Женева, 19-21 июня 2006 года

Восемнадцатое совещание председателей договорных органов

по правам человека

Женева, 22-23 июня 2006 года

Пункт 6 предварительной повестки дня

Концептуальный документ, касающийся предложения верховного комиссара относительно единого постоянного договорного органа

Доклад Секретариата

Введение

1.   В своем плане действий Верховный комиссар по правам человека указала, что она разработает предложения в отношении единого постоянного договорного органа и пригласит государства-участники семи договоров о правах человека на межправительственную встречу в 2006 году для рассмотрения этих вариантов 1. Настоящий концептуальный документ развивает это ее предложение и обеспечивает основу, на базе которой можно было бы изучить варианты проведения реформы. Дополнительные информационные документы будут подготовлены по конкретным вопросам, относящимся к созданию единого постоянного договорного органа, таким, как юридические аспекты, членский состав и потребности в ресурсах. В процессе обсуждения с заинтересованными участниками предложения Верховного комиссара будут продолжаться усилия по укреплению системы представления докладов в рамках договоров о правах человека, начатые в русле предложений Генерального секретаря о реформе от 2002 года 2. Будут изучены и другие идеи, касающиеся укрепления системы и максимального повышения ее воздействия.

2.   Концептуальный документ состоит из пяти частей. В первой части излагаются цели предложения Верховного комиссара и принципы, которыми оно продиктовано. Во второй части содержится анализ нынешней системы, ее целей и достижений, а также вызовов, с которыми она сталкивается. В третьей части говорится о том, каким образом создание единого постоянного договорного органа позволит отреагировать на эти вызовы и обеспечит укрепление и повышение эффективности системы контроля. В четвертой части содержатся предложения, касающиеся возможных форм, способов деятельности и функции единого постоянного договорного органа. И наконец, в заключительной части поставлен ряд вопросов, требующих рассмотрения в связи с созданием подобного органа. В нескольких приложениях к документу приводятся факты и цифры о представлении докладов в договорные органы по правам человека; положении дел с представлением докладов в каждом государстве-участнике различных договоров о правах человека по состоянию на 16 февраля 2006 года; информация о времени, которое в среднем проходит с момента представления доклада государством-участником до его рассмотрения; статистические данные по процедурам индивидуальных жалоб; и информация о нынешних финансовых потребностях договорных органов по правам человека.

I.   Цели реформы и ее руководящие принципы

3.   Система договоров о правах человека основана на семи ключевых договорах Организации Объединенных Наций о правах человека, в которых установлены юридические стандарты поощрения и защиты прав человека и юридические обязательства государств-участников по осуществлению прав человека на национальном уровне 3. Договоры также очерчивают нормативные рамки действий Организации Объединенных Наций по поддержке осуществления норм о правах человека на национальном уровне. Соблюдение этих стандартов государствами-участниками контролируется семью договорными органами при помощи ряда процедур. Все договорные органы рассматривают доклады; пять из них компетентны рассматривать индивидуальные петиции при условии соблюдения критериев их приемлемости; четыре уполномочены рассматривать жалобы государства на государство; и два компетентны проводить расследования утверждений о серьезных или систематических нарушениях. Цель этих процедур заключается в том, чтобы объективно оценивать положение в государствах-участниках и побуждать их выполнять свои международно-правовые обязательства. Они также обеспечивают канал, посредством которого Организация Объединенных Наций может поддерживать государства в этих усилиях.

4.   Главная цель системы договорных органов Организации Объединенных Наций заключается в обеспечении защиты прав человека на национальном уровне путем осуществления правозащитных обязательств, предусмотренных этими договорами. В силу этого мерилом эффективности системы договоров должен служить объем осуществления на национальном уровне рекомендаций, являющихся итогом конструктивного диалога в рамках процедур представления докладов, решений, принятых в рамках четырех ныне действующих процедур рассмотрения индивидуальных жалоб и результатов расследований. Ее также необходимо оценивать на основе того, насколько успешно работает эта система в плане предоставления государствам авторитетных указаний по поводу толкования договорных положений, предотвращения нарушений прав человека и принятия оперативных и эффективных мер в ответ на такие нарушения. Эффективность системы также должна оцениваться по тому, в какой мере результаты этих процедур находят свое отражение во всех национальных, региональных и международных усилиях по защите прав человека.

5.   Вопрос о путях укрепления системы в интересах наиболее эффективного достижения этих целей обсуждаются с момента создания самого первого договорного органа, Комитета по ликвидации расовой дискриминации, в 1970 году, в частности в контексте Совещания председателей договорных органов по правам человека, которое впервые было созвано в 1984 году и ежегодно проводится с 1994 года. Независимый эксперт, назначенный Генеральным секретарем для проведения исследования по вопросу о повышении долгосрочной эффективности системы договоров о правах человека Организации Объединенных Наций в 1980-е годы, предложил, в частности, создать единый контрольный орган для всех договоров 4. Второй доклад Генерального секретаря о реформе в 2002 году дал новый импульс обсуждениям, побудив международные договорные органы по правам человека "вырабатывать более согласованный подход к своей деятельности и стандартизировать свои разнообразные требования в отношении представления докладов" и предложив, чтобы каждому государству было "разрешено представлять единый доклад, содержащий сводную информацию о выполнении им всего диапазона международных договоров по правам человека, участником которых оно является" (А/57/387, пункт 54). В своем докладе "В условиях большей свободы" (А/59/2005) Генеральный секретарь вновь подчеркнул необходимость упорядочить и укрепить систему договорных органов и призвал к осуществлению согласованных руководящих принципов, касающихся представления докладов, всеми договорными органами, с тем чтобы договорные органы могли действовать в качестве единой системы. В своем Плане действий (А/59/2005/ Add .3) Верховный комиссар подтвердила этот призыв, подчеркнув, что цель системы должна заключаться в обеспечении максимально широкого уровня защиты всех носителей прав, и предложив создать единый постоянный договорный орган, с тем чтобы обеспечить укрепленную и более эффективную систему контроля для повышения воздействия системы договоров о правах человека, особенно на национальном уровне.

