European Standards in Human Rights

Как уже упоминалось выше, Протокол № 11 заменил бывшие статьи 19-56 Конвенции, а также Протокол № 2. Главным в новой системе явилось упразднение Комиссии и Суда и создание на их основе единого Европейского Суда по правам человека. Кроме того, право частных лиц подавать жалобы перестало иметь факультативный характер. 92 Таким образом, впервые в практике международных судебных органов частные лица автоматически получают туда прямой доступ. Комитет министров Совета Европы утратил свое право в соответствии с бывшей статьей 32 принимать решение о том, имело ли место нарушение Конвенции. За ним, однако, осталось важное полномочие осуществлять надзор за выполнением решений Европейского Суда.

В соответствии с пунктом 1 статьи 32, «в ведении Суда находятся все вопросы, касающиеся толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней, которые могут быть переданы ему» в предусмотренных Конвенцией случаях. В случае возникновения спора о подсудности дела Суду, вопрос разрешается самим Европейским Судом по правам человека.

Согласно новой статье 27 Европейской конвенции, «для рассмотрения переданных ему дел Суд образует комитеты в составе трех судей, Палаты в составе семи судей и Большую палату в составе семнадцати судей». В полномочия пленарных заседаний Суда входит избрание Председателя суда и одного или двух его заместителей; образование Палат Суда; избрание Председателей Палат Суда; принятие Правил процедуры Суда; избрание Руководителя канцелярии и одного или нескольких его заместителей (новая статья 26). Таким образом, на пленарных заседаниях Суда дела не заслушиваются. Новый единый Европейский Суд выполняет все те функции, которые до настоящего времени принадлежали Комиссии и Суду, а также Комитету министров (в отношении полномочий последнего по проанализированной выше бывшей статье 32 Конвенции).

Процедура рассмотрения петиций в соответствии с новой системой в общих чертах заключается в следующем. После регистрации петиции Палата назначает по ней судью - докладчика. Затем петиция рассматривается комитетом в составе трех судей, включая судью-докладчика. Комитет может единогласно объявить индивидуальную жалобу неприемлемой или вычеркнуть ее из списка подлежащих рассмотрению дел, «если такое решение может быть принято без дополнительного изучения жалобы». Если такое решение не принято Комитетом, петиция передается Палате, которая решает как вопрос о приемлемости петиции, так и само дело по существу. Все решения по межгосударственным жалобам принимаются Палатой. Мотивированное решение о приемлемости выносится отдельно, если Суд не решит иначе.

Как и при предыдущей системе, в случае признания жалобы приемлемой Суд продолжает рассмотрение дела и одновременно «предоставляет свои услуги заинтересованным сторонам с целью обеспечения дружественного урегулирования дела на основе прав человека, как они определены в ... Конвенции и Протоколах к ней». Для создания условий, благоприятствующих достижению дружественного урегулирования, Европейская конвенция особо предусматривает, что процедура его согласования должна носить конфиденциальный характер.

В любой момент до вынесения собственного постановления Палата может при определенных условиях «уступить юрисдикцию в пользу Большой Палаты, если ни одна из сторон не возражает против этого». В частности, такое может произойти если находящееся на рассмотрении Палаты дело «поднимает серьезный вопрос, касающийся толкования Конвенции или Протоколов к ней, или если решение вопроса может войти в противоречие с ранее вынесенным Судом постановлением».

В Конвенции предусматривается возможность повторного слушания дела Большой Палатой, что является нововведением по сравнению с предыдущим контрольным механизмом. «В течение трех месяцев с даты вынесения Палатой постановления любая из сторон в деле в исключительных случаях может подавать прошение о его направлении на рассмотрение Большой Палатой». Такое прошение будет изучено Комитетом в составе пяти судей Большой Палаты и принято, «если дело поднимает серьезный вопрос, касающийся толкования или применения... Конвенции или других Протоколов к ней, или другой серьезный вопрос общего характера». Подробнее данная новая функция будет проанализирована ниже.

Для того, чтобы понять, что же авторы реформы подразумевали под термином «серьезный вопрос, касающийся толкования или применения Конвенции», следует обратиться к тексту Пояснительной записке к Протоколу № 11, в соответствии с которым и была осуществлена реформа контрольного механизма. Согласно Пояснительной записке, речь идет о серьезном вопросе, касающемся толкования Конвенции, когда: а) решается важный вопрос, по которому ранее Суд не принимал никакого решения; б) решение важно для рассмотрения дел в будущем, а также для развития прецедентного права Суда; в) рассматриваемое решение не соответствует ранее принятому Судом решению. Речь идет о серьезном вопросе, касающемся применения Конвенции, когда постановление Суда вызывает необходимость внесения серьезных изменений в национальное право или административную практику государств-участников, но вместе с тем не возникает вопрос о толковании Конвенции. «Серьезный вопрос общего характера должен затрагивать существенную политическую проблему или важный вопрос, относящийся к линии поведения». 93

Постановления Большой Палаты являются окончательными. Решение «любой из Палат становится окончательным:

Как и прежде, судей нового Суда избирает Парламентская Ассамблея, но уже в количестве, соответствующем числу государств-участников Конвенции и сроком на шесть лет в отличие от предыдущего девятилетнего срока.

Новая статья 24 допускает, что судья может быть отстранен от должности, «когда прочие судьи большинством в две трети голосов принимают решение о том, что он перестает соответствовать предъявляемым требованиям». Отменено правило бывшей статьи 38 о том, что “в состав Суда не должно входить более одного гражданина от одного и того ж государства”. Также новым положением является возрастное ограничение: согласно части шестой новой статьи 23 «Срок полномочий членов Суда истекает по достижении ими 70 лет». Суд пользуется услугами собственной канцелярии и референтов.

Текст Конвенции в соответствии с изменениями, внесенными Протоколом № 11, подробно регламентирует порядок рассмотрения жалоб и дел Судом, а также передачи дел Большой Палате Суда.

