ГЛАВА IV.   ЕВРОПЕЙСКОЕ ПРЕЦЕДЕНТНОЕ ПРАВО В КОНТЕКСТЕ ДЕЙСТВИЯ ЕВРОПЕЙСКОЙ КОНВЕНЦИИ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД.

31. Основания для ограничений конвенционных прав и свобод человека

Права и свободы, нашедшие отражение в Европейской конвенции, могут быть подразделены на абсолютные и относительные. При этом следует иметь в виду, что ограничение, введенное ст. 17 Конвенции, в равной мере применимо ко всем без исключения правам и свободам.

Как уже указывалось, от целого ряда прав и свобод не допускается отступление даже во время войны или чрезвычайного положения. Это относится к ст. 2 (за некоторыми исключениями), 3, п. 1 ст. 4 и ст. 7, Протоколу №   6, ст. 4 Протокола №   7. За исключением ст. 2 все остальные указанные положения сформулированы в абсолютных выражениях, что означает, что никакие отступления от них не допускаются ни в обычной жизни, ни во время чрезвычайного положения.

Кроме случая применения ст. 15 и в дополнение к вышеназванным статьям Конвенция не допускает ограничения п. 2 ст. 6, а также ст. 1, 3 и 4 Протокола №   4. Данные статьи сформулированы в абсолютных выражениях.

В отношении же других гарантированных Конвенцией прав и свобод определенные ограничения допускаются. Такие ограничения могут принимать различные формы. Отдельно следует упомянуть ст. 16, дающую право вводить ряд ограничений прав и свобод. Однако эта статья касается конкретного вида деятельности (политической), конкретной категории населения (иностранцев) и конкретных прав и свобод (свободы выражения и свободы собраний и ассоциаций). Кроме того, ст. 16 допускает введение ограничений на запрет дискриминации в соответствии со ст. 14 для указанной категории населения.

В остальном же о допустимости ограничений можно судить, во-первых, по тому, как соответствующие права сформулированы. В данном случае некоторые ограничения неотъемлемы в самой формулировке прав или же имеется прямое указание на то, что соответствующее право не распространяется на конкретные случаи. К такой категории относятся права и свободы, содержащиеся в ст. 2, 4 (за исключением п. 1), 5, 6 (за исключением п. 2) и 12 (с учетом выражения «в соответствии с национальным законодательством, регулирующим осуществление этого права»), а также в ст. 1–3 Протокола № 1, п. 1 ст. 1 Протокола № 7 (за исключением случаев исполнения решения, принятого в соответствии с законом), а также в ст. 2, 3 и 5 Протокола № 7.

Во-вторых, в целом ряде статей после первого пункта, в котором содержится формулировка гарантируемого права, следует второй или третий, перечисляющий возможные случаи ограничений. Именно так построены ст. 8–11 базового текста Конвенции, ст. 2 Протокола №   4 и ст. 1 Протокола №   7.

«Беглое прочтение Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод может создать впечатление, что то, что она предоставляет одной рукой, она забирает другой, поскольку большая часть прав, которые Высокие Договаривающиеся Стороны договорились соблюдать, обусловлена огромным числом широких и порой расплывчатых исключений, ограничений и квалификаций» 592. Однако это — лишь поверхностное впечатление, не имеющее под собой практического подкрепления.

Следует отметить, что отдельные части одной и той же статьи должны толковаться в связи друг с другом. Это означает, что, несмотря на идентичные формулировки, одно и то же основание для ограничений может иметь разный смысл в разных статьях. Вместе с тем прецедентное право по допустимым ограничениям по различным статьям является по большому счету аналогичным. Одновременно необходимо принять во внимание тот факт, что по вопросу об ограничениях государство пользуется широкими «рамками усмотрения».

В любом перечислении ограничений всегда однозначно указывается, что они должны быть «предусмотрены законом» (п. 2 ст. 8, 10, 11 Конвенции, п. 3 ст. 2 Протокола №   4), «установлены законом» (п. 2 ст. 9) или быть «в соответствии с законом» (п. 4 ст. 2 Протокола №   4 и п. 1 ст. 1 Протокола № 7). Таким образом, указанные положения Конвенции содержат отсылку к правовым системам государств, в которых должна иметься надлежащая база для ограничительных мер.

