Biblioteca de los Derechos Humanos de la Universidad de Minnesota

CONFLICTO, PAZ Y COOPERACION PARA EL DESARROLLO EN EL UMBRAL DEL SIGLO XXI

Presentación

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)

Prólogo

Conflicto, paz y cooperación para el desarrollo en el umbral del siglo XXI

Principios y metas de nuestra acción
Las funciones de la ayuda para el desarrollo en las diferentes fases del conflicto y de la paz
Acciones clave necesarias

Directrices del CAD sobre los conflictos, la paz y la cooperación para el desarrollo

I.Comprender los conflictos violentos y su relación con el desarrollo

A.La prevención de los conflictos, una meta central para el desarrollo
B.Un marco para analizar los conflictos
a) Las condiciones estructurales
b) Los factores aceleradores o desencadenantes
c) Las fases y dinámicas del conflicto
C.Las fuentes de conflicto y su relación con el desarrollo
a) Problemas para gestionar la transición y los cambios rápidos
b) El aumento de las disparidades socioeconómicas
c) La explotación de las diferencias étnicas y de otra índole
d) La competencia por el acceso a los recursos
e) El legado de la violencia
D.Acciones externas para respaldar la prevención de conflictos y la construcción de la paz
a) La formulación de un enfoque coherente para la prevención de conflictos y la construcción de la paz
b) Orientaciones para el apoyo externo en situaciones de conflicto
i) En situaciones de tensiones latentes
ii) En situaciones de tensiones crecientes
iii) En situaciones de conflicto violento
iv) En periodos frágiles de transición y durante la fase post-conflicto
E.La alerta temprana
a) Necesidades y recursos de la alerta temprana
b) Vincular la alerta temprana a la acción temprana
F.El papel especial de la cooperación para el desarrollo

II.La coordinación en el seno de la comunidad internacional y sobre el terreno

A. Principios fundamentales
B. La adaptación de la coordinación de la ayuda a los países en crisis
C. Componentes básicos para una coordinación eficaz de los donantes
a) Un marco estratégico común para la ayuda
b) Recursos y procedimientos flexibles
c) El liderazgo entre los actores internacionales
d) Mecanismos de consulta operativa
e) Recursos destinados específicamente para la coordinación
D. Asociación y división del trabajo
E. Mejores prácticas identificadas
F. Orientaciones clave para los donantes

III.De la ayuda humanitaria al desarrollo: algunos desafíos

A. La ayuda externa en situaciones de conflicto
B. Lecciones aprendidas
C. Vincular la ayuda humanitaria y el desarrollo
D. Mejores prácticas identificadas
a) Durante la fase de planificación
b) Hacia los beneficiarios y las instituciones locales
c) Hacia los organismos asociados
E. Orientaciones clave para los donantes

IV.Los fundamentos de la construcción de la paz: el buen gobierno y la sociedad civil

A. Principios básicos
B. Los elementos básicos para la construcción de la paz y la reconciliación
a) El respeto a los derechos humanos
b) Procesos participativos
i) La participación
ii) Los procesos democráticos
c) Fortalecer las instituciones públicas
d) Fortalecer los sistemas de seguridad y de justicia
i) Los sistemas judiciales
ii) La reforma del sector de la seguridad
iii) Formación en derechos humanos
C. Reforzar la sociedad civil para la construcción de la paz y la reconciliación
a) El apoyo a ciertas instituciones tradicionales
b) Promover el diálogo y la cooperación en sociedades divididas
i) Las relaciones intercomunitarias
ii) Mediación y negociación
iii) Educación y formación intercultural
c) El apoyo a la libertad de información y al libre acceso a la misma
D. Orientaciones clave para los donantes

V.El apoyo a la recuperación post-conflicto: prioridades operativas

A. Perspectiva general
B. La restauración de la capacidad de gestión económica
a) Cuestiones fundamentales y necesidades prioritarias
b) Recomendaciones
C. Áreas prioritarias de apoyo
a) El restablecimiento de la seguridad interna y del Estado de Derecho
b) La legitimación de las instituciones del Estado
c) La promoción del resurgimiento de la sociedad civil
d) La mejora de la seguridad alimentaria y de los servicios sociales
e) Crear capacidad administrativa
D. La reinserción de las poblaciones desarraigadas
a) Principios pertinentes y necesidades prioritarias
b) Planes de rehabilitación y de reinserción a nivel local
i) Elementos clave del diseño de programas
ii) Elementos clave de los programas
c) Algunas lecciones aprendidas
d) Actores y socios
e) Las mejores prácticas identificadas
f) Orientaciones clave para los donantes
E. La desmovilización y la reinserción social de los excombatientes
a) Principios y cuestiones pertinentes
b) Necesidades y áreas de cooperación
i) Acantonamiento y licencia de excombatientes
ii) La reinserción y la reintegración
c) Algunas lecciones aprendidas
d) Dispositivos institucionales
e) Mejores prácticas identificadas
f) Orientaciones clave para los donantes
F. La retirada de minas terrestres
a) Principios y cuestiones pertinentes
b) Necesidades y áreas de cooperación
c) Algunas lecciones aprendidas
d) Socios y actores
e) Mejores prácticas identificadas
f) Orientaciones clave para los donantes

VI.Enfoques regionales para la prevención de conflictos y la construcción de la paz

A. Principios y enfoques
B. Las dimensiones regionales de los conflictos
a) Los conflictos intraestatales y la inestabilidad regional
b) El impacto de las poblaciones de refugiados en los países de acogida
C. Mejores prácticas identificadas
a) Mecanismos regionales para la prevención de conflictos y la construcción de la paz
b) La gestión regional de recursos naturales comunes y la prevención de conflictos
D. Orientaciones clave para los donantes

Recuadros

1.Términos y marcos temporales
2.Inseguridad medioambiental y conflicto
3.Un marco estratégico para la ayuda: lista de control ilustrativa
4.La estrategia internacional para la movilización de recursos: la experiencia de Camboya
5.La coordinación de la ayuda humanitaria en Angola
6.La coordinación entre organismos multilaterales
7.Código de Conducta para el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y las ONG relativo al socorro en casos de desastre
8.La descentralización
9.El apoyo al sistema judicial en Camboya
10.El papel de la mujer en el proceso de transición de Sierra Leona
11.El desarrollo de capacidades para construir la paz y la reconciliación en Sudáfrica
12.Somalia: los medios de comunicación como educadores sociales
13.La gestión económica: necesidades prioritarias para la asistencia técnica
14.Malí y "La flamme de la paix"
15.Los niños soldados
16.Desmovilización y reinserción en Uganda y Etiopía
17.¿Dinero por armas?
18.El coste de sembrar minas y del desminado
19.Municiones sin usar y armamento
20.La respuesta a las iniciativas regionales: El control de armas en África Occidental
21.Generar ingresos para los refugiados afganos en Pakistán
22.El río Mekong: posibilidades de conflicto y cooperación regionales

Publicaciones de la Oficina de Planes y Evaluación

Presentación

Desde su creación, el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE ha ido adaptando su actuación a las nuevas necesidades y demandas del entorno internacional, tratando de establecer posiciones comunes y de facilitar la coordinación entre los países donantes y los organismos internacionales de desarrollo. Así, mediante la creación de grupos de trabajo específicos, el CAD ha ido avanzando en temas como el enfoque de género, la evaluación de los proyectos y programas de la cooperación, entre otros.

