---

Правовая основа избирательных процессов - Обзор

Обзор

Структура избранных правительств (национальное/федеральное, государственное/провинциальное)

Типы избранных правительств

Подход

Данный  раздел  посвящен  изучению  законодательной  структуры демократического избирательного  процесса, при  этом  акцент  делается  на  справедливости и эффективности  его регулирования и  управления  ресурсами,  выделяемыми  для  проведения  выборов.  Отправной  момент  заключается  в  том,  что  решение  о  том,  в  чьих  руках  будет  сосредоточена  политическая  власть,  принимается  на  основе  свободных  и  честных  выборов. Выборы могут быть свободными и честными:  

• При любой форме организации политической системы (например,  в случае парламентской или президентской модели);
  
  
• При различных формах правления (например, монархической или республиканской);
  
  
• При унитарной или децентрализованной территориальных структурах государства.  

Но,  кроме  всех  этих  классификаций,  необходимо  решить,  какие  правовые  условия  и  какая организационная  структура  будут  гарантировать  свободную  избирательную  систему  при экономической эффективности.  

Принципы  

Свободная и честная избирательная система предполагает, что:

• Каждый гражданин имеет право принять участие в выборах как в качестве избирателя, так и в качестве кандидата;
  
  
• Избирательный процесс проходит регулярно и периодически;
  
  
• Выборы проводятся в атмосфере уважения основных прав граждан;
  
  
• Процедура  голосования  гарантирует  свободу  волеизъявления,  тайну  и  аккуратность подсчета голосов;
  
  
• Осуществляется  контроль  над  процессом  со  стороны  какого-либо  избирательного  органа, который действует независимо от других властных структур государства.

Эффективная  избирательная  система  должна  тщательным  образом  учитывать  финансовые затраты  на  организуемый  ею  процесс.  Вполне  естественно,  что основной  задачей  и  целью  выборов  является  формирование  законного  правительства,  а  также достижение свободного режима, особенно в переходный период, так как без решения этого основного вопроса невозможно будет решить остальные социальные или политические проблемы страны. Однако  нельзя  игнорировать  финансовый  аспект.  Никакая  страна  не  сможет  поддерживать избирательную систему, затраты на которую превышают возможности страны (тем более, если существуют серьезная социальная нестабильность).

По  той же  самой  причине международное  сотрудничество  является  более  эффективным,  если оно способствует получающей стороне сформировать независимые избирательные организации, которые  не  будут  представлять  собой  дорогостоящие  структуры,  требующие  постоянного международного  финансирования.  Администрирование  избирательного  процесса  является важной отличительной особенностью демократической системы. Вот поэтому оно должно быть примером  организационной  и  финансовой  обоснованности,  а  не  островом,  на  который  сверх меры поступают международные средства. 

Правовые инструменты

Какие  правовые  инструменты  наиболее  приемлемы  для  решения  вопросов  избирательной системы? Для получения ответа на этот вопрос необходимо принять во внимание следующее:  

Организация и проведение выборов требуют наличия общей нормативной системы, которая охватывала бы все, начиная от конституционных положений, которые определяют активное и  пассивное  право  голоса,  до подразумевающегося  или  четко  сформулированного  кодекса поведения соперников в ходе предвыборной кампании.

В  качестве  правового  инструмента  главным  образом  выступает  закон  о  выборах. Данная правовая основа требует общего согласия относительно его содержания и приемлимой степени постоянства наиболее  важных  политических  сил.   Среди значимых  функций  такого  инструмента,  с  одной  стороны,  является  точное определение элементов избирательной системы, а с другой разработка ряда процедурных гарантий,  которые  обеспечивали бы  соблюдение  всеобщего  избирательного  права.

Представляется, однако, что  невозможно  и  не  совсем  приемлемо  разрабатывать нормативные  положения  избирательной  системы,  основываясь  исключительно  на  законе, который трудно менять или модифицировать. Практический опыт участия в избирательных процессах  подтверждает  необходимость  оставлять  некоторую  возможность  для  адаптации  и интерпретации  соответствующих административных  нормативных  актов,  а  также  решений,  принимаемых  руководством  избирательных  органов.

