ВВЕДЕНИЕ
Любое лицо имеет право
привлечь внимание Организации Объединенных Наций к проблеме, касающейся соблюдения
прав человека, и ежегодно тысячи людей во всем мире поступают подобным образом.
Какие жалобы о предполагаемых нарушениях прав человека получает Организация
Объединенных Наций и как она рассматривает их? В настоящем "Изложении фактов" разъясняются
процедуры, которыми могут воспользоваться отдельные лица и группы лиц, желающие,
чтобы Организация Объединенных Наций приняла меры в отношении касающихся их
прав человека.
Именно благодаря индивидуальным
жалобам права человека обретают конкретное значение.
При вынесении судебного решения по отдельным случаям международные
нормы, которые в противном случае представляются общими и абстрактными, переносятся
в практическую плоскость. При
применении к реальной ситуации отдельного лица нормы, содержащиеся в международных
договорах о правах человека, применяются самым непосредственным образом. Совокупность принятых решений может служить
руководством для государств, неправительственных организаций (НПО) и отдельных
лиц при интерпретации современного значения соответствующих документов.
Лишь относительно
недавно отдельные лица обрели средства для защиты своих прав на международном
уровне. В данном "Изложении фактов"
рассматриваются жалобы, которые подаются непосредственно в соответствии с
международными договорами о правах человека, и жалобы, которые подаются в
рамках специальных процедур Комиссии по правам человека и Комиссии по положению женщин1.
С начала 70-х годов наблюдалось быстрое развитие
международных механизмов представления и рассмотрения жалоб. В настоящее время вы можете подавать
в Организацию Объединенных Наций иски, касающиеся нарушений ваших прав на
основании четырех из шести так называемых "основных" договоров по правам человека.
Эти четыре договора охватывают:
i) гражданские и политические права, изложенные в Международном
пакте о гражданских и политических правах; ii) пытки и жестокое обращение,
определение которых дается в Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных
или унижающих достоинство видов обращения и наказания;
iii) расовую дискриминацию, которая запрещается Международной
конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации;
и iv) дискриминацию по признаку
пола, определение которой дается в Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации
в отношении женщин. В соответствии
с каждым из этих договоров учреждается квазисудебный комитет по рассмотрению
жалоб. Созданные механизмы представления
и рассмотрения жалоб просты и доступны для простых людей.
Вам не надо быть юристом или даже знать юридическую и техническую терминологию,
чтобы представить жалобу в соответствующие органы.
Напротив, данная система строится таким образом, чтобы быть по возможности
максимально упрощенной.
Механизмы представления
и рассмотрения жалоб в рамках отдельных договоров дополняются процедурами
представления и рассмотрения жалоб Комиссии по правам человека и Комиссии
по положению женщин. Эти две
процедуры, предусматривающие участие политических органов, состоящих из представителей
государств, относятся к числу самых старых в системе Организации Объединенных
Наций. Рассмотрение жалоб в соответствии
с этими процедурами осуществляется иначе, чем по международным договорам,
в которых предусматриваются индивидуальные средства удовлетворения жалоб посредством
квазисудебных механизмов. В представляемых
в эти комиссии жалобах главное внимание уделяется систематическому характеру
и тенденциям нарушений прав человека, и они могут быть поданы против любой
страны мира. Что касается процедур,
предусмотренных в договорах, то при использовании механизмов Комиссии обычно
стремятся избегать правовой и технической терминологии, и эти процедуры доступны
для всех.
"Изложение фактов"
делится на две части. В первой более подробно рассматриваются
процедуры представления и рассмотрения жалоб согласно отдельным договорам,
а вторая часть посвящена деятельности Комиссии. Следует помнить, что эти два механизма
действуют на основе различных мандатов и процедур. В результате этого каждый механизм обладает
целым рядом преимуществ и недостатков. Возможно, вы пожелаете провести сравнение
между ними перед тем, как выбрать тот механизм, в рамках которого ваше
заявление может быть рассмотрено наиболее благожелательно для вас.
