Некоторые вопросы совершенствования международно-правовой защиты прав личности*

Автор: Сергей Беляев (Страсбург), международный эксперт Московского бюро по правам человека, доктор права, магистр права и дипломатии (Флетчеровская школа права и дипломатии, Бостон)

1. Основные международно-правовые источники защиты прав личности

1.1. Универсальные источники

Главными юридически обязательными международными источниками предотвращения и запрета нарушений прав личности на современном этапе являются положения Устава ООН (Статьи 1, 55 и 75). Так, Статья 1 (3) гласит, что одна из целей ООН заключается в уважении прав человека и основных свобод без какого-либо различия в отношении расы, пола, языка или религии.

Статья 55 Устава также ссылается, помимо ряда других прав, на право на экономическое, социальное и культурное развитие, на уважение и соблюдение прав человека и основных свобод для всех без проведения различия в отношении расы, пола, языка и религии.

Статья 56 создает в развитие Статьи 55 обязательство для государств-членов предпринимать совместные и самостоятельные действия в сотрудничестве с Организацией с тем, чтобы достигнуть цели, изложенные в Статье 55. Эта статья, совместно со Статьей 13 (1) послужила правовым основанием для наделения таких органов ООН, как Генеральная Ассамблея ООН и Экономический и социальный совет, определенными полномочиями по выполнению поставленных перед ООН целей и создания органов, специализированных на международной защите прав личности (Комиссия по правам человека, Комиссия по положению женщины, Верховный комиссар по правам человека, Центр по правам человека и некоторые другие).

Эти органы ООН и межправительственные конференции разработали ряд международно-правовых инструментов, которые стали серьезными средствами предотвращения нарушений и защиты прав личности, то есть признания этих фактов как противоречащих положениям международного права 1. В некоторых случаях они носят общий характер по защите прав человека в целом, в некоторых – касаются отдельных групп населения и обычно особо уязвимых слоев населения (женщины, апатриды, беженцы, дети, рабочие-мигранты, иностранцы).

Одним из первых специальных международных актов, обратившихся к вопросу соблюдения прав личности, является Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 года, ставшая «матерью» других международно-правовых документов в области защиты прав личности. Декларация провозгласила как социальные, экономические и культурные права, так и политические и гражданские права. Декларация содержит историческое положение в Статье 1:

«Все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах. Они наделены разумом и совестью и должны поступать в отношении друг друга в духе братства».

Статья 2 гласит:

Всеобщая декларация провозглашает основополагающие права и свободы, среди которых политические и гражданские права, а также целый ряд социальных и экономических прав личности.

Декларация первоначально не рассматривалась как юридически обязательный документ для государств-участников. Однако, последующее развитие привело к появлению ряда концепций и доктрин, которые рассматривают положения Декларации как имеющие определенный специальный моральный и нормативный статус в системе источников международного права.

Принцип защиты прав человека был включен в значительное количество последующих международно-правовых договоров. Эти договоры содержат нормы по защите прав личности в договорах, посвященных международной защите прав личности общего характера ( Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте о социальных, экономических и культурных правах, Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания ), либо специально направлены на пресечение особого типа нарушений прав человека или отдельной группы населения ( Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, Конвенции о политических правах женщин, Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей ).

К категории документов общего характера относится Международный пакт о гражданских и политических правах, который был предложен к подписанию Генеральной ассамблеей ООН в резолюции от 16 декабря 1966 г. и вступил в силу 23 марта 1976 г. и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах , который также был предложен к подписанию Генеральной ассамблеей ООН в резолюции от 16 декабря 1966 г и вступил в силу 3 января 1976 года.

Международный пакт о гражданских и политических правах охватывает широкий спектр гражданских и политических прав - от права на жизнь до права на справедливое судебное разбирательство и права на недопущение дискриминации. Общий каталог прав, гарантированных пактом (Статьи 6-27), содержит в общих чертах те же права, что и права, провозглашенные во Всеобщей декларации прав человека. Нововведением по сравнению со Всеобщей декларацией прав человека стала защита прав этнических, религиозных и языковых меньшинств в Статье 27 пакта, которая определяет:

«В тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком».

Таким образом, был сделан новый шаг на пути предотвращения и пресечения нарушения прав национальных меньшинств, закрепленный в международном договоре универсального характера.

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 года вступил в силу 3 января 1976 года. Статьи 6-14 признают право на труд, справедливые и благоприятные условия труда, право создавать для осуществления и защиты своих экономических и социальных интересов профессиональные союзы и вступать в таковые по своему выбору при единственном условии соблюдения правил соответствующей организации, право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование, особые права матерей и детей, право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни, право каждого человека на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья, право каждого человека на образование.

Обращает на себя внимание, что оба Пакта содержат положение о праве на самоопределение.

В отличие от Пакта о гражданских и политических правах первоначально считалось, что Пакт об экономических, социальных и культурных правах не создает непосредственных обязательств для государств участников, обязывая их «принимать меры на пути к реализации перечисленных прав». Однако превалирующей интерпретацией на данном этапе становится признание непосредственного характера обязательств в рамках Пакта.

Особое внимание органы ООН уделили запрету пыток и сходных с ними феноменов: 26 июня 1987 года вступила в силу Конвенция, полное название которой – Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. По смыслу статьи 1 ее положения относятся к отношениям между представителями властей и частными лицами, находящимися под следствием или в заключении. Обращает на себя внимание и то, что понятие пытка распространяется и на возможные нравственные страдания. Вместе с тем, если речь идет о законных действиях должностных лиц при аресте, в ходе следствия или исполнения наказания, то боль или страдания не представляют собой пытку, когда они неотделимы от таких действий или причинены неумышленно.

Помимо запрета пыток, Конвенция обязывает государства-участники предпринять ряд мер по превентивному пресечению (предотвращению) такого отношения (Статьи 2-12 и другие). Например, Статья 13 предусматривает потерпевшему право на предъявление жалобы компетентным властям, а Статья 14-1 гарантирует право на справедливую и адекватную компенсацию, включая средства для возможно более полной реабилитации.

Определенные шаги по предотвращению прав человека и их защите были сделаны на уровне специализированных учреждений ООН – Международной организации труда (МОТ), Организации ООН по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО ).

Наиболее значительным вкладом МОТ в реализацию равенства в области труда является Конвенция № 111 о дискриминации в области труда и занятий (занятости), которая была принята 25 июня 1958 г. на Генеральной конференции МОТ.

Эти же вопросы развиваются в Конвенции № 100 о равном вознаграждении мужчин и женщин за труд равной ценности, принятой Генеральной конференцией МОТ и вступившей в силу 23 мая 1953 г.

Конвенция № 169 по поводу коренных и народов, ведущих племенной образ жизни, в независимых странах особо обращается к проблеме занятости и доступа к работе этих категорий населения. МОТ подготовила за годы своей работы целый ряд других конвенций, гарантирующих социальные и трудовые права. 2

Что касается вклада ЮНЕСКО, то следует указать на ряд документов императивного характера, подготовленных органами этой организации вступивших в силу в государствах-членах. 3 Так, 14 декабря 1960 г. Генеральная ассамблея ЮНЕСКО приняла Конвенцию о борьбе с дискриминацией в области образования, вступившую в силу 22 мая 1962 г.

К числу областей, регулирование которых не достигло в настоящее время императивного уровня, находясь на рекомендательном уровне, 4 относится Декларация о роли средств массовой информации в борьбе против расовой дискриминации и апартеида и Декларация о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации, основанной на религии и вере (1981), Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным или лингвистическим меньшинствам (1992), Декларация о правах коренных народов (1994). Международные акты рекомендательного типа по защите инвалидов – Декларация о правах лиц с умственной отсталостью, Декларация о правах инвалидов . В 1995 г. ЮНЕСКО приняла Декларацию о принципах терпимости , формулирующую существенные направления по борьбе против дискриминации и нетерпимости.