Как  следует  разрабатывать  закон  о  выборах?  Необходимость  достижения  политического согласия  в  отношении  нормативных  положений  избирательной  системы  становится особенно  очевидной  в  переходный  период.  Конечно,  определить  наиболее  адекватную стратегию для каждой страны заранее невозможно.

В общем, можно найти необходимую золотую середину между:

• Максималистской  стратегией,  которая  направлена  на  достижение  самого  широкого консенсуса, не принимая во внимание при этом время, необходимое для его достижения;
  
  
• Минималистской  логикой,  которая  допускает  проведение  только  абсолютно  необходимых  изменений  в  законе  о  выборах,  существовавшем  прежде  и  предназначенном  для регулирования выборов, проводившихся на безальтернативной основе.

Практический  опыт  показывает,  что  обе  стратегии  страдают  серьезными  погрешностями, поэтому  необходимо  определить,  сколько времени и обсуждения следует провести при  разработке  нормативных  положений  избирательной  системы  в  каждом  отдельном случае.

Важные элементы

Из  наиболее  важных  элементов  избирательного  процесса  необходимо  принять  во  внимание следующие: 

Прежде  всего,  право  голоса  должно  быть  гарантировано  каждому  человеку.  Следовательно, должно  быть  гарантировано  отсутствие  неоправданной  дискриминации  и  лишения избирательного права.

Это предполагает, что  причины,  по  которым  человек  может  быть  лишен  избирательного  права,  основаны  на принципе  классификации, рассматриваются  сдержанным  образом  и,  в  любом  случае, удовлетворяют  необходимость  в  более совершенном  и  более  свободном  коллективном выражении права голоса.

Проблема  другого  характера,  которую  необходимо  тщательно  проанализировать, заключается  в  наличии  некоторых  избирательных положений,  обеспечивающих резервирование мест из соображений расового, культурного или даже гендерного характера, как  результат  положительных  дискриминационных  мер.  Хотя  при  этом  преследуется  цель достижения  политического  участия  тех  групп  населения,  которые  исторически  были исключены  из  него,  тем  не  менее,  такое  положение  представляет  собой  существенное исключение из двух основных принципов организации выборов:

• принципа "один человек, один  голос",
  
  
• идеи  о  том,  что  политическое  представительство  означает представительство всей страны, а не представительство определенной группы населения или общественного слоя.

Следовательно,  такого  рода  положительные  действия  должны  носить  временный  характер, выступая в качестве инструмента  достижения цели интеграции, а не в качестве перманентной системы распределения мест, которая в конечном итоге может перерасти в нео-корпоративный подход.  Во-вторых,  мы  также  должны  принимать  во  внимание  и  материальный  элемент регулирований,  который  имеет большое  значение  для защиты  права  голоса. Таким  элементом является  наличие  адекватной  системы  регистрации  избирателей.  В-третьих,  следует  заметить,  что  нормативные положения, касающиеся избирательного процесса, в основном касаются вопросов процедурного регулирования, так что необходимо принять целый ряд решений для обеспечения адекватного избирательного  процесса,  начиная  от  объявления  проведения  выборов,  до  обнародования  их результатов. В этой связи необходимо принять решение относительно того:  

• Кто может выдвигать кандидатов, и при каких  условиях;  
  
  
• Кто уполномочивает их;
  
  
• Какие  мероприятия  необходимо  провести  во  время  предвыборной  кампании  по  сбору подписей,  а  также  относительно  того,  какого  рода  поддержка  оказывается  кандидатам  со стороны государства и частных лиц или организаций;
  
  
• Все  меры,  направленные  на  сам  процесс  голосования  и  подсчеты  голосов,  включая  неофициальный  подсчет  голосов  или  быстрый  подсчет,  могут стать проблематичными в тех странах, в которых все еще идет процесс демократической консолидации.

Однако  существует  несколько  ключевых  аспектов  избирательного  процесса,  для  которых предлагается очень много самых разных решений и, в частности, в отношении организационной структуры, которая ведает вопросами организации и контроля над избирательными процессами.