La nueva tipología de los conflictos en la postguerra fría, con sus tremendas consecuencias sobre las condiciones de vida de la población en numerosos países y los efectos de estos conflictos sobre el desarrollo, motivaron la creación de un grupo de trabajo sobre la relación entre los conflictos, la ayuda humanitaria y la rehabilitación posterior y la cooperación para el desarrollo. El CAD, pese a su mayor vinculación con los problemas del desarrollo y la cooperación, no ha sido ajeno a los cambios en el escenario mundial y ha sido consciente de los retos que las emergencias complejas planteaban a la cooperación.

La pertinencia de esta tarea es clara y coincide con un creciente interés por parte de diversos organismos en profundizar en los lazos y las sinergias que deben existir entre la ayuda humanitaria que se brinda en las situaciones de conflicto y las estrategias de cooperación para el desarrollo a más largo plazo. En el ámbito de la Unión Europea, por ejemplo, la Comunicación de la Comisión Europea al Consejo y al Parlamento sobre la vinculación de la ayuda a la rehabilitación y al desarrollo (VARD)1 de 1996 va en una línea de reflexión muy similar a la propuesta por el CAD y demuestra la preocupación de los países de la Unión Europea por incrementar la coherencia, la complementariedad y la eficacia de los diversos instrumentos de la ayuda.

La Cooperación Española, pese a su relativamente corta trayectoria, tampoco ha estado ajena a estas cuestiones y tanto a nivel práctico como, en menor medida, desde una perspectiva teórica, cuenta ya con alguna experiencia importante de cooperación y ayuda humanitaria en situaciones de conflicto y, sobre todo, en procesos de rehabilitación post-conflicto. Los casos de Mozambique y de algunos países centroamericanos, como Guatemala, entre otros, donde tanto diversas Administraciones públicas como ONG han participado activamente en procesos de pacificación, muestran la importancia y el interés creciente que estas cuestiones suscitan.

Este interés compartido por diversos actores de la Cooperación Española justifica de por sí la edición de una versión española de las Directrices del CAD relativas a los conflictos, la paz y la cooperación para el desarrollo. De este modo, además, la Oficina de Planificación y Evaluación de la Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica da continuidad y consolida su labor de difusión de la doctrina del CAD, iniciada el pasado año con la edición de las Directrices y guía de conceptos del CAD sobre la igualdad entre mujeres y hombres. Pero es asimismo destinatario principal de esta edición todo el mundo hispanohablante, que ahora dispondrá de un más fácil acceso a un documento que, en sus versiones posteriores, deberá enriquecerse con las aportaciones teóricas y prácticas procedentes de Iberoamérica.

Como en toda traducción de un texto tan complejo y lleno de conceptos como estas directrices, algunas decisiones tomadas durante el proceso de traducción y de revisión respecto a determinados términos por los que se ha optado requieren una explicación. Somos conscientes de que precisamente uno de los valores que puede tener esta edición española es contribuir a una mayor precisión terminológica en un sector en que, fruto de una incorporación apresurada de palabras o de traducciones poco afortunadas, comienza a existir una cierta confusión. Hemos consultado las traducciones de vocablos polémicos en publicaciones de las Naciones Unidas, de la Comisión Europea, de la Administración española, del Movimiento Internacional de Cruz Roja y Media Luna Roja y de las ONG y, en general, hemos elegido aquellos cuyo uso es más convencional en el sector, manteniendo el respeto al idioma.

Hemos optado por aceptar la expresión "crisis humanitaria" como traducción de humanitarian crisis o crise humanitaire, pues pensamos que recurrir a una perífrasis o hablar de "crisis humana", como propone el profesor y académico D. Fernando Lázaro Carreter, puede conducir a una mayor confusión2. Pensamos que se trata de una fórmula acuñada y cuyo contenido resulta comprensible. Por otro lado, reconocemos que los términos "socorro" y "desastre", en tanto versiones literales de relief y de disaster, no resultan plenamente satisfactorias, aun cuando sean los utilizados y difundidos ampliamente por organizaciones de la relevancia de la Cruz Roja y por la Comisión Europea.

En el caso del término accountability, que se usa en el documento en diversos contextos, hemos usado tanto "responsabilidad pública" como "rendición de cuentas" cuando pensábamos que este segundo término expresaba mejor la idea, que hay en el término inglés, de información sobre aspectos económicos. Como ya explicamos en la traducción de las Directrices sobre la igualdad entre mujeres y hombres, recuperamos el vocablo "empoderamiento", que había caído en desuso en castellano. Asimismo, insistimos en la "asociación para el desarrollo" para traducir el partnership inglés.

En este proceso de traducción y de revisión del texto final han participado diversas personas, de diversas instituciones, que han aportado su conocimiento y experiencia. La primera versión fue realizada por Bernadette Wang, traductora con amplia experiencia en temas de política internacional y de cooperación. Es una colaboradora habitual del Centro de Investigación para la Paz (CIP) / Fundación Hogar del Empleado, de Madrid, entidad a la cual fue encargada la revisión técnica del texto. La revisión fue coordinada por Francisco Rey, investigador del CIP y técnico de Cruz Roja Española, con la colaboración de Mariano Aguirre, Director del CIP, de Mabel González, también del CIP, de Susana Velázquez, de la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) y de Alberto Virella, de la Oficina de Planificación y Evaluación.

Oficina de Planificación y Evaluación

Noviembre, 1999

Notas

1. Comisión de las Comunidades Europeas. La vinculación de la ayuda, la rehabilitación y el desarrollo (VARD). Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo. COM (96) 153 final.