Часть1:
ПРЕДСТАВЛЕНИЕ И
РАССМОТРЕНИЕ ЖАЛОБ СОГЛАСНО МЕЖДУНАРОДНЫМ ДОГОВОРАМ ПО
ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
В этой части "Изложения фактов" разъясняются механизмы представления и рассмотрения
жалоб, которые существуют в настоящее время в соответствии с четырьмя международными
договорам о правах человека - Международным пактом о гражданских и политических
правах, Конвенцией против пыток, Международной конвенцией о ликвидации расовой
дискриминации и Конвенцией о ликвидации всех форм дискриминации в отношении
женщин. Договор по правам человека
представляет собой официальный документ, обсужденный государствами в ходе
переговоров, который налагает подлежащие выполнению обязательства по защите
и поощрению прав и свобод на государства-участники, которые официально принимают
этот договор (обычно посредством "ратификации").
С полными текстами договоров можно ознакомиться на сайте Управления
Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека (УВКПЧ)
по следующему адресу: http://www.unhchr.ch/html/intеnst.htm2.
Базовая концепция
заключается в том, что любое лицо может подать жалобу о предполагаемом нарушении
договорных прав группе экспертов, учрежденной данным договором для квазисудебного
разбирательства. Этими "договорными органами", как их часто
именуют, являются комитеты, состоящие из независимых экспертов, выбранных
государствами-участниками соответствующего договора. На них возлагается задача по контролю
за осуществлением государствами-участниками прав, изложенных в договорах,
а также принятию решений по жалобам, поданным против этих государств. Несмотря на некоторые процедурные различия
между этими четырьмя механизмами, их организация и функционирование весьма
аналогичны. Из этого вытекает
соответственно общее описание типовых характеристик жалобы согласно любому
из этих четырех договоров. Читателям
следует обратиться затем к описаниям отдельных договоров, в которых определяются
аспекты, отличные от общей нормы.
Против
кого в соответствии с договором может быть подана жалоба?
Жалоба в соответствии
с одним из четырех договоров может быть подана лишь против государства, которое
соответствует двум условиям. Во-первых, оно должно быть участником
указанного соглашения, который ратифицировал или иным образом принял данный
договор. (Для установления того,
является ли государство участником данного соглашения, познакомьтесь с базой
данных Treaty Body на сайте УВКПЧ.
Для выхода на базу данных щелкните Documents на адресной странице, а затем
Treaty body database, Ratifications and reservations и States parties; после этого проверьте соответствующую
страну. В качестве альтернативного
варианта вы можете связаться с Группой по петициям или Отделом по улучшению
положения женщин в зависимости от договора, используя информацию, которая
приводится в конце этой части "Изложения фактов".)
Во-вторых, государство-участник
должно признать компетенцию комитета, учрежденного согласно соответствующему
договору для рассмотрения жалоб отдельных лиц.
В случае Международного пакта о гражданских и политических правах и
Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин государство
признает компетенцию комитета вследствие того, что оно становится участником
отдельного договора, - первого Факультативного протокола к Пакту или Факультативного
протокола к Конвенции. (Для ознакомления
с текстом протоколов и проверки того, является ли государство участником одного
из этих договоров или обоих договоров, смотрите описанный выше сайт УВКПЧ.) В случае Конвенции против пыток и Международной
конвенции о ликвидации расовой дискриминации государство признает компетенцию
данного Комитета посредством заявления по этому поводу в соответствии с конкретной
статьей Конвенции, а именно статьями 22 и 14, соответственно.
(Для проверки сделанного государством одного из подобных заявлений
смотрите описанный выше сайт УВКПЧ, щелкнув Declarations on procedural articles после выбора вами
соответствующего государства.)
Кто
может подавать жалобу?
Любое лицо может подавать
в Комитет жалобу против государства, которое удовлетворяет этим двум условиям,
утверждая, что его или ее права, предусмотренные в соответствующем договоре,
были нарушены. Нет необходимости в подготовке вашего
заявления адвокатом, хотя юридическая консультация обычно повышает качество
представленного ходатайства. Не
забывайте, однако, что юридическая помощь согласно этим процедурам не обеспечивается.