Ко второй категории документов, направленных на пресечение нарушения прав человека отдельных типов нарушений прав человека или отдельных групп населения относится, прежде всего, Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации, у твержденная резолюцией Генеральной Ассамблеи 2106 ( XX ) от 21 декабря 1965 года и вступившая в силу 4 января 1969 года, излагает каталог обязательств государств-участников в отношении правового и практического осуществления права быть защищенным от расовой дискриминации. Конвенция о ликвидации всех расовой дискриминации является специальным договором, подробно регламентирующим самые различные вопросы, возникающие в этой области. 5 Обращает на себя внимание, что Конвенция исключает из-под своего действия различия в силу гражданства (Статья 1 пункт 2).

Расовая дискриминация специально квалифицируется в Статье 1-1, где этот термин конкретизируется и расширяется по сравнению со Всеобщей декларацией прав человека и означает « любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на признаках расы, цветы кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющие целью или следствием уничтожение или умаления признания, использования или осуществления на равных началах прав человека и основных свобод в политической, социальной, культурной или любых других областях общественной жизни ».

Статья 1 пункт 4 предусматривает легитимную возможность введения временных программ «позитивных действий», предполагающих создание привилегированных условий для определенных групп в целях выравнивания их положения в отношении других групп. Эта же Статья уточняет, что такие меры не рассматриваются как расовая дискриминация.

Дальнейший шаг в области запрета дискриминации был сделан в Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, принятой резолюцией Генеральной Ассамблеи 34/180 от 18 декабря 1979 года и вступившей в силу 3 сентября 1981 года, которая гарантирует право всем женщинам защиту от дискриминации и излагает обязательства государств-участников, направленные на обеспечение правового и практического осуществления этого прав. Конвенция является специальным договором, который весьма подробно касается самых разнообразных вопросов, возникающих в этой области.

Эффективность действия Конвенции была в значительной степени подорвана многочисленными оговорками, где государства-участники ограничили применимость некоторых обязательств ссылками на необходимость сохранения определенных национальных и религиозных учреждений и обычаев.

В соответствии с другим документом такого рода - Международной конвенцией о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, принятой 18 декабря 1990 года и вступившей в силу 1 июля 2003 года, - на государства-участники возлагаются обязательства защищать и гарантировать всеобъемлющую совокупность прав трудящихся-мигрантов и их семей. Данная Конвенция является наиболее «свежей» реакцией международного сообщества на интернационализации экономической жизни.

•  Источники по предотвращению и ликвидации особо тяжелых форм нарушения прав личности

Помимо нарушений прав отдельных личностей или их групп в собственном смысле слова, международное право внесло запрет на ряд схожих с ней феноменов. В широком смысле слова крайними формами противоправного ограничения прав личности являются такие феномены как рабство, пытки, сегрегация, геноцид и апартеид на национальном уровне, на международном уровне - колониализм.

Хотя вопросы запрета рабства, подневольного состояния, принудительного труда и сходных с рабством институтов и обычаев исключаются в узком смысле этого термина из области права, относящейся к запрету различных форм нарушения прав человека в собственном смысле слова, вместе с тем, с философской точки зрения рабство всегда является тягчайшей формой нарушения прав человека.

Целый ряд конвенций ввел запрет рабства еще в 20-е годы. 6 Предупреждение и ликвидация рабства регулируются рядом международно-правовых документов специального характера. В 1956 г. была принята дополнительная Конвенция по устранению рабства, работорговли и практик, сходных с рабством. В настоящее время органы ООН работают над документами, связанными с современными формами рабства.

Другим особым случаем предотвращения нарушения прав личности являются условия ведения военных операций. В рамках Женевских конвенций от 12 декабря 1949 г. Специально выделена защита наиболее уязвимых во время военных действий групп и категорий населения. Эти положения были развиты в Статье 85 (4) Дополнительного протокола от 1977 г. к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 о защите жертв в международных вооруженных конфликтах, хотя эти меры в конвенциях не носят названия, связанного с дискриминацией, но по существу представляют собой радикальное требование по предотвращению нанесения ущерба гражданскому населению и некоторым другим категориям лиц.

В первые послевоенные годы работы органов ООН особое внимание было уделено разработке международно-правовых актов по устранению таких наиболее грубых форм нарушения прав человека как геноцид, сегрегация и апартеид.

Особо тяжелой формой ограничения прав, включающими лишение определенной группы лиц права на жизнь, является геноцид, запрещенный в ряде послевоенных конвенций. Генеральная ассамблея ООН предложила 9 декабря 1948 года для подписания Конвенцию о предупреждении преступления геноцида и наказания за него , которая после получения необходимого числа ратификаций вступила 12 января 1961 года в силу.

Круг ответственных за геноцид включает лиц, независимо от того, являются ли они ответственными по конституции правителями, должностными или частными лицами. Статья 4 предусматривает судебную ответственность таких лиц перед компетентным судом того государства, на территории которого было совершено деяние, или международным уголовным судом, который «может иметь юрисдикцию в отношении сторон настоящей Конвенции, признавших юрисдикцию такого суда».

30 ноября 1973 года Генеральная ассамблея ООН предложила для подписания Международную конвенцию о пресечении преступления апартеида и наказании за него , которая вступила в силу 18 июля 1976 года. Статья 1 определяет, что апартеид является преступлением против человечества и, помимо этого, что апартеид, как и сходная с ним практика расовой сегрегации и дискриминации, являются преступлениями, нарушающими принципы международного права и создающими серьезную угрозу для международного мира и безопасности. Кроме того, участники Конвенции объявили преступными организации, учреждения и отдельных лиц, совершающих преступления апартеида.

1.3. Региональные источники по предотвращению нарушений прав личности и их защите

На региональном уровне (Европейский Союз, Совет Европы, Содружество Независимых Государств, Организация Американских Государств, Организация Африканских Государств) к числу международных актов по обеспечению уважения прав личности относятся Хартия основных социальных прав трудящихся и Хартия основных прав, принятые на уровне Европейского Союза, Европейская конвенция по защите прав человека и основных свобод, Межамериканская конвенция прав человека, Африканская хартия прав человека и народов, Конвенция по защите прав человека и основных свобод Содружества Независимых Государств , а также ряд актов, направленных на особую защиту наиболее уязвимых групп населения.

Европейский Союз. Основными целями Союза провозглашены: создание европейского гражданства, обеспечение свободы, безопасности и законности, содействие экономическому и социальному прогрессу, утверждение роли Европы в мире. В общих чертах можно сказать, что, хотя учредительные договоры не ставили прямо задачи по защите прав человека, договорные цели ЕС тесно связаны с задачей по устранению нарушений прав человека в областях, входящих в сферу полномочий органов Европейского Союза.

Более того, учредительные договоры, в частности, Статья 13 Договора о ЕС, запрещает дискриминацию. При этом применение этой Статьи должно быть обеспечено a fortiori в национальных правовых системах государств-членов 7 и не связано с конкретными правами, гарантированными в договорах о ЕС, то есть ее применение практически неограниченно с точки зрения привязки к нормам материального права. 8

Кодификация классического понимания защиты прав личности началось в рамках Европейских сообществ с принятия в 1989 году Европейским парламентом Декларации основных прав и свобод, где провозглашаются основные права всех категорий – как гражданские и политические, так и социальные, экономические и культурные. В том же году была принята Хартия об основных социальных правах трудящихся , где провозглашены, прежде всего, такие права как право на занятость и вознаграждение, право на улучшение условий жизни и труда, право на социальную защиту, которые носят зачастую программный, целевой характер. В том и другом документе постулируется запрет дискриминации при осуществлении этих прав. Оба документа не получили силы юридически обязательного акта.