Остановимся теперь на некоторых важных аспектах функционирования Суда, сохраненных в порядке преемственности от предыдущего контрольного механизма. Один из первых вопросов, с которым сталкивается Суд при получении очередной жалобы – это решение проблемы о ее приемлемости или неприемлемости. В связи с тем, что предыдущие контрольные органы Европейской конвенции (Европейская Комиссия по правам человека и Европейский Суд по правам человека) накопили достаточно богатый опыт прецедентного права по этой теме, представляется целесообразным опереться на их соответствующую экспертизу.

Бывшие статьи 26 и 27 Конвенции содержали исчерпывающий перечень требований, которым должны были удовлетворять направленные в страсбургские органы петиции. Все эти условия в основном без изменений были воспроизведены и в тектсе новой статьи 35 Конвенции «Условия приемлемости». Учитывая ее важность, представляется необходимым процитировать ее текст полностью:

«1. Суд может принимать дело к рассмотрению только после того, как были исчерпаны все соответствующие общепризнанным нормам международного права внутренние средства защиты, и рассматривает дело в течение шести месяцев с даты принятия окончательного решения национальными властями.

2. Суд не принимает к рассмотрению никакие индивидуальные жалобы, поданные в соответствии с положениями статьи 34, если

3. Суд объявляет неприемлемой любую индивидуальную жалобу, поданную в соответствии с положениями статьи 34, если сочтет ее несовместимой с положениями Конвенции или Протоколов к ней, явно недостаточно обоснованной или злоупотребляющей правом подачи петиции.

4. Суд отклоняет любую жалобу, которую сочтет неприемлемой в соответствии с настоящей статьей. Он может сделать это на любой стадии разбирательства».

Из перечисленных только два требования в равной степени применимы к петициям, авторами которой являются государства - участники, и к петициям, поданным частными лицами. Во - первых, должны быть исчерпаны «все соответствующие общепризнанным нормам международного права внутренние средства защиты». Во - вторых, с даты вынесения окончательного решения национальными органами должно пройти не более шести месяцев. Кроме того, петиция, авторами которой являются частные лица, должна также соответствовать следующим условиям:

Строго говоря, следует проводить различие между петициями, являющимися неприемлемыми, и петициями, выходящими за рамки компетенции Европейского Суда по правам человека. К примеру, петиции, поданные государствами, могут быть отвергнутыми только на основаниях, перечисленных в пункте 1 статьи 35 Конвенции, а не по причинам несовместимости с положениями Конвенции, указанным в пункте 3 той же статьи 35, - по причинам, по которым ранее Европейская Комиссия зачастую отвергала частные петиции, рассматривать которые она не была уполномочена (после упразднения Комиссии, данным основанием будет нередко оперировать Суд). Вместе с тем, очевидно, что и петиции государств могут в определенных ситуациях выходить за рамки полномочий Европейского Суда, например, когда в петиции говорится о событиях, произошедших в момент, когда Конвенция еще не находилась в силе для государства - потенциального нарушителя. Суд будет вынужден отвергнуть такую жалобу, но в данном случае по причине отсутствия у него соответствующей компетенции, а не по причине неприемлемости, условия которой четко и исчерпывающе определены в тексте Конвенции.

Таким образом, от того, удовлетворяет или нет петиция критериям приемлемости зависит вся ее дальнейшая судьба. Представляется поэтому необходимым более подробно остановиться на этих критериях.

Требование того, чтобы петиция не была анонимной, позволяет уже на начальном этапе преграждать путь жалобам, поданным исключительно по политическим или пропагандистскими причинами. Вместе с тем, не исключено, что возможны случаи, когда автор петиции, опасаясь неблагоприятных для себя последствий, скрывает свою личность. Однако, на практике авторы петиций, как правило, указывают свое имя.

Весьма редко петиции объявляются неприемлемыми по причине того, что заявители (авторы) петиции злоупотребляют правом подачи жалобы. Вызвано это скорее всего тем, что крайне сложно бывает определить мотивы, которыми руководствовались авторы петиции при ее подаче. Опыт показывает, что в свою бытность Европейская Комиссия крайне осторожно подходила к толкованию самого термина «злоупотребление». Так, из того факта, что автор петиции руководствовался целями рекламы или политической пропаганды не следует, что подачу такой петиции следует расценивать как злоупотребление правом подачи жалобы. 94 Из прецедентного права Комиссии также нельзя извлечь никакого вывода о том, составляет ли факт подачи петиции злоупотребление, если автор ее при подаче не преследовал никаких практических целей. Случались примеры, когда Европейская Комиссия объявляла петиции неприемлемыми по указанной причине ввиду целей, которые преследовали авторы жалоб. 95 Поведение автора жалобы при ее рассмотрении также может служить основанием для признания петиции неприемлемой как злоупотребляющей правом подачи жалобы. Так, ряд петиций был объявлен неприемлемым в связи с тем, что их авторы делали заявления ложного характера с целью ввести Комиссию в заблуждение, 96 или же они не представляли Комиссии необходимых сведений даже после неоднократных напоминаний, 97 или они нарушали условия своего освобождения под залог и сбегали, 98 или же допускали использование угроз или оскорбительных выражений в адрес Европейской Комиссии. 99 Кроме того, предание гласности авторами петиции каких - либо подробностей рассмотрения своего дела в нарушение требований бывшей статьи 33 (о проведении Комиссией своих заседаний при закрытых дверях) Конвенции также влекло за собой объявление петиции неприемлемой как злоупотребляющей правом подачи жалобы.

Следует отметить, что в практике Комиссии не было случаев, когда петиция объявлялась бы неприемлемой по причине того, что она являлась по существу аналогичной той, которая уже была предметом другой процедуры международного разбирательства или урегулирования.

Для того, чтобы Европейский Суд принял решение о том, является ли поданная жалоба по существу аналогичной той, которая уже была рассмотрена Судом, важно изучить вопрос о том, содержит ли такая жалоба новую, относящуюся к делу информацию. По своему характеру такая информация должна быть способной внести изменения в те фактические или правовые данные, на которых Суд основывался при вынесении своего раннего решения. Таким образом, недостаточно выдвинуть один или два новых правовых довода, если фактическая сторона дела осталась без изменений. 100

Очевидно, что новой информацией является факт того, что лицо, чья петиция ранее была признана неприемлемой по причине неисчерпания всех внутренних средств защиты, добилось в итоге в рамках своей национальной правовой системы окончательного решения компетентных органов.

