Ключевые понятия
Находящиеся
в постоянном развитии опыт, теорию и методику полевых операций по правам человека,
включая контроль за соблюдением прав человека, следует предоставить в распоряжение
будущих сотрудников по правам человека
и дополнять в свете конкретных полномочий
и обстановки, а также по усмотрению руководителей операции.
“Контроль
за соблюдением” – это
фактические сбор, подтверждение и непосредственное использование информации для совершенствования
защиты прав человека.
А. Необходимость Учебного
пособия
1. Организация
Объединенных Наций проводит полевые операции по правам человека в таких странах, как Босния и Герцеговина,
Бурунди, Гаити, Гватемала, Камбоджа, Руанда и Сальвадор. Важнейшей
задачей этих операций является контроль за положением в области прав человека в стране
проведения операции. В рамках каждой из операций, как правило, разрабатываются
собственная методика и структура проведения работы на местах, в том числе осуществления
контроля за соблюдением прав человека. Процесс разработки занимает много
времени и увеличивает период, необходимый для обеспечения эффективной деятельности
операции по правам человека, – полгода, год или более. Ко времени принятия
решения о начале проведения операции положение в области прав человека
в стране, как правило, достигает критического уровня. Необходимо
избегать дальнейшего промедления.
2. Организация
Объединенных Наций накапливает все больший опыт проведения полевых операций по правам человека, и продолжает
возрастать число лиц, работающих на местах. Целью настоящего Учебного пособия
является объединение накопленных знаний и опыта (при уделении особого внимания
выполнению обязанностей по контролю за соблюдением прав человека)
и обеспечение доступа к этой информации будущим сотрудникам по правам
человека (СПЧ), с тем чтобы они могли лучше подготовиться к систематической и
профессиональной работе.
3. Как правило, направлять
персонал на места необходимо столь срочно, что нет времени для всесторонней подготовки СПЧ
до направления на место несения службы. Кроме того, вследствие таких факторов,
как необходимость знать определенные языки, готовность подвергаться опасности
физического нападения и знание условий конкретной страны, иногда подбираются
СПЧ с уровнем опыта, не соответствующим различным задачам, которые им придется
выполнять. Вследствие этого существует серьезная потребность в организации
подготовки СПЧ на местах. Решающее значение имеет комплексная подготовка
СПЧ, более масштабная, чем просвещение относительно норм и процедур в области
прав человека, и включающая рекомендации относительно методов практической работы,
в том числе работы по контролю за соблюдением прав человека.
4. В соответствии
с этим в настоящем Учебном пособии дается обзор теории и
методики контроля за соблюдением прав человека,
в первую очередь разработанных в ходе полевых операций Организации Объединенных Наций
по правам человека и применяемых в этих операциях. В Пособии излагаются
применимое международное право в области прав человека и гуманитарное
право; методы выявления нарушений прав человека, сбора информации, проведения
опросов, посещения лиц, находящихся под стражей, посещения перемещенных лиц в лагерях,
контроля за возвращением беженцев и лиц, перемещенных внутри страны, наблюдения
за ходом судебных слушаний, наблюдения за ходом выборов, мониторинга
демонстраций, контроля за соблюдением экономических прав, подготовки докладов,
взаимодействия с местными органами власти и прочих последующих мер; история
разработки стандартов контроля Организации Объединенных Наций и т. п.
Кроме того, в Пособии даются советы относительно норм, применимых к работе
СПЧ в ходе полевых операций, а также относительно решения проблем стресса и
вопросов безопасности, с которыми они столкнутся.
5. Настоящее
Учебное пособие предназначается для использования в ходе общей
подготовки осуществляющих контроль за соблюдением
прав человека лиц до направления в место службы или же в качестве основы
для разработки пособий для конкретных стран. В последнем случае оно должно быть
дополнено и пересмотрено в свете мандата, фактической обстановки и
других аспектов предстоящих операций по правам человека. В данное Учебное пособие
включены многие повсеместно принятые принципы контроля за соблюдением прав,
которым необходимо следовать в ходе всех полевых операций Организации
Объединенных Наций. Вместе с тем каждой операции будут присущи отдельный мандат,
собственные ресурсы, в ее ходе придется столкнуться с различными проблемами в области
прав человека в весьма разнообразных ситуациях. Настоящее Учебное пособие, в
котором предпринимается попытка обеспечить методический и обучающий инструмент
для столь широкого диапазона операций, по своей сути остается общим
и, соответственно, должно быть дополнено для использования в рамках каждой
полевой операции по правам человека в свете ее конкретного мандата и обстоятельств,
а также по усмотрению руководителей операции. Фактически многие аспекты данного Пособия
связаны с соображениями политического характера, которые руководитель операции
по правам человека должен тщательно проанализировать, чтобы убедиться,
что они соответствуют потребностям этой операции. Аналогичным образом СПЧ
должны получать по таким вопросам общие указания от руководства операцией
по правам человека.