Маастрихтский Договор о Европейском Союзе (1992 г.) определил в статье 6, что Союз основан на принципах свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, а также правового государства, принципах, которые являются едиными для всех государств-членов и которые составляют общие принципы коммунитарного права.

Амстердамский договор государств-членов ЕС (1997 г.) создал основу для «принятия необходимых действий в борьбе против всех форм дискриминации, основанных на расовом или этническом происхождении, религиозных или иных убеждениях», а также расширил возможности для полицейского и судебного сотрудничества в области борьбы против расизма и ксенофобии в рамках Европейского Союза.

Хартия основных прав Европейского Союза, принятая в начале 2000 года как документ, не имеющий обязательной юридической силы, хотя не имела первоначально императивного характера, перед лицом принятия Конституции Европейского Союза и включения Хартии в качестве его составной части получила юридически обязательный характер.

Новым шагом в кодификации защиты прав личности в Европейском Союзе стало одобрение в 2004 году на уровне глав государств и правителсьтв Европейского Союза фундаментального акта, который станет юридически обязательным после его ратификации в государства ЕС, - Конституции для Европы. В Статье 4 части 1 Конституции (Основные свободы и недискриминация) указывается, что свободное передвижение лиц, товаров, услуг и капиталов, а также свобода деятельности гарантируется Союзом в рамках его границ согласно положениям Конституции. Пункт 2 той же Статьи запрещает любую дискриминацию на основе гражданства «без ущерба отдельным положениям Конституции».

Часть 2 Конституции включает в качестве составной части Хартию основных прав Союза, придавая ей тем самым обязательный для исполнения характер. Каталог прав представляет собой разработанный на основе традиций и опыта европейских государств перечень прав. Вместе с тем, он не гарантирует ряда прав экономического, социального и культурного характера. Глава 3 Хартии полностью посвящена вопросам равенства, провозглашая, что все люди равны перед законом.

Статья II -22 определяет, что Союз уважает культурное, религиозное и лингвистическое разнообразие. Статья II -23 подтверждает равноправие мужчин и женщин, подчеркивая при этом, что принцип равенства не исключает принятие и проведение мер, предусматривающих особые привилегии в пользу недопредставленного пола. Последующие статьи посвящены обеспечению мер по особому отношению к ребенку, пожилым людям и интеграции лиц с недостатками здоровья.

Глава 2 Части 3, посвященная политике и функционированию Союза, носит название «Недискриминация и гражданство». Предусматривается принятие особого закона или рамочного закона в целях борьбы против дискриминации и устранения ее проявлений в функционировании отдельных свобод, таких как свобода передвижения.

Вместе с тем, далеко идущие обязательства по воплощению принципа недискриминации и равенства отношения содержатся в нормах действующего законодательства Европейского Союза. В главе 1 Директивы Совета ЕС 2000/43/СЕ 9 под ними понимается « отсутствие любой дискриминации, прямой или косвенной, основанной на расе или этническом происхождении» . Статья 2 (п. 1, а) гласит, что « прямая дискриминация означает основанное на расовом или этническом происхождении отношение к лицу, которое является менее благоприятным, чем оно было, есть или будет в отношении лица, находящемся в аналогичном положении ».

Пункт 3 той же Статьи определяет дополнительно, что преследование может быть дискриминацией, когда оно связано с расой или этническим происхождением и когда оно имеет своим содержанием или целью нанести ущерб достоинству лица, создавая вокруг него угрожающую, враждебную, унижающую, оскорбительную или запугивающую атмосферу. Тем самым интерпретация понятия существенно расширяется.

Пункт 4 Статьи 2 вводит обязательства «пенализации» подстрекательства к дискриминации, что идет значительно дальше запретов в этой области, существующих во многих национальных правовых системах. 10

Директива распространяет действие принципа запрета дискриминации на все сферы, находящиеся в ведении ЕС, как на частный, так и на общественный сектор, включая государственные учреждения, в частности, в области доступа к работе, профессиональному образованию, условий работы, участия в профессиональных союзах, социальной защите, здравоохранении, образовании, доступа к социальным услугам, в том числе к жилью.

7 ноября 2000 года Совет министров принял второй акт в этой области - Директиву 2000/78/СЕ 11 о создании общих условий в пользу равенства отношения в специальной сфере социальных отношений - в области занятости и труда, где Статья 1 определила ее цель как борьбу против дискриминации, основанной на религии или убеждениях, инвалидности (недостатков здоровья), возрасте или половой ориентации в сфере труда и занятости.

Определение принципа равенства и недискриминации, даваемое в Статье 2, аналогично предыдущей Директиве, но расширяет возможные признаки дискриминации на религию или убеждения, инвалидность, возраст или половую ориентацию. Вместе с тем, Статья 4 (1) допускает возможность различного отношения, когда это диктуется «существенной и определяющей потребностью, а также основано на законной цели и пропорциональной необходимости».

Организация по Безопасности и Сотрудничеству в Европе . Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе 12 (ОБСЕ), включающая в свой состав большинство государств Европы, США, Канаду, а также государства бывшего СССР, географически как являющимися, так и не являющимися европейскими странами. Первоначально ОБСЕ (СБСЕ) вошла в историю как форум, где был разработан Заключительный акт Совещания в Хельсинки, состояший из 4 частей - так называемых «корзин». Первая часть – включает два раздела – «Принципы, регулирующие отношения между государствами и Меры доверия и некоторые аспекты безопасности и разоружения», вторая – «Сотрудничество в области экономики, науки, технологии и окружающей среды», третья – «Сотрудничество в гуманитарной и других областях», четвертая – «Последующие меры».

Вопросы прав человека затрагиваются в первой и второй части Заключительного акта. В руководящих принципах два раздела касаются прав человека – «Уважение прав человека и основных свобод, включая свободу мысли, совести, религии и верований» и «Равные права и самоопределение народов».

Заключительный акт не рассматривается как обязательный юридический документ. Это означает, что невыполнение его положений государством-участником имеет не юридические, а политические и моральные последствия. Последующие документы ОБСЕ также, за некоторыми исключениями, не имели обязательной правовой силы.

Спецификой каталога прав человека, провозглашаемых в рамках инструментов ОБСЕ, стало появление в международно-правовых документах тематики прав национальных меньшинств. Эти права стали основной темой документов – Парижской хартии для Новой Европы (1990 г.), Заключительного документа Копенгагенской встречи (1990), Московского заключительного документа (1991 г.), Будапештского документов (1994 г.).

Совет Европы. К числу международных конвенций в области защиты прав личности, разработанных на уровне такой региональной организации как Совет Европы можно отнести, помимо Европейской конвенции по правам человека и основным свободам , Европейскую социальную хартию с дополнительными протоколами, Рамочную конвенцию по защите национальных меньшинств, Европейскую хартию региональных языков и языков меньшинств, Европейскую конвенцию о гражданстве, Европейскую конвенцию по запрещению пыток, Европейскую конвенцию и статусе рабочих-мигрантов и некоторые другие акты.

В соответствии с Европейской конвенцией по защите прав человека и основных свобод, а также дополнительных протоколов государства-участники взяли на себя ряд обязательств в области защиты прав человека, среди которых гарантия права на жизнь, свободы и неприкосновенности личности; справедливого судебного разбирательства по гражданским и уголовным делам; участия и выдвижения своей кандидатуры на выборах; свободы мысли, совести и религии; свободы выражения мнения (включая свободу средств массовой информации); права на имущество и свободу распоряжаться собственностью; свободы собраний и объединений.