6.   Общая цель предложения Верховного комиссара двояка. Во-первых, обеспечить всестороннее и целостное осуществление государствами-участниками материально-правовых договорных обязательств, которые они добровольно взяли. Во-вторых, укрепить защиту носителей прав на национальном уровне, обеспечив контроль за осуществлением со стороны авторитетной, видной и эффективной системы, которая была бы легкодоступной для носителей прав.

7.   Предложение Верховного комиссара зиждется на нескольких принципах. Система договоров о правах человека призвана играть ключевую роль в поощрении и защите прав человека на национальном и международном уровнях. Достижения современной системы нуждаются в развитии, дабы обеспечить более прочные рамки для осуществления и контроля за осуществлением существующих договорных обязательств и тех, которые могут фигурировать в будущих международных договорах о правах человека, например в отношении исчезновений и инвалидов. Необходимо сохранить специфику каждого договора и не нанести ущерба их заточенности под конкретные права, такие, как свобода от пыток или расовая дискриминация, и права конкретных носителей прав, таких, как дети, женщины и трудящиеся-мигранты. Одновременно с этим необходимо сохранить взаимозависимый и неделимый характер обязательств, предусмотренных договорами. Осуществление существующих обязательств государствами-участниками должно быть укреплено, но материально-правовые обязательства государств-участников не могут быть затронуты или пересмотрены.

II .   Цели и достижения системы, а также современные вызовы

А.    Цели процедур контроля

8.   Ныне существующие механизмы контроля за договорами преследуют несколько целей 5. Процесс представления докладов дает возможность отдельным государствам-участникам провести всесторонний обзор принятых ими мер по приведению своего национального законодательства и политики в соответствие с положениями договоров, в которых они участвуют. Подготовка докладов обеспечивает платформу для национального диалога по вопросам прав человека с участием различных заинтересованных сторон в государстве-участнике. Сам доклад служит для правительства и других субъектов, включая гражданское общество, реперной точкой для разработки четкой и адресной политики, приоритеты которой соответствуют положениям договоров. Процесс представления докладов также поощряет и упрощает на национальном уровне общественный контроль за подходами правительства к осуществлению и стимулирует конструктивное обсуждение с гражданским обществом путей содействия осуществлению всеми прав, предусмотренных различными конвенциями. Рассмотрение докладов комитетами путем ведения конструктивного диалога с государствами-участниками дает отдельным государствам и государствам в целом шанс обменяться опытом решения проблем, возникающих при осуществлении договоров, и примерами положительной практики, способствующей более эффективному их осуществлению. Оно также делает возможным международный контроль с упором на ответственность и подотчетность государств за защиту прав человека.

9.   Процедуры жалоб позволяют договорным органам, компетентным рассматривать жалобы, намечать меры, которые должны быть приняты государствами для выполнения их международно-правовых обязательств в контексте конкретных случаев, затрагивающих отдельных лиц. Эти процедуры обеспечивают индивидуальную защиту потерпевших от нарушений прав человека и призваны стимулировать внесение изменений в общее законодательство, политику и программы. Процедуры расследований позволяют комитетам обращаться к структурным причинам систематических нарушений и выносить рекомендации по широкому кругу вопросов.

10.   Степень достижения процедурами договорных органов этих целей зависит от ряда факторов, которые будут актуальны для любой контрольной системы. Если говорить о представлении докладов, то это включает в себя желание и способность государств регулярно представлять доклады, использовать этот процесс для откровенной и всесторонней оценки осуществления международных обязательств и вести диалог с национальными заинтересованными сторонами до и после рассмотрения докладов комитетом. Она также зависит от информированности и осведомленности национального сообщества и его заинтересованности в участии в этом процессе и его использовании для оценки прогресса в области осуществления договоров и постановки различных вопросов, включая препятствия для осуществления, на национальном и международном уровнях. Кроме того, она зависит от того, сколько времени проходит от представления доклада до его рассмотрения, от качества и искренности диалога, заключительных замечаний и рекомендаций, а также любых последующих мер, которые могут требоваться в этой связи. Если говорить об индивидуальных жалобах, то ключевое значение имеет информированность на национальном уровне о возможности направления жалоб обладателями прав, эффективности процедур на международном уровне и качества итоговых решений, равно как и желания государств-участников претворять в жизнь заключительные соображения и вносить необходимые коррективы в законодательство и политику для выполнения своих обязательств. Аналогичных образом, эффективность процедур расследований зависит от информированности на национальном уровне об этой процедуре, качества процесса и его результатов.

В.    Достижения

11.   С течением времени различные процедуры и итоговые результаты деятельности договорных органов совершенствовались, развивались и укреплялись. Система договорных органов внесла большой вклад в дело поощрения и защиты прав человека, поскольку договорные органы давали авторитетные указания по поводу толкования международных стандартов прав человека, применения договоров и мер, которые должны быть приняты государствами-участниками для обеспечения полного осуществления прав человека и их всеобщей реализации.

