A guide for Non-Governmental Organization on Reporting to the Committee on the Rights of the Child, Chapter 1.

РУКОВОДСТВО ДЛЯ НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ ПО СОСТАВЛЕНИЮ ДОКЛАДОВ В КОМИТЕТ ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА ООН - ЧАСТЬ 1

Руководство для неправительственных организаций по подготовке сообщений в Комитет по правам ребенка 1

Конвенция о правах ребенка было единогласно принята Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г. и вступила в силу 2 сентября 1990 г. Конвенция, содержащая пятьдесят четыре статьи, – документ всеобъемлющего характера. Провозглашенные в ней права определяют универсальные принципы и нормы, которые формируют статус ребенка. Она гарантирует ребенку фундаментальные права человека и свободы и одновременно отражает потребности ребенка в специальной помощи и защите в виду его уязвимости. Это – единственный международный договор о защите прав человека, охватывающий в комплексе гражданские, политические, экономические, социальные и культурные права. Ратифицируя Конвенцию, государства берут на себя обязательство соблюдать эти права. На сегодня Конвенция о правах ребенка ратифицирована большим числом стран, чем любой другой международный договор о защите прав человека: с ее принципами согласились почти все государства.

Факультативные протоколы к Конвенции о правах ребенка

Два Факультативных протокола к Конвенции о правах ребенка были приняты Генеральной Ассамблеей 25 мая 2000 г. Первый Факультативный протокол, вступивший в силу 18 января 2002 г, касается торговли детьми, детской проституции и детской порнографии. Протокол требует запретить торговлю детьми, детскую проституцию и детскую порнографию и определяет действия, которые, соответственно, подлежат криминализации. Он обязывает государства защищать права и интересы детей–жертв и развивать систему профилактики и физического и психического

восстановления пострадавшего ребенка, а также международное сотрудничество для защиты детей от сексуальной эксплуатации.

Второй Факультативный протокол, который вступил в силу 12 февраля 2002 г, касается участия детей в вооруженных конфликтах. Протокол повышает минимальный возраст для прямого участия в военных действиях с 15 до 18 лет. Он также запрещает призывать в вооруженные силы государства любое лицо, не достигшее 18 лет, и в любых формах вербовать или использовать лиц моложе 18 лет в других вооруженных формированиях.

Мониторинг и контроль за соблюдением Конвенции о правах ребенка осуществляется через систему докладов, которые государства–участники Конвенции представляют в Комитет по правам ребенка. Комитет состоит из восемнадцати независимых экспертов, избираемых в личном качестве государствами–участниками на четырехлетний срок. При выборе членов Комитета уделяется внимание справедливому географическому распределению, а также главным правовым системам. Каждое государство–участник может выдвинуть для работы в Комитете одно лицо из числа своих граждан. Хотя единственное, чего требует Конвенция от членов Комитета, – это «высоких нравственных качеств» и компетентности в области, охватываемой Конвенцией, – могут применяться и дополнительные критерии, такие как доказанная компетентность в сфере прав человека, особенно прав детей, способность уделятьдостаточное время работе в Комитете, специальность – в комитете должны быть представлены разнообразные области, опыт работы с НПО, понимание и чувствительность к культурным различиям, а также свободное владение одним из трех рабочих языков Комитета (английским, французским или испанским).

Комитет собирается на сессии три раза в год в Женеве, Швейцария. В его функции входит прежде всего изучение прогресса, достигнутого государствами – участниками в выполнении их обязательств в соответствии с Конвенцией и Факультативными протоколами. Комитет полномочен получать или рассматривать информацию только относительно стран, ратифицировавших Конвенцию или Факультативные протоколы или присоединившихся к этим договорам. Комитета практикует неконфронтационный подход, направленный на конструктивный диалог с государством–участником для точной оценки положения детей в стране. В своих Руководящих принципах для представления докладов Комитет рекомендует подходить к подготовке докладов как к возможности заново критически оценить законодательство и политику с тем, чтобы стимулировать совершенствование национальногозаконодательства и практики. Кроме того, изучение докладов независимыми экспертами должно раскрывать случаи несоблюдения договорных обязательств. Такое публичное изобличение также должно стимулировать изменения к лучшему. Комитет не имеет полномочий расследовать жалобы от отдельных лиц на нарушения прав ребенка. Однако другие договорные органы, в которых действуют механизмы рассмотрения жалоб от отдельных лиц, вправе принимать жалобы от детей. Комитет располагает небольшим постоянным секретариатом в Управлении Верховного комиссара по правам человека в Женеве.

Краткий обзор процедур представления периодических докладов

В своем анализе и оценке Комитет основывается на докладах, которые каждое государство–участник обязано представлять через два года после ратификации Конвенции. К настоящему времени первоначальные доклады представили почти все государства–участники. После этого через каждые пять лет требуется представлять доклады о достигнутом прогрессе. В промежутке между представлениями очередных докладов Комитет может запрашивать дополнительные доклады или дополнительную информацию. Соответствующие обязанности изложены в ст. 44 Конвенции. В 1999 г. Комитет решил в порядке исключения позволять государству–участнику объединять периодические доклады – второй с третьим или третий с четвертым, – если по графику доклад должен быть представлен в течение года после того, как у Комитета уже состоялся диалог с государством, или если время представления доклада по графику уже наступило на момент фактического диалога, а следующий доклад должен быть представлен через два или более года после этого.