2. Fernando Lázaro Carreter, en “El dardo en la palabra”.

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)

En virtud del artículo 1 de la Convención firmada en París el 14 de diciembre de 1960 y que entró en vigor el 30 de septiembre de 1961, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) tiene por objeto la promoción de políticas dirigidas a:

Fomentar la expansión de la economía y del empleo y el aumento del nivel de vida en los países miembros, manteniendo la estabilidad financiera, y contribuyendo así al desarrollo de la economía mundial.

Contribuir a una sana expansión económica en los países miembros, así como en los países no miembros en vías de desarrollo.

Contribuir a la expansión del comercio mundial sobre una base multilateral y no discriminatoria, de conformidad con las obligaciones internacionales.

Los países miembros originarios de la OCDE son: Alemania, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, España, Estados Unidos, Francia, Grecia, Irlanda, Islandia, Italia, Luxemburgo, Noruega, los Países Bajos, Portugal, el Reino Unido, Suecia, Suiza y Turquía. Los siguientes países adquirieron su condición de miembros con posterioridad, mediante adhesión, en las fechas que se indican: Japón (28 de abril de 1964), Finlandia (28 de enero de 1969), Australia (7 de junio de 1971), Nueva Zelanda (29 de mayo de 1973), México (18 de mayo de 1994), la República Checa (21 de diciembre de 1995), Hungría (7 de mayo de 1996), Polonia (22 de noviembre de 1996) y la República de Corea (12 de diciembre de 1996). La Comisión de las Comunidades Europeas participa en el trabajo de la OCDE (artículo 13 de la Convención de la OCDE).

Para que la OCDE pueda alcanzar sus objetivos se han creado una serie de comités especializados. Uno de ellos es el Comité de Ayuda al Desarrollo, cuyos miembros han decidido, en común, tratar de conseguir un crecimiento en el volumen total de recursos puestos a disposición de los países en desarrollo y mejorar su eficacia. A tal fin, los miembros examinan conjunta y periódicamente el volumen y la naturaleza de sus contribuciones a los programas de ayuda establecidos, tanto bilaterales como multilaterales, y se consultan sobre otras cuestiones importantes de su política de ayuda.

Los miembros del Comité de Ayuda al Desarrollo son Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, España, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Irlanda, Italia, Japón, Luxemburgo, Noruega, Nueva Zelanda, los Países Bajos, Portugal, el Reino Unido, Suecia, Suiza y la Comisión de las Comunidades Europeas.

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)

Contribuir a una sana expansión económica en los países miembros, así como en los países no miembros en vías de desarrollo.

Contribuir a la expansión del comercio mundial sobre una base multilateral y no discriminatoria, de conformidad con las obligaciones internacionales.

Prólogo

En la Reunión de Alto Nivel del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) celebrada los días 3 y 4 de mayo de 1995, los ministros de Cooperación para el Desarrollo y directores de los Organismos de Ayuda dedicaron su atención a las crecientes demandas y oportunidades para que la cooperación para el desarrollo contribuya de una forma más dinámica a la prevención de conflictos y a la rehabilitación y reconstrucción post-conflicto.

El Comité decidió poner en marcha un programa de trabajo encaminado a aprender de la experiencia sobre las conexiones que unen los conflictos, la paz y la cooperación para el desarrollo; buscar formas de mejorar la eficiencia, la eficacia y la coherencia de los esfuerzos de los países miembros en estas áreas y proporcionar una orientación normativa práctica a todas las entidades a las que se invita a diseñar e implantar programas en estas complejas y, a menudo, innovadoras áreas.

El CAD creó a tal fin un Grupo Especial que comenzó su intensiva labor en octubre de 19953. El trabajo del Grupo Especial se ha basado sobre todo en la experiencia operativa de los organismos de cooperación para el desarrollo y en los conocimientos especializados de expertos y profesionales externos, más las aportaciones de todas las investigaciones académicas realizadas en estos ámbitos, cada vez más numerosas.

Los temas que se abordan en los diferentes capítulos se han seleccionado debido a la especial preocupación que suscitan a la hora de diseñar e implantar programas de cooperación para el desarrollo en las áreas de la prevención de conflictos y de la recuperación post-conflicto. Abarcan desde cuestiones normativas generales, sobre todo en el ámbito de la ayuda para la prevención de conflictos, hasta otras de carácter más técnico y operativo, principalmente en las áreas de la ayuda para la recuperación post-conflicto.

Aunque las directrices se refieren fundamentalmente al papel de la cooperación para el desarrollo en estas áreas, algunas de las actividades y de los enfoques expuestos afectan a áreas más generales de la ayuda y de la cooperación internacionales. Esta perspectiva más integrada debe contribuir a promover una coherencia y coordinación mayores, mientras que las normas y procedimientos que regulan el uso de los fondos de la ayuda al desarrollo determinarán hasta qué punto podrán utilizarse dichos fondos para seguir estas directrices.

Cada capítulo concluye con una serie de recomendaciones concretas a los donantes. Tomadas en su conjunto, estas recomendaciones podrían servir como una especie de lista de control para consultas rápidas. Sin embargo, el análisis más detallado es también útil para quienes trabajan de forma exhaustiva en cualquiera de los ámbitos que se abordan.

Habida cuenta de la evolución de los desafíos y el aprendizaje sobre el terreno, estas líneas directrices sobre los conflictos, la paz y la cooperación para el desarrollo son en gran medida un trabajo en curso. Se han determinado varias áreas importantes donde deberán desarrollarse nuevas orientaciones, y el CAD continúa trabajando en ellas. Por otra parte, las áreas ya cubiertas son áreas donde la experiencia se reevalúa constantemente, por lo que invitamos a los lectores a que nos remitan sus ideas y sugerencias, que quedarán reflejadas en el futuro en los materiales actualizados.

Notas

3. Sus miembros participantes eran Alemania, Australia, el Banco Mundial, Bélgica, Canadá, la Comisión Europea, Dinamarca, Estados Unidos, Finlandia, el Fondo Monetario Internacional (FMI), Francia, Irlanda, Italia, Japón, Noruega, los Países Bajos, Portugal, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Reino Unido, Suecia y Suiza. Entre las organizaciones invitadas figuraban el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y el Departamento de Asuntos Humanitarios de la ONU. El Grupo Especial sobre Conflictos, Paz y Cooperación para el Desarrollo estaba presidido por James Michel, presidente del CAD, siendo Paul Sciarone, del Ministerio de Asuntos Exteriores de los Países Bajos, y Clauido Spinedi, del Ministerio de Asuntos Exteriores italiano, los presidentes de sus dos grupos de trabajo. Rémi Paris, Robert Scharf y Bernard Wood, de la Dirección de Cooperación para el Desarrollo de la OCDE, se ocuparon de las tareas de redacción del Grupo Especial.