1 февраля 1998 года вступила в силу Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств Совета Европы. В конвенции устанавливаются принципы, которые должны соблюдаться ратифицировавшими ее государствами: равенство перед законом, меры по сохранению и развитию культурного наследия, самобытности, религии, языков и традиций, по обеспечению доступа к средствам массовой информации, по содействию свободному и мирному трансграничному общению между людьми, законно проживающими в других государствах, по сохранению языков меньшинств в географических обозначениях и названиях.

Европейская конвенция об участии иностранных граждан в общественной жизни на местном уровне государств-членов Совета Европы направлена на постепенное предоставление все основных гражданских и политических прав иностранцам, проживающим в местных территориальных образованиях.

Европейская хартия региональных языков и языков меньшинств Совета Европы направлена на то, чтобы способствовать использованию этих языков в Европе. Европейская хартия местного самоуправления считается базовым документом для местного самоуправления в Европе.

Европейская социальная хартия закрепляет основные стандарты в социальной сфере: право на труд и профессиональное обучение, равные для всех условия работы и оплаты труда, членство в профсоюзе, социальная и медицинская помощь, социальное страхование. Пересмотренная в 1996 году Социальная хартия закрепляет принцип равенства женщин, а также признает права граждан в других областях, например, право на достойные жилищные условия.

Содружество Независимых Государств . Предотвращение нарушения прав личности является составной частью нормативной базы Содружества Независимых Государств (СНГ) в различных областях сотрудничества. Согласно Уставу СНГ (Статья 3), Содружество должно проводить свою деятельность на основе общепризнанных принципов международного права. СНГ руководствуется также принципами верховенства международного права в межгосударственных отношениях, учета интересов друг друга и Содружества в целом, объединения усилий и оказания поддержки друг другу, духовного единения народов государств-членов на основе уважения самобытности, тесного сотрудничества в сохранении культурных ценностей и культурного обмена.

За время своего существования государства-члены СНГ подготовили несколько сот договоров, конвенций и соглашений, касающихся всех сфер сотрудничества в рамках СНГ. К числу конвенций, прямо затрагивающих вопросы защиты прав личности, относится, прежде всего, Конвенция по правам человека и основным свободам Содружества Независимых Государств от 26 мая 1995 года.

Так, Статья 6 определяет, что все равны перед законом и имеют право на справедливое, публичное рассмотрение дела независимым и беспристрастным судом в разумные сроки.

Статья 20 Конвенции гласит:

«1. Все лица равны перед законом и без какого-либо различия имеют право на равную защиту перед законом.

2. Пользование правами и свободами, определенными в данной Конвенции, гарантируется без всякого различия пола, права, цвета, языка, религии, политических или иных убеждений, национального и социального происхождения, принадлежности к национальному меньшинству, собственности, должности, места рождения или других критериев».

Статья 21 посвящена более конкретно национальным меньшинствам и гарантирует право выражать, сохранять и без ограничений развивать их этническую, лингвистическую, культурную или религиозную самобытность.

Статьи 22-25 гарантирует ряд прав и свобод, связанных с личным статусом лиц, находящихся на территории государств-участников (право свободного передвижения, право покидать свою страну, право на юридическую личность, гражданство, право на возвращение в страну своего происхождения, запрет коллективных выдворений иностранцев, законно проживающих на территории государства-участника).

Таким образом, источники региональных организаций расширили в некоторых случаях интерпретацию понятий, введенных универсальными актами, в целях защиты прав личности.

2. Институционализация предупреждения и пресечения нарушений прав личности

В ходе последовательной институционализации защиты прав личности дополнительное обеспечение было развито в международном праве как на уровне универсальных и региональных институционных механизмов защиты прав человека общего характера, так и на уровне специализированных органов, полномочия которых ориентированы главным образом на предотвращение и пресечение отдельных форм нарушений или отдельных групп населения.

2.1. Защита прав личности посредством международных институционных механизмов общего характера

Устав ООН и соответствующие международные договоры учредили международные органы и учреждения, уполномоченные следить за соблюдением положений международных актов и принимать меры воздействия в целях восстановления нарушенных прав. К таким органам относятся инструменты и механизмы ООН, прежде всего, Совет безопасности, Генеральная ассамблея, Экономический и социальный совет (ЭКОСОС), Международный суд ООН, Международный уголовный суд, Комиссия по правам человека и ее подорганы, механизмы специализированных агентств ООН - Организации ООН по вопросам образования, науки и культуры ЮНЕСКО и Международной организации труда (МОТ ).

В 1946 году Экономический и социальный совет ООН (ЭКОСОС) учредил в силу Статьи 68 Устава ООН Комиссию по правам человека, которая состоит из представителей 53 государств-членов, утверждаемых в должности самим же ЭКОСОС. Комиссия принимает резолюции, а также проекты резолюций и договоров, направляемых затем на утверждение в ЭКОСОС. Кроме того, она имеет право назначать специальных докладчиков для изучения отдельных проблем (например, по произвольным казням, религиозной нетерпимости, терроризму) и положения в отдельных государствах (например, Афганистане, Иране, Боснии-Герцеговине, Югославии, Бурунди, Камбодже, Ираке, Сомали, Судане, Мианмаре), а также рабочие группы (по отправлению правосудия, по меньшинствам, по коренным народам, по современным формам рабства, по транснациональным корпорациям, по праву на развитие, по случаям постоянного или грубого нарушения прав человека).

Комиссия по правам человека создала в 1947 году экспертный орган - Подкомиссию по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, ставшую основным вспомогательным органом Комиссии по правам человека. В 1999 году она получила новое название – Подкомиссия по поощрению и защите прав человека. 13 В настоящее время она состоит из 26 экспертов в области прав человека, избираемых Комиссией по правам человека с учетом справедливого географического распределения. Они действуют в своем личном качестве.

Основной задачей Подкомиссии является оказание помощи Комиссии по правам человека в ее работе. Основными функциями Подкомиссии являются изучение вопросов, связанных с правами человека, внесение рекомендаций в Комиссии по предотвращению любого рода дискриминации в области прав человека и основных свобод, защита расовых, национальных, религиозных и языковых меньшинств, а также выполнение любых других функций, которые могут быть возложены на нее Советом или Комиссией.

Проводимые исследования касаются, в частности, вопросов охраны здоровья матери и ребенка, дискриминации в отношении лиц, инфицированных ВИЧ/СПИДом, прав человека несовершеннолетних заключенных, а также прав меньшинств и коренных народов.

Основными вопросами, находящимися на рассмотрении, являются:

  -   отправление правосудия, включая дискриминацию в области отправления правосудия, права человека и чрезвычайное положение, смертная казнь в отношении несовершеннолетних правонарушителей, насильственные исчезновения;

  -   экономические, социальные и культурные права, например глобализация и ее воздействие на осуществление в полном объеме прав человека, право на доступ к питьевой воде и санитарным услугам, право на развитие, права на интеллектуальную собственность и права человека;

  -   предупреждение дискриминации, т.е. расизма, расовой дискриминации и ксенофобии, защита коренных народов и меньшинств;

а также другие вопросы прав человека, такие, как женщины и права человека, современные формы рабства, вопросы, касающиеся права искать убежище, права перемещенных лиц на возвращение, вопросы контрабанды и торговли людьми, оговорки к договорам по правам человека, вопросы передачи оружия и незаконной торговли оружием и т.д.

Хотя Комиссия была объектом критики в силу своей политизированности, многие эксперты признают ее лидирующую роль в области защиты прав личности и продвижения ряда инициатив, в том числе и по вопросам предотвращения и запрета дискриминации. Так, Комиссия по правам человека назначила в 1993 году Специального докладчика по изучению институциональных и косвенных форм дискриминации, который подготовил ряд докладов по этой проблематике. Определенным вкладом в этой сфере является деятельность Специального докладчика по современным формам расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и нетерпимости. 14

В силу международных договоров был создан ряд органов, которые формально остаются вне системы уставных учреждений ООН. К их числу относятся Комитет по правам человека (18 экспертов), созданный Международным пактом о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г., Комитет по экономическим, социальным и культурным правам , созданный в силу Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 г., Комитет против пыток, созданный в силу Конвенции, полное название которой – Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 26 июня 1987 года.