В январе 2006 г. вступили в силу пересмотренные Общие руководящие принципы, касающиеся формы и содержания периодических докладов 2, которые заменили собой принципы, принятые Комитетом в 1996 г. Государства–участники не должны повторять детальную информацию, которую они уже представляли в Комитет ранее. Вместо этого от них требуется информация о мерах, принятых в качестве последующих действий по предложениям и рекомендациям Комитета, сделанным в ходе рассмотрения предыдущего доклада, о мерах по контролю за прогрессом в решении проблем, в том числе о целях, графике их достижения и фактическом эффекте принятых мер, о бюджетных ассигнованиях и других ресурсах, выделяемых на нужды детей, а также статистические данные с разбивкой по полу и возрасту и сведения о препятствиях, с которыми государство сталкивается в ходе реализации своих обязательств по Конвенции. Государство–участник должно также сообщать Комитету обо всех происшедших за отчетный период важных событиях и изменениях, касающихся прав детей. Доклады не должны превышать 120 страниц.

Краткий обзор процедур представления докладов в соответствии с Факультативными протоколами

Государства–участники обязаны представить доклад через два года после ратификации Факультативных протоколов. Эти доклады должны давать всестороннюю картину мер, предпринятых государством для осуществления положений Протоколов. Любую дальнейшую информацию о реализации Факультативных Протоколов государства–участники должны включать в периодические доклады, представляемые в Комитет в соответствии со ст. 44 Конвенции. В случае, если государство не является участником Конвенции, но присоединилось к Факультативным протоколам, оно должно представлять сообщения об осуществлении положений Протоколов каждые пять лет.

Руководящие принципы для представления докладов в соответствии с Факультативными протоколами требуют сообщать о достигнутом прогрессе и препятствиях, с которыми государство сталкивается в реализации своих обязательств согласно Протоколам, и о бюджетных ассигнованиях, а также статистические данные с детальной разбивкой. Доклады должны также содержать информацию о правовом статусе, координации, распространении информации и разъяснениях и о том, соответствуют ли способы осуществления положений Протоколов общим принципам Конвенции и в какой мере. Доклад должен также содержать информацию об участии неправительственных организаций в его подготовке.

Рассмотрение докладов государств–участников

После завершения работы над докладом государство–участник должно направить его в секретариат Комитета, располагающийся в Управлении Верховного комиссара по правам человека в Женеве, Швейцария. После этого доклад назначается к рассмотрению в Комитете на ближайшей сессии, где есть возможность его рассмотреть. Комитет старается рассматривать доклады в порядке их поступления не позднее, чем через год после получения. Информация о представлении докладов в ООН, о намеченной дате рассмотрения докладов в Комитете и тексты докладов государств помещаются в интернете на сайте Комитета по правам ребенка http://www.ohchr.org/english/bodies/crc/sessions.htm. Информацию и экземпляры докладов можно также получить в подразделении по связям НПО Группы, которое часто располагает самой последней информацией.

Затем Комитет старается получить письменную информацию из других источников, таких как неправительственные и межправительственные организаций. Предсессионная рабочая группа, состоящая из нескольких членов Комитета, на своих заседаниях выполняет предварительную оценку доклада и изучает всю имеющуюся информацию. Затем Рабочая группа готовит список вопросов, которые должны быть заранее поставлены правительству. Правительство просят ответить на эти вопросы в письменной форме до начала соответствующей сессии Комитета.

Комитетом рассматривает доклад в присутствии представителей государства на следующей после заседаний Рабочей группы сессии. Комитет рекомендует, чтобы на обсуждении присутствовали в качестве представителей правительства те лица, которые непосредственно участвуют в осуществлении положений Конвенции на национальном уровне. Представителям государства предлагают ответить на вопросы и замечания членов комитета, чтобы полнее обрисовать фактическое положение дел в стране. По завершении диалога Комитет готовит Заключительные замечания, в которых отражены главные моменты, затронутые в ходе обсуждения, и указаны обстоятельства, вызывающие озабоченность Комитета, и те проблемы, которые требуют конкретных последующих действий на национальном уровне.

Неправительственные организации и Комитет

В соответствии со ст. 45(a) Конвенции, Комитет по правам ребенка может предложить специализированным учреждениям ООН, Детскому фонду Организации Объединенных Наций и «другим компетентным органам» представить заключения экспертов относительно осуществления Конвенции. Термин «другие компетентные органы» включает и неправительственные организации (НПО). Тем самым Конвенция положительным образом отводит неправительственным организациям определенную роль в мониторинге ее осуществления. Комитет систематически поощряет неправительственные организации представлять доклады, документы или другую информацию, чтобы получить всестороннюю картину осуществления Конвенция в конкретной стране. Комитет приветствует письменную информацию от международных, региональных, национальных и местных организаций. Информация может быть представлена отдельными НПО или же национальными коалициями или комитетами неправительственных организаций. Той же процедуры Комитет решил придерживаться и при рассмотрении докладов в соответствии с Факультативными протоколами.