Толкование внутригосударственных законов — прерогатива местных властей и воспринимается Европейским Судом как само собой разумеющееся, за исключением случаев, когда имела место явная ошибка в применении закона (однако последнее больше из области теории). Одновременно Суд не вправе рассматривать вопрос о том, правильно ли был применен тот или иной закон или соответствует ли он другим внутригосударственным, в том числе и конституционным, нормам.

Это не означает, что Европейский Суд должен автоматически соглашаться с позицией государства-ответчика (даже в случае принятия решения высшим судебным органом государства), будто та или иная ограничительная мера была основана на внутригосударственном законе. Такая «позиция» может и должна стать предметом рассмотрения Суда в аспекте соответствия положениям Конвенции. В данном случае речь идет не о толковании или применении соответствующего закона, а о толковании или применении терминов «в соответствии с законом», «установлены законом» и «предусмотрены законом», содержащихся в тексте самой Конвенции. Но и в этом случае Европейский Суд по правам человека предоставляет государственным властям довольно широкие «рамки усмотрения»: «именно в первую очередь национальным властям, и в частности судам, надлежит толковать и применять внутреннее законодательство: по природе своей местные власти гораздо лучше приспособлены для того, чтобы решать связанные с этим вопросы» 593.

В качестве отправной точки при толковании вышеуказанных выражений Европейский Суд исходит из следующего: «Выражение “в соответствии с законом” не является лишь простой отсылкой к внутреннему праву, а касается также и качества законодательства, требуя того, чтобы оно не противоречило принципу верховенства права, что четко закреплено в Преамбуле Конвенции» 594.

Основываясь на этом, Суд в качестве первого принципа прецедентного права по данному вопросу вывел, что слово «закон» должно толковаться как включающее и писаное, и неписаное право 595. Данное положение имеет целью «уравнять» правовые системы Великобритании и других стран Совета Европы.

В качестве второго принципа Суд установил, что «соответствующее препятствие должно иметь какое-либо основание во внутреннем праве» 596.

Третий принцип   — требование доступности закона, устанавливающего ограничение. В решении по делу Сильвер Суд объяснил требование доступности как означающее, что «закон должен быть достаточно доступным: лицу должно быть надлежащим образом известно... о правовых нормах, применимых в конкретном случае» 597.

Четвертый принцип   — требование возможности предвидеть ограничение. Данное требование подразумевает, что «норма не может считаться законом, если она не сформулирована достаточно четко для того, чтобы позволить лицу регулировать свое поведение: оно должно быть в состоянии, — возможно, при соответствующей консультативной помощи — предвидеть, в разумной в данных обстоятельствах мере, последствия, которые может повлечь за собой соответствующее действие» 598.

По данному вопросу Суд неоднократно отмечал, что невозможно достичь абсолютной точности при формулировании законов. К тому же большинство законов составлено в более или менее расплывчатых терминах, чье толкование и применение зависит от практики 599. Тем не менее, по мнению Суда, «закон, предоставляющий право на усмотрение, должен указывать рамки такого усмотрения» 600.

В случае применения закона через секретные меры (например, при прослушивании телефонных сообщений полицией) Суд установил следующее правило: «Когда применение закона заключается в секретных мерах, не подверженных контролю со стороны заинтересованных лиц и соответствующей общественности, сам закон, в отличие от сопутствующей ему административной практики, должен указывать рамки любого усмотрения, доверенного компетентным властям, с достаточной ясностью, учитывая законный характер цели, преследуемой мерой, с тем чтобы предоставить частному лицу надлежащую защиту против произвольного вмешательства» 601.

Такое условие, как «необходимость в демократическом обществе», встречается в ст. 8–11 базового текста Конвенции, а также в ст. 2 Протокола №   4, в то время как в ст. 2 Протокола №   7 отсутствуют слова «в демократическом обществе». Далее в этих статьях перечислен целый ряд интересов, для поощрения и защиты которых и должны быть введены ограничения в демократическом обществе. Таким образом, ограничение не будет противоречить Конвенции, только если оно необходимо в свете обозначенных интересов и с учетом требований демократического общества.