12.   Процесс представления докладов стимулировал формирование на национальном уровне правозащитных сообществ. Он также прямо содействовал разработке новых законов, политики и программ. Этот процесс служил платформой для национального диалога по вопросам прав человека между различными участниками и сделал возможным общественный контроль за политикой правительств. Результаты этого процесса, заключительные замечания и рекомендации комитетов также служили для правительств ориентирами по вопросам осуществления договоров и зачастую определяли рамки совместных действий государств, органов Организации Объединенных Наций, гражданского общества и других участников.

13.   Хотя решения договорных органов в этом контексте не имеют обязательной юридической силы, процедуры индивидуальных жалоб часто позволяли потерпевшим получить необходимую защиту. Своими решениями по индивидуальным случаям комитеты также создали базу юриспруденции по вопросам толкования и применения договоров о правах человека, на которую все чаще ссылаются национальные и региональные суды и трибуналы 6.

14.   Национальные правозащитные учреждения (НПЗУ), НПО и другие участники гражданского общества, региональные органы и учреждения Организации Объединенных Наций также выиграли от процесса контроля за осуществлением договоров. Например, Детский фонд Организации Объединенных Наций (ЮНИСЕФ), который помогает вовлечь государства и национальных участников в процесс подготовки докладов в связи с Конвенцией о правах ребенка, использует материалы Комитета по правам ребенка в качестве программного инструмента и рассматривает процесс представления докладов в качестве удобной возможности подвести итоги и провести диалог с государствами, учреждениями Организации Объединенных Наций и НПО, которая позволяет государству отчитаться за осуществление своих договорных обязательств. Другие компоненты системы Организации Объединенных Наций, включая Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ), Программу развития Организации Объединенных Наций (ПРООН), Фонд Организации Объединенных Наций для развития в интересах женщин (ЮНИФЕМ) и Всемирную организацию здравоохранения (ВОЗ), также участвовали в процессе представления и рассмотрения докладов и в той или иной степени учитывали его итоги при планировании своей деятельности. Они также консультировали и поддерживали комитеты в разработке замечаний общего порядка для получения руководящих указаний по поводу стандартов в связи со своей программной и защитной деятельностью.

С.    Вызовы, с которыми сталкивается система

15.   Несмотря на эти достижения, система сталкивается с серьезными вызовами. Некоторые из них обусловлены ее успехами и проистекают из роста числа договоров по правам человека и неуклонного увеличения круга государств, официально связавших себя международно-правовыми обязательствами. Число договорных органов увеличилось с одного до семи с 1970 года, и в настоящее время их членский состав насчитывает 115 экспертов. Создание Подкомитета по предупреждению после вступления в силу Факультативного протокола Конвенции против пыток и учреждение новых органов для контроля за предлагаемыми договорами по вопросам насильственных исчезновений и инвалидности приведет к появлению новых договорных органов и экспертов в дополнение к ныне существующей системе. Факультативный протокол к Конвенции

против пыток также приведет к появлению новых контрольных функций у существующей системы 7.

Таблица 1: Состав договорных органов

16.   Система также сталкивается с проблемами по той причине, что многие государства принимают систему договоров о правах человека на формальном уровне, но не сотрудничают с ней или делают это лишь на словах либо из-за отсутствия возможностей, либо в результате недостатка политической воли. Некоторые государства не представляют доклады, требующиеся в соответствии с положениями договоров, а большинство представляет их с большими задержками. Многие государства, в том числе с большим техническим потенциалом и высокой приверженностью, находят трудным выполнение сложных и перекрывающих друг друга обязательств по представлению докладов, учитывая существование у них и других обязательств по докладам. Данные за февраль 2006 года свидетельствуют о том, что 70% от общего числа полагающихся докладов государств-участников было представлено и на этот показатель удалось выйти благодаря представлению объединенных докладов 8. Из подлежащих представлению первоначальных докладов 30% так и не были представлены 9. По состоянию на февраль 2006 года только 8 из 194 государств, участвующих в одном или нескольких из семи договоров, выполнили свои обязательства по представлению докладов в полном объеме, а остальные 186 государств задолжали в общей сложности 1 442 доклада договорным органам. У комитетов мало реальной власти побудить государства соблюсти процедуры, но даже если этого удастся добиться, то с учетом их нынешних методов работы они столкнутся с непосильной рабочей нагрузкой. Достижение провозглашенной Верховным комиссаром цели универсальной ратификации и полного признания процедур жалоб и процедур расследований вкупе с полным выполнением государствами-участниками обязательств по докладам лишь усугубит имеющиеся проблемы.

Таблица 2: Периодичность представления докладов в соответствии с договорами

17.   Рост числа договоров и договорных органов происходил сам по себе, и их положения и сферы компетенции пересекаются друг друга. Это привело к дублированию. Существующие органы используют разные методы работы, что уменьшает связанность системы и создает неясности для государств-участников и других субъектов, участвующих в системе. В настоящее время между договорными органами нет координации при планировании докладов к рассмотрению. К государствам-участникам могут обращаться с просьбами представить доклады сразу в несколько комитетов в течение месяца или даже недели, и многие государства предстают перед несколькими комитетами в одном и том же году. Договорные органы приняли разные процедуры рассмотрения докладов, что осложняет выбор государствами-участниками наиболее лучших путей их подготовки и использование результатов диалога с комитетом. Государство-участник может получить один и тот же запрос от нескольких договорных органов и обнаружить, что непосредственной тематике конкретного договора будет уделяться меньше времени. Ограниченная координация и сотрудничество между договорными органами и различия в подходах, в частности в отношении роли НПО, НПЗУ и всей системы Организации Объединенных Наций, усугубляют дублирование и замедляют взаимодействие с заинтересованными сторонами, которые находят систему невразумительной.