НПО Группа всегда поощряла создание и развитие национальных коалиций неправительственных организаций, работающих для детей. Национальная коалиция часто позволяет обеспечить более эффективный мониторинг осуществления Конвенции на национальном уровне благодаря специальным знаниям различных членов коалиции и разнообразию представляемых точек зрения. Достаточно широкая и представительная национальная коалиция позволяет НПО, работающим для детей, сотрудничать и координировать работу в определенных областях. Национальныекоалиции должны охватывать широкий круг НПО, включая правозащитные, гуманитарные и организации по содействию развитию, с тем, чтобы отражать весь спектр проблем, затрагиваемых положениями Конвенции, и взаимозависимость экономических, социальных, культурных, гражданских и политических прав. Кроме того, члены коалиции должны представлять все разнообразие правовых и географических, а так же этнических и культурных различий, которые наблюдаются в стране. Столь же важна возмрожность учитывать мнения самих детей.

Роль НПО в процессе подготовки и рассмотрения докладов

Комитет по правам ребенка подчеркивал, что подготовка доклада государства должна быть коллективным процессом с достаточно широким участием, позволяющим всесторонне изучить и проанализировать национальное законодательство, административные нормы и процедуры и методы работы. Хотя за подготовку доклада целиком отвечает правительство, НПО могут внести свой вклад в этот процесс. Комитет рекомендовал подходить к подготовке доклада как к возможности всесторонне изучить и оценить различные меры, предпринятые для того, чтобы привести законодательство и политику в соответствие положениям Конвенции, и что этот процесс должен «поощрить и способствовать широкому участию общественности иобщественному контролю за политикой правительства» (CRC/C/57). Руководящие принципы для представления докладов требуют от государств–участников представлять информацию о сотрудничестве с организациями гражданского общества, в том числе и о масштабах сотрудничества с НПО при подготовке самого доклада и при осуществлении всех положений Конвенции. Этой линии Комитет следует постоянно, неизменно включая вопрос о сотрудничестве с НПО в предвари тельный список вопросов правительству и задавая его представителям государства в ходе обсуждений на сессиях.

В некоторых странах с неправительственными организациями консультируются при подготовке доклада государства и включают их сообщения в текст официального доклада. Такого рода сотрудничество может принимать различные формы, включая направление организациям писем с просьбой представить информацию об осуществлении Конвенции, проведение встречи или встреч с НПО для выяснения их взглядов на проблемы, для обсуждения подготовленного проекта доклада или формирования объединенной редакционной комиссии правительства и НПО. Однако в большинстве стран НПО не имеют возможности участвовать в процессе подготовки доклада или их взгляды не принимаются во внимание в достаточной мере. Кроме того,неправительственные организации должны соблюдать осторожность во всем, что может угрожать их независимости. Подготовка докладов в Комитет – обязанностьгосударства–участника, и неправительственные организации не должны писать доклад для них и за них.

Чтобы дать серьезную и независимую оценку достигнутого прогресса и трудностей в осуществлении Конвенции, Комитету по правам ребенка нужна конкретная, надежная и объективная информация от НПО. Дело в том, что в докладах государств обычно описываются законодательные условия осуществления Конвенции и далеко не всегда рассматривается сам процесс такого осуществления. А из-за этого Комитет не может получить полной картины положения детей в государстве. Поэтому рассмотрение информации НПО – существенный элемент всего процесса мониторинга. Комитет стремится получить информацию по всем разнообразным областям, охватываемым Конвенцией, чтобы следить за ее реальным осуществлением в соответствующей стране. Комитет также заинтересован в информации по тем областям, по которым в правительственном докладе информация отсутствует или, по мнению НПО, вводит в заблуждение.

Сообщения НПО, подготовленные не отдельными организациями, а коалициями, куда труднее игнорировать или дискредитировать, поэтому представленная таким образом информация о нарушениях прав обычно имеет больший вес. Если информация представлена какой-то одной НПО, правительство легко может утверждать, что к ней не следует относиться серьезно, поскольку данная организация политически активна, связана с оппозицией, ненадежна, или склонна основываться в своей критике на фантазиях, а не на фактах. Дискредитировать сообщение,

подготовленное группой НПО, правительству гораздо труднее. Кроме того, для членов Комитета, испытывающих серьезный цейтнот, важна возможность ознакомиться с относящимися к делу проблемами, изучив один всесторонний доклад НПО, представленный, к примеру, двадцатью организациями, вместо того, чтобы изучать двадцать сообщений от двадцати организаций.