Очевидно, что в данном случае речь идет об очень широких концепциях, которые в случае их расширительного толкования способны превратить предоставленные Конвенцией гарантии в иллюзию. Именно поэтому крайне важно четко определить эти концепции в страсбургском прецедентном праве.

Комиссия и Суд выработали самостоятельное толкование в отношении различия между «охраной общественного порядка» (п. 2 ст. 9) и «предотвращением беспорядков» (п. 2 ст. 8, 10 и 11). В своем решении по делу Энгель Суд постановил, что термин «беспорядок» относится не только к такому понятию, как «общественный порядок» («public order», «ordre publique»), но «также охватывает порядок, который должен превалировать в пределах особой социальной группы» 602.

Перечисляемые в Европейской конвенции интересы варьируют от статьи к статье, однако во многом они схожи. К таким интересам относятся: национальная безопасность; общественный порядок; экономическое благосостояние страны; предотвращение беспорядков или преступлений; охрана здоровья или нравственности; защита прав и свобод других лиц; общественное спокойствие; территориальная целостность; защита репутации других лиц; предотвращение разглашения информации, полученной конфиденциально; обеспечение авторитета и беспристрастности правосудия.

Что касается вопроса о необходимости того или иного ограничения и, следовательно, о дальнейшем толковании защищаемых ценностей, то здесь национальным властям предоставлены весьма широкие «рамки усмотрения».

Доктрина «рамок усмотрения» широко применяется в деятельности контрольных органов Европейской конвенции. Вместе с тем, по мнению автора, рамки ее действия должны в определенной степени ограничиваться. В данном аспекте необходимо проводить различие между решением вопросов факта, с одной стороны, и решением вопросов права   — с другой.

Что касается решения вопросов факта, то здесь применение Европейским Судом доктрины «рамок усмотрения» представляется оправданным и очевидным. При этом следует иметь в виду, что внутреннее право и его толкование являются, с точки зрения Суда, фактологической информацией.

Думается, что иначе дело обстоит при решении вопросов права. Что касается оценки того, представляют ли выясненные в ходе разбирательства в Страсбурге факты нарушение какого-либо из положений Конвенции, последнее слово всегда должно оставаться за Судом. В соответствии со ст. 19 обеспечение выполнения обязательств, принятых на себя государствами  — участниками Конвенции, входит в обязанности Европейского Суда. При выполнении данной задачи он не должен ссылаться на мнение национальных властей соответствующего государства. Напротив, мнение национальных властей должно быть предметом рассмотрения в Страсбурге на основе отдельного независимого изучения и толкования.

Несмотря на достаточно длительный период, в течение которого Европейский Суд и Европейская Комиссия применяли доктрину «рамок усмотрения», представляется все еще достаточно сложным четко определить природу проверки, лежащей в основе доктрины, а также условия ее применения. В любом случае государства–участники Европейской конвенции «пользуются определенными, но не неограниченными рамками усмотрения по вопросу о введении ограничений, однако только Суду предоставлено право вынести окончательное решение об их соответствии Конвенции» 603.

Во многих случаях Комиссия и Суд при толковании Конвенции делали «крен» в сторону интересов государства. В подобной ситуации контрольные органы сопоставляли, с одной стороны, интерес всеобщего пользования правами и свободами и, с другой стороны, интересы, которыми руководствуются государства при введении ограничений. Предпочтение при таком сопоставлении зачастую отдавалось последним.

Вместе с тем представляется, что предмет и цель Европейской конвенции указывают в другом направлении, которому необходимо следовать Европейскому Суду при выполнении своих функций по ст. 19. Точкой отсчета в этом случае должно служить всеобщее пользование правами и свободами, а положения о возможности ограничения такого пользования должны толковаться узко. Одновременно Суд при рассмотрении дела должен изучить такие ограничения независимым образом на предмет их соответствия содержащимся в Конвенции положениям.