К числу относительно новых институтов в системе ООН относится институт Верховного Комиссара по правам человека , который действует в рамках своей компетенции на основе решений Генеральной ассамблеи, Экономического и социального комитета и Комиссии по правам человека. Формально задача Комиссара заключается, согласно резолюции 48 – 148 (4), в том, чтобы «играть активную роль в устранении препятствий и искать пути для полной реализации всех прав человека и предотвращения нарушений прав человека в мире». Это достаточно широкие формулировки для осуществления различных видов практической деятельности.

Международная организация труда (МОТ), Организация ООН по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО ) создали систему рассмотрения обращений и жалоб и имплементации принятых решений, которые включают в качестве своей составной части и защиту в случаях, касающихся нарушений прав человека.

Так, государства, ратифицировавшие конвенции МОТ, обязаны регулярно предоставлять отчеты по их выполнению. Помимо Административного совета МОТ, этот процесс контролируют два органа: независимый экспертный комитет по выполнению конвенций и рекомендаций (20 юристов) и трехсторонний комитет Международной конференции труда (состоящий из представителей правительств, предпринимателей и профсоюзов), обсуждающий вопросы на основе докладов экспертного совета.

Отдельным механизмом по рассмотрению жалоб в сфере полномочий МОТ является квази-судебный Комитет по свободе объединений при Административном совете этой организации. Комитет проводит закрытые заседания во время проведения сессии Совета (2 раза в год – весной и осенью) для рассмотрения жалоб, внесенных в этот орган в области обеспечения свободы ассоциации. Председателем Комитета является лицо, назначенное Административным советом и выполняющее свои функции в индивидуальном качестве.

В дополнение к принятой 14 декабря 1960 г. Генеральной ассамблеей ЮНЕСКО Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования, 10 октября 1962 г. Генеральная конференция ЮНЕСКО утвердила Протокол об учреждении Комиссии примирения и добрых услуг для разрешения разногласий, которые могут возникнуть между государствами, участвующими в Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования, который вступил в силу 24 октября 1968 г.

Комиссия состоит из 11 членов, избираемых из списка, представленного участниками Конвенции и действующими в своем личном качестве. В их работе им оказывает содействие секретариат.

Статьи 11, 12 и 13 Протокола учреждает систему рассмотрения и урегулирования межгосударственных жалоб. Статья 14 предполагает, что Комиссия должна удостовериться в том, что «все имеющиеся внутренние возможности уже использованы и исчерпаны в соответствии с общепризнанными нормами международного права». Статья 15 гласит, что Комиссия «не занимается делами, которые уже рассматривались ею, или ей не представлены новые элементы».

Комиссия предоставляет добрые услуги заинтересованным сторонам для достижения дружественного решения вопроса (Статья 17, 1). В случае его недостижения Комиссия формулирует свои рекомендации, которые передаются Исполнительному совету ЮНЕСКО.

Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) и Всемирная сельскохозяйственная организация (ФАО) также в широком смысле слова принимают участие в обеспечении прав человека. Хотя принцип защиты прав человека является одним из фундаментальных принципов деятельности, две последние организации не имеют механизмов имплементации этого принципа и системы рассмотрения споров.

К числу классических международных судебных органов 15 относится Международный суд ООН , созданный в 1946 году на основе Устава ООН и своего Статута, который является составной частью Устава. Хотя, строго говоря, защита прав личности как таковая не является предметом юрисдикции Суда, среди источников принятия решений Судом, Статья 38 его Статута указывает, помимо международных договоров и обычаев, и на общепризнанные принципы и нормы международного права, к которым, несомненно, относится запрет нарушений прав человека. Благодаря этому, Суд в ряде случаев рассмотрел вопросы, касающиеся области прав человека и гуманитарного права, 16 как в рамках судебных, так и консультативных полномочий. К числу таких документов относятся правовое заключение от 28 мая 1951 г. по поводу Конвенции 9 ноября 1948 г. по предотвращению и пресечению преступлений геноцида, дело ЛеГран (Германия против США), применение Конвенции по предотвращению и пресечению преступлений геноцида (Босния-Герцеговина против Югославии), проект Габчиково-Нагимарос (Венгрия против Словакии), незаконное применение силы (8 дел Югославии против Бельгии, Канады, Франции, Германии, Италии, Нидерландов, Португалии и Великобритании), применение Конвенции по предотвращению и пресечению преступлений геноцида (Хорватия против Югославии).

Суд обращался к вопросу о правах народов в делах о Намибии и Западной Сахаре. В деле Корфу Суд сформулировал мнение, что обязательства государств проистекают не только из договоров, но и из общепризнанных принципов права – таких как соображения гуманности. Этот же принцип применялся Судом при рассмотрении дел о дипломатическом и консульском персонале США в Тегеране и в деле по поводу минирования портов Никарагуа. В заключении от 8 июля 1996 г. по поводу незаконности использования ядерного оружия Суд сделал вывод, что использование ядерного оружия будет противоречить общепризнанным принципам права, в частности гуманитарного права.

Между тем, важным элементом функционирования Международного суда является необходимость отдельного признания его обязательной юрисдикции со стороны государств. Целый ряд государств не сделал необходимого для этого заявления, а те государства, которые заявили о признании обязательной юрисдикции, внесли в свои заявления ряд оговорок, которые сводят иногда практически до минимума предметы подсудности.

Для пресечения наиболее тяжелых форм нарушения прав личности таких, как геноцид и преступления против человечества, военных преступлений в силу Римского статута создан Международный уголовный суд (МУС), начавший свою работу 1 июля 2002 года. Суд был создан на основе Римского статута от 17 июля 1998 года, когда 120 государств, принявших участие в Дипломатической конференции ООН уполномоченных по созданию Международного уголовного суда. Статут вступил в силу 1 июля 2002 для государств, ратифицировавших этот международный договор.

Юрисдикция Суда распространяется на преступления, перечисленные в Статуте, когда они совершаются на территории государства, ставшего стороной статута, или гражданином такого государства. МУС не заменяет национальные судебные органы, но дополняет их. Суд может начинать расследование лишь в том случае, если государство не желает или не может провести расследование надлежащим образом. Этот факт устанавливается судьями. Неоправданные задержки при расследовании на национальном уровне, а также расследования, которые имеют целью увести определенных лиц от уголовной ответственности, не являются препятствием для рассмотрения дела Судом.

Материальная юрисдикция Суда распространяется на наиболее серьезные преступления с точки зрения международного сообщества как такового. Это – преступления геноцида, преступления против человечества, а также военные преступления, каждое из которых конкретно определено в Статуте и документе «Признаки преступлений». Было решено, что вопрос о преступлении в форме агрессии, которому не было дано конкретного определения, будет рассмотрен по прошествии как минимум 7 лет со времени вступления в силу Статута.

Персональная юрисдикция МУС распространяется на физических лиц старше 18 лет. Официальный статус главы государства или правительства, члена правительства или парламента не освобождает лицо от уголовной ответственности. Военачальники и командиры также будут рассматриваться как ответственные за преступления, совершаемые войсками под их реальным командованием и контролем или реальной властью или контролем.

В целом, конец ХХ - начало ХХ I века были ознаменованы пролиферацией международных судебных органов 17, к числу которых можно отнести Международный суд по морскому праву , «гибридные» суды в Сьерра-Леоне и Восточном Тиморе, по защите прав человека в Косово и Боснии-Герцоговине. 18 «Массовые жалобы» против Ирана и Ирака стали предметом работы специальных комиссий по рассмотрению таких претензий. Ряд экономических организаций – группа Всемирного Банка и Всемирная торговая организация, Всемирная организация интеллектуальной собственности – имеют соответствующие судебно-арбитражные органы.