Ст. 44(6) Конвенции обязывает ее участников «обеспечить широкую гласность своих сообщений в своих собственных странах». Поэтому НПО (отдельные организации или национальные коалиции неправительственных организаций), заинтересованные в подготовке письменных сообщений для Комитета, должны запросить в правительстве копию доклада государства. Если по какой бы то ни было причине правительство не предоставит организации экземпляр доклада, его можно запросить в Группе неправительственных организаций в Женеве или найти в исходном

формате в интернете по адресу: http://www.ohchr.org/english/bodies/crc/sessions.htm. Неправительственным организациям незачем ждать, пока государство представит свой доклад в Комитет, чтобы создавать структуры для мониторинга осуществления Конвенции. Мониторинг и анализ – это непрерывный процесс, который должен начинаться заранее. Однако окончательный текст сообщения в Комитет не может быть подготовлен до того, как государство–участник представит доклад, иначе в сообщении нельзя будет прокомментировать содержание доклада государства.

В сообщении НПО должен содержаться анализ доклада государства по разделам. Сообщение, как и доклад, должны быть структурированы не по статьям Конвенции, а в соответствии с установленной тематической структурой, по восьми группам статей: общие меры по осуществлению (ст. ст. 4, 42, 44(6)), определение ребенка (ст. 1), общие принципы (ст. ст. 2, 3, 6, 12), гражданские права и свободы (ст. ст. 7, 8, 13, 14, 15, 16, 17, 19, 37(a)), семейное окружение и альтернативное попечение (ст. ст. 5, 9, 10, 11, 18, 20, 21, 25, 27.4), первичное медицинское обслуживание и благосостояние (ст. ст. 18, 23, 24, 26, 27), образование, досуг и культурная деятельность (ст. ст. 28, 29, 31), и особые меры защиты (ст. 22, 30, 32, 33, 34, 35, 37, 38, 39, 40).Благодаря этому Комитет получит возможность сравнивать правительственный доклад с информацией НПО. В «Общих Руководящих принципах относительно формы и содержания периодических докладов» (см. Приложение I) можно найти информацию о том, какого рода содержательную информацию следует включать в периодический доклад.

Целью сообщения НПО должен быть систематический анализ того, в какой мере законодательство, политика и практика государства–участника соответствуют принципам и стандартам Конвенции. Сообщение должно отражать ситуацию детей на всей территории государства и существующие различия в законодательстве, системе предоставления социальных услуг, культуре и условиях на территориях, подведомственных разным органам власти. При подготовке сообщения следует опираться на самые разнообразные профессиональные и специальные знания и опыт; следует также выяснять и отражать в сообщении опыт и мнения самих детей.

Сообщение должно основываться на самом широком круге источников, включая действующее законодательство и материалы правительства о проведении законов в жизнь, правительственную статистику, стенограммы парламентских слушаний, сообщения и доклады организаций и государственных органов, работающих с детьми, опубликованные исследования (государственных органов, университетов и научных центров, НПО), книги, и периодические издания. Список ключевых проблем должен определяться на основе консультаций с ключевыми организациями и ключевыми фигурами. Одной из главных целей сообщения должен быть анализ осуществления законов и точная картина практики в стране: правительства в своих докладах обычно придерживаются строго юридического подхода, и основная роль в представлении информации о практическом осуществлении или неосуществлении Конвенции принадлежит НПО. В сообщении должны содержаться отсылки к относящимся к делу законодательным нормам и статистические данные, подтверждающие или опровергающие представленную правительством информацию. Информация в сообщении должна непосредственно относиться к анализу осуществления Конвенции и содержать ясные указания на то, какие статьи Конвенции и как именно нарушаются в том или ином случае и какими могут быть последствия этих нарушений. Полезными могут оказаться и ссылки на уже признанные толкования того, что именно составляетнарушение Конвенции.

НПО могут также представлять информацию, дополняющую доклад государства – участника, особенно в тех областях, по которым в правительственном докладе информации недостаточно. Эта могут быть и тематические сообщения по определенным проблемами (таким, как уличные дети, работающие дети, дети, затронутые вооруженным конфликтом, дети–беженцы, положение девочек, дети – жертвы сексуальной эксплуатации и т.д.) с достаточно свежей информацией. Полезными могут быть и сообщения, концентрирующиеся на какой-то одной проблеме или ситуации какой-то особенно уязвимой группы. Тематические сообщения должны также включать, там где это уместно, информацию о последующих действиях,предпринятых вслед за решениями всемирных конференций по правам человека и социальному развитию, таких как Всемирная встреча на высшем уровне по защите детей (Нью-Йорк), Всемирная Конференция по правам человека (Вена), Всемирная конференция женщин (Пекин), Встреча на высшем уровне по проблемам планеты Земля (Рио-де-Жанейро), Всемирная встреча на высшем уровне в интересах социального развития (Копенгаген), и Всемирный Конгресс против коммерческой сексуальной эксплуатации детей (Стокгольм) или декларация «Цели развития

НПО должны предлагать конкретные рекомендации о том, какими мерами можно улучшить положение детей в стране. Полезно было бы указать, где требуется изменить действующее законодательство, чтобы принести его в соответствие с Конвенцией. НПО должны сосредоточиться на ограниченном числе проблем, которые они считают приоритетными. НПО могут также назвать какие-то вопросы или проблемы, которые Комитет впоследствии захочет поднять в диалоге с правительством. Им также следует подготовить конкретные рекомендации о роли, которую они могут сыграть в осуществлении положений Конвенции. Комитету особенно интересно бывает узнать, как далеко НПО готовы пойти, добиваясь изменений. В свои Заключительные замечания он часто включает рекомендации о совместной работе правительства с местными НПО.