Новым обстоятельством является также возникновение для государства ответчика новых обязательств по Европейской конвенции. Такое происходит, к примеру, при вступлении в силу для какого - либо государства одного из дополнительных протоколов к Конвенции.

Из текста подпункта (в) пункта 2 статьи 35 также следует, что речь идет об аналогичной по существу жалобе, если по одним и тем же событиям подается жалоба уже от другого лица. Вместе с тем, по мнению автора настоящей работы, это положение следует трактовать в том смысле, что оно направлено только против подачи аналогичных жалоб одним и тем же автором. В то же время в силу подпункта (в) пункта 2 статьи 35 могут оказаться объявленными неприемлемыми петиции, направленные как прямой, так и косвенной жертвой нарушения Конвенции. Однако в таком случае потенциально в опасности может оказаться положение статьи 41 Европейской конвенции о справедливой компенсации потерпевшей стороне.

Проблема аналогичных жалоб может также возникнуть и в случае последовательной подачи петиций государством и частными лицами. Однако вряд ли целесообразно ставить знак равенства между двумя столь различными по своему характеру петициям. В случае жалобы от частного лица речь идет о преследовании индивидуальных интересов конкретного лица, в то время как при подаче петиции государством во главу угла ставятся интересы европейского публичного порядка. Именно по этой причине в случае последовательного внесения жалоб частным лицом и государством вряд ли уместна постановка вопроса о признании неприемлемой петиции по причине того, что она является “по существу аналогичной той, которая уже была рассмотрена Судом”.

В соответствии с практикой Европейской Комиссии, которая в полной мере применима и к деятельности нового единого Европейского Суда по правам человека, петиция может быть признана неприемлемой как несовместимая с положениями Конвенции (пункт 3 статьи 35) в следующих случаях: 1) если петиция выходит за рамки Конвенции ratione personae , ratione materiae , ratione loci или ratione temporis; 2) если лицо, подавшее петицию, не удовлетворяет критериям, обозначенным в статье 34 Конвенции; 3) если автор петиции в нарушение статьи 17 преследует цель «невыполнения любых прав и свобод, изложенных в ... Конвенции, или ... их ограничения в большей степени, чем это предусматривается в Конвенции».

Петиция не будет выходить за рамки Конвенции ratione personae, если авторами их являются государства - участники, а также частные лица, неправительственные организации или группы частных лиц, находящихся под юрисдикцией государств, против которых направлена жалоба. В отношении петиций, авторами которых являются государства, важно также, чтобы они подавались государственными органами, уполномоченными выступать от имени государства в его международных отношениях.

Петиции могут направляться только против государства, но не против частных лиц или групп частных лиц, о чем мы уже упоминали выше в разделе о Drittwirkung . Последняя группа жалоб будет объявлена неприемлемой ratione personae . Вместе с тем, практика Европейской Комиссии свидетельствует о том, что Комиссия тем не менее изучала вопрос о том, несет ли государство ответственность за отдельные действия частных лиц. Согласно международному праву, государства несут ответственность за действия частных лиц в той мере, в какой государства подвигнули этих лиц на совершение рассматриваемых действий, или согласилось с ними, или в нарушение своих международных обязательств на предотвратило такие действия, не наказало за них виновных лиц, или не наложило на виновных обязанность возместить причиненный ущерб. Указанные принципы в равной степени применимы и к рассмотрению дел в рамках Европейского Суда по правам человека. При этом важно помнить, что права и свободы, определенные в разделе I Конвенции, должны обеспечиваться всем лицам, находящимся под юрисдикцией государств-участников договора.

Для того, чтобы ответить на вопрос о том, выходит ли петиция за рамки Конвенции ratione materiae необходимо провести различие между петициями, авторами которых являются государства, и петициями частных лиц. В первом случае, согласно статье 33 государства могут передать в Суд через Генерального секретаря Совета Европы «вопрос о любом предполагаемом нарушении положений Конвенции и Протоколов к ней» другим государством.

Такая формулировка открывает возможность подавать петиции о нарушении любых положений Конвенции, а не только тех, что содержатся в разделе I договора.

Право же частных лиц на подачу жалобы гораздо более узок по своему содержанию. Как явствует из текста статьи 34, частные лица могут подавать петиции только относительно «прав, предусмотренных положениями Конвенции и Протоколов к ней», что означает, что предметом их жалоб могут быть только вероятные нарушения одной или нескольких статей раздела I Конвенции. Вместе с тем, неясно, попадает ли в разряд прав, упомянутых в статье 34, и положения самой этой статьи. Иными словами, является ли право подачи петиции по сути таким же правом, что и те, которые перечислены в разделе I Конвенции. Кроме того, очевидно, что неприемлемыми будут признаны и петиции, предметом которых являются нарушения положений Конвенции, к которым государство - ответчик сделало оговорку в соответствии со статьей 57 договора.

Пожалуй, наиболее важным условием для признания петиции приемлемой является требование исчерпания всех внутренних средств защиты, сформулированное в статье 35 Конвенции следующим образом:

«Суд может принимать дело к рассмотрению только после того, как были исчерпаны все соответствующие общепризнанным нормам международного права внутренние средства защиты».

По мнению некоторых авторов 101, данное положение может считаться общим принципом международного процессуального права. В своем решении по делу X против Федеративной Республики Германии Европейская Комиссия сделала следующее заявление: «Основа правила исчерпания внутренних средств защиты состоит в том, что до рассмотрения дела в международном судебном органе у государства должна быть возможность возмещения предполагаемого ущерба при помощи внутренних средств в рамках собственной правовой системы» 102.

Правило об исчерпании внутренних средств защиты в равной степени применимо к петициям государств и к петициям частных лиц. В случае жалобы, автором которой является частное лицо, внутренние средства защиты должны быть исчерпаны самим ее автором. При подаче же петиции государством внутренние средства защиты должны быть исчерпаны теми лицами, чьи права и свободы по Конвенции, как утверждается, были нарушены.

