Юридические документы (доктрина/теория)

Регулятивные уровни

Первое,  о  чем  нужно  помнить,  когда  начинаешь  анализировать законодательную структуру избирательных процессов, это то, что правила, с помощью которых регулируется организация и проведение  выборов, представляют  собой  одну  общую  систему,  состоящую  из  следующих уровней:

Все вместе эти четыре уровня представляют собой сложную правовую cистему, необходимую для проведения  демократических  выборов.  Кроме  того,  существует  взаимосвязь  между  уровнями, так  что  недостатки  одного  из  них    должны  покрываться  другим,  хотя необязательно  и  не исключительно за счет следующего за ним уровня. Таким образом, мы видим, что они являются всеобъемлющими, самодостаточными  системами,  каждая  из  которых  имеет  свое  собственное сочетание регуляторных элементов.

Однако  эмпирическое  исследование  указывает  на  следующие  особенности  в  правовом регулировании избирательных систем:

Общие черты правового регулирования избирательных систем

Конституции  устоявшихся  демократических  государств  содержат  еще  меньше  положений, касающихся  вопросов  регулирования  избирательных  процессов,  чем  те  страны,  которые вступили на путь демократизации сравнительно недавно. Поэтому здесь можно говорить о градации содержания. Минимальное содержание таких регуляторных положений характерно для  тех  конституций,  которые  ограничились  включением основных  положений избирательного права, подтвердили его всеобщий, свободный и тайный характер, а развитие остальных  аспектов  оставили  на  откуп  Закону;  максимальное  содержание характерно  для тех  конституций,  которые  определяют  элементы  избирательной  системы,  основные процедурные  правила  и  другие  аспекты,  такие  как  обработка  результатов голосования  и положение об органах контроля избирательных процессов и/или администрации.

Однако  основной регулятивный  инструмент по  сути  своей  представляет  собой Закон о  выборах.  Под законом здесь имеются в виду правила, разработанные представительным органом, который является  результатом  волеизъявления  народа,  а  именно,  Парламентом.  Однако  для  его одобрения  требуется,  конечно  же,  согласие  Парламента,  но  в  настоящее  время рассматривается  положение  о  том,  чтобы  такое  одобрение  принималось  бы квалифицированным или подавляющим большинством. Любой Закон о выборах нуждается в широком  соглашении  политических  сил,  фактическом  или  юридическом.  Без  этого такой закон  станет  предметом  политического  обсуждения,  а  будучи  принятым,  он  будет бесспорным  инструментом  решения  вопроса  о  пребывании  у  власти    или  смене.  Закон  о выборах,  который  является  предметом  спора,  вряд  ли  будет  стабильным.  Именно  потому, что законы, основанные на широком согласии, являются стабильными, чрезвычайно трудно внести в них глубокие изменения по социологическим, политическим и правовым причинам.

Другим  аспектом,  по  которому,  похоже,  достигнуто  общее  согласие,  является  самая минимальная возможность для  разработки стандартных положений. Прилагаются усилия к тому,  чтобы  законы,  т.е.  решение  людей  в  парламенте,  охватили  бы  практически  все возможные  аспекты  избирательных  процессов.  Таким  путем  устраняется возможность  их регулирования  различными  силами.  Законы  о  выборах,  как  правило,  являются пространными и достаточно детальными, что не часто можно встретить в других областях. Эта особенность имеет, по крайней мере, два негативных последствия:

Во-первых,  законы  иногда  бывают  очень  жесткими  и  поэтому  не  приемлемыми  для регулирования  такого  процесса  как,  например,  выборы,  в  котором  много непредвиденных  обстоятельств.  Нормативные  положения,  незначительная  адаптация  которых  требует сложных правовых механизмов, не могут работать.

Во-вторых, такие законы, как правило, неизвестны и трудны в применении для тех, на кого они направлены, граждан в целом. Таким образом, они становятся наследием избирательных администраций, независимо от того, являются ли они просто государственными служащими или  членами  политических  партий.  Таким  образом,  возникает  драматический  парадокс, который  можно  наблюдать  во  всех  законах  о  выборах,  отражающий  напряженность  во взаимоотношениях  между  прямой  и  представительной  демократией:  закон  должен  быть всеобъемлющим  и  детальным  для  того,  чтобы  он  был  действительным  выражением  воли народа,  а  не  служил  скрытым  интересам  правящей  партии.  Однако,  и именно по  этой причине, гражданам трудно получить доступ к нему, а они должны применить его - все без исключения - в один и тот же день.