6. Каждая полевая
операция по правам человека получает свой круг ведения, илимандат, от уполномочивающего ее учреждения Организации
Объединенных Наций – например, Совета Безопасности или Экономического
и Социального Совета (ЭКОСОС) – либо на основе соглашения между Организацией Объединенных Наций
и принимающей страной. Мандаты различных
операций часто схожи, но между ними есть и различия. Соответственно, основная
направленность и охват мандата по контролю за соблюдением прав человека могут
в отдельных операциях существенно различаться. В настоящем Пособии можно
найти рекомендации относительно толкования таких мандатов и международных
правовых норм, предопределяющих основные аспекты типовых мандатов на контроль
за соблюдением прав в осуществлявшихся в прошлом операций,
но официальные рекомендации можно будет разработать только после определения
мандата конкретной операции. Поэтому сразу же по получении разрешения
на проведение полевой операции необходимо начать работу по дополнению данного Пособия,
добавляя в него материалы, относящиеся конкретно к этой новой операции.
7. Настоящее
общее Пособие предназначено для использования в различных ситуациях и, соответственно, не содержит данных,
относящихся к отдельным странам; тем не менее в нем излагается, какого рода
материалы по конкретным странам следует предоставить для подготовки СПЧ, с тем чтобы они могли эффективно выполнять
свои функции по контролю за соблюдением прав человека,
в том числе информацию по географии, истории, экономике, населению,
государственному строю, вероисповеданиям, языкам, этническим конфликтам, статусу
беженцев и перемещенных внутри страны лиц, культуре и обычаям,
ратификации договоров о правах человека, другим работающим в стране международным
организациям, неправительственным организациям, а также другую информацию
о положении с правами человека. Таким образом, данное особие
содержит рекомендации относительно того, как его можно дополнить для использования
в ситуациях конкретных стран. В этом отношении в дополнительном
материале должна приниматься во внимание оценка потребностей, которая
обычно предшествует разрешению на проведение полевой операции по правам
человека. Как только осуществление операции фактически началось, необходимо
отобрать соответствующие обстановке материалы (см. главу II “Местный контекст”).
8. В настоящем
Учебном пособии содержатся некоторые главы, которые, возможно, придется дополнить, и главы, которые не
потребуется применять, поскольку они не имеют отношения к мандату конкретной
полевой операции. Например, некоторые главы, такие как глава
IX “Посещения лиц, находящихся под стражей” или глава XI “Контроль за соблюдением
и защита прав человека репатриантов и/или перемещенных внутри страны лиц (ВПЛ)”,
могут дополняться путем добавления информации по конкретной стране.
В то же время мандаты всех полевых операций различаются; маловероятно, чтобы
в мандат одной отдельно взятой операции входили все различные главы части
III “Функция контроля за соблюдением прав человека”. Поэтому, например, окончательный вариант
полевого учебного пособия для конкретной операции может не
включать некоторые разделы по таким темам, как глава Х “Контроль за
соблюдением и защита прав человека беженцев и/или перемещенных внутри страны лиц, живущих
в лагерях” или глава XIV “Наблюдение за ходом выборов”.
9. Необходимо
как можно раньше решить, кто будет возглавлять полевую операцию, с тем чтобы этот сотрудник мог принимать
политические и организационные решения, которые следует использовать для
дополнения и применения данного Пособия в рамках конкретной операции.
В свою очередь, руководитель операции должен оперативно назначить сотрудника,
который сможет выполнять важнейшую работу по дополнению данного
Пособия. В идеале ответственность за адаптацию Пособия следует возложить на
то лицо, которое со временем будет заниматься подготовкой сотрудников в рамках операции
по правам человека.