Conflicto, paz y cooperación para el desarrollo en el umbral del siglo XXI

Declaración de principios de los ministros de Desarrollo, directores de organismos de ayuda y otros altos cargos responsables de la cooperación para el desarrollo, reunidos como Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) los días 5 y 6 de mayo de 1997.

Los conflictos violentos en los países en desarrollo ponen en peligro los valores e intereses fundamentales de nuestras sociedades. Junto con otros miembros de la comunidad internacional, nuestros países se comprometen a encontrar mejores formas de contribuir a prevenir estos conflictos en su raíz, antes de que causen más destrucción humana y material y antes de que la respuesta internacional se haga mucho más difícil y costosa.

Para el CAD, es prioritaria la elaboración de unas directrices que contribuyan a encaminar y mejorar nuestros esfuerzos dirigidos al desarrollo y nuestra participación en el sistema multilateral en este complejo ámbito. Basándonos en las propuestas de un grupo especial creado a tal fin, respaldamos ahora estas Directrices para que se utilicen en el trabajo con nuestros socios en el desarrollo de todo el mundo. Deben considerarse como un trabajo en curso, dado que son numerosos los aspectos de este trabajo en los que hace falta un aprendizaje e intercambio mayores.

Principios y metas de nuestra acción

En nuestro informe de 1996 titulado Shaping the 21st Century: The Contribution of Development Co-operation*, expusimos un enfoque común hacia la cooperación para el desarrollo. Este enfoque puede desempeñar un papel vital en la prevención de los conflictos y en la construcción de la paz. El trabajo en países asolados por la guerra o proclives al conflicto debe considerarse parte integral del desafío de la cooperación. Las guerras han retrasado gravemente el desarrollo en muchos países, incluidos algunos de los más pobres; los excesivos gastos militares siguen teniendo prioridad sobre unas inversiones públicas más productivas, y las respuestas a situaciones de emergencia complejas representan ya una importante demanda para los presupuestos de la cooperación para el desarrollo. Lo más fundamental, empero, es que la contribución a afianzar la capacidad de una sociedad para gestionar los conflictos sin violencia debe considerarse la base del desarrollo sostenible.

Hemos visto que la ayuda humanitaria no puede sustituir un compromiso y una acción de carácter político y sostenido para evitar las crisis y apoyar la paz. Los organismos humanitarios, al tratar de responder a las necesidades de las poblaciones vulnerables en situaciones de conflicto, se enfrentan de forma cada vez más a dilemas morales. La cooperación para el desarrollo también debe desempeñar una función en la prevención de los conflictos y la construcción de la paz, junto con todos los demás instrumentos de que dispone la comunidad internacional, tanto económicos como sociales, jurídicos, medioambientales y militares. Hacen falta todos los instrumentos de la comunidad internacional que puedan atacar a las raíces de estas crisis. La solidaridad internacional no puede ser el único vehículo para responder a las crisis complejas. Existe una clara necesidad de respuestas internacionales más coordinadas, coherentes e integradas, entre gobiernos, y organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales (ONG).

Los países en desarrollo son en última instancia los responsables de su propio desarrollo. Hay que respetar este principio esencial de la cooperación para el desarrollo, incluso en países en crisis, e incluso cuando reina la división y las capacidades locales están gravemente debilitadas. La tarea de la ayuda internacional es contribuir a fortalecer las capacidades locales de cada país. Esto debe hacerse de forma ecuánime y de modo que fomente la participación general de toda la sociedad. Esto también significa garantizar que los programas abordan las necesidades especiales de las mujeres, los niños y los jóvenes, que a menudo sufren la peor parte de las consecuencias del conflicto.

Sabemos que la depresión económica prolongada puede ser una fuente de conflicto. Por otra parte, el crecimiento económico por sí solo no impide ni resuelve los conflictos violentos, y a veces puede incluso intensificar las tensiones en la sociedad. Los esfuerzos destinados a la cooperación para el desarrollo deben tratar por todos los medios de lograr un entorno de estabilidad estructural que sirva de base para un desarrollo sostenible. Este concepto abarca los objetivos, que se refuerzan mutuamente, de la paz social, el respeto a los derechos humanos, la rendición de cuentas por parte de las fuerzas armadas y el desarrollo social y económico general y compartido; respaldados por unas estructuras políticas dinámicas y representativas capaces de gestionar el cambio y de resolver las disputas por medios pacíficos.

La ayuda para el desarrollo tendrá su máxima repercusión en la prevención de conflictos cuando esté diseñada y programada para abordar las raíces de los conflictos violentos, así como los factores que los desencadenan, de la forma más pertinente respecto a las circunstancias locales. Éstas incluyen en ocasiones la desigualdad de oportunidades dentro de la sociedad, la ausencia de un gobierno efectivo y legítimo o la carencia de mecanismos para la conciliación pacífica de intereses divergentes dentro de la sociedad en los ámbitos local, nacional y regional.

Los esfuerzos de la cooperación para el desarrollo deben reconocer el importante papel que desempeñan las mujeres en la resolución de conflictos en muchas regiones del mundo. Hay que hacer hincapié en el empoderamiento de las mujeres en los esfuerzos encaminados a la paz y en la movilización de apoyos destinados a resolver, aliviar y prevenir los conflictos. Integrar plenamente a la mujer en todas las fases del proceso hará aumentar las oportunidades de crear una sociedad justa y equitativa.

Las funciones de la ayuda para el desarrollo en las diferentes fases del conflicto y de la paz

La experiencia confirma que los conflictos sociales profundamente enraizados no siguen ninguna pauta, modelos predecibles ni ciclos. Muchas de las medidas para la prevención de conflictos y la construcción de la paz podrían ser también útiles para alcanzar una paz duradera después de un conflicto violento. Habida cuenta de la necesidad de adoptar enfoques flexibles, resulta útil exponer aquí algunas de las principales líneas de acción de la cooperación para el desarrollo en las diferentes fases de un conflicto. Un objetivo fundamental de la cooperación para el desarrollo en todas y cada una de estas fases es afianzar el Estado de Derecho y promover la participación popular en los procesos democráticos (en las Directrices se exponen las áreas de ayuda más importantes).

