение за выборами может проводиться с целью поощрения участия избирателей в выборах и повышения их доверия к этому процессу.

* Четвертая цель заключается в том, чтобы обеспечить честный характер процесса выборов, включая меры по сдерживанию и выявлению случаев насилия, запугивания или фальсификации.

 

* Пятая цель связана с необходимостью следить за соблюдением в период выборов всех прав человека.

 

* Шестая цель содействует разрешению возникающих споров, особенно по вопросам, касающимся процесса выборов.

 

* Седьмая цель – мониторинг выборов может косвенным образом содействовать развитию гражданственности и построению гражданского общества.

D. Подбор СПЧ для работы в качестве наблюдателей на выборах.

17. В состав делегации наблюдателей должны входить минимум два СПЧ. Однако в идеальном случае их число должно быть гораздо больше двух. Важно обеспечить присутствие достаточного числа наблюдателей на всех избирательных участках и предвыборных мероприятиях. При определении количественного состава делегации наблюдателей необходимо учитывать такие факторы, как размер страны, численность ее населения и количество избирательных участков.

 

18. При подборе наблюдателей следует учитывать несколько факторов. Чем малочисленнее состав делегации, тем важнее, чтобы в нее входили лица, которые помимо необходимой СПЧ профессиональной квалификации были бы известны своей независимостью, беспристрастностью и объективностью. Важное место отводится и знанию местного языка. Еще одним фактором является наличие

опыта в области проведения выборов или политической деятельности.

 

19. Наблюдатели за ходом выборов должны четко представлять себе мандат и методы проведения полевой операции. Помимо этого они должны знать историю, особенности политической жизни, местную культуру и характер процесса выборов в данной стране или быть должным образом ознакомлены с этими вопросами.

 

Е. Продолжительность наблюдения

 

20. Для того чтобы работа СПЧ в качестве наблюдателей была эффективной, они должны присутствовать в стране с самого начала процесса выборов. Если выполняющие функции наблюдателей СПЧ не размещаются в стране на постоянной основе, им следует посетить место проведения выборов по крайней мере дважды – один раз для ознакомления о ходе подготовки к выборам и политической кампании и второй – для наблюдения за выборами и подсчетом голосов. Продолжительность одного визита наблюдателей СПЧ должна составлять не менее семи дней. Наблюдатели за ходом выборов должны использовать это время для встреч с главными участниками политического процесса, выездов за пределы столицы, оценки хода подготовки к выборам, в том числе процедур регистрации, наблюдения за событиями в день выборов и подсчетом голосов.

 

F. Информирование органов власти об осуществляемом наблюдении.

21. Если СПЧ должны выступить в роли наблюдателей за ходом выборов, их участие должно быть конкретно разрешено мандатом полевой операции, законами о выборах, избирательными процедурами и/или соответствующими должностными лицами. Ввиду

того что процесс выборов привлекает к себе повышенное внимание, роль наблюдателей должна четко освещаться в средствах массовой информации.

 

22. В начале процесса наблюдения за ходом выборов СПЧ должны объявить о своем присутствии на месте их проведения. Они должны разъяснить конкретные цели наблюдения. Они должны также подчеркнуть независимый и беспристрастный характер функций СПЧ, выступающих в роли наблюдателей, и готовность сотрудников, участвующих в полевой операции по правам человека, ознакомиться с имеющимися замечаниями.

 

G. Контакты и беседы

 

23. Работающие в качестве наблюдателей СПЧ должны постараться встретиться с рядом участников политического процесса. Важно организовывать встречи (как до, так и после выборов) с государственными должностными лицами, лидерами партий и кандидатами. СПЧ, работающие в качестве наблюдателей за ходом выборов, должны также постараться встретиться с сотрудниками государственного органа, отвечающего за проведение выборов, и представителями таких организаций, как профсоюзы, профессиональные организации, правозащитные группы и т. п. На встречах с представителями организаций СПЧ следует выяснять, нет ли у последних жалоб в отношении процесса выборов.

1. Основные вопросы, касающиеся прав человека

 

24. В целом СПЧ, работающие в качестве наблюдателей за ходом выборов, должны знать9:

 

1) соблюдалась ли в течение всего периода выборов свобода передвижения, собраний, ассоциации и выражения своего мнения;

 

2) все ли партии осуществляли свою политическую деятельность в соответствии с законом;

 

3) не подвергалась ли та или иная политическая партия или группа с особыми интересами произвольным и не вызванным необходимостью ограничениям в плане доступа к средствам массовой информации или в целом в отношении их свободы выражать свою точку зрения;

 

4) обеспечивалась ли безопасность в равной мере всем партиям, кандидатам и их сторонникам;

 

5) имели ли избиратели возможность голосовать свободно, без устрашения или запугивания;

 

6) соблюдался ли принцип тайного голосования;

 

7) способствовала ли организация голосования недопущению фальсификации и беззакония.

 

2. Заинтересованные группы

 

25. СПЧ должны стремиться выяснить точку зрения и впечатление заинтересованных групп, задавая им следующие вопросы:

1) В чем заинтересована каждая из соперничающих политических партий?