10. Этот “ответственный
за подготовку” сотрудник должен работать в тесном взаимодействии с руководителем операции и с другим готовящим
операцию персоналом. Работу по обновлению Пособия можно начать
в штаб-квартире в Женеве/Нью-Йорке,
если ответственный за подготовку сотрудник имеет доступ к экземплярам нового мандата и к информации по стране
проведения операции, включая подробности относительно положения с правами
человека и политической обстановки, а также местных условий работы. Особое
внимание следует уделять оценке потребностей, которая должна предшествовать
получению разрешения на проведение полевой операции по правам человека, как
это часто и происходит.
11. Следует как
можно раньше направить ответственного за подготовку сотрудника в страну проведения операции. Используя
в качестве основы настоящее Пособие, дополнительный материал можно подготовить
за несколько недель под руководством главы операции. Понадобится собрать ряд
контекстуальных материалов (см. главу II
“Местный контекст”).
12. Дополнительный
материал для Учебного пособия не обязательно должен быть полным. Первоочередное внимание следует уделять
снабжению новых сотрудников по их прибытии наиболее важной информацией
и использованию Учебного пособия вместе с дополнительной информацией как средства
ориентировки новых СПЧ, а также определения методики и политики, касающихся
конкретной ситуации.
13. Впоследствии
дополнительный учебный материал следует обновлять по мере
развития ситуации в стране и разворачивания полевой
операции. Может понадобиться обновить отдельные главы в ответ на конкретное
событие. Например, предстоящее возвращение 100 тыс. беженцев может потребовать обновления подготовки, оперативной политики и методики контроля
за соблюдением прав человека.
14. При обновлении
дополнительных учебных материалов отвечающий за подготовку сотрудник должен по каждой главе тесно
сотрудничать с другими СПЧ. Например, СПЧ, ответственный(ые) за наблюдение за условиями содержания под
стражей (если он есть), может оказать содействие
в дальнейшей разработке методики и учебных материалов для главы IX “Посещения
лиц, находящихся под стражей”. В рамках операции СПЧ следует
предоставлять возможность участвовать в регулярном обновлении и разработке дополнительного
учебного материала. Каждый сотрудник должен внести свой вклад,
а вовлечение всего персонала поможет гарантировать, что Пособие и дополнительный
учебный материал к нему будут отражать широкомасштабный опыт, а
также что все будут принимать участие в совершенствовании и определении проводимой
ими работы.
В. Для кого предназначается Пособие
15. Настоящее Учебное пособие конкретно предназначается для определенной
целевой аудитории, а также косвенно для более широкого
круга лиц. Учебное пособие адресовано в первую очередь лицам, отвечающим за
подготовку СПЧ к осуществлению функций контроля за соблюдением прав человека
в рамках полевых
операций Организации Объединенных Наций. Подготовка
может проводиться до направления СПЧ в страну проведения операции или на
месте. Во-вторых, Учебное пособие предназначается для СПЧ в рамках той
или иной полевой операции, которым поручается дополнить и адаптировать его
в свете мандата, обстоятельств
и политики данной операции, – другими словами,
разработать вариант Пособия для конкретной страны/операции, с тем чтобы его можно
было использовать в качестве руководства для всех СПЧ. Учебное пособие может также
оказаться полезным для руководителей полевых операций по правам человека в разработке
политики по конкретным операциям. Кроме того, Учебное пособие
с относящимся к нему Руководством для инструкторов будет полезным
для сотрудников, ответственных за организацию начальной или последующей подготовки СПЧ
в стране проведения операции. Учебное пособие с дополнительными контекстуальными
материалами будет полезно тем СПЧ, которые должны пройти ориентировку
и инструктаж до направления в страну или по прибытии.
16. Учебное пособие
может также оказаться полезным для партнерских организаций, таких как Управление Верховного комиссара
Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ
ООН), Детский фонд Организации Объединенных Наций (ЮНИСЕФ), Международный
комитет Красного Креста (МККК), Организация американских государств
(ОАГ) и Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), которые
желают провести подготовку своего персонала по контролю за соблюдением прав человека.