Следует заметить, что правило об исчерпании всех внутренних средств защиты не имеет абсолютного характера. Основываясь на упоминании в бывшей статье 26 Европейской конвенции общепризнанных норм международного права, Комиссия на практике достаточно гибко подходила к применению этого требования. Европейская Комиссия исходила из того, что каждый случай должен рассматриваться в свете конкретных фактов дела.

Например, в своем решении по делу Доннелли и другие против Великобритании Комиссия признала, что внутренние средства защиты могут оказаться неэффективными в случаях, касающихся практики применения пыток и бесчеловечного обращения. 103

При рассмотрении вопроса о внутренних средствах защиты важно прежде всего знать какие такие средства существуют. Ответ на этот вопрос можно получить на основе внутригосударственного права, следовательно, он должен решаться компетентными национальными властями.

В случае, если у автора петиции имеется выбор между внутренними средствами защиты, он, по мнению Европейской Комиссии, вправе избрать то средство или средства, которые «скорее всего являются эффективными» 104. В таких случаях на автора петиции возложена обязанность указать на то, какие средства защиты он выбрал и по какой причине. Причем доводы автора должны носить объективный и разумный характер. 105

Европейская Комиссия по правам человека исходила из того, что требование об исчерпании всех внутренних средств выполнено только в том случае, если вопросы, затронутые в петиции, также в свое время поднимались и при рассмотрении дела на внутригосударственном уровне.

Ссылка на положения Конвенции является обязательной, если нет другой возможности поднять соответствующий вопрос перед национальными органами.

В общем плане следует заметить, что прецедентное право Комиссии не выработало четкого определения понятия «средство защиты». По мнению Европейской Комиссии по правам человека, для исчерпания внутренних средств защиты необходимо использовать все доступные правовые средства защиты, имеющиеся в рамках местной правовой системы. При этом такие средства должны быть в принципе способны эффективно и в достаточной степени исправить те нарушения, за которые государства - ответчик будет нести ответственность на международном уровне.

Данное утверждение является сердцевиной прецедентного права Европейской Комиссии по вопросу об исчерпании внутренних средств защиты. Таким образом, частное лицо освобождается от обязанности прибегнуть к определенным внутригосударственным средствам защиты в случае, если обстоятельства его дела свидетельствует о неэффективности и бездейственности этих средств. 106

Процедуры несудебного характера относятся к категории внутренних средств защиты, подлежащих исчерпанию, в том случае, если они гарантируют эффективную правовую защиту против действий властей. 107 Лицо, подавшее жалобу, должно использовать имеющиеся средства защиты вплоть до высшей инстанции, но только тогда, когда апелляция к вышестоящей судебной инстанции может оказать решающее влияние на решение дела по существу. 108 Автор жалобы, конечно, может воздержаться от апелляции к такому суду, если последний некомпетентен рассматривать его дело.

Таким образом, речь идет не только о процедурах судебного характера, но также о всех имеющихся в рамках национальной правовой системы средствах защиты, посредством которых можно добиться обязывающего власти решения, включая возможность обращения к административным органам, если только это будет эффективно и действенно.

Обращение является неэффективным в том случае, если на базе имеющегося прецедентного материала можно сделать вывод о том, что шансы добиться справедливости путем такого обращения равны нулю. В таком случае автор петиции должен представить доказательства наличия такого прецедентного права. 109 Европейская Комиссия также считала, что требование об исчерпании всех внутренних средств защиты не должно применяться, если соответствующий национальный суд в полной мере не является независимым, что говорит об отсутствии гарантий справедливого судебного разбирательства. 110 Кроме того, Комиссия допускала возможность существования в соответствии с общепризнанными нормами международного права особых обстоятельств, при которых даже эффективные и надлежащие средства защиты могут быть не задействованы. Примерами таких обстоятельств являются:

И, наконец, лицо лишается возможности исчерпать внутренние средства защиты, если он соглашается на урегулирование своих требований с местными властями. В такой ситуации его жалоба в соответствии с Европейской конвенцией будет признана неприемлемой на основании неисчерпания всех внутренних средств защиты.

Бремя доказывания по вопросу об исчерпании или неисчерпании всех внутренних средств защиты распределяется следующим образом: государство - ответчик, ссылающееся на это правило, должно доказать, что в рамках его национальной правовой системы имеются определенные эффективные и действенные средства защиты нарушенного права; в свою очередь, на авторе петиции лежит обязанность доказать, что указанные средства защиты уже были задействованы или же они оказались неэффективными или бездейственными.

Как показывает практика, правило об исчерпании всех внутренних средств отвечает прежде всего интересам государства. Таким образом, если государство не делает на него ссылку, то это означает, что оно преследует цель иного плана, а именно: добиться того, чтобы жалоба была отвергнута после тщательного и углубленного изучения. Подобная ситуация, безусловно, будет в большей степени отвечать интересам государства - ответчика, нежели простое заявление Европейского Суда по правам человека о неприемленности жалобы по каким - либо формальным признакам. Такой вывод, в частности, можно сделать после изучения решения Европейской Комиссии по делу Unterpertinger против Австрии. 112

В случае, если в момент подачи петиции какое - либо средство защиты не было в распоряжении ее автора, но впоследствии ввиду изменений в прецедентном праве соответствующего национального суда он получил возможность им воспользоваться, то для удовлетворения требования об исчерпании всех внутренних средств защиты такое средство должно быть использовано. 113

Объявление петиции неприемлемой по причине неисчерпания всех внутренних средств защиты имеет «отлагательный» характер. В случае, если впоследствии автор петиции добьется решения высшей судебной инстанции по своему делу, он обретает право вновь подать свою петицию в Европейский Суд. Такое решение национального судебного органа будет рассматриваться Судом в качестве «новых фактов», что не позволит рассматриваемому страсбургскому органу отвергнуть эту жалобу как являющуюся по сути аналогичной той, которая уже была рассмотрена Судом по смыслу подпункта (в) пункта 2 статьи 35 Конвенции.

