ГЛАВА III . КОНТРОЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ ЕВРОПЕЙСКОЙ КОНВЕНЦИИ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД.

1.3 Роль   Комитета   Министров   Совета   Европы по   Европейской   конвенции до реформы контрольного механизма Конвенции.

В отличие от Европейской Комиссии и Европейского Суда Комитет Министров никогда не являлся органом европейской конвенции о правах человека. Однако при разработке Конвенции ее авторы посчитали необходимым наделить его определенными полномочиями, связанными с функционированием контрольного механизма, что, впрочем, далеко не всегда способствовало улучшению защиты прав человека в рамках Конвенции.

Согласно бывшей статье 21 Конвенции Комитет Министров избирал членов Европейской Комиссии по правам человека. Кроме того, Комитет составлял список кандидатов для избрания в качестве судей Европейского Суда (сами выборы проходят в рамках Парламентской Ассамблеи Совета Европы). Однако эти две функции, при всей их важности и необходимости, играли лишь второстепенную роль по сравнению с другими, о которых речь пойдет ниже.

При создании контрольного механизма в рамках Европейской конвенции его учредители пошли на компромисс, наделив Комитет Министров, орган сугубо политический, функциями квази-судебного характера. Вместе с тем, это решение, при всех его недостатках и порождаемых им неудобствах, было «политико-правовой реальностью функционирования регионального механизма контроля за соблюдением   государствами - членами   прав человека». 78

Согласно бывшей статье 53 Европейской конвенции Высокие Договаривающиеся Стороны брали на себя обязательство исполнять решения по любому делу», в котором они являлись сторонами. Надзор же за выполнением указанных решений возложен в соответствии с бывшей статьей 54 и нынешней статьей 46 Конвенции на Комитет Министров Совета Европы. Если Суд приходил к выводу о том, что имело место нарушение Конвенции и/или Суд постановлял выплатить потерпевшей стороне справедливую компенсацию по бывшей статье 50 Конвенции), Комитет был обязан запросить соответствующее государство относительно принятых им мер по исполнению решения Суда. Комитет не мог считать, что он выполнил свои функции по статьей 54 Европейской конвенции до тех пор, пока он не принимал к сведению переданную ему информацию и пока потерпевшей стороне реально не была выплачена справедливая компенсация (когда такое решение было принято Судом).

Однако наиболее важными функциями в области наблюдения за соблюдением государствами-участниками Европейской конвенции своих договорных обязательств Комитет Министров был наделен в соответствии с бывшей статьей 32 Конвенции. В случае, если жалоба признавалась Европейской Комиссией приемлемой и доклад Комиссии поступал Комитету Министров, а дело не было передано в течение 3 месяцев в Европейский Суд - при наличии всех перечисленных условий, Комитет Министров был обязан принять решение “большинством в две трети голосов членов, имеющих право участвовать в заседаниях Комитета, имело ли место нарушение Конвенции”. В данном случае на Комитет Министров были возложены функции, по существу аналогичные тем, которые выполняются Европейским Судом, хотя процедура, которой следуют эти два органа, значительно отличалась одна от другой.

Решение как в том, так и в другом случае носило обязательный характер: согласно части 4 бывшей статьи 32 Европейской конвенции «Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются рассматривать как обязательное для них любое решение, которое Комитет Министров может принять» по переданным ему делам. Однако государству-нарушителю в соответствии с частью 3 статьи 32 предоставлялся «определенный срок» для принятия «удовлетворительных   мер»,   в   то время как для исполнения решения Суда возможность установления подобных временных рамок по Конвенции не предусматривалась.

В целом же, выполнение Комитетом Министров вышеуказанной функции носило квази-судебный характер. Чисто политическая природа данного органа, а также то, что он состоит из государственных служащих, которые не могут быть беспристрастными, объективными и независимыми, а также, в большинстве своем, не являются   юристами по профессии и квалификации, - все это позволяет сделать вывод о том, что подобная ситуация с правовой и логической точек зрения была абсолютно ненормальная.