18.   Рост числа договоров и ратификаций резко увеличил нагрузку договорных органов и секретариата, задержки с рассмотрением докладов и индивидуальных жалоб и потребности в ресурсах. В то же время договорные органы получали недостаточное финансирование и время, отводимое на их заседания, было недостаточным для такой нагрузки. Процедуры индивидуальных жалоб используются не в полном объеме, но даже в этой ситуации с момента подачи жалобы до принятия по ней окончательного решения в среднем проходит от 30 до 33 месяцев, что серьезно подрывает способность системы обеспечить защиту отдельных лиц от серьезных нарушений прав. Рост числа петиций еще больше увеличит задержки с рассмотрением индивидуальных жалоб.

19.   С учетом этих вызовов договорные органы при поддержке секретариата работали над повышением эффективности и реагирования на некоторые из этих озабоченностей на индивидуальной и коллективной основах в рамках совещания председателей и межкомитетского совещания, которые ежегодно проводятся с 2002 года с участием председателя и еще двух членов каждого договорного органа. Эти усилия принесли свои плоды в форме ряда улучшений и новаций. Государства, которые надолго задерживают свои доклады, теперь становятся объектом рассмотрения комитетами и без докладов, а секретариат может оказывать государствам техническую помощь для выполнения их обязательств. К концу 2006 года два договорных органа перейдут на работу в составе двух палат, чтобы увеличить производительность. Рабочие методы договорных органов были согласованы в некоторых областях, но комитеты продолжают применять разные подходы в отношении диалога с представителями государств-участников, перечней вопросов, заключительных замечаний и роли гражданского общества и органов Организации Объединенных Наций в их работе.

20.   Принятие согласованных методов работы и систематизация руководящих принципов представления докладов позволят сделать нынешнюю систему более предсказуемой. Эти меры также должны облегчить задачу государств по подготовке и представлению докладов и способствовать их ратификации новыми участниками, особенно небольшими и развивающимися государствами, содействуя достижению цели универсальной ратификации. Могут быть рассмотрены и дополнительные меры. В их число может входить проведение сессий договорных органов в одно и то же время для большей координации и взаимодействия или предоставление их членам возможности наблюдать за работой сессий других договорных органов или участвовать в них. Договорные органы могут также изучить возможность проведения совместного рассмотрения докладов государств-участников. Деятельность по вопросам существа может быть интегрирована путем формулирования совместных замечаний общего порядка договорными органами, созыва совместных тематических рабочих групп и согласования повесток дня, приоритетов и целей. Совещания председателей и межкомитетские совещания также могут быть наделены формальными и структурированными координационными функциями, с тем чтобы можно было разработать единообразный подход к процедурам представления докладов и петиций.

21.   Однако эти меры не позволят устранить коренные причины проблем, стоящих перед системой. Несмотря на свои достижения, система мало известна за пределами академических кругов, правительственных ведомств и официальных лиц, непосредственно с ней взаимодействующих, а также юристов соответствующего профиля и НПО. Система договорных органов редко воспринимается в качестве доступного и эффективного механизма перемен. Жертвы нарушений прав человека и гражданское общество не знакомы со сложными процедурами системы или не знают о ее потенциале. Освещение ее деятельности в средствах массовой информации является слабым, а использование юриспруденции договорных органов юристами или национальными судебными системами - ограниченным. Поездки членов договорных органов в страны остаются исключением, и систему часто упрекают в том, что она оторвана от местных реалий, поскольку совещания проводятся только в Женеве или Нью-Йорке. Количество жалоб, подаваемых в секретариат, является небольшим по сравнению с населением государств, которые признали процедуры индивидуальных жалоб, и большинство жалоб касается меньшинства государств-участников. Процедуры расследований в рамках КПП и КЛДЖ используются мало, а механизмы межгосударственных жалоб вообще никогда не задействовались.

22.   Заметность системы завязана на авторитет договорных органов, который зависит от качества процесса контроля, его результатов и решений, а также признания используемых процедур объективными и справедливыми. Опыт нынешней системы свидетельствует о том, что договорные органы, состоящие из частично занятых и не получающих вознаграждения экспертов, выдвигаемых государствами-участниками из числа своих граждан и избираемых государствами-участниками на фиксированные возобновляемые сроки, различаются по своему опыту и независимости, а также географическому составу, представительству основных юридических систем и гендерной сбалансированности. Необходимость выполнения других обязанностей также означала, что некоторые члены договорных органов оказывались не в состоянии посвящать требуемое время работе в составе своих комитетов и в некоторых случаях не могли участвовать в сессиях. Из-за отсутствия ограничений по переизбранию некоторые эксперты работают в составе комитетов в течение длительных непрерывных сроков. В этой связи следует оговориться, что статья 9 Факультативного протокола к Конвенции против пыток и статья 26.4 проекта Международной конвенции о защите всех лиц от насильственных исчезновений предусматривают, что члены могут переизбираться только один раз. Они также предусматривают учет принципа гендерного баланса (ФПКПП, статья 5.4, и проект Конвенции о насильственных исчезновениях, статья 26.1). Дополнительные подробные положения, касающиеся квалификации и профессионального опыта, также предусмотрены в статье 5.2 ФПКПП.