Можно  сказать,  что  тенденция  такова: чем  больше  недоверия  существует  в  отношении обычных институтов страны, тем более влиятельной и независимой должна стать избирательная организация.  Исключение  из  этой  тенденции  составляют  федеральные  страны,  в  которых демократическая консолидация уже присутствует.

Таким  образом,  можно  установить шкалу  недоверия,  по  которой  максимальное  показание будут  давать  модели  избирательных  судов,  характерные  для  Центральной  Америки,  а минимальное  показание  будет  характерно  для  тех  систем,  которые  не  меняют  обычное функционирование администрации и судебной системы при проведении выборов, как это имеет место, например, в Германии.

Хотя  трудно  заранее  сделать  выбор  наиболее  подходящей  модели  для  каждой  страны,  тем  не менее,  представляется,  что  наиболее  распространенной  моделью    в  тех  странах,  которые сравнительно  недавно  приобрели  доступ  к  демократии,  является  такая  система,  которая предполагает  организацию  избирательных  комиссий.  Эти  организации  полностью  заменяют собой  правительственное  администрирование,  но  при  этом  правовая  юрисдикция избирательных  вопросов  регулируется  Конституционным  Судом.  Такая  модель  дает возможность  избежать  формирования  четвертой  власти,  как  это  происходит  в  случае  с моделями Избирательных судов.

Эти, как впрочем, и другие вопросы мы будем рассматривать в разделе "Правовая  структура" для  того,  чтобы  предоставить реальное решение проблемы или, по крайней мере, элементы, необходимые для анализа проблем и применить принципы справедливости  и  эффективности  к  каждому  случаю  при  разумных  затратах  для рассматриваемой страны.

Структура избранных правительств

Главная  идея  представительной  демократии  заключается  в  том,  что  граждане избирают кандидатов,  имеющих исполнительную  и  законодательную  власть,  независимо  от  территориальной принадлежности, независимо  от  того,  парламентская  это  или  президентская  политическая система;  и  даже  независимо  от  того,  какая  форма  правления  существует  в  той  или  иной конкретной стране: монархическая или республиканская, за явным исключением случаев, когда во главе государства стоит король.

Горизонтальная  и  вертикальная  форма  организации,  разделяющая  властные  структуры, обуславливает  особую  сферу  полномочий  государственных  должностных  лиц  и взаимоотношения  между  ними,  но  не  тот  факт,  что  их  единственным  источником демократической  законности  и  единственной  законной  процедурой  обеспечения  доступа  к власти являются свободные и справедливые выборы.

Территориальная  структура  организации  выборов,  принятая  в  каждой  стране,  обусловлена историческими  и  политическими  причинами,  которые  фактически  и    формируют    ее конституционную  историю.  Сомнительно,  что  можно  ссылаться  на  территориальную  модель какого-либо  государства,  так  как  каждая  из  них  представляет  собой  определенное  сочетание элементов  централизации  и  децентрализации.  В  общем,  однако,  мы  можем  ссылаться  на политически децентрализованные и централизованные государства.

Что же  касается  правовой  структуры  избирательных  процессов,  на  которых мы  здесь должны сосредоточить  свое  внимание,  то  существенное  различие  между  ними  заключается  в  их полномочии  устанавливать  какие-либо  правовые  процедуры,  которые  регулируют  проведение определенных выборов. В государствах с централизованной системой власти, законы и другие избирательные  процедуры  на  всех  уровнях  находятся  в  юрисдикции  центрального правительства и, как правило, составляют часть всеобщего избирательного кодекса.  Напротив, в  странах  с  децентрализованной  системой  власти,  каждому  гражданину  предоставляются достаточно  большие  возможности  определять  важные  элементы  системы,  которые  должны применяться  на  всех  территориальных уровнях, что не мешает, однако, установлению одного подразделения для единого голосования на территории всей страны. Таким образом,  национальные  процедуры  всеобщих  выборов  и  процедуры  для  каждого  из децентрализованных  подразделений,  которые    регулируют  свои  собственные  выборы, существуют  параллельно.  Есть  и  еще  одно  существенное  различие  в  проведении  местных выборов,  которые  в  государствах  с  централизованной  системой  власти,  подпадают  под юрисдикцию  центрального  правительства,  но  их  регулирование  обычно  предоставляется различным территориальным парламентам в политически децентрализованных государствах.  