Antes de que estalle el conflicto

Dentro del conjunto de esfuerzos de la comunidad internacional para promover la construcción de la paz y la prevención de conflictos, la función más importante de los programas de ayuda para el desarrollo es la promoción de la estabilidad democrática de las sociedades. Cuando las tensiones no han desembocado en la violencia, se puede poner en marcha un gran número de posibles medidas que contribuyan a desactivar el potencial de conflicto violento. Estas medidas van desde las áreas más tradicionales de la ayuda, como los programas de crecimiento económico y de reducción de la pobreza, hasta la democratización, el buen gobierno (incluidos los sistemas de justicia y de seguridad) y el respeto a los derechos humanos. Existe un creciente interés por las actividades innovadoras destinadas a reforzar los mecanismos para mejorar la seguridad en los niveles inferiores de armamento y los gastos militares.

En situaciones de transición frágiles

Cuando la violencia armada organizada se reduce paulatinamente, pero no está claro aún si la situación se deteriorará de nuevo, es importante dar el paso de salvar vidas a salvar medios de subsistencia, y al mismo tiempo, ayudar a transformar un proceso frágil en una paz sostenible y duradera en la que se reduzcan las causas de conflicto y se refuercen los incentivos para la paz. Cuando el estallido de violencia tiene carácter étnico o incluso genocida, hará falta un esfuerzo concertado para contribuir a superar el trauma perdurable, promover la reconciliación y ayudar a prevenir los rebrotes de conflicto violento.

Después del conflicto

La reconstrucción post-conflicto significa mucho más que reparar las infraestructuras materiales. Cuando no existe una autoridad civil, la primera prioridad es restaurar la sensación de seguridad. Esto incluye la restauración de instituciones de gobierno legítimas que los ciudadanos consideren que sirven a todos los grupos y que puedan disipar las tensiones persistentes, al mismo tiempo que se hace frente a los desafíos de una costosa reconstrucción. Los esfuerzos de los países en desarrollo y de la ayuda internacional deben encajar en el contexto de un sólido plan de estabilización macroeconómica, aun cuando sea rudimentario. Las situaciones post-conflicto ofrecen a menudo oportunidades especiales para introducir reformas políticas, legales, económicas y administrativas que cambien sistemas y estructuras del pasado que puedan haber contribuido a las desigualdades económicas y sociales y al conflicto. Las iniciativas para el debate participativo y la evaluación del papel del ejército en relación con el Estado y la sociedad civil han sido productivas en los marcos post-conflicto. Después del conflicto, los donantes deben aprovechar las oportunidades para ayudar a promover y mantener el impulso favorable a la reconciliación y emprender las reformas necesarias.

En un conflicto abierto

En las situaciones de conflicto abierto, son otros instrumentos como la ayuda humanitaria, las iniciativas diplomáticas y las medidas políticas o económicas los que tienden a destacar más en la respuesta internacional. Contrariamente a lo que muchos suponían, hemos visto que una distinción tajante entre ayuda de emergencia a corto plazo y ayuda para el desarrollo a largo plazo rara vez es útil a la hora de planificar el apoyo a países que viven situaciones de conflicto abierto. Los organismos de cooperación para el desarrollo que actúan en zonas en conflicto, siempre que respeten las cuestiones relativas a la seguridad y la viabilidad de las operaciones, pueden seguir identificando qué posibilidades hay de apoyar los procesos de desarrollo incluso en medio de una crisis, mantenerse preparados para aprovechar las oportunidades de contribuir a la resolución del conflicto y seguir planificando y preparando la reconstrucción post-conflicto.

Acciones clave necesarias

Las nuevas Directrices del CAD representan nuestra idea y nuestro compromiso colectivos sobre los cambios básicos que hay que introducir en las formas en que la comunidad internacional responde a la necesidad de prevenir los conflictos y construir la paz. De entre los numerosos y detallados puntos que se abordan en estas Directrices, queremos subrayar las siguientes formas en las que la cooperación para el desarrollo puede responder mejor en el futuro:

Reconocer la estabilidad estructural como base para el desarrollo sostenible y contribuir a potenciar la comprensión pública de los objetivos y estrategias de la construcción de la paz y la prevención de conflictos como partes explícitas de los programas de cooperación.

Reforzar los medios de nuestros organismos para que puedan analizar de forma temprana los riesgos y las causas de los conflictos violentos en los países asociados, e identificar las oportunidades para que la ayuda contribuya a abordar estas causas fundamentales. El objetivo primordial de esta labor es mejorar las capacidades de los propios países socios, la sociedad civil y en el gobierno a todos los niveles para construir la paz y prevenir los conflictos.

Trabajar con nuestros colegas dentro de nuestros gobiernos para garantizar que todas nuestras políticas - incluidas las relativas a la seguridad, las relaciones políticas y económicas, los derechos humanos, el medio ambiente y la cooperación para el desarrollo - son coherentes a la hora de fomentar la estabilidad estructural y la prevención de los conflictos violentos. Esto incluye respaldar las disposiciones de los acuerdos de alto el fuego, los embargos de armas de la ONU, y trabajar para ayudar a impedir que los suministros ilegales de armas alimenten los conflictos. Una conducta armonizada y responsable respecto del suministro de material militar, especialmente del suministro de armas ligeras, es fundamental en estas situaciones. Nuestros diálogos con los países asociados deben promover una coherencia similar por su parte.

Tratar por todos los medios de lograr una mayor coherencia y transparencia en las iniciativas para la prevención de conflictos y en las respuestas a los conflictos y a las situaciones de emergencia complejas de la comunidad internacional. Esto implica que la alerta temprana esté más estrechamente vinculada a la toma de decisiones y mejor organizada y coordinada entre los diversos actores multilaterales, regionales, bilaterales y no gubernamentales. En lo posible, el análisis compartido deberá traducirse en acuerdos sobre marcos estratégicos para la acción y sobre el reparto de las responsabilidades y el liderazgo en la coordinación, teniendo en cuenta el contexto local, nacional, regional e internacional.

Fomentar y respaldar las iniciativas de países pertenecientes a regiones o subregiones donde estén surgiendo conflictos o tensiones. El objetivo es ayudarles a contribuir mejor a la prevención y resolución de conflictos, basándose en los papeles fundamentales de mediación y facilitación que puedan estar dispuestos a desempeñar.