23.   Система договорных органов развивалась сама по себе и не функционирует в качестве комплексной и неделимой основы защиты прав человека. Это ослабляет ее общее воздействие. Существование семи договорных органов, действующих независимо друг от друга, для контроля за осуществлением обязательств, основанных на Всеобщей декларации прав человека, открывает дверь для различий в интерпретации, что может вносить неопределенность в ключевые концепции и стандарты прав человека, угрожая целостной, всеобъемлющей и всеохватной интерпретации положений о правах человека. Отсутствие координации и сотрудничества между договорными органами может приводить к принятию ими противоречивой юриспруденции. Этот вопрос непосредственно затрагивается в проекте Международной конвенции о защите всех лиц от насильственных исчезновений, где содержится призыв к ее Комитету проводить консультации с другими договорными органами с целью обеспечения согласованности их соответствующих замечаний и рекомендаций 10. Многочисленность рекомендаций, исходящих от каждого договорного органа, затрудняет получение государствами-участниками и другими национальными органами всестороннего представления об основных озабоченностях и рекомендациях, касающихся сложившегося в государстве положения в области прав человека. Это может уменьшать способность государств-участников воплотить эти итоги в комплексных межсекторальных национальных планах и программах.

24.   Процесс представления докладов зачастую не достигает своей цели предоставления государствам-участникам регулярной возможности периодически проводить всесторонний обзор принятых ими мер для приведения своего национального законодательства и политики в соответствие с договорами, в которых они участвуют. Качество докладов государств-участников, представляемых в различные договорные органы, сильно различается. В 2004 и 2005 годах Комитеты отметили, что только 39% рассмотренных докладов соответствовали руководящим принципам представления докладов. В 18% случаев несоблюдение этих принципов конкретно упоминалось в заключительных замечаниях 11. В некоторых случаях комитеты высоко оценивали продуманный, откровенный и самокритичный подход правительств, но во многих других случаях доклады изобиловали повторами, содержали информацию, представленную в других документах, или же недостаточные и выборочные данные об осуществлении де-юре и де-факто прав человека в государстве-участнике. Зачастую доклады готовились без проведения консультаций со всеми правительственными ведомствами или обсуждений с национальными заинтересованными сторонами. В некоторых случаях национальное гражданское общество не имело на месте возможности ознакомиться с докладами.

25.   Часто договорные органы располагают недостаточной информацией, чтобы провести полный анализ осуществления де-юре и де-факто юридических обязательств, предусмотренных договорами. Это негативно сказывается на качестве диалога и рекомендаций комитетов. Доклады государств-участников могут содержать описание юридической базы, но при этом уделять недостаточное внимание практическому осуществлению и реализации на практике прав личности. Информация от учреждений Организации Объединенных Наций и НПО о государствах-участниках не всегда имеется до рассмотрения докладов. В результате этого последующие рекомендации договорных органов могут быть лишены конкретности, четкости и практической ценности, требующихся для более эффективного осуществления.

26.   Несмотря на недавнее введение процедур последующих мер некоторыми договорными органами и мероприятия УВКПЧ в области технического сотрудничества, направленные на повышение эффективности осуществления договорных обязательств, серьезный изъян современной системы обусловлен отсутствием эффективных, всесторонних механизмов последующих действий для обеспечения того, чтобы система оказывала устойчивое и систематическое воздействие на осуществление прав человека на национальном уровне. Правительства нередко уделяют недостаточное внимание рекомендациям договорных органов, а незнание или неосведомленность национальной общественности о контрольных процедурах и их рекомендациях делают их малозаметными на национальном уровне.

III.   Возможные пути решения современных проблем посредством создания единого постоянного договорного органа

27.   Предложение о едином постоянном договорном органе основано на той посылке, что, если международная система договоров о правах человека не будет функционировать и восприниматься в качестве объединенной цельной системы, контролирующей осуществление всех международных обязательств в области прав человека и имеющей единственный и доступный пункт для обращения к ней правообладателей, проблемы значимости, авторитета и возможностей для доступа, присущие современной системе, сохранятся. Это предложение основывается также на признании того, что в современной форме система приближается к исчерпанию своего потенциала и, несмотря на наличие в краткосрочной и среднесрочной перспективах возможностей улучшения ее функционирования, в долгосрочном плане необходимы более глубокие структурные перемены, чтобы гарантировать ее эффективность. В отличие от нынешней системы семи периодически работающих комитетов, единый постоянный договорный орган в составе постоянно работающих полный рабочий день специалистов будет обладать лучшими возможностями в плане принятия последовательных и авторитетных решений. Единый постоянный договорный орган будет доступен для потерпевших от нарушений на постоянной основе и может более оперативно реагировать на грубые нарушения. Как постоянному органу ему будет присуща гибкость в плане разработки новаторских методов работы и подходов к защите прав человека, и он сможет определить ясные формы участия партнеров по Организации Объединенных Наций и гражданского общества, основываясь на положительных примерах практики современной системы. Он сможет также развить прочный потенциал оказания помощи государствам-участникам в осуществлении ими своих обязательств в области прав человека, в том числе в рамках последующей деятельности и стратегий вовлечения стран, предусмотренных Верховным комиссаром в ее плане действий. Кроме того, в духе плана действий это позволит существенно укрепить секретариат в плане обеспечения экспертной помощи и консультаций, необходимых объединенному постоянному договорному органу, а также требующихся для укрепления национального потенциала и партнерств, обеспечивающих их полное вовлечение в процесс осуществления договоров (пункты 145-146).