Помимо упомянутых организаций, региональные организации – Европейский Союз , Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Совет Европы (СЕ), Организация американских государств (ОАГ), Организация африканского единства (ОАЕ), Содружество независимых государств (СНГ) создали органы, важной составляющей деятельности которых стала нормотворческая и правоприменительная работа по предотвращению и ликвидации различных видов нарушений прав личности на региональном уровне.

В рамках ОБСЕ Заключительный документ Совещания в Вене (1989 г.) создал механизм, получивший название « Mеханизм человеческого измерения ». В настоящее время это система переговоров, посредничества, комиссий по расследованию фактов, главным образом в области защиты прав человека.

Определенными полномочиями в сфере международной защиты личности обладает, прежде всего, Бюро по демократическим институтам и правам человека в Варшаве 19. Будучи озданным на основе Парижской хартии для Новой Европы Бюро по свободным выборам было переименовано на Пражском совещании 1992 года в Бюро по демократическим институтам и правам человека. С 2004 года мандат Бюро расширен и на проведение работы по предотвращению и запрету расизма и ксенофобии.

Бюро Верховного Комиссара по делам национальных меньшинств (Гаага) 20 стало постоянным органом по ведению работы по предотвращению дискриминации в отношении национальных меньшинств государств-членов организации и по предотвращению межнациональных конфликтов в конфликты, представляющие опасность для международной безопасности.

Верховный комиссар совершает поездки на места возможных конфликтов и вести превентивную дипломатию, содействовать диалогу и укреплению доверия. Комиссар осуществляет свою деятельность конфиденциально, непредвзято и независимо.

Конвенция о примирении и арбитраже ОБСЕ, принятая на Стокгольмском Совете министров в декабре 1992 года, учредила Суд по примирению и арбитражу , в состав которого входят мировые посредники (примирители) и арбитры государств-участников и в котором можно выделить соответственно две раздельные процедуры. Комиссия по примирению или Арбитражный трибунал создаются отдельно по каждому делу.

На уровне Европейского Союза общая реализация норм в области защиты прав личности осуществляется общими органам (Европейский Суд, Европейская Комиссия, Совет, Европейский Парламент, Европейский омбудсмен) исполнительного, судебного, консультативного или законодательного характера.

На уровне государств-членов Совета Европы был учрежден ряд органов по обеспечению функционирования региональных конвенций защите прав человека – Европейский суд по правам человека, Европейский комитет по социальным правам, Европейский комитет против пыток.

Содружество Независимых Государств и Евразийское Экономическое Сообщество также рассматривают вопросы соблюдения принципа уважения прав человека, как в рамках общих судебных органов, так и квазисудебных органов, как, например, Комиссия по правам человека СНГ.

На уровне региональных организаций следует упомянуть межамериканскую систему защиты основных прав и свобод (Комиссия и Суд), созданную в силу Американской конвенции о правах человек а, и Африканский суд по правам человека и народов , созданной в силу соответствующей конвенции, принятой на уровне Организации Африканского Единства. 21

2.2. Международные институты по вопросам защиты прав личности специализированного типа (отдельных групп населения)

В силу решений органов ООН и в результате международных договоров были созданы такие органы как Комиссия по положению (статусу) женщины, Комитет по ликвидации расовой дискриминации (18 экспертов), созданный Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 г., Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин, созданный Конвенцией по ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, вступившей в силу 3 сентября 1981 года, Комитет по правам ребенка (10 экспертов), созданный Конвенцией о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. и Комитет по правам рабочих-мигрантов и членов их семей , созданный на основе соответствующей Конвенции в 2004 году, специально занимающиеся вопросами дискриминации.

Комиссия по положению (статусу) женщины была учреждена ЭКОСОС в 1947 году. Она состоит из 45 членов, избранных как представителей государств по процедуре, сходной с выборами членов Комиссии по правам человека.

Мандат Комиссии включает подготовку докладов, исследований и рекомендаций по правам, касающимся женщин. Этот орган выполняет определенные функции в устранении de facto и de jure дискриминации женщин, включая подготовку основных международно-правовых документов, гарантирующих права женщины.

Комиссия настаивала в течение нескольких лет на получении права рассматривать коммуникации (сообщения), касающиеся статуса женщины, и в соответствии с рядом резолюций Экономического и Социального Совета была учреждена система, согласно которой Комиссия рассматривает конфиденциальные и неконфиденциальные жалобы о положении женщин 22.

Другим типом учреждения, занимающимися практической помощью является Управление Верховного комиссара по делам беженцев , которое было учреждено Генеральной ассамблеей ООН резолюцией 428 (5) от 14 декабря 1950 г. Управление не имеет ни судебных, ни квазисудебных функций, и его работа направлена на устранение последствий перемещений населения в результате произошедших конфликтов.

Основой для деятельности в этой области является Конвенция о статусе беженцев, которая была принята 28 июля 1951 г. на конференции уполномоченных по правам беженцев и вступившая в силу 22 апреля 1954 г. Она является главным источником по регулированию статуса и защиты такой уязвимой категории населения как беженцы.

Статья 4 обязывает государства-участники гарантировать свободу вероисповедания и свободу религиозного образования своих детей в не менее благоприятных условиях, чем такие же права своих граждан. Статья 15 предоставляет беженцам статус наибольшего благоприятствования в отношении права ассоциации. Целый ряд статей также предоставляет такой же статус в отношении права на работу, экономических и административных прав (Статьи 17-30).

Обычной формой ответственности участников таких ряда из вышеназванных органов является предоставление докладов (отчетов) по объему обязательств, проистекающих из конкретного соглашения. Например, Российская Федерация периодически предоставляет доклады Комитету по ликвидации всех форм расовой дискриминации. В соответствии со Ст. 9 Конвенции Российской Федерацией были представлены доклады в 1998, 2000, 2002 годах. Комитет принимает заключительные замечания по поводу доклада, составной частью которого является раздел «Проблемы и рекомендации». 23

В соответствии со Ст. 11 Конвенции по ликвидации всех форм расовой дискриминации установлена система сообщения одного государства-участника по поводу предполагаемых нарушений другого государства-участника. В силу этой Статьи создается система урегулирования, в том числе, через согласительную Комиссию. Дополнительно предполагается возможное участие международного Суда при рассмотрении таких споров (Статья 22) в случае, если в рамках существующих процедур по Конвенции решение не было найдено.

В силу Статьи 17 Конвенции по ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин учрежден Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин, состоящий из 23 членов. Комитет изучает доклады государств-участников и готовит доклад в рамках своих полномочий, который затем направляется в ЭКОСОС.

Как и в случае Международного пакта о гражданских и политических правах, механизм Конвенции по представлению и рассмотрению жалоб описан в Факультативном протоколе, который был принят 6 октября 1999 года. Это ‑ отдельный договор, открытый для государств - участников основной Конвенции. Государства, которые стали участниками Факультативного протокола, признают компетенцию Комитета по ликвидации дискриминации в отношении женщин, который заседает дважды в год - принимать жалобы от лиц, на которых распространяется их юрисдикция и которые утверждают, что они являются жертвами нарушений их прав согласно Конвенции.

Конвенция по защите всех трудящихся-мигрантов и членов их семей учреждает собственный отдельный Комитет, который обладает механизмом представления и рассмотрения жалоб. Государства-участники, которые желают этого, могут в соответствии со статьей 77 заявить, что они признают компетенцию Комитета по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей - группы из десяти независимых экспертов, проводящей заседания ежегодно, - рассматривать жалобы отдельных лиц или групп отдельных лиц, которые утверждают, что это государство нарушило их права, предусмотренные в Конвенции 24. После получения заявлений десяти государств-участников согласно статье 77, которые необходимы для приведения в действие механизма получения и рассмотрения жалоб, Комитет начал свою работу в 2004 году.