Tratar de reducir las barreras institucionales, presupuestarias y funcionales que separan la ayuda, la rehabilitación y la planificación de la cooperación para el desarrollo, y que pueden desembocar en contradicciones, vacíos y obstáculos para una ayuda bien coordinada. La reforma de los sectores económicos y sociales del sistema de las Naciones Unidas, trabajando con las secciones políticas, militares y humanitarias y las instituciones financieras internacionales, debe reforzar en el futuro las sinergias en la respuesta internacional.

Trabajar en los foros oportunos en favor de unas normas de actuación que cuenten con el acuerdo y la adhesión internacionales y de unos principios para las actividades humanitarias y de rehabilitación que regulen los métodos operativos de los organismos ejecutores (intergubernamentales, gubernamentales y no gubernamentales).

Abordar la necesidad de unos procedimientos adecuados para la movilización y la entrega de recursos en situaciones de crisis al tiempo que se mantiene la esencial rendición de cuentas. Esto incluye crear capacidad para la gestión y resolución de crisis, así como garantizar que la ayuda no contribuye a prolongar el conflicto.

Fomentar los esfuerzos destinados a promover un diálogo abierto y participativo y una mayor capacidad para satisfacer las necesidades de seguridad con niveles reducidos de gastos militares, lo que incluye la mejora de la capacidad para ejercer efectivamente la autoridad civil sobre las fuerzas armadas.

Verificar y evaluar el rendimiento en las áreas de la ayuda para la construcción de la paz y la prevención de conflictos, y continuar nuestro trabajo, incluido el realizado por medio del CAD, a fin de perfeccionar y ampliar las mejores prácticas en estos ámbitos es de vital importancia para el desarrollo sostenible.

Notas

* NOTA DE LA EDICIÓN DE 1999 EN ESPAÑOL: hay versión española con el título de “La cooperación para el desarrollo en los albores del siglo XXI”.

I. Comprender los conflictos violentos y su relación con el desarrollo

A. La prevención de los conflictos, una meta central para el desarrollo

Los conflictos violentos tienen lugar, cada vez más, dentro de los Estados, en lugar de entre Estados. Estos conflictos intraestatales se producen fundamentalmente en países en vías de desarrollo, muchos de los cuales sufren ciclos de violencia civil, y sus principales víctimas son civiles. Más allá de su resultado directo de muerte y destrucción, estos conflictos dejan tras de sí un legado de profundas y duraderas heridas sociales, políticas y psicológicas. Pueden hacer retroceder décadas de progreso económico y obstaculizar el desarrollo en el futuro.

Las tensiones sociales y políticas son inevitables en el proceso del desarrollo socioeconómico. Aunque el deterioro económico prolongado puede ser una fuente potencial de conflicto, el crecimiento económico por sí solo no impide ni resuelve los conflictos violentos, y a veces incluso podría exacerbar las tensiones dentro de la sociedad. La posible intensificación de estas tensiones hasta que estallan en un enfrentamiento abierto y en la violencia puede ser un importante obstáculo para un desarrollo sostenible y centrado en las personas. Por tanto, el desarrollo sostenible debe estar respaldado por unas instituciones capaces de controlar las tensiones sociopolíticas y de evitar que desemboquen en la violencia.

Trabajar en países proclives al conflicto y asolados por la guerra siempre ha formado parte de las actividades de la cooperación para el desarrollo. Contribuir a reforzar la capacidad de una sociedad para controlar las tensiones y disputas sin violencia es parte vital de la labor de desarrollo. Aunque a veces es difícil de articular y analizar, este objetivo de construcción de la paz debe ser la piedra angular de todas las estrategias y programas de la cooperación para el desarrollo. Los organismos para el desarrollo también pueden ser un catalizador para la inclusión general de los grupos sociales en los procesos de debate y negociación. Hay que animar a la mujer, y a los grupos de mujeres concretamente, a que participe en los esfuerzos destinados a prevenir los conflictos y consolidar la paz. Muchas veces la mujer puede ejercer una influencia considerable para hacer que los bandos en conflicto se sienten a la mesa de negociación, y aportar otra voz a la búsqueda de soluciones pacíficas.

Los esfuerzos de la cooperación para el desarrollo deben hacer todo lo posible para lograr un entorno de estabilidad estructural que sirva de base para el desarrollo sostenible. Un entorno de estabilidad estructural es aquel en el que existen estructuras sociales y políticas dinámicas y representativas, capaces de controlar el cambio y de resolver las disputas sin recurrir a la violencia. Este es uno de los cimientos fundamentales sobre los que hay que construir la paz social, el respeto a los derechos humanos y a las obligaciones derivadas de éstos, el acceso equitativo a los recursos para el desarrollo y el desarrollo sostenible. El fortalecimiento del desarrollo económico proporcionará una base valiosa, y a menudo indispensable, para estos esfuerzos.

Aunque la cooperación para el desarrollo se centra en campos de acción en los que tiene una ventaja comparativa, también puede trabajar con otros instrumentos, como los medios diplomáticos, los militares y los económicos, para reforzar las posibilidades para la paz y el desarrollo. A largo plazo, la cooperación para el desarrollo puede contribuir a aliviar las causas fundamentales del conflicto y a crear instituciones capaces de controlar y resolver las disputas de forma pacífica. La ayuda para el desarrollo y la ayuda humanitaria también pueden contribuir a consolidar procesos de paz frágiles mediante el respaldo a la reconciliación social, al desarrollo político y a la reconstrucción material.

La profunda comprensión que tienen los organismos para el desarrollo de las condiciones locales les permite a menudo aportar información e ideas específicas sobre las causas del conflicto. Sin embargo, parece claro que la ayuda humanitaria no puede sustituir a la voluntad y al compromiso políticos sostenidos y a largo plazo de la comunidad internacional con el apoyo a la paz. Además, la cooperación para el desarrollo necesita estar mucho más alerta y ser más sensible hacia el contexto político.

B. Un marco para analizar los conflictos

Las causas de los conflictos son diversas y están interrelacionadas. Resulta difícil delimitar o sopesar con claridad la influencia de diferentes elementos que van desde unas condiciones sociales desestabilizadoras, como las disparidades sociales extremas y la exclusión, hasta la carencia por parte del gobierno de mecanismos estatales o institucionales adecuados para la conciliación pacífica de intereses divergentes en el seno de la sociedad. Una comprensión global e integrada de la necesidad de que el Estado y la sociedad civil trabajen adecuadamente unidos es clave para comprender los orígenes y las dinámicas del conflicto violento. Puede que ya existan capacidades locales para la resolución de conflictos. Respaldarlas en lo posible y garantizar que no quedan desplazadas puede hacer aumentar las posibilidades para la paz y el desarrollo.