28.   Поскольку государства выполняют свои обязательства в области прав человека в целом, а не по отдельным договорам, а отдельные лица и группы осуществляют свои права человека или сталкиваются с нарушениями также не по договорным линейкам, единый постоянный договорный орган обеспечит рамки для всестороннего, всеохватного и целостного похода к осуществлению договоров. В отличие от современной системы семи договорных органов, которые рассматривают доклады, представляемые на основе разной периодичности, единый постоянный договорный орган может согласовать гибкие и творческие меры для поощрения представления докладов и максимально повысить эффективность и отдачу контрольной деятельности. Например, можно будет ввести единый цикл представления каждым государством-участником докладов об осуществлении всех договорных обязательств один раз в три-пять лет, предоставив государствам-участникам и партнерам возможность проводить углубленную, целостную, всестороннюю и всеобъемлющую оценку и анализ выполнения государством соответствующих обязательств в области прав человека. Единый отчетный цикл, контролируемый единым постоянным договорным органом, обеспечит основу для лучшей расстановки приоритетов в деятельности, требующейся на национальном уровне для выполнения правозащитных обязательств. Циклы представления докладов можно будет увязать с национальными процессами и системами, такими, как разработка и осуществление национальных планов действий в области защиты прав человека и с другими обязательствами государства-участника по представлению докладов. Благодаря всестороннему рассмотрению осуществления государством-участником всех его договорных обязательств представление докладов единому постоянному договорному органу будет стимулировать скорейшее превращение прав конкретных групп и конкретных вопросов в важнейшую составляющую деятельности по интерпретации и осуществлению всех обязательств по договорам о правах человека, повышению их значимости и важности. В то же самое время уже накопленный специальный опыт договорных органов или их акцент на конкретные права и правообладателей будут сохранены и укреплены.

29.   Всесторонняя и целостная оценка выполнения государством всех соответствующих обязательств в области прав человека единым постоянным договорным органом, по итогам которой будет приниматься единый документ, содержащий все ключевые озабоченности и рекомендации, облегчит государствам-участникам и национальным заинтересованным сторонам обсуждение всего комплекса соответствующих правозащитных озабоченностей и законодательных, политических и программных мер, необходимых для их устранения. Путем обеспечения полной картины приоритетов в области прав человека такой целостный подход будет облегчать работу заинтересованных участников, таких, как НПО, НПЗУ и гражданское общество на страновом уровне, и помогать им включать эти рекомендации в свою национальную программную деятельность. Партнеры будут пользоваться своим опытом защиты прав человека в различных областях и разрабатывать общий подход к вопросам и потребностям в области прав человека на национальном уровне.

30.   Единый постоянный договорный орган обеспечит последовательный подход к интерпретации положений договоров, которые являются сходными или во многом перекрывают друг друга. Авторы жалоб также будут иметь возможность ссылаться на перекрывающие друг друга или сходные положения более одного договора, повысив тем самым последовательность и согласованность интерпретации во многом аналогичных положений различных договоров. Единый постоянный договорный орган также гарантирует последовательность и четкость замечаний общего порядка/рекомендаций и тем самым укрепит интерпретацию договорных положений. Результаты работы единого постоянного договорного органа будут способствовать осознанию неделимости правозащитных обязательств и важности целостного, всеохватного и всестороннего подхода к осуществлению.

31.   Единый постоянный договорный орган может увеличить время диалога с отдельными государствами-участниками, продолжительность которого сейчас в среднем составляет один день на каждый договорный орган, до, скажем, пяти дней в зависимости от таких факторов, как, например, число ратифицированных договоров. Объединив семь диалогов, которые в настоящее время проходят независимо друг от друга, в одно углубленное общение с одним контрольным механизмом вместо семи, такой диалог превратится в стратегический постоянный процесс контроля за выполнением всех обязательств в области прав человека. Это будет стимулировать направление государствами-участниками делегаций экспертов, включающих представителей всех государственных министерств, отвечающих за весь набор прав человека, с тем чтобы они могли отвечать на подробные вопросы и использовать экспертные знания членов комитета. Увеличение продолжительности диалога обеспечит новые возможности для заинтересованных участников в плане представления информации и обмена мнениями с комитетом. Расширение участия, объема информации, обмена мнениями по всем обязательствам в области прав человека позволит вырабатывать общий комплекс более четких, ясных и конкретных рекомендаций. Улучшение диалога, приверженности и результатов будет содействовать более широкому участию гражданского общества и других субъектов, способствуя тем самым более эффективному осуществлению прав на национальном уровне.

32.   Члены единого постоянного договорного органа будут работать на постоянной основе. Это позволит им развить нынешние достижения системы в интересах разработки прочных, согласованных, новаторских и гибких подходов к контролю за осуществлением договоров. Поскольку эксперты будут работать на постоянной основе, поступившие индивидуальные жалобы будут рассматриваться в более оперативном порядке, что повысит воздействие соображений, принимаемых в контексте процедур подачи жалоб, и будет стимулировать их более широкое использование правообладателями. Аналогичным образом единый постоянный договорный орган позволит укрепить потенциал проведения последующей деятельности, расширив возможности для проведения последующих миссий экспертами, которые теперь будут работать на постоянной основе.