Практические советы неправительственным организациям

Альтернативные доклады (сообщения) НПО не должны превышать тридцати страниц. Полезно снабжать их резюме или рефератами, чтобы выделить ключевые вопросы и указать основные источники озабоченности в связи с осуществлением Конвенции. Письменная информация должна подкрепляться приводимыми фактами и не должна выглядеть чрезмерно политизированной. Не следует включать в сообщение субъективные мнения и оценки. Цель, с которой представляется и рассматривается сообщение, – не конфронтация, а конструктивный диалог. С другой стороны, не бойтесь указывать на проблемы и предлагать конкретные меры. Сообщения должны быть представлены на одном из трех официальных рабочих языков Комитета (английский,

французский, испанский). Поскольку рабочий язык большинства членов Комитета – английский, документы, представленные на французском и испанском языках по возможности должны сопровождаться английским переводом. ООН не будет осуществлять перевод документов, поступивших от НПО.

В идеале, письменное сообщение НПО должно быть представлено не позднее, чем через шесть месяцев после того, как правительственный доклад поступил в Женеву в Управление Верховного комиссара ООН по правам человека. Тогда есть гарантия, что содержащаяся в нем информация будет принята во внимание в ходе встречи предсессионной рабочей группы. Сообщения НПО могут быть представлены и в Группу неправительственных организаций, которая позаботится, чтобы информация дошла до Комитета или до Управления Верховного комиссара ООН по правам человека. Если есть такая возможность, сообщение нужно представлять в двадцати пяти экземплярах, чтобы их можно было направить всем членам Комитета, в секретариат Комитета и в Группу неправительственных организаций. Если такой возможности нет, НПО Группа сама, возможно, сумеет изготовить нужное число фотокопий.

Сообщение должно быть представлено и в электронном виде. Это нужно и для того, чтобы упростить его распространение, и для помещения его в электронную базу сообщений НПО, представленных в Комитет по правам ребенка (http://www.crin.org/docs/resources/treaties/crc.25/annex-vi-crin.shtml). Поскольку через Интернет эта база данных частично доступна всем заинтересованным лицам, – просьба каждый раз указывать, имеет ли НПО Группа право поместить сообщение на данный ресурс. Ресурс является бесплатным, и НПО Группа не получает за это никакого вознаграждения. Сообщение будет обнародовано только по завершении заседания предсессионной рабочей группы. НПО должна также указать, могут ли члены Комитета ссылаться на ее сообщение как на источник информации в их диалоге с правительством страны.

III. Предсессионная Рабочая Группа Комитета

Встречи предсессионной рабочей группы Комитета дают возможность предварительно рассмотреть и оценить доклад государства–участника и изучить дополнительную или альтернативную информацию. Рабочая группа встречается трижды в год, чтобы заранее намечать главные вопросы для обсуждения с государствами–участниками, которые должны на следующей сессии предстать перед Комитетом. Обычно заседания предсессионной группы проходят в течение пяти дней в Женеве непосредственно после очередной сессии Комитета. Поскольку это рабочая группа, во встречах участвуют не все члены Комитета.

Заседания предсессионные рабочей группы являются закрытыми. Это значит, что на них не допускаются представители правительства, СМИ или внешние наблюдатели. Однако к участию в заседаниях приглашают представителей межправительственных организаций, чья сфера деятельности связана с обсуждаемыми проблемами (например, ЮНИСЕФ, МОТ, Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев, ВОЗ, ЮНЕСКО). К участию в работе группы могут пригласить и НПО, которые заранее представили существенную, по оценке Комитета,

письменную информацию. Как правило, НПО приглашаются только на обсуждение вопросов по той стране, относительно которой они могут представить экспертные рекомендации. Обсуждение по каждой рассматриваемой стране занимает обычно одно заседание и длится приблизительно три часа: 10:00–13:00 или 15:00–18:00.

Заинтересованные НПО должны в сопроводительном письме к своему сообщению явным образом заявить о желании участвовать в заседании рабочей группы. К участию в заседании могут пригласить только ограниченное число НПО от одной страны. В решении о том, приглашать E0юu1083 ли данную НПО, Комитет основывается на качестве той информации, которая была заранее представлена в письменной форме организацией или коалицией НПО. Он оценивает, какая информация важна для рассмотрения доклада государства-участника и какие неправительственные организации или коалиции выглядят способными представить фактическую информацию по конкретным аспектам осуществления Конвенции в стране. Затем Комитет направит письмо с подтверждением получения письменной информации и приглашением НПО присутствовать на том заседании, где рабочая группа будет рассматривать соответствующий доклад. Дата и время заседания назначаются позднее.