Учитывая столь углубленную разработку страсбургскими контрольными органами вопроса об исчерпании внутренних средств защиты следует, думается, согласиться с выводом М.Л. Энтина о том, что «в настоящее время именно практика Совета Европы является олицетворением и выражением общего международного права в том, что касается интерпретации требования исчерпания внутренних средств правовой защиты». 114

Шестимесячный отрезок времени, установленный пунктом 1 статьи 35 Европейской конвенции, служит цели предотвращения того, что вопрос о возможности противоречия решения, действия или бездействия на национальном уровне не выносился на рассмотрение Суда по истечении достаточно продолжительного времени. Как уже указывалось, данное требование в равной степени применимо как к петициям, авторами которых являются государства, так и к жалобам частных лиц.

В своем решении по делу Де Бекер против Бельгии Комиссия определила, что выражение «окончательное решение» относится исключительно к окончательным решениям в контексте вопроса об исчерпании всех внутренних средств защиты в соответствии с общепризнанными нормами международного права, то есть шестимесячный срок действует только в этом аспекте. 115 Из данного тезиса Комиссия впоследствии сделала вывод о том, если внутренние средства защиты отсутствуют вообще, то оспариваемое решение, действие или бездействие само должно рассматриваться в качестве «окончательного решения». 116

Связь между двумя упомянутыми в пункте 1 статьи 35 Конвенции требованиями выражается также в том, что шестимесячный отрезок времени начинает течь с того момента, как должно быть исчерпано последнее средство правовой защиты из всей цепочки национальных средств защиты. Это значит, что те средства защиты, которые автор петиции не должен был исчерпать, к примеру, по причине их неэффективности, не должны учитываться для отсчета начала шестимесячного отрезка времени.

Хотя формально шестимесячный срок начинает отсчитываться с момента вынесения окончательного решения национальными органами, Европейская Комиссия по правам человека постановила считать такой точкой отсчета момент, когда о таком решении было сообщено автору петиции, если ранее он не был извещен о нем. 117 Если решение принимается на закрытом слушании, то шестимесячный срок начинает течь с момента вручения такого решения автору петиции. 118

Требование о том, чтобы петиция не была явно необоснованной, в силу очевидных причин применимо только к жалобам частных лиц. В случае петиции, автором которой являются государства, они подготавливаются юридическими экспертами правительств. Следовательно, вряд ли можно ожидать, чтобы петиции государств были явно необоснованны.

Как уже указывалось выше, по мнению автора настоящей работы, право Комиссии объявлять петицию неприемлемой как явно необоснованную не вполне соответствовало концепции «разделения полномочий», заложенной в предыдущем тексте Конвенции. В принципе, Комиссия должна была принимать решение только о приемлемости или неприемленности петиции, в то время как решение по существу дела надлежало принимать либо Комитету Министров Совета Европы, либо бывшему Европейскому Суду по правам человека. В случае же, если Комиссия объявляла петицию неприемлемой как явно необоснованную, она в действительности оценивала обстоятельства дела в том виде, в каком они были представлены сторонами. С другой стороны, как уже отмечалось ранее, Комиссия задумывалась разработчиками Конвенции в качестве фильтра для отсева значительной части поданных жалоб. Поэтому право Комиссии исключать из числа рассматриваемых петиции, являющиеся явно необоснованными, отвечало цели процедурной экономии.

В отличие от тех случаев, когда Комиссия объявляла жалобу неприемлемой в силу одной из причин, упомянутых в бывших статьях 26 и 27, признавая петицию явно необоснованной Комиссия тем самым принимала окончательное решение по вопросу о толковании и применении одного или более положений раздела I Конвенции - при этом важно помнить, что решение о признании петиции неприемлемой окончательно и обжалованию не подлежит.

На практике петиция может быть объявлена неприемлемой, в частности, если факты, о которых идет речь в жалобе, явно не свидетельствует о нарушении Конвенции, или же если очевидно, что эти факты явно не соответствуют действительности. Комиссия, таким образом, могла объявить петицию неприемлемой как явно необоснованную, если ее необоснованный характер становился очевидным даже при беглом ее изучении, или же если Комиссия основывала свое утверждение на установившемся прецедентном праве бывшего Европейского Суда по правам человека.

Такого прецедентное право Европейской Комиссии по правам человека по вопросу о применении критериев приемлемости петиций. Остается лишь еще раз добавить, что новый Европейский Суд по правам человека, по всей видимости, сохранит в порядке преемственности основные подходы Комиссии по данному аспекту. Вместе с тем, не исключено, что новый Суд может сказать и новое слово в ходе практики применения им положений статьи 35 Конвенции.

Согласно подпункту (в) пункта 1 статьи 38, «Если Суд объявляет жалобу приемлемой, он… предоставляет свои услуги заинтересованным сторонам с целью обеспечения дружественного урегулирования дела на основе уважения прав человека, как они определены в… Конвенции и Протоколах к ней». Ранее эту весьма важную функцию выполняла Европейская Комиссия по правам человека. Поэтому и в данном случае, как представляется, целесообразко обратиться к ее опыту решения этого вопроса.

Дружественное урегулирование является одним из двух предусмотренных в Конвенции путей решения спора о правах и свободах человека, зафиксированных в тексте договора. Другим способом является разрешение спора путем принятия обязывающего решения Европейским Судом по правам человека.

Дружественное урегулирование является формой примирения, одного из традиционных способов мирного урегулирования международных споров. Термин «примирение», относящийся скорее только к спорам между государствами, был заменен в тексте Конвенции на «дружественное урегулирование», которое также относится к спорам между государствами и частными лицами. При помощи дружественного урегулирования в контрольную процедуру по Конвенции вводится элемент неправового порядка, поскольку в процессе дружественного урегулирования происходит учет не только соображений юридического характера. В результате вся процедура принимает гибкий и неформальный характер.