33.   Единый постоянный договорный орган неизбежно будет играть более заметную роль, чем существующие договорные органы, и будет в состоянии повысить информированность о его процедурах, рекомендациях и решениях на национальном уровне. Такая более заметная роль вкупе с открытыми и транспарентными процедурами привлечет к себе интерес со стороны средств массовой информации, и выводы и рекомендации, принимаемые единым постоянным договорным органом в отношении всего положения в области прав человека в стране, скорее обратят на себя внимание средств массовой информации, чем выводы и рекомендации, касающиеся осуществления какого-либо одного договора.

34.   По сравнению с нынешней системой из семи периодически работающих органов единый постоянный договорный орган как постоянный орган будет обладать большей гибкостью, чем ныне действующие органы в плане выбора сроков и мест проведения своих сессий. Он сможет планировать рассмотрение докладов нескольких государств-участников из одного региона в течение нескольких недель, повышая тем самым нажим других стран региона в пользу сотрудничества с системой. Он также может проводить выездные сессии в регионах, повышая тем самым значение системы и обеспечивая ее доступность. Он может также разработать регулярную систему проведения миссий, связанных с последующей деятельностью или наращиванием потенциала.

35.   Единый постоянный договорный орган может также абсорбировать новые стандарты. Будет проще включить контроль за новым договором в единую контрольную структуру, которая уже сейчас занимается несколькими договорами, вместо инкорпорации новых контрольных функций в мандат существующего договорного органа, поскольку этот вариант в прошлом уже отклонялся в случаях КПП и проекта Международной конвенции о защите всех лиц от насильственных исчезновений.

36.   Постоянное присутствие и функционирование единого постоянного договорного органа позволит наладить более прочные связи с другими органами по правам человека, такими, как механизмы специальных процедур или региональные системы защиты прав человека, для координации деятельности и принятия взаимодополняющих мер в рамках соответствующих мандатов. Единый постоянный договорный орган будет также в состоянии налаживать связи с политическими органами на более эффективной основе, чем семь периодически действующих органов. Всесторонняя общая оценка осуществления страной своих международно-правовых обязательств по договорам о правах человека, содержащаяся одном документе, а не в семи отдельных документах, скорее привлечет к себе повышенное внимание со стороны политических органов, таких, как будущий Совет по правам человека или Совет Безопасности.

IV.   Меры по осуществлению: единый постоянный договорный орган

37.   В разделе ниже обсуждаются некоторые из возможных форм/способов деятельности единого постоянного договорного органа, контрольные функции, включая некоторые возможные нововведения.

А.    Формы/способы деятельности

38.   В настоящее время договорные органы в общей сложности заседают в течение 57 недель. С тем чтобы выполнить контрольные функции, ныне осуществляемые договорными органами, единый постоянный договорный орган будет работать на постоянной основе. Эта скажется на его методах и процедурах работы, а также его составе как с точки зрения числа членов, так и квалификационных требований к членам.

39.   Можно предусмотреть различные модели для единого постоянного договорного органа, выбор которых во многом будет зависеть от числа его членов. Система палат или рабочих групп позволит такому органу выполнять более значительный объем работы для охвата всех процедур. Эта система также позволит единому постоянному договорному органу создать более прочные механизмы последующих мер и разработать новаторские подходы к контролю за осуществлением на национальном уровне. Можно было бы предусмотреть деление функций на рассмотрение докладов и рассмотрение петиций, дополнительно распределив работу по решению этих задач между палатами или рабочими группами по договорной, тематической или региональной линейкам или же предусмотрев их параллельное выполнение. Выбор способов или форм выполнения различных функций будет зависеть от общего замысла единого постоянного договорного органа.

1.    Единый орган без палат

40.   Выбор единого постоянного договорного органа без палат или рабочих групп обеспечит последовательную интерпретацию. Однако эта модель не позволит решить проблемы нынешней системы, обусловленные ее рабочей нагрузкой, и может привести к еще большему отставанию в работе. Кроме того, если число членов органа будет значительным, могут возникнуть трудности с достижением консенсуса по правовым или процедурным вопросам.

2.    Параллельно действующие палаты

41.   В рамках этой модели каждая палата будет обладать полным мандатом в отношении всех договорных и контрольных функций. Преимуществами этого варианта будет возможность распределения задач и рабочей нагрузки. Все члены комитета будут осуществлять разнообразные контрольные функции, и таким образом достижения органа по различным процедурам будут вести к взаимному обогащению. Опыт КПР, который в настоящее время работает в составе двух палат, и КЛДЖ, который перейдет на такую форму работы во второй половине 2006 года, поможет лучше оценить перспективы данного варианта.

3.    Палаты, сформированные по функциональному признаку

42.   Единый постоянный договорный орган может избрать вариант создания отдельных палат для рассмотрения докладов и индивидуальных жалоб. Отдельные палаты могут также создаваться для проведения расследований и страновых миссий. Может быть также создана палата по "последующим мерам" или "осуществлению", хотя эти функции также могут быть возложены на конкретные целевые группы внутри палат, занимающихся докладами и сообщениями. Эта модель также позволит распределить задачи между палатами и позволит членам специализироваться на конкретных процедурах, в частности индивидуальных жалобах. Однако будет существовать риск рассогласованности решений палат по вопросам существа, что может вести к нестыковкам при толковании. В идеале работа единого постоянного договорного органа в контексте одной процедуры должна вдохновлять ее работу в рамках других процедур. Этот вариант может быть недостаточно эффективным с точки зрения выполнения рабочей нагрузки, с которой придется столкнуться единому договорному органу, и могут потребоваться дополнительные механизмы для распределения работы.