На уровне срегиональных организация также создан ряд соответствующих органов, Так, специализированным органом по исследованиям и информации Европейского Союза является как Европейский Центр по мониторингу проявлений расизма и ксенофобии 25 в Вене.

Центр создан в силу Регламента Совета ЕС от 2 июня 1997 г. 26 и начал свою работу в 1998 г. Задачи Центра включают в себя:

•  подготовку для ЕС и государств-членов объективных данных о таких феноменах как расизм, ксенофобия и антисемитизм с целью принятия соответствующих мер,

•  изучения объема этих феноменов, их причин и последствий,

•  выработку стратегий борьбы против расизма и ксенофобии,

•  распространение положительного опыта по интеграции иммигрантов, этнических и религиозных группировок в общественную жизнь.

Центр рассматривается как независимый орган ЕС. Руководство осуществляется Административным советом, состоящим из независимых лиц, направляемых государствами-членами, Европейским парламентом, Советом Европы и Европейской Комиссией. Он осуществляет научные разработки и занимается изучением фактов расизма и ксенофобии по просьбе Европейского парламента, Совета и Европейской комиссии. Так было проведено сравнительное исследование антидискриминационного законодательства в государствах-членах ЕС. Ежегодно публикуется доклад по проблемам расизма и ксенофобии. Вместе с тем, следует отметить, что Центр не выполняет судебно-следственных функций.

В системе Совета Европы Статья 26 Рамочной конвенции Конвенции по правам национальных меньшинств определила, что при оценке адекватности принимаемых каким-либо государством-участником мер для осуществления принципов, изложенных в настоящей рамочной Конвенции, Комитету министров оказывается помощь Консультативным комитетом, члены которого обладают признанной компетенцией в области защиты национальных меньшинств.

Состав этого консультативного комитета, а также процедуры его работы были определены Комитетом министров в течение одного года после вступления в силу рамочной Конвенции. В настоящее время комитет имеет председателя и вице-президентов, избираемых на срок двух лет и составляющих Бюро Комитета.

Консультативный комитет руководствуется в своей работе Регламентом, утвержденным 29 октября 1998 года. Статьи 34-42 определяют наиболее важную часть работы – обсуждение докладов государств-участников и предложения мер воздействия в случае непредставления докладов. Вместе с там Комитет может использовать при обсуждении докладов и информацию из других источников – таких, как неправительственных организаций. Следует иметь в виду, что Комитет не рассматривает индивидуальные жалобы.

В силу решений Комитета министров Совета министров Комитет может принимать участие в мониторинге за развитием, следующим за рекомендациями и выводами Комитета министров.

К группе учреждений специализированного характера на уровне Совета Европы, занимающихся превентивной работой исследовательского и консультативного типа, можно отнести такой орган как Европейская комиссия против расизма и нетерпимости .

В Комиссию входят представили государств-членов Совета Европы и представители органов Европейского Союза. Комиссия проводит оценку соблюдения существующих внутренних и международных мер по борьбе с расизмом и поощряет действия на местном, региональном и европейском уровне, как в области законодательства, так и в области политики. В задачи ЕКРИ входит, таким образом, оценка эффективности борьбы государств-членов Совета Европы с проявлениями расизма, ксенофобии, антисемитизма и нетерпимости.

Комиссия готовит рекомендации для правительств государств-членов Совета Европы, в частности, ряд общеполитических рекомендаций посвящены борьбе с расизмом, ксенофобией, антисемитизмом и нетерпимостью.

3. Некоторые выводы в отношении состояния и тенденций международно-правового предотвращения и запрета нарушения прав личности

В случае инструментами общего типа вышеназванные специализированные органы имеют в некоторых случаях – исследовательские, консультативные, а в ряде случаев и посреднические, арбитражные, квазисудебные либо судебные функции. В определенных случаях такие органы наделены правом рассматривать жалобы, как межгосударственного характера, так и жалобы физических и юридических лиц на нарушения положений соответствующих договоров.

Спектр субъектов защиты населения против несправедливого и незаконного отношения включает как наиболее уязвимые слои населения (беженцы, рабочие-мигранты, иностранцы, меньшинства, дети), так и население, выделенное на основе географицеского и функционального принципа, например, защита в условиях конфликтов (Балканы, Ирак, Кавказ и Закавказье).

Хотя субъектами прямой ответственности в большинстве международных договоров являются органы государственной власти, в некоторых случаях обязательства в силу международных договоров распространяются на физических и юридических лиц, не обладающими качеством государственных органов. К числу таких актов относятся, прежде своего, Конвенции по геноциду и уже упомянутые директивы Европейского Союза, обладающего наиболее разработанным и высокопрофессиональным инструментарием в области защиты против нарушений прав личности.

В созданной системе международно-правовых источников по пресечению международных правонарушений имеются существенные пробелы в областях регулирования, которые могут быть тесно связаны с защитой прав личности как, например, преследование преступлений агрессии и международного терроризма или недостаточная разработанность защиты экономических, социальных и культурных прав.

Недостатками международно-правовой институционализации борьбы против нарушений прав личности можно было бы также отнести недостаточную эффективность существующих международных инстанций в целом, прежде всего, превентивных, посреднических, примирительных, арбитражных, квазисудебных и судебных механизмов регулирования конфликтов, связанных с правами человека. 27

Международные органы осуществляют поиск рационализации работы и повышения эффективности контрольных механизмов. Среди проектов, например, обсуждается возможность преставления единого доклада государств-членов органов ООН и участников международно-правовых конвенций, а также унификация требований к таким докладам. 28 Некоторые участники встречи президентов договорных органов контроля системы ООН выдвинули предложения по подготовке совместных общих комментариев по обсуждаемым вопросам. 29 В рамках Совета Европы готовится новый Протокол 14 к Европейской конвенции по правам человека, который предусматривает организациионно-правовые изменения с целью повышения эффективности функционирования Европейского суда по праввам человека. 30

Характерными негативными особенностями созданных органов является различие в юридической природе их решений, в правовых методах работы, а также отсутствие отношений подведомственности и подсудности, которые были бы сравнимы с национальными системами судебной иерархии. Одним из последствий этого положения стало в некоторых случаях дублирование работы, наличие областей, которые выпадают из процедур и механизмов регулирования, а также возможность противоречивых решений органов по одному или сходному предмету.

Помимо этого, прецедентное право международных судебных органов отличается отсутствием ясных и единых принципов применения выработанных норм – другими словами – единства юриспруденции, которое является гарантией эффективного функционирования любой судебной системы.

В наиболее сложных и острых спорах международного характера практически не используются формы межгосударственного обжалования возникающих претензий. К числу таких невостребованных форумов относятся некоторые механизмы ЮНЕСКО, ОБСЕ, конвенционные органы ООН. Концептуально наиболее авторитетный судебный орган современности – Международный суд ООН – ограничен в решении наиболее фундаментальных и острых проблем межгосударственных отношений, касающихся защиты прав личности (Ближний и Средний Восток, Балканы, Кавказ, Закавказье).

Многие международные организации, и, в частности, органы имплементации принципов и норм, касающихся защиты прав человека, переживают в своем функционировании в настоящее время кризис (отсутствие адекватных финансовых средств, несостоятельная кадровая политика, длительность процедур рассмотрения дел) 31. Среди прочего, кризис подобных органов вызван широкой политической рекламой возможностей индивидуального обжалования, а также преувеличенной субъективной самооценкой со стороны руководства международных учреждений, которые сталкиваются с ограниченными возможностями предназначенных для этих целей ресурсов, а, в некоторых случаях, и противодействием национальных внешнеполитических органов их результативному функционированию.