17. Кроме того,
Пособие может помочь другим межправительственными или неправительственным организациям, работающим в сфере прав человека, разработать
собственную методику и подготовить свой персонал.
18. Конечными
бенефициарами пособия будут отдельные лица и общины, права человека которых находятся под угрозой или нарушаются
и которые могут зависеть от помощи, предлагаемой в рамках полевых операций
по правам человека.
С. Задачи
19. Общая задача
данного Пособия заключается в повышении эффективности,профессионализма и воздействия полевых операций по правам
человека при осуществлении
их мандатов на контроль за соблюдением прав.
Конкретными задачами Пособия являются:
а) предоставить информацию по международным нормам в области прав
человека, касающимся полевых операций Организации
Объединенных Наций;
b) предоставить информацию о методах контроля за соблюдением прав
человека и поощрять развитие соответствующих навыков
у сотрудников Организации Объединенных Наций, занимающихся правами
человека, и других специалистов по правам человека.
20. Пособие предназначено
главным образом для подготовки персонала полевых операций по правам человека, которые проводятся
продолжительный период времени (по меньшей мере полгода) и в которых задействовано значительное
число сотрудников (минимум десять,
а обычно больше), выполняющих главным образом функцию осуществления контроля. Тем не менее бульшая часть глав
Пособия посвящена методам, которые могут также использоваться в деятельности
в области прав человека меньшего масштаба, продолжительности и охвата.
21. Пользователи
Пособия должны помнить, что оно не рассчитано на какую-либо конкретную полевую операцию или конкретную страну.
Каждая полевая операция отличается от предыдущих вследствие различий в мандатах,
а также наличия разных проблем в области прав человека и обстоятельств
в каждой стране. Кроме того, в Пособии рассматривается лишь одна из возможных
функций полевых операций –контроль за соблюдением прав человека.
22. Наконец, Пособие
и полевые операции по правам человека не являются панацеей при
нарушениях прав или конфликтах. СПЧ должны помнить,
что они часто не в силах повлиять на ход событий, и не чувствовать себя ответственными
за то, что они не в силах изменить. Действия СПЧ также ограничиваются
международными нормами в области прав человека, реализации которых они стремятся
содействовать, а также основными принципами контроля (не причинять вреда,
соблюдать мандат, принимать обоснованные решения и т. п.). Дальнейшее развитие этих принципов см. в части V “Сотрудник по правам человека” и
главе V “Основные принципы контроля”.
D. Определения ключевых терминов
1. “Права человека” и “международное
гуманитарное право"
23. Права человека
– это универсальные правовые гарантии, охраняющие отдельных лиц и группы лиц от действий органов власти,
которые нарушают основные свободы и оскорбляют человеческое достоинство.
Право в области прав человека обязывает органы власти принимать определенные меры
и запрещает им другие действия. К наиболее часто упоминаемым характеристикам
прав человека относятся следующие:
- основное внимание уделяется достоинству
человеческой личности;
- правовая защита;
- международные гарантии;
- защита отдельных лиц и групп;
- создают обязательства для государства и
его органов;
- не могут быть временно отменены/отняты;
- являются равными и взаимозависимыми;
- являются универсальными.
24. Ранее в двадцатом
столетии “права человека” определялись как права, гарантируемые Международным биллем о правах человека
(состоящем из Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта об
экономических, социальных и культурных правах – МПЭСКП, Международного пакта о
гражданских и политических правах – МПГПП и Факультативных протоколов к нему).
Однако со временем в международных и региональных документах по правам человека
были более подробно разъяснены права, установленные в Международном билле
о правах человека. “Права человека” теперь определяются более подробно и точно.
Международное право в области прав человека вследствие этого в большей
степени защищает уязвимых лиц и группы, в том числе детей, группы коренных
народностей, беженцев и перемещенных лиц, а также женщин. Кроме того, в некоторых
документах по правам человека их определение расширяется путем установления новых прав1.
25. “Международное
гуманитарное право” можно определить как часть международного права, задачей которого является обеспечение
соблюдения общих принципов гуманизма в обстановке международных вооруженных
конфликтов, а также (в меньшей степени) внутренних вооруженных
конфликтов. Международное гуманитарное право уходит корнями в международное обычное
право, ранние попытки кодификации и договоры, принятые на Гаагских
мирных конференциях 1899 и 1907 годов, а его основными источниками
являются четыре Женевские конвенции 1949 года и два Дополнительных протокола
к этим Конвенциям 1977 года.