Присутствие представителей НПО или коалиций на заседании рабочей группы позволяет членам Комитета задавать вопросы в развитие той или иной затронутой в сообщении темы и знакомиться с альтернативными взглядами на правительственный доклад. Комитет поощряет НПО к конструктивному критическому анализу как правительственного доклада, так и реальной ситуации в стране. НПО способны также помочь Комитету определиться с приоритетами и наметить ключевые темы для обсуждения с правительством. Информация, представленная НПО, может использоваться при подготовке списка вопросов, которые будут направлены правительству. Этот список содержит дополнительные вопросы, на которыеправительство просят ответить в письменной форме до начала пленарного заседания.

К сожалению, Комитет не имеет возможности оплачивать транспортные расходы или помочь в организации поездки, однако НПО Группа в отдельных случаях может обеспечить в ограниченном объеме оплату транспортных расходов и минимально необходимых издержек проживания одному представителю национальной НПО или коалиции НПО, приглашенной Комитетом для участия в заседании предсессионной рабочей группы. Для встречи с членами Комитета НПО должны направить двух-трех представителей. В идеале делегация НПО должна включать, по меньшей мере, одного человека, всесторонне 1080 б0знающего ситуацию стране, поскольку члены Комитета часто задают самые разнообразные и весьма детальные вопросы, на которые может ответить только эксперт. Кроме того группа представителей НПО должна включать юриста, который сможет осветить правовые аспекты осуществления Конвенции, и

специалиста в, по крайней мере, одной из ключевых областей, вызывающих озабоченность. Позаботьтесь иметь при себе экземпляры статистических материалов или исследований, на которые, возможно, понадобиться сослаться в ходе устного выступления или которые могут заинтересовать членов Комитета.

Никакой формальной процедуры или какого-то определенного подхода к рассмотрению доклада государства–участника на заседании рабочей группы Комитета не существует. Ход обсуждения во многом будет зависеть от того, достаточно ли информации содержится в конкретном докладе, и от того, какую дополнительную информацию удалось получить. Председатель попросит представителя НПО выступить с вводными замечаниями. Возможен перевод на английский, французский, испанский и, по запросу, арабский, русский, и китайский языки. Тот из представителей НПО, кто хочет выступить, должен подать какой-нибудь видимый знак и, получив приглашение говорить, нажать кнопку перед микрофоном и ждать, пока загорится световой сигнал. Говорить нужно медленно, чтобы успевали переводчики.

Первоначальное выступление представителя НПО не должно занимать больше десяти минут. НПО должны высказать мнение относительно доклада государства- участника, назвать главные проблемы, с которыми у них в стране сталкиваются дети, и сообщить свежую информацию, появившуюся после представления письменного сообщения. Если в сообщении говорится о проблемах, вызывающих у НПО беспокойство, и с этим сообщением легко было познакомиться в стране, то Комитет поинтересуется, консультировалось ли правительство с НПО при подготовке доклада. Как уже говорилось, заседания рабочей группы проходят в закрытом режиме и по их завершении не распространяются пресс-релизы или итоговые отчеты. Это

обеспечивает некоторый уровень конфиденциальности и должно позволить представителям НПО высказываться свободно. Хотя НПО не обязаны представлять информацию для заседания рабочей группы в письменном виде, они могут передать Комитету экземпляр текста для справок в будущем.

Затем председатель попросит высказаться таким же образом представителей межправительственных организаций. После этого он приглашает членов Комитета выступить с вопросами и замечаниями относительно доклада государства и заслушанных сообщений. Некоторые замечания будут носить общий характер, другие могут представлять собой вопросы, явным образом обращенные к НПО или международным организациям. Представители НПО, желающие прокомментировать какое-то выступление или ответить на вопросы экспертов, должны подать

председателю знак, что хотели бы получить слово. Отвечая на вопросы или замечания, не следует вдаваться в детали. Везде, где возможно, ответы должны иметь форму кратких, сжатых замечаний. Если информации покажется мало, присутствующие сами зададут дополнительный вопрос. В конце работы НПО должны выразить Комитету благодарность за приглашение участвовать в заседания.

Между предсессионным заседанием рабочей группы и пленарным заседанием Комитета

После заседания предсессионной рабочей группы Комитет официально приглашает правительство участвовать в пленарном заседании, которое обычно происходит через четыре–восемьмесяцев. Комитет направляет правительству список вопросов и просит представить ответы в письменном виде примерно за месяц до пленарного заседания. Неправительственным организациям копии списка вопросов представляются через месяц после заседания рабочей группы. НПО могут получить список быстрее, если запросят копию непосредственно у правительства. НПО могут участвовать в подготовке письменных ответов, если правительство запросит такую помощь, а могут, если сочтут нужным, подготовить собственные краткие замечания по списку проблем и представить их в Комитет до рассмотрения доклада. Ответы на вопросы, включенные в список, обнародуются сразу после получения.

