ГЛАВА III . КОНТРОЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ ЕВРОПЕЙСКОЙ КОНВЕНЦИИ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД.

2.4 Роль Генерального секретаря Совета Европы.

Функции Генерального секретаря в отношении Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод можно подразделить на две категории.

Во-первых, это функции административного характера, связанные с его положением в качестве высшего должностного лица Совета Европы. Данные функции основываются как на положениях Устава организации, так и вытекают из конкретных статей Европейкой конвенции.

Во-вторых, это функции по наблюдению за эффективным осуществлением государствами своих договорных обязательств по Европейской конвенции (статья 52 Конвенции). Именно данная тема представляется наименее изученной исследователями анализируемой системы защиты прав человека.

Представляется необходимым прежде всего коротко остановиться на функциях первой категории. В соответствии с частью 1 статьи 59 Европейской конвенции, ратификационные грамоты подлежат сдаче и хранению у Генерального секретаря Совета Европы, который согласно части 4 той же статьи должен уведомлять все государства-члены о вступлении Конвенции в силу, о ратификации ее и о сдаче ратификационных грамот и о денонсации (часть 1 статьи 58). Кроме того, согласно части 1 статьи 56 Европейской конвенции «любое государство может при ратификации или в любое время после этого заявить путем уведомления Генерального секретаря Совета Европы о том, что ... Конвенция распространяется на все территории или на любую из них, за международные отношения которых оно несет ответственность».

До реформы контрольного механизма Конвенции любые петиции в соответствии с бывшими статьями 24 и 25 Европейской конвенции должны были направляться их авторами в Европейскую Комиссию по правам человека через Генерального секретаря Совета Европы.

Наконец, в соответствии с частью 3 статьи 15 Конвенции, любое государство - участник, решившее воспользоваться своим правом во время войны или иного чрезвычайного положения, угрожающего жизни нации, отступить в той или иной степени от своих обязательств по Конвенции, должно информировать в полном объеме Генерального секретаря о введенных им мерах и о причинах их принятия. Оно также обязано информировать его о прекращении действия таких мер и возобновлении полного осуществления положений Конвенции.

Принято считать, что единственной процедурой контроля за соблюдением государствами своих обязательств по Европейской конвенции является процедура подачи петиций в соответствии с ее статьями 33 и 34. Однако данное утверждение не соответствует действительности. Согласно статье 52 Европейской конвенции функцией контроля также наделен Генеральный секретарь Совета Европы. Согласно этой статье, «по получении запроса от Генерального секретаря Совета Европы любая Высокая Договаривающаяся Сторона представляет разъяснения относительно того, каким образом ее внутреннее право обеспечивает эффективное выполнение любого из положений... Конвенции».

В международном праве существует несколько примеров схожих процедур, при которых государства несут обязанность представления докладов, с тем, чтобы дать возможность произвести оценку соблюдения государством своих обязательств. Подобная система, иначе называемая процедурой представления докладов, может являться эффективным средством международного контроля, особенно в области межгосударственного сотрудничества по защите и поощрению прав и свобод человека.

В связи с тем, что государства порой крайне неохотно и нерешительно пользуются предоставленным им правом подавать жалобу на нарушение договорных обязательств другим государством 132, может образоваться определенный разрыв в цепи контрольного механизма по тому или иному международному договору. Ликвидировать подобный разрыв может как раз процедура представления докладов, аналогичная той, что предусмотрена статьей 57 Конвенции. Связано это с тем, что инициатива в данном случае будет исходить от международного органа, а не зависеть от решения государства, руководствующегося, как правило, соображениями политического характера.

Представляется, что существование процедуры представления докладов, наряду с процедурой подачи петиций, имеет крайне важное значение. Именно ввиду отличия характера механизма подачи петиций от характера процедуры представления докладов последняя может значительно повысить эффективность международного контроля в ряде аспектов.

Во-первых, посредством процедуры представления докладов удается держать под контролем все государства одной системы одновременно, в то время как при помощи механизма петиций изучаются действие или бездействие лишь одного государства.

Во-вторых, возможность сравнения позволяет получить более целостную и сбалансированную картину состояния дел в области имплементации конкретного договора в рамках целой группы государств-участников. Это, в свою очередь, облегчает возможность принятия мер для улучшения ситуации с соблюдением прав человека.

В-третьих, при данной форме контроля предметом изучения может стать вопрос о соблюдении всех положений договора одновременно, в то время как при процедуре подачи петиций рассматривается возможное нарушение одного, от силы нескольких, положений договора.

