В идеале, если государство утвердительно отвечает на все пять поставленных вопросов,
необходимость
в
избирательных
организациях,
по
крайней
мере
в
том
смысле,
в
котором
мы
их
знаем сегодня, отпадет.
Естественно, это не означает, что отпадет необходимость в
избирательной администрации, которая так же необходима, как и администрации по
лесному хозяйству или здравоохранению, но специальные элементы, возникающие из
проведения
выборов, не прибавят
никаких
особых качеств.
Будет существовать
организация
исполнительной власти, которая будет непосредственно осуществлять предвыборные
функции,
и
ее
контроль,
не
имеющий
особой
природы,
будет
соответствовать
традиционным
схемам
контроля
в
демократических
странах,
т.е. парламентский
контроль,
судебный
контроль,
в
конечном итоге омбудсмен, уполномоченный принимать жалобы граждан, возможно,
контрольный механизм публичных передач через парламентские комиссии, т.д.
И, конечно,
свободная пресса, готовая объявить
о любом злоупотреблении со стороны исполнительной
власти.
С
другой
стороны,
если
считается,
что
ни
один
из
указанных
институтов
не
может
адекватно
работать
во
время
решающего
периода
выборов,
будет
необходимо
создать
избирательную
организацию, которая сможет заменить их всех вместе взятых. Это должна быть
исполнительная и судебная власть, административный и контролирующий орган в одном
лице,
независимый
в
широком
смысле
этого
слова.
Шкала
недоверия
Если мы признаем теорию, согласно которой, за возможным исключением некоторых
федеральных демократически консолидированных стран, организация, занимающаяся
выборами страны будет тем более мощной и независимой, чем больше политического
недоверия в обычных и более мелких институтах и чем больше ограничений на их право
принимать определенные решения, то мы можем провести классификацию администраций
согласно
«шкале
недоверия»,
включающей
следующие
разделы:
Максимальный уровень доверия
Максимальное доверие в демократической работе своих институтов
провозглашается в тех странах, которые поручают управление предвыборными процессами
своим обычным центральным или местным административным органам (Германия,
Великобритания, Швеция и Ирландия), предоставляя им даже некоторые арбитражные
функции для решения споров между соперниками. Принимаемые ими решения могут быть
обжалованы только в суды общей юрисдикции или Конституционный Суд, которые будут
действовать
в
качестве
избирательного
суда,
и,
как
правило,
в
особом
порядке
и
посредством
актов, гарантирующих их разрешение в течение периода времени, соответствующего
избирательному
процессу.
Короче, это та группа стран, которая считает, что их
исполнительные, судебные
и
обычные
парламентские
институты
способны
безупречно
проводить
предвыборные
мероприятия
в
силу
их нейтральности и порядка работы, и данная концепция не подвергается сомнению со
стороны общественного мнения. В этом отношении следует отметить, что, например,
Федеральный Регистрационный Офис в Германии, являющийся правительственной
организацией,
вполне
мирно
и
без
какой-либо
фактической
угрозы
бурного
протеста
решает,
какие
кандидаты
могут,
а
какие
не
могут
участвовать
в
выборах.
Контролируемое
доверие
Второй
уровень составляют такие страны как Испания или Аргентина, которые в общем
считают, что их исполнительные и судебные органы
способны справиться с предвыборным
процессом, но в то же время усиливают контроль за действиями исполнительной власти и
создают
механизм
арбитража
в
качестве
предварительной
меры
с
целью
избежания
обращения
в суд. Последняя не всегда способна разрешить жалобы на выдвижение кандидатов или
выборщиков в сроки, предусмотренные
предвыборным
процессом,
поэтому создается
Орган
по
управлению
выборами,
обладающий
контрольными
полномочиями,
но
не
полномочиями
управления. Существуют временные организации, которые создаются после объявления
результатов
выборов
и
распускаются
вскоре
после
рассмотрения
и
разрешения
всех
жалоб
на
объявленные результаты.
По
своему
составу
и
обязанностям
они
являются
квази-судебными
организациями. Их членами в основном являются практикующие судьи, назначаемые в
порядке случайной выборки (посредством розыгрыша и предустановленного порядка для
каждых выборов), а также небольшое представительство основных политических партий,
назначаемое
Парламентом.
Они осуществляют арбитражные функции, налагаемые на соперников, как правило, в
исполнительном порядке, избегая таким образом необходимости обращения к неизбежно
медленным
судебным
процедурам.
Их
решения,
однако,
могут
быть
обжалованы
в
обычные
суды или, если необходимо, в Конституционный Суд, требуя надлежащего исполнения
закона. Например, Конституционный Суд Испании объявил неконституционной статью
Кодекса
о
выборах,
согласно
толкованию
которой
решения
Органа
по
управлению
выборами
не
могут
быть
обжалованы
в
судебные
органы.
(STC
103/96 от
11 июня).
Вкратце,
это
модель,
которая
признает
необходимость
усиления
обычной
работы
институтов
в случае
выборов, но не подвергая сомнению тот факт, что исполнительной власти
необходимо
непосредственно
доверять
проведение
избирательных
мероприятий,
или
тот
факт,
что разрешение правовых споров, вытекающих из избирательного процесса, лишь в
последнюю очередь должно быть
прерогативой судебной власти. Избирательные
организации, которые следуют этой модели, являются поэтому временным усилением
контрольных структур исполнительной власти и механизмов разрешения внесудебных и
пре-судебных
конфликтов.