Вы можете также предъявить претензию от имени другого лица при условии
наличия у вас его письменного согласия.
В определенных случаях вы можете подавать жалобу, не имея такого согласия. Например, в тех случаях когда родители
подают иск от имени малолетних детей или опекуны от имени лиц, не способных
дать официальное согласие, или в том случае, когда лицо находится в тюрьме,
не имея доступа к внешнему миру, соответствующий комитет не будет требовать
официального разрешения на принятие жалобы от имени другого лица.
Какую
информацию вам необходимо сообщить в вашей жалобе?
Жалоба в Комитет,
именуемая также "сообщением" или "петицией", необязательно должна быть составлена
по определенной форме. Хотя в образце формы жалобы3
и рекомендациях4, прилагаемых к данному
"Изложению фактов" (в качестве приложений
1 и 2), подчеркивается необходимость конкретной информации, достаточно будет
любого сообщения, содержащего
необходимые данные. Ваша жалоба
должна быть представлена в письменном виде и подписана5.
В ней должна содержаться
основная информация о вас - ваше имя, гражданство и дата рождения, а также
конкретно указано государство-участник, против которого направлена ваша жалоба. Если вы предъявляете претензию от имени
другого лица, вам следует представить подтверждение его согласия, о чем говорилось
выше, или четко сообщить, почему подобное согласие не может быть предоставлено.
Вам следует изложить
в хронологическом порядке факты, на которых основана ваша претензия.
Самое важное требование заключается в наиболее полном изложении фактов
и всей информации, касающейся вашего случая.
Вам следует также подробно изложить все меры, которые были приняты
вами с целью исчерпания средств правовой защиты, имеющихся в вашей стране,
т.е. меры, которые были приняты в местных судах и органах власти вашей страны. Вам следует указать, было ли представлено
ваше дело в другой орган международного расследования или урегулирования.
По этим двум вопросам для получения дополнительной важной информации
см. ниже раздел, озаглавленный "Приемлемость вашего дела".
И наконец, вам следует указать, почему вы считаете, что изложенные
вами факты представляют собой нарушение указанного договора. Полезно, хотя и совершенно необязательно,
чтобы вы указали статьи договора, которые, как предполагается, были нарушены.
Вам следует сообщить эту информацию на одном из рабочих языков секретариата.
Кроме того, вам следует
представить все документы, имеющие отношение к вашим жалобам и аргументам,
особенно административные или судебные решения, принятые национальными органами
власти по вашему иску. Полезно также, если вы представите копии
соответствующих национальных законов.
Если их не существует на официальном языке секретариата комитета, рассмотрение
вашей жалобы ускорится, если вы обеспечите ее перевод (полный либо резюме).
В случае отсутствия
существенной информации в вашей жалобе, секретариат обратится к вам с просьбой
о предоставлении дополнительных данных.
Когда
вы можете представить жалобу согласно договорам о правах
человека?
Как правило, не существует
официальных сроков для подачи жалобы согласно соответствующим договорам после
даты предполагаемого нарушения. В то же время целесообразно, как правило,
представить вашу жалобу как можно быстрее после исчерпания вами внутренних
средств правовой защиты. Позднее
представление вашего дела может также затруднить получение своевременного
ответа от государства-участника. В исключительных случаях представление
после продолжительного периода времени может привести к тому, что ваше дело
будет сочтено неприемлемым соответствующим комитетом.
Процедура
Если в вашей жалобе
содержатся необходимые элементы, изложенные выше, ваше дело регистрируется,
т.е. формально заносится в список в качестве дела для рассмотрения соответствующим
комитетом. Вы получите уведомление
о регистрации.
