Правовая основа избирательных процессов -
Процесс создания и внесения изменений.

 

Процесс создания и внесения изменений

Стратегии по созданию закона

Трудности по проведению реформ

 

Процесс создания и внесение изменений

 

Введение

 

Сравнение  конституционных  законов  показывает,  что,  обычно,  решение  о разработке  нового избирательного  закона  принимается  только  в  крайних  случаях,  когда  существует глубокий кризис  в  рамках  структур  власти.  Это  чаще  всего  происходит  в  случае  процесса перехода  от  авторитарного режима;  именно  кризис  делает  этот  новый  избирательный  закон необходимым по организационным, а также по юридическим причинам.

 

Мы, следовательно, проведем различия между следующими понятиями:

Это  различие  далее  подтверждается  практическими  причинами,  относящимися  к  самому процессу разработки.

 

Поскольку  избирательные "реформы"  предполагают  наименее резкий  кризис политической системы, они могут быть разработаны с большей детальностью и с активным участием  политических  субъектов  и  административных  органов,  которые  руководят проведением процесса.

 

Напротив, "создание"  нового  закона  имеет  тенденцию  быть  насущной  необходимостью, поскольку прилагаются усилия, для того чтобы заполнить пробел в законодательстве, а также быстро организовать новые появляющиеся власти.

Поэтому, мы будем рассматривать эти два случая отдельно.

 

Стратегии по составлению закона

 

Страна, которая находится в процессе перехода к демократической системе должна разработать  свою  собственную  стратегию,  которая  колеблется  между двумя  крайностями:  обстоятельной стратегией и специальной.

 

Обстоятельная  стратегия  может принимать так называемую максималистическую стратегию. Она исходит из важности процесса составления проекта  избирательного закона и воздействия, которое этот выбор имеет для принятия закона и новой системы в целом. Для этого проводится диалог между всеми политическими силами, для того, чтобы попытаться достичь  наиболее всеобъемлющего  консенсуса.  Эта  точка  зрения  принята  в  документе, составленном МФИС, который изучал процессы перехода в Африке в девяностые годы. 

 

В документе делается вывод, что наиболее удовлетворительно процесс был проведен в странах, таких как Мозамбик, Гвинея Бисау и Сенегал, где были созданы многопартийные комиссии для создания избирательного закона. Таким образом, всеобъемлющий консенсус в данном процессе является наиболее желательным путем для начала процесса выборов и самого демократического перехода.  Однако  мы  считаем,  что  данная  точка  зрения  нуждается  в  более  детальных объяснениях,  по  крайней  мере,  относительно  первых  выборов,  которые  открывают  процесс перехода. Этот выбор имеет, по крайней мере, два недостатка:

С  другой  стороны,  может  быть  принята,  что  называется,  минималистская  стратегия. В  таком случае,  правительство  предпочитает  не  ждать  долгого  времени,  отводимого  на  разработку избирательного  закона,  установленного  по  консенсусу,  и  склонно  изменить  только  те положения предыдущего закона, которые наиболее четко относятся к однопартийной системе. Для выполнения  этой  задачи  часто  назначается  экспертная комиссия, порой  с международной поддержкой. И у такой стратегии, тем не менее, есть некоторые недостатки:

 

Существует  несколько  недавних  примеров  неадекватных  или  внутренне противоречивых  реформ,  поскольку  некоторые  менее  очевидные  авторитарные  аспекты предыдущей  системы  не  были  изменены.  На  проблемы  подобного  рода  было  указано  в африканском  регионе  в  странах,  таких  как  Кения  и  Габон.  Тем  не  менее,  наиболее  четким примером недостатков стратегии минимализма  является применение избирательного закона от 18  ноября 1993  года  на  Украине.  Данный  закон  содержал  многие  положения  советских законов и несет непосредственную ответственность за невозможность набрать 32 кандидата, чтобы  довести  число  членов  Рады  до 450, несмотря  на    то,  что  было  проведено  четыре последовательных раунда выборов в период с 27 марта 1994 года по 10 декабря 1995 года. В соответствии  с  законом,  выборы  в  избирательных  округах,  где  проголосовало  менее 50% избирателей по списку, или где побеждающий кандидат смог набрать менее 25% голосов были  признаны  недействительными.  Данные  положения  были  изъяты  из  закона  по предложению МФИС,  который  также  выступил  в  качестве  посредника  в  конституционной реформе 28  июня 1996  года.  Очевидно,  что  "недосмотр"  разработчиков   закона трудности   в  получении  того  же  самого  уровня  участия  в  демократической  системе  по сравнению  с  авторитарной  системой,  привел  к  некоторым  явно  неудовлетворительным результатам,  путем  переноса  правил  советского  избирательного  закона  на  новую  ситуацию на Украине.