26. В то время
как большинство прав человека считаются правами личности в отношении органов власти, нормы прав человека могут
также применяться к негосударственным организациям и лицам (таким, как вооруженные
противодействующие группы, корпорации, международные финансовые учреждения
и лица, которые совершают насилие в семье), нарушающим права человека.
Борьба за искоренение рабства – одна из наиболее давних попыток защитить
права человека – имела целью запретить частным лицам держать рабов или осуществлять
работорговлю2 . Согласно общей статье 3 Женевских конвенций 1949 года
и Протоколов к ним 1977 года, международное гуманитарное право применимо к вооруженным
противоборствующим группам. Помимо этого существует ряд договоров,
касающихся угонщиков, похитителей дипломатов и т. п. В последнее время международные
нормы в области прав человека применяются в отношении ответственности
органов власти за предотвращение нарушения прав человека отдельными лицами
в таких сферах, как насилие в семье, калечащие операции на женских
половых органах и т. п. В Маастрихтских руководящих принципах в
отношении нарушений экономических, социальных и культурных прав (принятых 26 января 1997
года группой из 30 международных экспертов в области права3) говорится:
27. Суммируя вышесказанное, можно
сказать, что понятие “права человека” в целях настоящего Пособия включает как права, традиционно
определяемые Международным биллем о правах человека, так и более широкое понятие, включающее
права, гарантируемые международным гуманитарным правом.
Кроме того, теперь нормы в области прав человека считаются применимыми
против некоторых негосударственных организаций и лиц или по крайней мере обязывающими органы
власти предотвращать определенные формы нарушений со стороны отдельных лиц4. Вместе с тем важно отметить, что мандат многих операций Организации
Объединенных Наций по контролю за соблюдением прав человека может и должен
определяться с точки зрения прав человека, наиболее важных для той или иной
конкретной страны, которыми, скорее всего, будет заниматься ограниченное число
СПЧ.
2.
“Контроль за соблюдением”
28. “Контроль
за соблюдением” – это широкое понятие, обозначающее активный сбор,
проверку и незамедлительное применение информации
для решения проблем в области прав человека. Контроль за соблюдением прав
человека включает сбор информациипо отдельным инцидентам, наблюдение за событиями
(выборами, судебными слушаниями, демонстрациями и т. п.), посещение определенных
мест, таких как места содержания под стражей и лагеря беженцев, переговоры
с органами государственной власти для получения информации и применение мер
защиты, а также другие непосредственные последующие меры. Данное понятие включает
проводимые в штаб-квартире Организации Объединенных Наций мероприятия
по оценке или деятельность центрального отделения, а также установление
фактов из первых рук и прочую работу на местах. Кроме того, контроль
за соблюдением имеет временной аспект и обычно осуществляется на протяжении длительного
периода времени.
3. “Установление фактов”
29. “Установление
фактов” – это процесс выработки заключений по фактам, выявленным в рамках контроля за соблюдением прав.
Отсюда следует, что “установление фактов”
– неизбежно более узкий термин, чем “контроль за соблюдением”. Установление фактов предполагает значительный
объем работы по сбору информациис целью установить и проверить факты,
относящиеся к предполагаемому нарушению прав человека. Кроме того, установление фактов означает
обеспечение надежностис помощью использования общепринятых процедур
и постоянного сохранения принципа честности и беспристрастности.
4. “Наблюдение”
30. “Наблюдение”
обычно означает более пассивный процесс наблюдения за событиями, такими как собрания, судебные процессы,
выборы и демонстрации. Этот аспект контроля за соблюдением прав человека предполагает
присутствие на местах.
5. “Нарушения прав человека” и "несоблюдение
прав человека"
31. “Нарушения
прав человека” включают нарушение органами власти прав, гарантируемых
национальным, региональным и международным правом в
области прав человека,
а также действия и бездействие, непосредственно относимые
на счет государства, в том числе неспособность выполнить правовые обязательства, вытекающие
из стандартов в области прав человека. Нарушение происходит, когда
тот или иной закон, мера политики или вид практики намеренно противоречат
обязательствам, взятым на себя соответствующим государством, или не учитывают их или же
когда то или иное государство не выполняет требуемые стандарты поведения
или не достигает необходимых результатов. Дополнительные нарушения происходят
в тех случаях, когда государство уклоняется от осуществления
имеющихся мер защиты прав человека или ликвидирует их.