Претензии на то, чтобы Закон о выборах предусмотрел все материальные операции, которые требуются для избирательного процесса, не только   представляются напрасными, но они в определенной  степени  затрудняют  практическую  организацию  избирательных  процессов. Вот  почему  дополнительные  административные  нормативные  положения,  детально рассматривающие работу избирательной системы, просто необходимы.

В  то  же  самое  время,  когда  встает  вопрос  о  предоставлении  этих  положений  на  откуп исполнительной  власти,  наблюдается  всеобщее  недоверие,  которое  тем  более  заметно,  чем менее  устоявшейся  является  демократическая  система.  Для  решения  этой  проблемы  есть  две процедуры:

Самая  радикальная  состоит  в  том,  чтобы  поручить  этот  вопрос  специальному  избирательному  органу,  который  либо  не  является  частью  какой-либо  из  ветвей государственной власти (вследствие чего такой орган становится несколько сомнительным, потому что он возникает из классического разделения власти по Монтескье, особенно, если он включен в конституцию) или он имеет парламентскую суть.

Более  приемлемым  вариантом  является  положение,  в  соответствии  с  которым,  эти нормативные  правительственные  предписания  проверяются  избирательными  органами  до или  после.  Это  более  характерно  для  устоявшихся  демократических  стран.  Такой  вариант пользуется  большим  уважением,  учитывая  разделение  властных  полномочий  и  роль, которую играют в стране исполнительная и судебная власти.

Кодексы поведения

Регуляторный  круг  замыкается  так  называемыми Кодексами  поведения.  В  более  широком смысле  можно  сказать,  что  ни  одна  избирательная  система  не  работает  без  наличия подразумеваемого  кодекса  поведения  у  политических  партий.  Это  предполагает,  например, принятие  результатов  выборов,  безоговорочное  признание    правил  игры  и  даже  некоторые неписаные правила, при помощи которых регулируется избирательная кампания, как например, исключение определенных вопросов или форм.

В  более  ограниченном  и  технически  более  правильном  смысле кодекс  поведения  следует рассматривать  как набор публично одобренных правил поведения политических соперников в определенном избирательном процессе. Эти правила часто заполняют правовой пробел в целом.  Они всегда строго временные, ограниченные одним избирательным процессом.

Однако это неправда, что эти правила разрабатываются исключительно в странах, возникающих на  основе  недемократической  формы  правления,  поскольку  есть  наглядные  примеры существования неписаных кодексов в устоявшихся демократических странах. Это происходит, например, когда определенные вопросы считаются общим наследием, и поэтому исключаются из круга тем, обсуждаемых партиями, о чем делается формальное заявление.

Хотя  проблема,  касающаяся  их  правового  характера  и  побудительной  силы,  будет рассматриваться  позже,  можно  все-таки  утверждать,  что  они  более  похожи  на  реальные правила, так как соперники формулируют их и представляют на рассмотрение  на арбитражном уровне,  под  наблюдением  какой-либо  международной  организации  или,  что  более  значимо, избирательного  органа,  имеющего  полномочия  решать  любые  спорные  вопросы  в  отношения применения таких правил.

Структурные принципы и положения, касающиеся избирательного процесса

Этот  набор  регуляторных  инструментов  (Конституция,  закон  о  выборах, административные положения  и  кодексы  поведения),  таким  образом,  составляет правовую  структуру избирательных  процессов.  Распределение  вопросов,  которые  каждый  из  них должен регулировать, в значительной степени зависит от внесудебных факторов, имеющих отношение к историческим  и  политическим  детерминантам.  Трудно  установить  общие категории  или внутренние  правила  распределения.  Однако  со  строго  правовой  точки  зрения  существуют,  по крайней  мере,  три  принципа,  которые  можно  было  бы    принять  во  внимание  при  разработке нормативных избирательных положений в какой-либо стране:

Существуют  элементы,  по  которым  соглашение  должно  быть  отражено  в  тексте  самой конституции: в частности те, которые относятся к активному или пассивному избирательному праву,  а  также,  возможно,  общее  определение  некоторых  элементов  избирательной системы. Однако  нормативные  положения,  касающиеся  избирательного  процесса,  не должны бесконтрольно  расширяться  посредством  конституционного  закрепления  их  в  мельчайших деталях. Эти избирательные структурные положения, разработанные для определенной страны, не становятся более эффективными или более адекватными от того, что они содержатся в конституции.

Главным  инструментом  регуляторной  структуры  является,  вне  всякого  сомнения,  закон  о выборах. В качестве такового он должен быть результатом широкого обсуждения и согласия и должен быть в значительной степени постоянным. Однако с технической и правовой точки зрения, возможно, было бы целесообразно различать между двумя группами вопросов, которые заслуживают раздельного рассмотрения.