Одновременно с этим правительство назначает членов официальной делегации. Состав делегации чрезвычайно важен для успеха ее диалога с Комитетом. Делегация должна быть достаточно разнообразной по составу и включить как должностных лиц высокого уровня, полномочных выступать от имени правительства, так и тех, чья работа более непосредственным образом связана с осуществлением Конвенции. Комитет, как правило, настаивает, чтобы правительство направило надлежащую делегацию из людей, работающих у себя в стране, и не поощряет формирование делегации исключительно из членов дипломатического корпуса в Женеве. Неправительственным организациям следует уточнить с соответствующимиминистерствами и ведомствами дату встречи и подчеркнуть в беседах с должностными лицами, как важно направить в Комитет делегацию высокого уровня из людей, хорошо знающую проблемы.

НПО могут решить, что полезно было бы встретиться с членами делегации или любыми другими ключевыми фигурами, чтобы обсудить, как сообщество НПО могло бы сотрудничать с правительством для разрешения наиболее серьезных проблем, затрагивающих детей. Там, где такого рода обсуждение возможно, оно способно помочь прояснить ту роль, которую НПО могут сыграть в разрешении проблем благополучия и прав ребенка, и выявить важные проблемы, которым в правительственном докладе, возможно, не уделили достаточного места.

НПО могут также счесть уместным организовать публичное мероприятие, например, пресс-конференцию, чтобы привлечь внимание общественности к предстоящей встрече и к ее возможным последствиям, а так к своим рекомендациям в адрес Комитета. Хорошую возможность для просвещения общественности и развертывания публичных дебатов по проблемам детей дало бы ознакомление СМИ с докладом государства и, если это уместно, с сообщением самого НПО и постоянное привлечение внимания СМИ к теме дискуссий в Комитете.

Комитет собирается для официальных (пленарных) заседаний трижды в год: в январе, в мае–июне и в сентябре-октябре. Каждая сессия длится по три недели. Рассмотрение периодического доклада государства занимает целый день (два трехчасовых заседания), а доклада в соответствии с Факультативным протоколом – полдня (одно трехчасовое заседание). Если государство представило доклады в соответствии с обоими Факультативными протоколам, рассмотрение может занять и целый день (два трехчасовых заседания). Когда представители правительства

предстают перед Комитетом, эксперты могут задавать им дополнительные вопросы или высказать дополнительные соображения, основываясь на информации НПО.

НПО следует со всей серьезностью рассмотреть возможность участия своих представителей в пленарном заседании Комитета. Почти все заседание проходит в открытом режиме, и хотя НПО не могут там выступать, они могут присутствовать в качестве наблюдателей. Участие в пленарном заседании позволит неправительственным организациям получить достаточно полную и всестороннюю картину диалога между Комитетом и правительством. Хотя протоколы заседаний и публикуются, – это не стенограмма дискуссий, а их резюме. Кроме того, частоприходится ждать многие месяцы, пока протоколы будут переведены на все языки. К тому же представителям НПО может представиться возможность перед заседанием или во время заседания встретиться неофициальным образом с членами Комитета, чтобы представить дополнительную информацию, обновить имеющуюся или предложить возможные вопросы.

После дискуссии с представителями государства–участника Комитет принимает Заключительные замечания, в которых отмечаются положительные аспекты, факторы и трудности, препятствующие осуществлению Конвенции, главные вопросы, вызывающие озабоченность, и конкретные предложения и рекомендации для будущих действий. Эти замечания публикуются в последний день сессии Комитета и направляются и правительству, и ГА ООН. Заключительные замечания Комитета могут послужить для НПО уникальным средством, чтобы стимулировать общенациональное обсуждение проблем, побуждать на правительство к последующим действиям в развитие рекомендаций Комитета и лоббировать изменения в законодательстве и в практике.

НПО должны также прилагать усилия, чтобы сообщения о Заключительных замечаниях и замечаниях членов Комитета появились в национальных СМИ. Эффект слушаний в значительной степени зависит от того, насколько широко они станут известны в обществе. Внимание СМИ и общественности помогут добиться, чтобы проблемы, вызвавшие озабоченность Комитета, заняли важное место в национальной повестке дня.

Каждые пять лет государства–участники обязаны представлять периодические доклады. В этих докладах должна содержаться информация о прогрессе, достигнутом со времени, когда был представлен первоначальный (или предыдущий очередной) доклад. Подготовка периодического доклада позволяет еще раз всесторонне оценить меры, предпринятые для приведения законодательства и политики в соответствие с требованиями Конвенции, и прогресс, достигнутый в осуществлении прав ребенка. Участие в подготовке доклада должно быть самым широким и к нему нужно привлекать общественность. Периодический доклад должен обеспечить более глубокий и всесторонний подход к осуществлению Конвенции и ясно характеризовать и

достигнутый прогресс, и трудности, с которыми приходится сталкиваться. Доклад должен содержать более детальную информацию, надежные данные, и ту статистическую информацию, которая не была представлена в первоначальном докладе. Главные цели подготовки, представления и рассмотрения периодических докладов – оценить положительные и отрицательные тенденции и изменения в положении детей; оценить, насколько серьезно государство–участник отнеслось к Заключительным замечаниям и какие действия приняло для исполнения предложений

и рекомендаций Комитета; определить действия и меры, необходимые в будущем для того, чтобы улучшить положение детей.