Такой подход создает атмосферу, при которой сторонам гораздо легче достичь компромисса. В этой связи крайне важно, что в соответствии с пунктом 2 статьи 38 все разбирательство в рамках поиска дружественного урегулирования «носит конфиденциальный характер, то есть проходит за закрытыми дверями. Кроме того, государства привлекает тот факт, что путем дружественного урегулирования можно избежать дальнейшую процедуру разбирательства, при которой не исключается публичное осуждение провинившегося государства, если большинство членов Суда посчитает, что было допущено нарушение Конвенции. Выигрывает при этом и частное лицо, поскольку у него появляется уже на столь ранней стадии определенность как по поводу своей правоты, так и по поводу получения компенсации. Кроме того, обе стороны избегут затяжной процедуры разбирательства. Все эти соображения позволяют относиться к дружественному урегулированию как к инструменту, с помощью которого можно достаточно быстро разрешить спорную ситуацию, касающуюся вопроса о соблюдении прав человека, при условии, что стороны согласны на такое урегулирование.

С другой стороны, дружественное урегулирование по Европейской конвенции имеет ряд недостатков, связанных с закрытым характером процедуры, целью которой является защита прав человека. Учитывая то, что дружественное урегулирование достигается на основе компромисса, появляется риск того, что соглашение, к которому придут стороны, не будет удовлетворять тем стандартам в области прав человека, которые закреплены в Конвенции. На устранение такой опасности направлена значительная часть подпункта (в) части 1 статьи 38, зафиксировавшая, что дружественное урегулирование должно достигаться на основе «уважения прав человека, как они определены в ... Конвенции и Протоколах к ней».

Кроме самих сторон с содержанием дружественного урегулирования должен также согласиться и Европейский Суд по правам человека. Очевидно, что он не должен соглашаться на такое урегулирование, которое не отвечает вышеприведенному требованию пункта (в) части 1 статьи 38 Конвенции. Таким образом, при содействии достижению дружественного урегулирования Суд также несет обязанность стремиться к некому общему интересу, под которым следует понимать европейский публичный порядок. Это служит еще одним доказательством объективного характера контрольной процедуры Европейской конвенции.

В практике Европейской Комиссия ни разу не случалось, чтобы она не согласилась с дружественным урегулированием по причине того, что оно не основывается на уважении прав человека, определенных в Конвенции.

Следует заметить, что Комиссия чередовала более или менее активную позицию по вопросу о дружественном урегулировании в зависимости от того, шла ли речь о межгосударственной петиции или о петиции, поданной частным лицом на государство. В первом случае стороны находились более или менее в равном положении, что позволяло Комиссии занять пассивную роль. В случае индивидуальной петиции несмотря на формальное равенство, представляется, что государство - ответчик находится в лучшем положении для ведения переговоров по достижению дружественного урегулирования, чем частное лицо. В этой ситуации очевидно, что частное лицо при решении вопроса о том, согласится или нет на достигнутое урегулирование, будет во многом опираться на отношение к таковому со стороны Европейского Суда по правам человека.

В случае, если дружественное соглашение, удовлетворяющее требованиям статьи 38 Конвенции, достигается, то Суд в соответствии со 39 должен будет «исключить дело из своего списка посредством вынесения постановления, в котором дается лишь краткое изложение фактов и достигнутого решения».

Любое судебное разбирательство (не обязательно в рамках Европейского Суда по правам человека) заканчивается вынесением решения о том, виновна или нет обвиняемая сторона. Однако признание вины недостаточно для того, чтобы пострадавшая сторона испытала удовлетворение от свершившегося правосудия. Важно в наибольшей возможной степени восстановить положение, существовавшее до нарушения правовой нормы. А это бывает невозможно без решения вопроса о материальной компенсации пострадавшей стороне.

В этом плане ключевой является статья 41 Конвенции, предусматривающая следующее:

«Если Суд объявляет, что имело место нарушение положений Конвенции или Протоколов к ней, а внутреннее право Высокой Договаривающейся Стороны допускает возможность лишь частичного возмещения, Суд, в случае необходимости, присуждает выплату справедливой компенсации потерпевшей стороне».

В прежнем тексте Европейской конвенции содержалась статья 50, положения которой, по сути, аналогичны нынешней статье 41 (некоторые текстовые несоответствия двух статей не влияют на их общий смысл).

Инициатива рассмотрения вопроса о необходимости присуждения справедливой компенсации принадлежит частному лицу, подавшему в свое время петицию, как лицу, которому предположительно и был нанесен ущерб.

Согласно Правилам процедуры Европейского Суда по правам человека, если решение о применении статьи 41 Конвенции не содержится в решении по существу рассматриваемого дела, Палата может принять решение о дальнейшей процедуре по этому вопросу. В этом случае, а также тогда, когда вопрос о справедливой компенсации поднимается автором первоначальной петиции уже после вынесения решения по существу дела, Палата, принимающая решение о применении статьи 41, должна по мере возможности состоять из тех же судей, которые рассматривали дело по существу, даже если один или несколько судей таковыми уже больше не являются.

Из вышесказанного следует, что просьба о присуждении справедливой компенсации не рассматривается Судом в качестве самостоятельной независимой процедуры, а является одним из элементов более масштабного целого, частью которого выступает и рассмотрение дела по существу.

Из всего текста статьи 41 наибольшие сложности вызывает выражение «если… внутреннее право Высокой Договаривающейся Стороны допускает возможность лишь частичного возмещения». В особом мнении по делу о бродяжничестве судьи Холмбек, Росс и Уолд, основываясь на тексте части 5 бывшей статьи 8, бывших статьях 13, 53 и 54, пришли к выводу о том, что общее правило, лежащее в основе Конвенции, состоит в том, что “сторона, утверждающая, что она понесла ущерб, должна прежде всего обратиться за возмещением к национальным судебным учреждениям, а не к Европейскому Суду по правам человека”. 120 Единственным исключением из этого принципа является компетенция Суда по статье 41 предусмотреть справедливую компенсацию в случае, если внутреннее право государства-ответчика допускает лишь частичное возмещение причиненного ущерба, а полное возмещение невозможно.