На этом этапе дело
направляется соответствующему государству-участнику, чтобы дать ему возможность
подготовить свои замечания. Данное государство просят представить
его замечания в течение установленного срока. Два главных этапа при рассмотрении любого
дела известны как этап "приемлемости" и этап "существа дела". "Приемлемость" дела связана с официальными
требованиями, которым должна отвечать ваша жалоба, прежде чем соответствующий
комитет может приступить к рассмотрению ее существа. "Существо" дела - это содержание, на основании
которого комитет принимает решение о нарушении ваших прав согласно договору.
Более подробное описание этих этапов приводится ниже.
Срок, в течение которого данное государство должно ответить на вашу
жалобу, зависит от вида процедуры и также определяется ниже в разделах, посвященных
отдельному рассмотрению этих процедур.
После получения от
государства ответов на ваше представление вам дается возможность изложить
свои замечания. И вновь сроки
могут быть различны в зависимости от процедур (более подробно см. ниже).
На этом этапе данное дело готово для принятия по нему решения соответствующим
комитетом. В случае неполучения ответа от государства-участника
на вашу жалобу рассмотрению вашего дела не нанесено ущерба.
Государству-участнику направляются напоминания, и, если оно тем не
менее не присылает ответа, комитет принимает решение по вашему делу на основе
вашей первоначальной жалобы.
Особые
обстоятельства, связанные со срочным или деликатным характером
дела
Каждый комитет может принимать
срочные меры, если в противном случае будет нанесен непоправимый ущерб в период
до рассмотрения данного дела в обычном порядке. Описание основания для принятия подобных
предварительных мер отдельными комитетами приводится ниже. Общей чертой является возможность обращения
указанного комитета на любом этапе до рассмотрения данного дела с просьбой
к государству-участнику принять известные под названием "предварительные меры"
для предотвращения непоправимого ущерба. Как правило, с подобными просьбами обращаются
для предотвращения действий, осуществление которых невозможно остановить позже,
например приведение в исполнение смертного приговора или высылки отдельного
лица, которому грозит опасность пыток. Если вы желаете, чтобы комитет рассмотрел
просьбу о принятии предварительных мер, целесообразно четко заявить об этом.
В любом случае вам необходимо изложить по возможности максимально
тщательно и всесторонне причины, в силу которых вы считаете подобные меры
необходимыми.
При наличии особо
деликатных вопросов частного или личного характера, которые фигурируют в жалобе,
вы можете обратиться с просьбой к данному комитету об изъятии удостоверяющих
личность элементов в его окончательном решении, чтобы ваше имя не было предано
гласности. Комитет может также
по собственному решению исключить эти или другие вопросы в ходе рассмотрения
жалобы.
Приемлемость
вашего дела
Перед тем как комитет,
в который вы представили ваше дело, сможет приступить к рассмотрению его существа
или сути, он должен удостовериться в соответствии данного иска формальным
требованиям о приемлемости. При рассмотрении вопроса о приемлемости
комитет может учитывать один или несколько следующих факторов:
·
Если вы действуете от имени
другого лица, обладаете ли вы необходимым разрешением или у вас имеются иные
основания для того, чтобы действовать подобным образом?
·
Являетесь ли вы (или лицо,
от имени которого вами подана жалоба) жертвой предполагаемого нарушения? Вы должны показать, что вы лично непосредственно
затронуты законодательством, политикой, практикой, действием или бездействием
государства-участника, которое, как вы утверждаете, нарушило или нарушает
ваши права. Недостаточно лишь
абстрактно оспаривать законодательство или государственную политику или практику
(так называемое action popularis), не демонстрируя при этом, каким
образом вы лично являетесь жертвой указанного законодательства, политики или
практики).
· Соответствует ли ваша жалоба
положениям договора, на который делается ссылка? Предполагаемое нарушение должно касаться
права, на которое фактически распространяется защита данного договора. Если, например, вы подали жалобу в соответствии
с Факультативным протоколом к Международному пакту о гражданских и политических
правах, вы не можете заявлять о нарушении права собственности, поскольку данный
Пакт не охраняет это право. В подобном случае ваш иск будет, выражаясь
юридическим языком, неприемлемым ratione materiae.