4.    Палаты, сформированные по договорному признаку

43.   Создание палат по договорному признаку дает то преимущество, что позволяет упростить распределение рабочей нагрузки и сохранить специфику каждого договора. Этот вариант также позволяет избежать возникновения вопроса об участии экспертов из государств, не являющихся сторонами договоров, и в состав палат могут быть избраны члены, обладающие необходимым специальным опытом. Однако выгоды от учреждения единого постоянного договорного органа, а именно обеспечение целостной, всесторонней и всеобъемлющей оценки положения в области прав человека, исключение дублирования в работе и потенциала непоследовательной интерпретации, сокращение бремени по представлению докладов, упор на неделимость прав, более заметная роль системы и улучшение доступа для заинтересованных участников, могут быть поставлены под сомнение, поскольку в этом случае сохранятся раздробленность и несогласованность, присущие современной системе. Однако в отличие от современной системы семи договорных органов, единый постоянный договорный орган, работающий в составе камер по договорному признаку, будет использовать идентичные методы работы.

5.    Палаты, сформированные по тематическому признаку

44.   В этом случае палаты могли бы быть созданы по тематическим блокам прав, таким, как недискриминация, верховенство закона и т.д. Возможным преимуществом будет уменьшение риска непоследовательности при толковании похожих положений. Однако такие блоки прав могут быть трудны для определения, между палатами сохранится определенное дублирование и, кроме того, это может привести к неоправданному выделению одних прав за счет других. Кроме того, государства-участники могут столкнуться с трудностями при представлении докладов, а другим заинтересованным сторонам может быть сложно взаимодействовать с подобной системой.

6.    Палаты, сформированные по региональному признаку

45.   Этот вариант позволит аккумулировать экспертный опыт в области прав человека в конкретном регионе и укрепит связь с региональными системами и партнерами. Однако сохранится риск принятия палатами действий, не стыкующихся между собой. Такой орган может также дублировать работу региональных систем, способствуя появлению региональных, а не универсальных стандартов.

В.    Функции

1.    Представление докладов

46.   Представление докладов и "конструктивный диалог" - это главные средства, которые используются сегодня договорными органами для контроля за осуществлением договорных обязательств государствами-участниками. Можно наметить несколько вариантов, которые могут быть рассмотрены единым постоянным договорным органом применительно к процедуре докладов. Он может взять на вооружение подход современной системы и рассматривать доклады, представляемые по каждому из семи договоров, насколько это применимо к данному государству-участнику. Он может просить государства представлять расширенный базовый документ и доклады по конкретным договорам, принятым государствами-участниками. Ответы на всесторонние и объединенные перечни вопросов, касающиеся всех договорных обязательств, могут заменить периодические доклады. Такой подход может облегчить задачу государств-участников по представлению докладов, исключить накопившееся отставание от графика и обеспечить получение современной информации об осуществлении единым постоянным договорным органом. Эта система также позволит органу заранее планировать рассмотрение докладов на годы вперед в соответствии с согласованным и регулярным циклом. Это также позволит надлежащим образом планировать и оценивать бюджет и расходы.

2.    Индивидуальные жалобы

47.   Единый постоянный договорный орган мог бы предусмотреть некоторые процедурные нововведения, касающиеся рассмотрения индивидуальных жалоб. В русле нынешней практики договорных органов, компетентных рассматривать жалобы, единый постоянный договорный орган может назначить специальных докладчиков по новым жалобам и временным мерам или рабочие группы. Мандаты специальных докладчиков можно было бы организовать по институциональной/договорной линейкам (жалобы в   соответствии с Факультативным протоколом к МПГПП и КЛДЖ, статьей 22 КПП и статьей 14 к ЛРД) или по тематическим блокам более высокого порядка (недискриминация, неприкосновенность личности, пытки и невыдворение, право на жизнь, процессуальные гарантии и отправление правосудия и т.д.).

48.   Единый постоянный договорный орган мог бы ввести ускоренные процедуры рассмотрения заведомо необоснованных утверждений (решение по которым могло бы приниматься палатой в составе трех членов). Он может также внедрить ускоренные процедуры для принятия решений по стандартным, хотя и обоснованным жалобам, которые основывались бы на имеющихся прецедентах.

49.   Единый постоянный договорный орган может быть уполномочен рассматривать утверждения о нарушениях положений более чем одного договора в контексте одного и того же дела, если соответствующее государство является участником всех этих договоров. Это будет содействовать последовательности в интерпретации основных договоров о правах человека и придаст дополнительный стимул в направлении к созданию истинно "унифицированной" системы. Можно рассмотреть вопрос о создании палаты для рассмотрения жалоб или о создании инстанций.

3.    Расследования

50.   Создание единого постоянного договорного органа позволит повысить роль этой процедуры и осведомленность о ней общественности, что может привести к проведению более широкого круга расследований. Благодаря своему постоянному членскому составу и повышенной гибкости единый орган будет в состоянии разрабатывать более эффективные и новаторские процедуры, включая более эффективные последующие меры.

4.    Замечания общего порядка

51.   Как и в случае существующих договорных органов, единый постоянный договорный орган будет принимать и публиковать свое толкование положений о правах человека в форме замечаний общего порядка/рекомендаций для уточнения содержания конкретных прав. В отличие от современной системы, единый договорный орган будет в состоянии придерживаться единого подхода к предусмотренным договорам и сходным обязательствам. Единый постоянный договорный орган б