После того, как Европейская Комиссия завершала рассмотрение дела, она составляла доклад, который затем передавался Комитету Министров. Однако последний получал право рассмотреть дело лишь по прошествии 3 месяцев с момента поступления к нему этого доклада, а также при условии, что оно (дело) в соответствии со статьей 32 Конвенции не было передано в Европейский Суд по правам человека. Если государство-ответчик не признавало обязательную юрисдикцию Суда, то оно могло дать свое согласие на рассмотрение дела Европейским Судом ad hoc .

В случае, если в соответствии с частью 2 статьи 32 Комитет Министров приходил к выводу о том, что Конвенция была нарушена, соответствующее государство-нарушитель должно было в течение периода времени, обозначенного Комитетом, принять соответствующие меры. По всей видимости, именно указанное конвенционное положение служило юридическим основанием для Комитета Министров давать советы или делать предложения или рекомендации государству-нарушителю, которые не могли рассматриваться в качестве решений по смыслу части 4 бывшей статьи 32 Европейской конвенции. Таким образом, они не порождали у государств, которым они адресованы, каких-либо обязательств юридического характера.

Все государства-члены Совета Европы имели полное право участвовать в работе Комитета Министров при выполнении последним своих функций   по статье 32 Конвенции. Следовательно, подобным правом обладало и   государство-ответчик по   конкретному делу. Одним из толкований статьи   20 Устава Совета Европы Комитетом Министров стал вывод о том, что государства-участники спора могли принимать участие в голосовании на общих основаниях с другими членами Комитета Министров. Представляется, что подобное положение находится в полном соответствии с принципом суверенного равенства государств.

В то же время частное лицо, подавшее жалобу в Европейскую Комиссию по правам человека, едва ли обладало вообще каким-либо статусом во время рассмотрения дела Комитетом Министров. Подобное положение вряд ли совместимо с принципом «равенства сторон» в деле, который в целом был характерен для других стадий рассмотрения жалоб в страсбургских контрольных органах. Оно также, по мнению автора данной работы, противоречило общему генезису Европейской конвенции, о чем свидетельствует вступление в силу протоколов №№ 9 и 11 к Конвенции. Вместе с тем, нельзя забывать и о том, что полномочия Комитета Министров по этому вопросу явились результатом политического компромисса, а также то, что вступление в силу Протокола № 11 к Европейской конвенции привело к коренному изменению в работе контрольного механизма, лишив Комитет Министров функции по рассмотрению дел.

Хотя часть 1 бывшей статьи 32 Европейской конвенции и предусматривала, что рассмотрение дела Комитетом Министров Совета Европы должно заканчиваться вынесением решения о наличии или отсутствии нарушения Конвенции, в практике Комитета были случаи, когда указанная процедура прерывалась в связи с достижением какого-либо урегулирования. При этом, по мнению Комитета Министров, он должен был убедиться в том, что соответствующее решение основано на уважении прав человека, как оно определено в Конвенции.

Комитет также иногда прерывал рассмотрение дела в случае, если стороны не достигали урегулирования, но предпринимали определенные шаги к тому, чтобы исправить положение.

Одним из наиболее критикуемых положений Европейской конвенции всегда было требование квалифицированного большинства в две трети по части 1 статьи 32 для принятия решения о том, было или не было нарушение Конвенции. В частности, в практике Комитета Министров были случаи, когда требуемое большинство не набиралось ни для констатации факта нарушения, ни для отрицания такового. В данной ситуации вообще не принималось никакого решения, при этом никакого урегулирования не достигалось, никаких гарантий исправления положения не давалось. Представляется, что подобная практика противоречила духу и букве Конвенции. Действительно, Комитету Министров было поручено по части 1 статьи 32 гарантировать, чтобы результатом функционирования контрольного механизма было в любом случае обязывающее стороны решение о наличии или отсутствии нарушения Конвенции.

В тех случаях, когда Комитет Министров приходил к выводу о том, что было нарушение Конвенции, он, в соответствии с частью 2 бывшей статьи 32, должен был указать временные рамки, в течение которых государство-нарушитель должно было принять меры в свете решения Комитета. Однако на практике такого не происходило.

__________________________________________________________________

78  М.Л. Энтин. «Международные гарантии прав человека (практика Совета Европы)». Москва, 1992, С. 102.