Еще более категоричным было решение Суда по делу Рингеисен, в котором Европейский Суд постановил, что необходимость применения тогдашней статьи 50 возникает тогда, когда «правительство государства-ответчика отказывает автору петиции в компенсации, на которую, по мнению петиционера, он имеет право». 121

Однако наиболее оправданную позицию выразил, на взгляд автора настоящей работы, судья Вердросс в своем особом мнении по делу о бродяжничестве. Из текста бывшей статьи 50, с его точки зрения, вытекает, что Суд при рассмотрении просьбы о присуждении справедливой компенсации должен прежде всего выяснить мог ли потерпевший получить надлежащую компенсацию в соответствии со своим внутренним правом. В случае, если так оно и есть, государству-ответчику должна быть предоставлена возможность присудить компенсацию в соответствии со своей собственной внутренней процедурой. Однако при этом Суд вправе решить действительно ли справедливая компенсация была надлежащим образом выдана, а также определить временные сроки для выплаты такой компенсации. 122 Очевидно, что при таком подходе достигаются сразу три цели: во-первых, государство-ответчик получает возможность решить вопрос в рамках собственной правовой системы, что еще раз подчеркивает субсидиарный характер контрольной системы, созданной в соответствии с Конвенцией; во-вторых, Суд имеет возможность проконтролировать действия государства и определить, была ли компенсация действительно справедливой; в-третьих, Суд имеет возможность таким образом осуществить всю вышеуказанную процедуру в течение разумного периода времени.

По мнению Суда, единственным поводом, позволяющим требовать справедливую компенсацию, является ущерб, который потерпевшая сторона понесла в связи с ранее доказанным фактом нарушения Конвенции. Ущерб, связанный с этим, но вызванный другими причинами, не позволяет надеяться на компенсацию 123. Таким образом, необходима причинно-следственная связь между понесенным ущербом и фактом нарушения Конвенции.

Ущерб, на который можно ссылаться при применении положений статьи 41, должен был быть понесен автором поданной петиции при попытке предотвратить нарушение Конвенции или же получить возмещение за такое нарушение. Важно, чтобы указанный ущерб удовлетворял трем критериям: расходы, возместить которые требует автор петиции: 1) в действительности понесены; 2) были неизбежны; 3) имеют разумное количественное измерение. 124

Указанные критерии в равной мере применимы к расходам, приравниваемым к материальному ущербу, так и к расходам, связанным с судебным разбирательством. 125

Основное назначение компенсации, предусмотренной статьей 41, заключается в том, чтобы автор петиции, насколько это возможно, оказался в положении, сходном с тем, в котором он был до нарушения Конвенции. Вопрос о размере справедливой компенсации, а также о том, будет ли она вообще присуждаться, решается Судом в каждом конкретном случае в зависимости от обстоятельств дела. В случае, если при расчете ущерба и расходов возникают сложности, или если ущерб и расходы не поддаются исчислению вообще, или если представленные Суду расходы неверны, Суд их устанавливает сам на справедливой основе. 126

* * *

Правила процедуры Европейского Суда по правам человека (Правило 79) предусматривают, что Суд вправе получать просьбы о толковании принятых им решений.

Подавать подобную просьбу могут стороны в деле в течение одного года со дня вынесения соответствующего решения Судом. В запросе должны быть четко указаны те параграфы постановляющей части решения, чье толкование требуется. При получении запроса Суд направляет его любой другой стороне в деле и автору петиции. При этом ко всем указанным адресатам обращена просьба в течение определенного отрезка времени представить свои соображения в письменном виде.

Впервые Суд использовал такое право в 1973 году, дав толкование своему решению от 22 июня 1972 года по делу Рингеисен. Правительство Австрии, являвшееся ответчиком по указанному делу, попыталось опротестовать действия Суда, сославшись на то, что данное право предусмотрено только в Правилах процедуры Суда, в то время как прежняя статья 52 Конвенции четко предусматривает, что «решение Суда является окончательным». Далее правительство поставило вопрос о том, совместима ли вообще подобная прерогатива Суда с положениями Конвенции.

В своем ответе Суд указал, что единственным назначением статьи 52 является исключение апелляции к какому-либо иному органу по поводу решения Суда. В случае же запроса относительно толкования речь вовсе не идет об апелляции. Более того, Суд при этом осуществляет свое неотъемлемое право, поскольку подобный запрос касается лишь уяснения рамок и направленности ранее вынесенного судебного решения. Кроме того, перед принятием Правил процедуры Суда они были направлены всем без исключения государствам - участникам Конвенции, которые не выразили по этому поводу никаких возражений. 127

Представляется, что с указанными доводами Суда следует согласиться и по следующим причинам. Согласно статье 32 Конвенции, «в ведении Суда находятся все вопросы, касающиеся толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней» (в прежнем тексте Конвенции содержалось аналогичное положение в статье 45). Таким образом, Суд не выходит при выполнении рассматриваемой функции за рамки, определенные статьей 32 Европейской Конвенции.

Более того, толкование Судом своих решений способствует лучшему пониманию мотивов, которыми Суд руководствовался при их вынесении, а следовательно, и дальнейшему развитию прецедентного права Конвенции.

Раньше в тексте Конвенции ничего не говорилось о том, что Суд должен делать в случае получения просьбы о пересмотре своего решения. Вместе с тем, ситуация изменилась после вступления в силу Протокола № 11, привнесшего в текст Европейской конвенции новую статью 43. Согласно этой статье, любая из сторон в деле может «в исключительных случаях» в течение «трех месяцев с даты вынесения Палатой постановления» по делу подать прошение о его направлении на рассмотрение Большой Палаты. Решение о том, принимать или нет полученное прошение о пересмотре, должен Комитет в составе пяти членов Большой Палаты. Пункт 2 статьи 43 устанавливает следующие условия для принятия решения о пересмотре дела:

• дело поднимает серьезный вопрос, касающийся толкования или применения Европейской конвенции или Протоколов к ней;

• дело поднимает другой серьезный вопрос общего характера.

В том случае, если Комитет примет прошение, постановление по делу в порядке его пересмотра должно быть принято Большой Палатой.