 

Другим  примером  неадекватной реформы  избирательной  системы  является  пример  с Чили, где  Пиночет  разработал  стратегию,  склонную  увековечить  его  влияние  и власть после  введения демократической системы.

 

Но  более  того,  большинство утвержденных  избирательных  законов,  кажется,  порождают  что-то  типа автоматического сопротивления против проведения  реформирования,  поэтому  совсем  нелегко  изменить  их изнутри. Это утверждение можно также по праву отнести к Украине, где реформа, несмотря на очевидную  необходимость,  достигла  политической  законности  только  посредством конституционной  реформы,  которая  была  нечеткой  с  юридической  точки  зрения. 

Такой  тип всеобщей характеристики  избирательных  законов,  который  указан  в  предыдущем параграфе, дает возможность обратиться к третьей стратегии, наряду с двумя ранее изложенными, которая нацелена на извлечение преимуществ, совмещая их обе. Это  синтетическая  стратегия,  в  которой  Правительство  разрабатывает  временные  положения, нацеленные  исключительно  на  регулирование  первых  выборов.  Мандат  на  разработку  нового избирательного закона, осуществляемого в Парламенте, который должен быть избран, встроен в сам  ее  текст.  Примеры  подобной  стратегии  могут  быть  обнаружены  в  африканском  регионе (Бурунди),  а  также  в  демократиях южной Европы. Особенный  интерес представляет Испания, где  необходимые  элементы  положений  переходного  периода,  одобренные  правительством  в марте 1977  года  на  выборы  первого  демократического  Парламента  после  смерти  диктатора Франко,  буквально  стали  частью  Конституции,  так  как  система,  созданная  в  рамках  данных положений, включена  в Основополагающий Принцип.

И  последнее, можно  сделать ссылку на ситуацию,  которая  возникает  в  странах,  где  процесс перехода  к  демократической  системе проходит очень медленно и постепенно, посредством нескольких выборов, которые постепенно вводят  элементы плюрализма, отраженные в самом Законе о выборах.

 

Данная стратегия постепенности, имеющаяся, например, в Марокко и Танзании, всегда является результатом определенного диалога или обязательств между силами, находящимися у власти и оппозицией, которая может быть, однако, более или менее выраженной. Ч ем более она выражена, тем больше реформ будут иметь тенденцию к обязательности во время переходного периода,  каждый  раз,  когда  они  проводятся.  Пример  с  Мексикой,  которая  осуществила постепенный,  всеобъемлющий  процесс  избирательных  реформ  с  начала девяностых  годов может также рассматриваться как подпадающий под эту категорию. 

 

Трудности по проведению реформ

 

Избирательные  законы  консолидированных  демократических  систем  часто  подвергаются двойственной или противоречивой критике:

 

С одной стороны, они постоянно являются целью политических дискуссий и средств массовой информации,  и  часто  указывается  на  наиболее несправедливые  и  нечестные  аспекты  в  их положениях,  особенно  той  посреднической  роли,  которую  они  осуществляют  между  числом  избирательных  голосов  и  местами  в  выборном  органе  власти.  Особенно  многозначительным  является  пример  постоянной  критики  английской  мажоритарной  системы  из-за  ее непропорционального  характера.  Часто  обвинения  даже  содержат  некоторую  степень противоречия,  как,  например,  когда  пропорциональная  система  обвиняется  в  том,  что  она недостаточно пропорциональна и создает чрезмерный разрыв между избирателями и теми, кто был избран.

 

Эмпирическое  изучение  более консолидированных  избирательных  систем  показывает, однако, большую  долю  преемственности  в  элементах  избирательной  системы  каждой  страны.  С возможным исключением опыта Франции, может быть выведено всеобщее правило поведения, по  которому  избирательные  системы  будут  иметь  тенденцию  к  консолидированию  в  своих основных  элементах,  так,  что  они  будут  изменены  только  в  случае  всеобщего  кризиса политической  системы  (как  недавний  опыт  Италии).  Данное  утверждение  не  противоречит постоянным техническим, незначительным или процедурным поправкам, которые вносятся в эти самые тексты законов. Среди факторов, которые могут помочь объяснить основы политики преемственности избирательных систем, можно перечислить следующие:

 

Во-первых, можно согласиться с Амато, что никто не готов поменять что-то определенное на что-то  неопределенное  и  что  избирательная  система,  будь  она  плохой  или  хорошей,  дает своим основным органам, политическим партиям определенность относительно того, как она работает. Очевидно, что с этой точки зрения, даже в наиболее возможных демократических системах, интересы граждан и политических партий не всегда будут совпадать. Такими будут обстоятельства,  когда  предлагается  открыть  список  кандидатов  или  предпочтительных голосов,  выбор,  который  желают  сделать  граждане,  но  который  трудно  принять политическим  партиям.  Однако  именно  они  являются  теми,  кто  может  внести  изменения  в избирательный закон.