Третий
уровень
недоверия
Другой
уровень недоверия проявляется
в
организации
постоянных
органов
избирательного
управления,
состав
которых
сходен
с
организациями,
отмеченными
в
прошлом
параграфе,
но
в
ведении
которых
находится
непосредственная
организация
выборов,
т.е.
задача,
которая
тем
самым отторгается от исполнительной власти. Поскольку выборы не
являются непрерывным процессом, а организации являются
постоянными, то
они
предполагают наличие таких функций, которые не
связаны строго
с выборами, как,
например,
функция
центрального
органа
регистрации
гражданского
состояния
или
органа
по
переписи населения. Они также выполняют посреднические задачи, но их решения не
находятся
под
контролем
обычной
судебной
или
конституционной
властей.
Вкратце,
это
модель,
при
которой
исполнительная
власть
не
пользуется
никаким
доверием,
теряя
всякие
полномочия
по
организации
выборов,
в
отличие
от
судебной.
Создается
другая,
параллельная
администрация,
но
ее
создание
является
прерогативой
судебной
власти.
Такая
модель
используется
в
таких
странах,
как
Болгария,
Израиль,
Ямайка,
Новая
Зеландия,
т.д.
Самый
высокий
уровень
недоверия
Самый
высокий уровень недоверия является
модель
избирательных
судов
-
организаций,
которые соответствуют двум предыдущим моделям по их составу, но которые не только
заменяют правительственную администрацию в организации процесса, но также
предполагают все посреднические функции среди предвыборных противников. Они
определяются
как
четвертая
ветвь
власти,
и
их
решения
не
могут
быть
обжалованы,
а
также
проверены
любыми
из
ветвей
власти
- ни
судебной,
ни
исполнительной,
ни
законодательной.
Это
крайняя
модель,
вытекающая
из
того
мнения,
что
обычные
структуры
не
могут
работать
с достаточной нейтральностью в то
время, когда определяется
сила, которая
будет обладать
политической
властью,
до
тех
пор,
пока
они
имеют
непосредственную
заинтересованность
в
результатах
с
целью
сохранения
их
исполнительных
и
судебных
позиций
и
зависят
от
партии,
продолжающей
оставаться
у
власти.
Эта
модель
характерна
для
стран
Центральной
Америки.
Типичной чертой таких организаций является, как правило, наличие более оснащенной
Администрации, в
большей
степени
приближающейся
к
профессионализму
и
намного
более
стабильной,
чем
сама
общая
государственная
администрация.
То, какая особая модель принята в каждой избирательной системе, несомненно зависит от
степени консолидации, достигнутой ее демократическими институтами. В странах
переходного
периода
общим
правилом
является
создание
Постоянного
органа
по
управлению
выборами, назначаемого Парламентом и имеющего элементы судебных функций, которые
необходимы для организации управления процессом, но решения которого могут быть
пересмотрены
в
последней
инстанции.
Это
- модель,
которая
была
внедрена
по
всей
границе
Восточной Европы (Польша, Литва, Венгрия, т.д.), а также в Африке, и поощрялась
международными организациями и НПО, занимающихся данным предметом. Поэтому они
выбрали создание ad hoc (одноразовой) администрации, которая работает независимо от
других ветвей власти (в
особенности исполнительной)
и
формируется на плюралистической
основе.
В общих чертах данная модель работала очень удовлетворительно, гарантируя признание
результатов
партиями,
находившимися
у
власти.
В
дальнейшем
она
добавила
дополнительное
преимущество, выражающееся в создании подходящего канала международного
сотрудничества
и
финансирования,
который,
таким
образом,
мог
быть
предложен
нейтральной
самоуправляющейся организацией, которая временами снабжала страну необходимыми
инструментами во многих других областях (таких, как перепись населения или личная
документация граждан), которые было бы невозможно финансировать из национальных
фондов.
Поэтому
неоспорим
тот
факт,
что
это
- верный
тип
организации,
который
можно
выбрать
для
организации процесса политического перехода. Однако, в среднесрочной перспективе
возникают некоторые сомнения. Когда переходный процесс проходит все успешнее и
укрепляется
реальное
разделение
властей,
гарантирующее
права
граждан,
т.е.
когда
наступает
момент, когда страна подходит к тому уровню доверия, на который мы ссылались выше,
можно
со
всей
справедливостью
задаться
вопросом,
имеет
ли
смысл
сохранять
независимую
организацию
для
проведения
выборов.
Заслуживает рассмотрения еще один элемент. Избирательные организации в основном
являются
затратными
структурами,
несоизмеримо
более
затратными,
чем
обычные
структуры
государственной службы страны.
Это обычно не порождает много
проблем, так как
считается, что их
миссия по продвижению
демократии должна оцениваться в соответствии с другим
критерием, чем стоимость. Для успешно проведенных выборов в условиях переходного
периода характерно то, что никто не интересуется их стоимостью, особенно если они
были
оплачены в целом или частично за счет
помощи, полученной посредством международного
сотрудничества.
Однако
до тех
пор,
пока
процесс
имеет
успех
и
демократия
нормализуется,
подобные соображения начинают занимать видную позицию и, параллельно с этим,
сокращается международная помощь, следствием чего
стоимость выборов может стать
непомерной
для
государства.
В
этом
случае
может
встать
снова
вопрос
о
том,
имеет
ли
смысл
оставить дифференцированную избирательную структуру или же сохранить затратную
политическую инерцию.
Главная страница || Договоры || Поиск ||
Другие Сайты