· Является ли ваша жалоба достаточно
обоснованной? Если соответствующий
комитет в свете представленной ему всеми сторонами информации считает, что
вы недостаточно полно изложили факты в вашей жалобе или аргументы, касающиеся
нарушения Пакта, он может отклонить данный иск как недостаточно обоснованный
с точки зрения приемлемости. Подобное
основание аналогично непринятию дела к рассмотрению другими судами - международными
или национальными - как "явно недостаточно обоснованного".
· Связана ли ваша жалоба с событиями,
которые произошли до вступления в силу механизма представления и рассмотрения
жалоб для вашего государства? Как
правило, комитет не рассматривает жалобы, датированные периодом, предшествующим
этой дате, и ваша жалоба считается, выражаясь юридическим языком, неприемлемой
ratione temporis. Однако исключения бывают.
В тех случаях, когда последствия данного события оказывают воздействие
в период, охваченный механизмом представления и рассмотрения жалоб, комитет
может принять во внимание общие обстоятельства.
Более подробная информация приводится в разделах, посвященных индивидуальным
процедурам.
· Были ли исчерпаны вами все
внутренние средства правовой защиты?
Ключевой принцип, регулирующий приемлемость жалобы, заключается в том,
что вы должны, в целом, исчерпать все средства правовой защиты в вашем собственном
государстве до передачи претензии в Комитет. Этот процесс обычно включает рассмотрение
вашего иска местной судебной системой. Вам следует помнить, что просто сомнения
в отношении эффективности подобных мер не освобождают, по мнению комитета,
от выполнения этого требования. В то
же время имеются ограниченные исключения из этого правила. Если период исчерпания средств правовой
защиты продлен на неразумный срок или если эти средства будут очевидно неэффективными
(если, например, закон в вашем государстве является совершенно четким в отношении
рассматриваемого вопроса), или если эти средства недоступны для вас (в связи,
например, с отсутствием возможности получения правовой помощи в уголовном
деле), вы можете быть освобождены от необходимости выполнения условия об исчерпании
внутренних средств правовой защиты. Вам необходимо, однако, подробно объяснить
причины, по которым не следует применять это общее правило. По поводу исчерпания внутренних средств
правовой защиты вам следует изложить в вашей первоначальной жалобе
усилия, которые вы предприняли для исчерпания местных средств правовой защиты,
конкретно указав иски, поданные в национальные органы власти, а также даты
и результат судебных разбирательств, или, в качестве варианта, указать причины,
по которым необходимо сделать какое-либо исключение.
· Является ли ваша претензия
злоупотреблением процедурой представления и рассмотрения жалоб? В редких случаях комитеты могут прийти
к выводу, что дело является несерьезным, носит сутяжнический характер или
в любом случае представляет собой неоправданное использование процедуры представления
и рассмотрения жалоб, и отклонить его в как неприемлемое, например, если вы
подаете неоднократные иски в комитет по одному и тому вопросу, несмотря на
то что их уже отклоняли.
· Рассматривается ли ваша жалоба
в рамках другого механизма международного урегулирования? Если вы представили один и тот же иск
в другой договорный орган или региональных механизм, такой, как Межамериканская
комиссия по правам человека, Европейский суд по правам человека или Африканская
комиссия по правам человека и народов6,
комитеты не могут рассматривать вашу жалобу. При этом цель состоит в том, чтобы не
допустить ненужного дублирования на международном уровне. Существует еще один вопрос приемлемости,
на который вы должны ответить в вашей первоначальной жалобе посредством изложения
любых исков, которые вы подали, и указания органа, в который вы обратились,
даты и результата.
· Мешает ли рассмотрению вашей
жалобы сделанная государством оговорка к Факультативному протоколу7? Государство могло сделать оговорку процедурного
характера в отношении механизма рассмотрения жалоб, ограничивающую компетенцию
комитета по рассмотрению определенных сообщений. Например, государство может помешать рассмотрению
комитетом исков, которые в прошлом рассматривались другим международным механизмом.