Во-вторых,  также  очевидно,  что  те,  кто  может  изменить  избирательный  закон  являются партией  или  партиями,  которые  одержали  по  нему  победу  (они  часто  достигали  этого бонусами  в  виде  большего  представительства  при  раздаче  мест  безотносительно  процента полученных  голосов).  Короче  говоря,  изменения  должны  поддерживаться  теми,  кто  имеет благосклонность в системе, которая находится у власти.

С  другой  стороны,  существуют  исторические  факторы,  которые  могут  затруднить осуществление  изменений.  Гражданами  может  создаваться  нечто  типа  отождествления страны  с её  традиционной  избирательной  системой,  при  которой  они  могут  принимать демократию.  Чем  старше  система,  тем  больше    отождествление,  которое  позволяет  ей продолжать  сохранять  черты,  которые  могут  быть  с  трудом  приняты  в  системе, разработанной  в  настоящее  время.  Пример  такого  преобладания  можно  найти  в  процедуре выборов Президента Соединенных Штатов посредством сложной системы делегатов. Такой феномен порой также случается, когда преодоление диктатуры отождествляется с возвратом к выборной системе предыдущего демократического периода, как это произошло в Германии и Италии после Второй мировой войны.

 

И  последнее, нельзя  не  принимать  в  расчет  никакие  юридические  недостатки,  которые возникают  при  реформе  избирательного  законодательства.  Как  уже  указывалось  в предыдущем  разделе,  см.  раздел  Конституция,  основные  избирательные  процедуры закреплены  в  Конституции  и,  следовательно,  находятся  под  особой  защитой конституционной реформы. Более того, часто требуется наличие специального большинства, для  того  чтобы  изменить  избирательные  законы,  что  вызывает  необходимость широкомасштабного согласия между политическими силами.

 

Несмотря  на  вышесказанное,  технические  или  более  мелкие  модификации,  вносимые  в избирательные законы, являются вполне обычными. Можно сказать, что существует постоянная необходимость  в  корректировке  процедур  данного  типа,  не  только    в новых  демократиях,  где необходимость корректировок более очевидна, но даже и в консолидированных системах также. Причину,  почему  существует  такая  потребность  нужно  искать,  как  это  ни  парадоксально,  в крайнем регулятивном характере процедур, которые делают их очень неэластичными, поэтому вызывают постоянные корректировки. Такие изменения должны руководствоваться следующим общим курсом действий:

 

С одной стороны, вследствие юридических и политических потребностей они должны иметь широкую  парламентскую  поддержку;  напротив,  даже  самые  невинные  реформы  будут тяготеть к тому, чтобы быть представленными как попытка манипулирования волей народа.


С  другой  стороны,  не  следует  забывать  что,  в  основном,  они  являются  процедурными реформами.  В  таких  случаях,  когда  Конституция  или  избирательное  законодательство предполагает  существование    независимых    избирательных  организаций,   чьей  целью являются действия на благо организации и обеспечение чистоты избирательного процесса, реформа  законодательства  должна  быть,  тем  или  иным  образом,  одобрена  этими организациями.  В  действительности,  вполне  обычно,  что  они  и  являются  теми,  кто способствуют проведению реформ. Противоположная ситуация может вызвать неправильное функционирование,  которое  будет  тем  больше,  чем  больше  независимости  дается  этим организациям в выполнении своих обязанностей.

 

Например,  спорен  факт,  что  реформа  Избирательного  закона  в  Никарагуа,  проведенного  в сентябре 1997 года, против четко выраженного мнения Высшего Избирательного Совета, в чьем эксклюзивном  ведении  по  Конституции  (статья 168) находилась  организация, проведение и контроль за выборами,  была проведена должным образом. Не помнить о данной реальности может означать приговор реформы на бессилие,  делая  ее чем-то преходящим, или означать,  что  будут  заложены  основы  для  конфликта  непредвиденных  обстоятельств  среди конституционных органов.

 

Главная страница || Договоры || Поиск || Другие Сайты