32. Все права
человека – гражданские, культурные, экономические, политические
и социальные – налагают на органы власти
три различные вида обязательств: соблюдать, защищать и осуществлять. Неспособность
органов власти выполнить какое-либо из этих обязательств является нарушением
прав человека.
33. Хотя полного осуществления
некоторых аспектов отдельных прав можно достичь лишь постепенно, это не изменяет природы
правовых обязательств государств и не означает, что все права имеют отдельные
компоненты, которые всегда подлежат немедленному осуществлению.
34. Что касается
экономических, социальных и культурных прав, они также могут нарушаться, когда то или иное государство не обеспечивает
“минимума необходимого уровня прав”, установленного в МПЭСКП, и, таким
образом, государство, в котором “любое значительное
число лиц лишены необходимой пищи, необходимой первичной медико-санитарной помощи, основных убежища и жилья
или самых базовых форм образования, прежде всего нарушает МПЭСКП”. Такие минимальные
основные обязательства остаются в силе независимо от наличия ресурсов
в соответствующей стране или от присутствия иных субъектов и существования
сложностей.
35. Любая форма
дискриминации на основании расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального
или социального происхождения, имущественного положения, обстоятельств
рождения или иных обстоятельств, приводящая к уничтожению или нарушению
равенства возможностей или осуществления любых прав человека, является
нарушением прав человека.
36. Выражение
“несоблюдение прав человека” используется в данном Пособии в более
широком смысле, чем “нарушение”, и включает являющееся
нарушением поведение негосударственных субъектов.
6. “Сотрудник по правам человека”
37. “Сотрудник
по правам человека” – это член персонала организации по правам человека или полевой операции Организации Объединенных
Наций, который занимается контролем за соблюдением, составлением
докладов, технической поддержкой, информационно-пропагандистской деятельностью
или же выполняет какую-то иную профессиональную функцию. Как упоминалось
выше, в данном Пособии рассматривается только одна из возможных
функций сотрудника по правам человека в рамках полевой операции – контроль за
положением в области соблюдения прав человека. В Пособии термин “сотрудник по
правам человека (СПЧ)” употребляется именно в данном смысле. В той или иной полевой
операции ООН СПЧ могут работать в районных отделениях (вне центрального отделения)
или в центральном отделении, анализируя информацию,
составляя доклады, проводя различные мероприятия и т. п.
38. Как правило,
основной функцией СПЧ не является выполнение обязанностей секретаря или обеспечение компьютерной, материально-технической
или иной вспомогательной поддержки полевой операции. Подобные функции
выполняются вспомогательным персоналом. В целях сохранения международного
характера полевой операции граждане страны, в которой она
проводится, как правило, не являются СПЧ, вместе с тем национальный персонал
может выполнять многие другие функции в ходе операции.
______________________________________________________________
1 См., например, Декларацию о правах инвалидов,
резолюция 3447 (ХХХ) Генеральной Ассамблеи, Официальные отчеты тридцатой сессии Генеральной Ассамблеи,
Дополнение № 34, стр. 88 англ. текста, документ ООН А/10034 (1975); и Декларация
о праве на развитие, резолюция 41/128 Генеральной Ассамблеи, Приложение, Официальные
отчеты сорок первой сессии Генеральной Ассамблеи,
Дополнение № 53, стр. 186 англ. текста, документ ООН А/41/53 (1986).
2 См. Брюссельский Генеральный акт и Декларацию
1890 года, Конвенцию Сен-Жермен-эн-Лэ 1919 года и
Конвенцию относительно рабства 1926 года, 60 L. N. T. S. 253, вступила
в силу 9 марта 1927 года.
3
Опубликованы в Human Rights Quarterly, Feb. 1997, vol. 20, no. 1.
4 См. Andrew Clapham, Human Rights in the
Private Sphere 95-133 (1993).
Главная страница || Договоры || Поиск
|| Другие Сайты