В очень редких случаях комитет может решить, что конкретная оговорка
является недопустимой, и рассматривать сообщения, невзирая на заявленную оговорку. (С текстом оговорок можно ознакомиться
в описанной выше базе данных Treаty Body.)
Если
вы полагаете, что имеется опасность признания вашего иска неприемлемым на
одном из этих оснований, целесообразно представить ваши контраргументы в первоначальной
жалобе. В любом случае государство-участник
в ответ на вашу жалобу будет, вероятно, утверждать, что ваше дело является
неприемлемым, если оно считает возможным применение одного из этих оснований. В таком случае вы сможете представить
свое мнение в замечаниях в отношении представлений государства-участника.
Существо
вашего дела
После принятия комитетом
решения о приемлемости вашего дела он переходит к рассмотрению существа вашей
жалобы, указывая причины, на основании которых он делает вывод о совершении
нарушения согласно различным статьям, которые он считает применимыми.
Ряд государств сделали также существенные оговорки, которые могут сузить
рамки обязательств по правам человека, которые они взяли на себя в соответствии
с соглашениями8. (С текстом любых сделанных
оговорок или заявлений можно ознакомиться в базе данных Treaty Body на сайте УВКПЧ, о
котором говорилось выше. Обязательно
проверьте, не была ли впоследствии оговорка отозвана, поскольку в подобных
случаях государство-участник принимает в полном объеме обязательство, предусмотренное
в соответствующей статье.) В большинстве случаев комитет будет
оказываться рассматривать жалобы, на которые распространяется сфера охвата
оговорки, хотя в исключительных обстоятельствах, как отмечалось выше, он может
счесть оговорку недопустимой и рассматривать данный случай, несмотря на заявленную
оговорку.
Чтобы получить представление о том, что, по мнению
комитета, входит в сферу содержащихся в договоре прав, на которые распространяется
его действие, вы можете ознакомиться с его предыдущими решениями - так называемыми
"замечаниями общего порядка", содержащими расширительное толкование смысла
различных статей, и его заключительными замечаниями по докладам, периодически
представляемым государствами-участниками соответствующего договора. Эти документы имеются на сайте УВКПЧ через
базу данных Treaty Body. Имеются также многочисленные научные статьи
и учебники по практике работы различных комитетов, которые могут оказаться
полезными.
Рассмотрение
вашего дела
Каждое дело рассматривается
комитетами на закрытом заседании. Хотя
положениями правил процедуры некоторых комитетов предусматривается проведение
устных слушаний9, на практике жалобы рассматриваются
на основе письменной информации, представленной автором жалобы и государством-участником. Поэтому на практике устные представления
от сторон или аудио- или аудиовизуальные доказательства (такие, как аудиокассеты
или видеопленки) не принимаются. Кроме
того, Комитеты не пользуются информацией, предоставленной сторонами, для проведения
независимой проверки фактов. В результате этого они не рассматривают
краткие изложения фактов, представляемые третьими сторонами (нередко именуемых
краткими изложениями amicus).
После принятия комитетом
решения по вашему делу оно сообщается одновременно вам и государству-участнику.
Один или более членов комитета могут приложить к этому решению особое
мнение, если они приходят к иному заключению, чем большинство, или приходят,
возможно, к тому же самому заключению, но по иным причинам. Текст любого окончательного решения по
существу вашего дела или решения о неприемлемости будет размещен как информация
о работе Комитета на сайте УВКПЧ по следующему адресу: http://www.unhchr.ch/html/menu2/8/jurispr.htm.
Что происходит после
принятия Комитетом решения по вашему делу?
С самого начала следует
отметить, что решения Комитета не подлежат обжалованию и что решения, как
правило, являются окончательными. Судьба вашего дела в будущем зависит от
характера принятого решения.
· Если комитет принимает решение
о том, что вы явились жертвой нарушения государством-участником ваших прав
согласно договору, он предлагает государству-участнику в течение трех месяцев
представить информацию о мерах, которые оно