В-четвертых, не исключена ситуация, когда в течение длительного периода одно или несколько государств «выпадают» из сферы действия процедуры подачи жалоб (не сделано заявление о признании соответствующей компетенции контрольных органов, частные лица в силу ряда причин не подают петиции и так далее). В такой ситуации у контрольных органов отсутствует представление о ситуации с соблюдением прав человека в этих государствах. Исправить подобное положение может именно процедура представления докладов. Вместе с тем, данное замечание более не относится к Европейской конвенции о правах человека, так как после реформы контрольного механизма частные лица получили право обращаться в Европейский Суд напрямую, для чего уже нет необходимости дожидаться заявлений государств-участников.

В-пятых, такая процедура более адаптирована к особенностям правовых систем различных государств.

Все вышеперечисленные соображения необходимо учитывать при оценке важности выполнения Генеральным секретарем своих обязанностей по статье 52 Конвенции.

В любом случае, Генеральный секретарь Совета Европы имеет право запрашивать от государств-участников разъяснения того, каким образом они осуществляют имплементацию положений Конвенции в своем внутреннем праве. В свою очередь, государства-участники обязаны предоставить Генеральному секретарю такую информацию.

Генеральный секретарь по своему усмотрению определяет время, а также периодичность представления докладов, а соответствующие запросы могут относиться к одному, нескольким или всем положениям Европейской конвенции. Например, в 1964 году государствам-участникам было предложено проинформировать Генерального секретаря о выполнении ими своих обязательств по всем правам и свободам, перечисленным в Европейской конвенции и Протоколе № 1 к ней. В 1970 году запрос Генерального секретаря касался только части 5 статьи 5 Конвенции, а в 1975 году информация запрашивалась по статьям 8,9,10 и 11. В последнем случае Генеральный секретарь, правда, оставляет за собой право запрашивать дополнительную информацию по некоторым вопросам в связи с докладами, представленными ему государствами.

До сих пор запросы направлялись всем государствам сразу (циркулярно). Представляется, что и в будущем целесообразно сохранить подобную практику ввиду ряда причин.

Во-первых, избирательность в данном вопросе может быть истолкована государством как недоброжелательный акт со стороны Генерального секретаря.

Во-вторых, в случае направления запроса только одному или же нескольким государствам будут “сведены на нет” описанные выше преимущества системы представления докладов. Возможно, подобная практика оправдана только в случае, если в какой-либо одной или в нескольких странах имеют место грубые и массовые нарушения прав человека.

Практика дала также ответ на вопрос о том, какие последствия имеют сам факт представления докладов государствами-участниками, а также производный от этого возможный факт обнаружения нарушения обязательств по Европейской конвенции. Генеральный секретарь компонует представленные ему ответы государств в единый документ, который он затем направляет государствам-участникам Конвенции и Парламентской Ассамблее Совета Европы. 133 До направления доклада в вышеуказанные адреса государствам предоставляется возможность указать ту часть представленной ими информации, которую они не хотели бы оглашать.

Важен принцип: ответы государств публикуются. И если доклад государства свидетельствует о нарушении им своих обязательство по Европейской конвенции, оно может стать объектом критики со стороны других государств-участников Конвенции, Парламентской Ассамблеи, а также общественного мнения. Посредством подобной процедуры, конечно, нельзя положить конец грубым нарушениям прав человека. К тому же, в отличие от процедуры рассмотрения докладов, например, по Международному пакту о гражданских и политических правах или Конвенции против пыток, Европейская конвенция не предусматривает последующий анализ представленных Генеральному секретарю докладов независимым экспертным органом, что существенно снижает эффективность данной процедуры.

Кроме того, Генеральный секретарь не наделен полномочием передавать дело о выявленном при помощи представленного доклада нарушении Конвенции посредством петиции в Европейский Суд по правам человека. Наделение его таким правом, безусловно, повысило бы эффективность рассматриваемой процедуры.

В нынешних условиях выявленное в связи с представленным докладом нарушение Конвенции может стать предметом разбирательства в рамках страсбургского контрольного механизма лишь в том случае, если одно или несколько государств изъявят готовность (на основе информации, полученной благодаря процедуре по статье 52) воспользоваться своим правом по статье 33 Конвенции (жалоба одного государства на другое). При этом жалоба должна удовлетворять критериям приемлемости, перечисленным в статье 35 Европейской конвенции.

Генеральный секретарь в принципе может, по своей инициативе, в случае выявления серьезного нарушения положений Конвенции обратиться к Комитету Министров Совета Европы на предмет принятия мер по статье 8 Устава организации (приостановление членства государства в Совете Европы или же его исключение из организации). Но до сегодняшнего дня Генеральный секретарь ни разу не предпринимал никаких последующих действий по своим запросам.