Как представляется, право Европейского Суда пересматривать ранее принятое им решение является его неотъемлемым полномочием. Именно поэтому такая возможность была предусмотрена в Правилах Процедуры предыдущего Суда, действовавшего до реформы контрольного механизма. Вместе с тем, в качестве единственного основания для пересмотра дела в Правилах Процедуры фигурировал возникновение нового, ранее не известного факта. Основания же для постановки вопроса о пересмотре дела, предусмотренные в пункте 2 новой статьи 43 Конвенции, гораздо шире. Думается, в нынешних условиях многое будет зависеть, во-первых, от искусности юристов государств, которые будут формулировать конкретные причины для пересмотра при направлении прошения о пересмотре; во-вторых, от того, как будет Комитет из пяти членов Большой Палаты рассматривать прошения о пересмотре, какими критериями он будет в данном случае руководствоваться.

Представляется, что данное нововведение в Европейской конвенции имеет как достоинства, так и потенциальные опасности, о чем будет упомянуто ниже в подразделе о достоинствах и недостатках проведенной реформы контрольного механизма.

* * *

В соответствии с пунктом 1 статьи 47 «Суд может по запросу Комитета Министров выносить консультативные заключения по юридическим вопросам, касающимся толкования Конвенции и Протоколов к ней». Ранее до вступления в силу Протокола № 11 данная компетенция Европейского Суда регулировалась положениями Протокола № 2 к Конвенции.

Компетенция давать консультативные заключения может играть весьма важную роль в интересах единообразного толкования и дальнейшего развития права Европейской конвенции. Вместе с тем, полномочие Европейского Суда по правам человека давать консультативные заключения сведено к минимуму благодаря ограничениям, содержащимся в тексте той же самой статьи 47. Так, пункт 2 статьи 47 устанавливает, что подобные заключения «не должны затрагивать ни вопросы, относящиеся к содержанию или объему прав или свобод, сформулированных в разделе I Конвенции и в Протоколах к ней, ни другие вопросы, которые Суду или Комитету Министров, возможно, потребовалось бы рассмотреть после обращения, предусмотренного Конвенцией».

Думается, что для того, чтобы не отвечать критериям пункта 2 статьи 47 Конвенции требуется применить значительную долю изобретательности и фантазии при формулировке запроса о даче Европейским Судом консультативного заключения. До сих пор Суд не получил ни одного такого запроса, и в любом случае ожидать особенно активного применения пункта 1 статьи 47 не приходится.

Представляется, что ввиду вышеуказанного механизм консультативных заключений Суда по Европейской конвенции страдает существенными недостатками, прежде всего из-за ограниченного круга вопросов, по которым такие заключения могут запрашиваться. Расширение же круга ведения в аспекте консультативных заключений потребует внесения соответствующих изменений в текст Конвенции.

По мнению автора настоящей работы, необходимо расширить круг вопросов, по которым могут даваться консультативные заключения, за счет включения в этот перечень любых вопросов правового характера, относящихся к положениям Конвенции и Протоколам к ней. Вместе с тем, необходимо предусмотреть, чтобы по своим правовым последствиям консультативные заключения не приравнивались к решениям Суда по конкретным вопросам.

Важно также расширить круг субъектов, имеющих право направлять подобные запросы Суду. В настоящее время таким правом обладает лишь Комитет министров Совета Европы.

К сожалению, до сих пор государства не проявили готовность изменить процедуру подачи запросов в связи с консультативными заключениями. Такая возможность была у государств, в частности, при разработке Протокола № 11 к Европейской конвенции. Однако, как известно, изменения в компетенции Европейского Суда по вопросу о вынесении консультативных заключений при реформировании контрольного механизма Конвенции предусмотрены не были.

* * *

Суммируя все сделанные выше замечания и наблюдения, можно сделать вывод о том, что, таким образом, Европейский Суд по правам человека обладает компетенцией двоякого рода. Во-первых, Суд компетентен рассматривать любые дела о толковании и применении Европейской конвенции, возбужденные в установленном Конвенцией порядке. Потенциально крайне важным (в случае внесения соответствующих вышеупомянутых изменений в текст Конвенции) может стать и право Европейского Суда выносить консультативные заключения.

Во-вторых, следует согласится с выводом М.Л. Энтина о том, что в технико-юридическом плане процедура судопроизводства в Европейском Суде «базируется на классических представлениях общего международного права и, насколько это возможно, с учетом специфики дел о защите прав человека и основных свобод, следует его основным процессуальным правилам» 128.

Вместе с тем, учитывая отчасти наднациональный характер Суда, процедура эта имеет свои особенности. «В процессе разбирательства Европейский Суд высказывается как о допустимости действий государства-ответчика в отношении конкретного заявителя, так и о соответствии национального законодательства и административной практики этого государства в целом требованиям «европейского законодательства», олицетворяемого Европейской конвенцией». 129

Все решения Европейского Суда в своей совокупности составляют прецедентное право Совета Европы. Важно заметить при этом, что правом изменять свою предшествующую практику обладает только Большая Палата Суда согласно статьям 30 и 31, а не Палаты Суда.

Под влиянием решений Суда государства-члены Совета Европы постоянно вносят соответствующие коррективы в свою законодательную и правоприменительную практику. Отныне любое государство, вступающее в Совет Европы, «должно не только присоединиться к Европейской конвенции, но и внести в свое законодательство необходимые изменения, вытекающие из прецедентного права, создаваемого решениями Суда по правам человека». 130

Прецедентным правом Европейского Суда по правам человека руководствуются также эксперты Совета Европы, направляемые в государства - будущие члены организации для оценки соответствия их правового порядка нормам Совета Европы. 131

Вместе с тем, в деятельности Суда имеется и, как уже указывалось, ряд существенных недостатков, устранение которых способно улучшить функционирование этого авторитетного международного органа.

В целом же в последние годы Европейский Суд по правам человека играет все более значительную роль в институционной системе, правовом развитии и политической жизни региона, превратившись в действенный инструмент взаимного опосредованного контроля государств - членов Совета Европы за выравниванием уровней правовой и социальной защищенности личности.

120 Решение от 10 марта 1972 года по делу Vagrancy; Series A: Judgments and Decisions, Volume 14 (1972), P. 9.