НПО, желающие представить письменные сообщения в связи с периодическим докладом, должны в своем сообщении основываться на Заключительных замечаниях, чтобы представить Комитету информацию о том, что было и не было сделано для разрешения проблем, вызвавших у Комитета особую озабоченность. Кроме того, сообщение должно обеспечить Комитет информацией о достигнутом прогрессе в тех областях, которым придавалось особое значение в Заключительных замечаниях, и о том, достаточен ли достигнутый прогресс. Периодический доклад НПО должно также дать Комитету информацию о тех изменениях к лучшему или к худшему в ключевых областях, которые произошли после рассмотрения первоначального доклада.

Непрерывный мониторинг ситуации на местах неправительственными организациями абсолютно необходим. Неправительственным организациям нужно без всяких колебаний направлять Комитету информацию в промежутках между периодическими докладами государства–участника. Для Комитета особенно важно знать, проводит ли государство–участник в жизнь его замечания и рекомендации. Это выдвигает на передний план необходимость периодического анализа и оценки осуществления предложений и рекомендаций Комитета. В особенности важно, чтобы НПО вступали в контакт с Комитетом, если после диалога с ним ситуация в стране не улучшается, а ухудшается. В соответствии со ст.44(4), Комитет в период между докладами может запрашивать у государств–участников дополнительную информацию.

Комитет указывал, что, если в стране сложилась достаточно серьезная ситуация и есть риск, что она будет сохраняться или еще ухудшиться, он может предпринять срочные меры, чтобы предотвратить серьезные нарушения Конвенции. Однако Комитет может реагировать лишь на определенные систематические и грубые нарушения на территории государства–участника Конвенции, но не на индивидуальные случаи. Он может запросить у государства–участника дополнительную информацию о ситуации или предложить посещение страны. Он может также счесть необходимым направить сообщение в другой орган ООН. Прежде, чем предать свои действия гласности, Комитет дает правительству страны время для ответа. Комитет редко обращался к этой процедуре, и, возможно, для такого рода действий больше подходят другие механизмы в системе ООН.

Раз в год, обычно в октябре, Комитет проводит день общих дискуссий по определенной теме. Тематические дни предназначены для того, чтобы привлечь внимание международного сообщества к какому-то определенному аспекту Конвенции и поделиться мнениями и опытом относительно стратегии проведения программ и политики, необходимых для исправления ситуации. Примеры обсуждавшихся ранее тем – «Дети в условиях вооруженных конфликтов», «Роль семьи в содействии осуществлению прав ребенка», «Положение девочек», «Отправление ювенального правосудия», «Ребенок и СМИ», «Права детей-инвалидов» или «Дети в мире, где существует ВИЧ/СПИД». НПО могут внести вклад в эти дискуссии. Письменная информация может быть представлена через Группу неправительственных организаций, которой отводится важная роль в координации участия НПО. Дискуссии являются открытыми, и НПО могут представить и устные выступления.

Цель тематического дня состоит не в том, чтобы очередной раз указать на существующие проблемы. Неправительственным организациям нужно помнить, что их аудитория – это члены Комитета, которые и так являются экспертами в данной области и знают о множестве происходящих злоупотреблений и нарушений. Результаты социологических исследований и примеры злоупотреблений лучше представить заранее, в письменной форме, а устное выступление сосредоточить на рекомендациях по исправлению ситуации. Следует указать на новаторские программы, которые доказали свою эффективность и могут послужить примером для использования в других странах. Комитет может рекомендовать эти стратегии в своих диалогах с

правительствами и упомянуть их в Заключительных рекомендациях.

НПО должны предложить рекомендации, которые Комитет мог бы принять с тем, чтобы побудить международное сообщество сосредоточиться на обсуждаемой области. Неправительственным организациям принадлежит важная роль в обеспечении Комитета идеями о том, что можно сделать на международном уровне, чтобы привлечь внимание к обсуждаемому предмету.

________________________________________________________________________________________________

1 Данное руководство было подготовлено и обновлено в 2005 г. Группой НПО по содействию реализации Конвенции о правах ребенка (НПО Группа). НПО Группа – это коалиция международных неправительственных организаций, которые объединились для совместной работы по наблюдению за и содействием в практическом применении Конвенции о правах ребенка ООН в странах-членах КПР. НПО Группа также помогает национальным НПО, работающим в сфере защиты прав детей, представлять сообщения и альтернативные доклады в Комитет по правам ребенка ООН. Штаб-квартира НПО Группы находится в Женеве. Вы можете узнать больше о работе НПО Группы и связаться с ней по адресу: http://www.crin.org/NGOGroupforCRC/index.asp