Recuadro 1. Términos y marcos temporales

La prevención de conflictos, a los fines de las presentes Directrices, se refiere a las acciones que se emprenden a corto plazo para reducir tensiones manifiestas y prevenir el estallido o la repetición de un conflicto violento.

La construcción de la paz y la reconciliación engloba el conjunto de medidas a largo plazo para poner en marcha y apoyar instituciones políticas y socioeconómicas y culturales viables, capaces de abordar las causas fundamentales de los conflictos, así como otras iniciativas encaminadas a crear las condiciones necesarias para una paz y una estabilidad sostenidas. Estas actividades también tratan de promover la integración de grupos con intereses divergentes o marginados dentro de la corriente mayoritaria de la sociedad, proporcionándoles un acceso equitativo a la toma de decisiones políticas, a las redes sociales, a los recursos económicos y a la información, y pueden implantarse en todas las fases del conflicto.

La estabilidad estructural abarca varios objetivos estrechamente relacionados y que se refuerzan entre sí: la paz social, el respeto a las leyes y a los derechos humanos, el desarrollo social y económico, respaldados por instituciones políticas dinámicas y representativas capaces de gestionar el cambio y de resolver las disputas sin recurrir al conflicto violento.

La ayuda de emergencia implica la ayuda inmediata, de supervivencia, a las víctimas civiles de crisis y conflictos violentos. La mayoría de las operaciones de ayuda se inician muy rápidamente y tienen un periodo de implantación breve, en el que los objetivos del proyecto se completan generalmente en el plazo de un año. El principal propósito es salvar vidas. Muchas veces predominan las aportaciones económicas y de personal externas. Las operaciones de ayuda más complejas son las derivadas de conflictos civiles prolongados.

Las operaciones de rehabilitación se solapan frecuentemente con las operaciones de ayuda y el cumplimiento de sus objetivos suele fijarse dentro de un plazo de dos años. Las principales metas son iniciar la reconstrucción de la infraestructura en los ámbitos nacional y local y preservar los medios de vida. Dado que uno de sus objetivos más importantes es la autosuficiencia de los beneficiarios, la gestión de los programas pasa progresivamente al control local. Pueden introducirse mecanismos de recuperación de costes, proyectos generadores de empleo a gran escala y operaciones de fondos rotatorios. En situaciones de inestabilidad continuada, son aspectos esenciales de los planes de rehabilitación la prevención de catástrofes (evitar que la situación de emergencia se reproduzca) y su mitigación (reducir el impacto de un deterioro de la situación).

Las actividades de desarrollo tienen objetivos a largo plazo, generalmente superior a los dos años, y parten del supuesto de que existen determinadas condiciones de seguridad y una administración en funcionamiento que persigue objetivos y estrategias nacionales en asociación con actores externos. Estas actividades incluyen normalmente estudios de viabilidad y una evaluación exhaustiva del proyecto, tasas de rendimiento económico, evaluaciones del impacto medioambiental y análisis sociales (que incluyen todo lo relativo al género). Debe procurarse la apropiación de los proyectos por parte de los beneficiarios y del gobierno local.

Es importante señalar que la ayuda de emergencia, las operaciones de rehabilitación y las actividades de desarrollo no son necesariamente consecutivas, sino que a menudo se llevan a cabo de forma simultánea. Estas formas diferentes de ayuda pueden clasificarse en función de sus objetivos inmediatos y de su duración, más que según una supuesta secuencia lógica o cronológica que va desde la ayuda humanitaria hasta el desarrollo, lo que rara vez se ve en la realidad. Sin embargo, si no se garantiza la estructuración de estas operaciones de tal forma que se refuercen mutuamente, puede que se debiliten entre ellas.

Las teorías sobre cómo y por qué se producen los conflictos violentos distinguen entre los factores estructurales, por una parte, y los factores aceleradores o desencadenantes, por otra.

a) Las condiciones estructurales

Los factores estructurales, que deben considerarse en un horizonte a largo plazo, son los que crean un clima potencial para el conflicto violento sin hacer que, por otra parte, su estallido sea inevitable. Se incluyen factores políticos, sociales y económicos interrelacionados como la densidad de la población, el nivel y el reparto de la riqueza y de las oportunidades, la situación de los recursos, la estructura y la composición étnica de la sociedad y la historia de las relaciones intergrupales. Ciertas pautas de organización socioeconómica pueden traducirse en un mayor grado de vulnerabilidad ante el conflicto. Por ejemplo, las sociedades basadas en modelos muy diferenciados de estratificación en los que un grupo políticamente dominante controla el Estado y el acceso a la riqueza, a la educación y al status social, son a menudo extremadamente vulnerables.

b) Los factores aceleradores o desencadenantes

Los factores aceleradores o desencadenantes son todos aquellos acontecimientos, acciones y decisiones que traen como consecuencia la transformación de las disputas en un conflicto violento. Dado que los factores desencadenantes dependen en gran medida del contexto específico, no se pueden enumerar de forma sistemática. Algunos ejemplos son: el deterioro económico, los cambios en el grado de cohesión interna del Estado, los movimientos en el control interno de la autoridad central, incluida la militar; el cambio en el reparto interno del poder, incluido el acceso al poder y a los privilegios del gobierno; los envíos de armas (ligeras); las intervenciones de los Estados vecinos, de las potencias y organizaciones regionales; y los movimientos masivos de personas y de capitales a gran escala.

c) Las fases y dinámicas del conflicto

Un conflicto no es una situación estática e inmutable, sino un proceso dinámico. Aunque pueden distinguirse distintas fases, éstas no siguen por fuerza una pauta secuencial. En general, es una combinación de factores lo que determina que un conflicto se intensifique o disminuya. De ahí que el paso de una fase a otra no sea necesariamente el resultado de un solo acontecimiento o factor en el momento exacto de la transición. A pesar de la diversidad de las causas y motivos de la intensificación de un conflicto, cabe subdividir, a efectos prácticos, casi todas las crisis en cuatro fases principales y difíciles de separar:

situaciones de tensiones latentes;

situaciones de tensiones crecientes;

fases de estallido de enfrentamiento abierto y conflicto violento;

situaciones frágiles de transición post-conflicto.