Общепринято, что организация деятельности международных универсальных и региональных институтов, отраженная в учредительных и уставных документах, содержит положение о том, что они функционируют на основе принципа недискриминации. При формировании органов многих международных организаций этот принцип формулируется как принцип справедливого географического представительства, а в случае формирования органов правового характера, упоминается принцип привлечения представителей основных правовых систем современности. Однако осуществление этих положений сталкивается на практике с целым рядом серьезных проблем, связанных с преследованием государствами или группами государств своих индивидуальных или групповых интересов.

Приоритеты разработки и применения принципа уважения прав человека на уровне деятельности международных организаций не соответствует в полной мере органическим потребностям международной жизни и отражают зачастую политические интересы, превалирующие на данном этапе. С социологической точки зрения это связано с фактом ослабленных возможностей влияния широких слоев населения на принятие решений, поскольку на данном этапе международные организации и их органы отражают, за некоторыми исключениями, интересы населения лишь опосредственно, через национальные исполнительные органы государственной власти. В целом, международные организации и учреждения представляют собой институты, хотя и обладающие определенной независимостью от национальных органов власти, но зачастую находящиеся под влиянием исполнительной власти государств-членов.

Все эти негативные тенденции не должны преумалять внимание международной общественности к вопросу защиты прав личности посредством международно-правовых процедур и инструментов. Напротив, сложившееся положение должно стимулировать изучение существующих механизмов, а также поиск повышения эффективности их функционирования.

__________________________________________________________________________________________

*  Материал подготовлен в рамках проекта Московского бюро по правам человека "Общественная кампания противодействия расизму, ксенофобии, антисемитизму и этнической дискриминации в многонациональной Российской Федерации" (http://antirasizm.ru). Проект финансирует Европейская Комиссия.

1   Смотрите документальные источники: Международные акты о правах человека: Сб. документов, Сост. В. А. Карташкин, Е. А. Лукашева. 2-е изд. М., 2002; Дискриминация вне закона: Сб. документов, Под ред. Проф . А . Я . Капустина , М ., Юристъ , 2003; The Struggle against Discrimination, A Collection of International Instruments Adopted by the United Nations Systems, 1999, Human Rights: A Compilation of International Treaties, United Nations, 1993; Смотрите исследовательские работы : Eide et al . (eds.) The Universal Declaration of Human Rights: A Commentary, 1992; P. Alston (ed.) The United Nations and Human Rights: A Critical Appraisal, 1992; H. Hannum (ed.) Guide to International Human Rights Practice е , 1992; R. Wolfrum, The Prohibition of racial discrimination in international law, The Implementation of International Standards on Prevention and Elimination of Racial Discrimination: Achievements and Challenges, UNESCO, 1999; Международное право , ДА МИД РФ , МГИМО МИД РФ , 1998; J. Merrills, International Dispute Settlement, Cambridge, 1998; P. Sands, R. Mackenzie & Y Shany, Manual of International Courts and Tribunals, 1999; J. Collier & V. Lowe, The Settlement of Disputes in International Law, 1999.

2  Дискриминация вне закона: Сб. документов, Под ред. Проф. А. Я. Капустина, М., Юристъ, 2003.

3  Там же.

4  Согласно устоявшейся практике, органы системы ООН принимают первоначально Декларации – акты рекомендательного и декларативного характера, которые обычно предшествуют принятию юридически обязательных международных конвенций и договоров.

5  Rüdiger Wolfrum, The Elimination of Racial Discrimination: Achievements and Challenges, United to Combat Racism, Selected Articles and Standard-Setting Documents, UNESCO, 2001, PP. 23-56.

6  Сборник международных договоров. Права человека, ООН, Нью-Йорк.

7  Marc Bell, The New Article 13 EC Treaty: A Sound Basis for European Anti-Discrimination Law?», MJECL, Vol. 6 1999, pp. 5-23.

8  Edouard Dubout, “Tu ne discrimineras pas... L’Apport du droit communautaire au droit interne”, Droits fondamentaux, N 2, janvier-décembre 2002, pp. 47-62.

9  Journal offiсel N L 180 du 19/07/2000, pp. 0022-0026.

10  Edouard Dubout, “Tu ne discrimineras pas... L’Apport du droit communautaire au droit interne”, Droits fondamentaux, N 2, janvier-décembre 2002, pp. 47-62.

11 Journal officiel, N L 303 du 02/12/2000, pp. 0016-0022.

12  До 1994 г. название – Конференция по безопасности и сотрудничеству в Европе.

13  Последующая информация о Подкомиссии представлена на основе официальных источников ООН.

14  Report of the Special Rapporteur of the Commission on Human Rights on contemporary forms of racism, racial discrimination, xenophobia and related intolerance, UN, GA, A/55/304.

15  H. Hannum (ed.) Guide to International Human Rights Practice е , 1992; J. Merrills, International Dispute Settlement, Cambridge, 1998; P. Sands, R. Mackenzie & Y Shany, Manual of International Courts and Tribunals, 1999; J. Collier & V. Lowe, The Settlement of Disputes in International Law, 1999.

16  G. Guillaume, La Cour Internationale de Justice et les Droits de l’Homme, Droits fondamentaux, N 1, juillet-décembre 2001.

17  Новым явлением стали и Комиссии по установлению правды и национальному примирению (согласию, справедливости), которые были созданы на основе модельных положений органов ООН, например, в Аргентине и ЮАР. В таких органах часто принимают участие иностранные эксперты. Комиссии обычно имеют морально-политические функции по национальному примирению.

18 Смотрите адрес Интернет – HTTP :// WWW . PICT . PCTI . ORG .

19  HTTP :// WWW . OSCE . ORG

OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights, Aleje Ujazdowskie 19, 00-557, Warsaw, Poland

20  HTTP://WWW.OSCE.ORG

Postal Address: OCSE High Commissioner on National Minorities, PO Box 20062, 2500 EB, The Hague, The Netherlands

21  Смотрите адрес Интернет – HTTP :// WWW . PICT . PCTI . ORG .

22 Резолюции 76 (V) от 5 августа 1947 года, 304 I (ХI) от 14 и 17 июля 1950 года, 1983/27 от 26 мая 1983 года, 1992/19 от 30 июля 1992 года и 1993/11 от 27 июля 1993 года Экономического и Социального Совета.

23  Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination: Russian Federation. 21/03/2003, CERI, CERD/C/62/CO/7, 21 March 2003

24   Дополнительную информацию о Комитете по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей см. "Изложение фактов № 24" в серии "Изложение фактов" УВКПЧ.

25  Обсерватория – во французском варианте названия.

26   Journal offiсel, L 151 du 10 juin 1997.

27   Дискуссии по этому поводу смотрите : Pierre-Marie Depuis, The Danger of Fragmentation or Unification of the International Legal System and the International Court of Justice, International Law and Politics, Vol. 31, 919; Benedich Kingsbury, Forward: Is the Proliferation of International Tribunals a Systemic Problem?, International Law and Politics, Vol. 31, 919.

28   Effective Implementation of International Instruments on Human Rights, Including Reporting Obligations under International Instruments on Human Rights, Note by the Secretariat, General Assembly, 5 September 2003, A/58/350,

29 Effective Implementation of International Instruments on Human Rights, Including Reporting Obligations under International Instruments on Human Rights, Note by the Secretariat, General Assembly, 5 September 2003, A/58/350,

30  Http://assembly.coe.int/Documents/WorkingDocs/doc04/EDOC10137.htm

31  Review of Recent Developments Relating to the Work of Treaty Bodies, Report of the Secretariat, HRI/MC/2003/2, 3 June 2003