С  другой  точки  зрения,  территориальная  структура  государства  становится  важной  для избирательных  процедур  тогда,  когда  начинается  формирование  избирательных  округов. Данный аспект мы будем рассматривать в разделе Избирательные участки и округа. 

Типы избранных правительств  

С точки зрения избирательного процесса, основное различие, которое существует между двумя большими  типами  систем  правления,  заключается  в  том,  что  при  президентской  системе правления,  избирается  магистрат,  состоящий  из  одного  избранного  человека,  в противоположность  парламентской  системе  правления,  при  которой  избирается  Ассамблея, представляющая  все  политические  мнения  страны,   которой  и  приносится  клятва  президента. Исходя  из  этого  изначального  факта,  элементы  избирательной  системы  формируются радикально различными путями.  

В президентской системе выборы президента обычно являются национальным событием, в котором участвуют все зарегистрированные граждане. Они всегда основаны на принципе большинства  голосов, при этом  зачастую побеждающему кандидату требуется  набрать,  по  меньшей  мере,  пятьдесят  один процент  всех  поданных  голосов.  В случае необходимости,  проводится  второй  тур  голосования  среди  тех кандидатов, которые набрали наибольшее число голосов в первом туре. 

Напротив, выборы, проводимые в парламентской системе, требуют организации избирательных округов, которые не соответствуют национальной территории в целом,  за  исключением  отдельных  случаев.  Такая  избирательная  система  дает  возможность применения  различных  решений  в  плане  того,  каким  образом  осуществлять  право  голоса,  а также, что наиболее важно, в плане выбора избирательной формулы.

Другой  аспект,  который  существенным  образом  обуславливает  расстановку  политических  сил накануне  выборов,  это  запрет  на  проведение  перевыборов  (или  двойных  перевыборов),  что является весьма характерным для президентских систем. Такое ограничение вынуждает партии, находящиеся у власти, расстаться со своими наиболее известными политическими фигурами и периодически  обновлять  своих  лидеров.  Последнее  делается  намного  чаще,  чем  в парламентских  системах,  поскольку  в  последнем  случае  следуют  той  логике,  что  кто  бы  ни победил  на  выборах,  всегда  остается  возможность  сделать  новую  попытку.  Таким  образом, обновление всегда является следствием чьего-либо поражения на выборах.

Как бы там ни было, но, вероятно, самой значительной особенностью организации избирательного процесса является различная  степень  предсказуемости  выборов.  Президентские  выборы  проводятся  в  заранее установленные  сроки,  в  то  время  как  в  парламентской  системе  максимальный  период устанавливается  для  законодательной  власти,  который  всегда  может  быть  сокращен односторонним  решением  президента.  В  большинстве  случаев  это  приводит  к  тому,  что политические  партии  и  избирательная  администрация  бывают  удивлены  датой  проведения всеобщих  выборов. 

Таким  образом,  влияние  любой  из  моделей  на  администрацию,  которой поручена  организация  выборов,  очевидно.  

Регулярное  объявление  о  проведении  выборов  в должные  сроки  дает  возможность  заранее  спланировать  все  необходимые  действия.

Использование  права  роспуска  обуславливает  важность  наличия  особенно  гибкой  и эффективной избирательной администрации, которая в состоянии организовать избирательный процесс  в  течение  очень  короткого  периода  времени,  предусмотренного  в  каждой избирательной  системе  (около  двух  месяцев). 

Аналогичное  заявление  можно  сделать  и  в отношении  избирательных  механизмов  каждой  политической  партии,  но  при  этом  можно упомянуть  дополнительную  проблему,  связанную  с  необходимостью  отбора  по  всем избирательным округам страны достаточного числа кандидатов для участия в выборах в период времени от объявления выборов до выдвижения кандидатов.