En teoría, cabe definir un ciclo de conflicto en términos de paz - conflicto - reconciliación. La situación real es mucho más compleja. A menudo resulta muy difícil definir el momento en que la paz o la normalidad se ha transformado en conflicto o viceversa. Una progresión clara desde unas condiciones de paz hasta una agudización de las tensiones sociopolíticas que culmina en un conflicto violento para disminuir después y volver a la paz es la excepción más que la norma. De modo similar, en un momento determinado, ciertas partes de un país podrían estar en paz, mientras el conflicto persiste en otras, con estallidos periódicos. Muchos países se caracterizan por tener paz y conflicto de forma simultánea. Esta situación puede durar años e incluso décadas.

C. Las fuentes de conflicto y su relación con el desarrollo

Como norma general, una sociedad que goza de un buen equilibrio y de un reparto de recursos sociales y económicos sólidos, lo que se manifiesta en indicadores altos de desarrollo humano, puede controlar las tensiones con menos riesgo de sufrir una ruptura institucional y social que una sociedad caracterizada por condiciones desestabilizadoras como una pobreza generalizada, disparidades socioeconómicas extremas, la falta sistemática de oportunidades y la imposibilidad de recurrir a instituciones con credibilidad para resolver las disputas. Sin esta capacidad, algunas de las causas y factores que contribuyen al conflicto son:

a) Problemas para gestionar la transición y los cambios rápidos

Los procesos de cambio básico crean a menudo trastornos sociales y políticos; si no existen oportunidades adecuadas para participar en la sociedad civil nacional, en el proceso político y en los mercados laborales, se puede erosionar la cohesión social y debilitar las estructuras de autoridad tradicionales. El cambio desemboca a veces en una pérdida de identidad cultural y en el desarraigo o la marginación de algunas comunidades. Las transiciones económicas y políticas también generan tensión, especialmente cuando el equilibrio de poder se desplaza hacia algunos grupos en detrimento de otros. Pueden surgir luchas por el poder entre grupos que compiten entre sí en el proceso de desarrollo, aun cuando gocen de algunos de los beneficios de la prosperidad económica. Los procesos de transición puestos en marcha durante el periodo de la descolonización, la actual transformación que atraviesan algunos Estados autoritarios para convertirse en modelos más participativos, y la evolución de las antiguas economías planificadas desde el Estado ilustran este aspecto.

b) El aumento de las disparidades socioeconómicas

Un crecimiento económico desequilibrado y las disparidades en el reparto de sus beneficios también pueden aumentar las tensiones, lo que podría trastocar los modelos establecidos de producción y distribución de ingresos y riquezas. A veces la asignación de recursos y beneficios llega sólo a los grupos que controlan el aparato del Estado. Esto puede desembocar en la marginación de grupos vulnerables y en el olvido de regiones menos dinámicas. Estas desigualdades son especialmente importantes cuando se acompañan de percepciones crecientes de disparidad, y de la ausencia de instituciones que respondan a estas desigualdades, como ocurre a menudo en las poblaciones urbanas que crecen con rapidez.

c) La explotación de las diferencias étnicas y de otra índole

Las diferencias étnicas, religiosas y culturales, en sí mismas, apenas causan conflicto. Sin embargo, en una atmósfera de tensiones agudizadas derivadas de conflictos sociopolíticos, pueden ofrecer un terreno fértil para la explotación política. Algunos factores que podrían contribuir a la polarización de las diferencias étnicas y culturales son los trastornos económicos, sociales y políticos derivados del desarrollo desequilibrado en sí; la herencia de las fronteras coloniales; unas instituciones del Estado ilegítimas o débiles; la asimilación forzada de las minorías; y las aspiraciones a una mayor autonomía de grupos étnicos concentrados en determinados territorios.

d) La competencia por el acceso a los recursos

La competencia por recursos comunes puede contribuir también a aumentar las tensiones, si no existen medios políticos flexibles para gestionar esa competencia. La escasez localizada o regional de agua y de tierras productivas (a veces provocada por cambios rápidos en la densidad de la población), los cambios en los sistemas de tenencia de tierras, los trastornos o la degradación del medio ambiente, y las crisis regionales desembocan en conflictos por la gestión, la distribución y la asignación de recursos. Los conflictos por recursos comunes transnacionales pueden amenazar la estabilidad de los países vecinos y a veces incluso regiones enteras.

Recuadro 2. Inseguridad medioambiental y conflicto

Son muchos los indicios que señalan que la seguridad medioambiental puede ser un factor significativo a la hora de generar tensiones y disputas. La degradación medioambiental, que se traduce en pobreza y en desplazamientos de población a gran escala, puede actuar junto con otros factores para precipitar o agravar el conflicto violento, tanto en el ámbito local como en el internacional.

En los países en desarrollo, las principales amenazas para el medio ambiente pueden incluir el deterioro de las tierras de cultivo, el aumento de la población y el agotamiento de recursos como la leña, los pastizales y el agua potable. A menudo estos factores provocados por la acción del hombre pueden interactuar y reforzar los elementos naturales, por ejemplo, cuando una inundación por causas naturales se ve exacerbada por la deforestación y la desecación de las tierras pantanosas. La inseguridad medioambiental se crea cuando los ecosistemas ya no pueden asegurar los medios de subsistencia a las poblaciones que habitan en ellos.

Esto puede desembocar en movimientos de población a gran escala. Con frecuencia, los grupos emigran a zonas con un medio ambiente más frágil aún o más proclives a las catástrofes, entrando así en un círculo vicioso de desplazamiento, trastornos para el medio ambiente y nuevo desplazamiento. Se estima que este ciclo afecta al menos a 25 millones de personas, cifra que, según las previsiones, aumentará. La competencia por unos recursos naturales cada vez más escasos, o su reparto desigual, puede contribuir, por tanto, al conflicto local y regional.

Aunque la mayor parte de las formas de inseguridad medioambiental provocadas por el hombre pueden prevenirse, o se pueden mitigar sus efectos, será necesaria una mejor comprensión de la naturaleza de este fenómeno, que tiene numerosas variables, para formular unas estrategias de prevención adecuadas.

e) El legado de la violencia

La violencia y el daño que ésta inflige agudiza y consolida las polaridades en la sociedad. Esto intensifica a su vez la inseguridad, el odio, las represalias y la venganza, todo lo cual refuerza la tradición de conflicto entre los diversos grupos. Además de obstaculizar el progreso económico, esto puede contribuir a agravar la vulnerabilidad de ciertos grupos ante condiciones adversas, lo que, en casos extremos, desemboca en crisis humanitarias a gran escala. Como consecuencia de la explotación de factores étnicos, religiosos y culturales, se favorece muchas veces la reaparición del conflicto incluso cuando mejoran las condiciones económicas generales. Otro legado frecuente de los conflictos prolongados, es la facilidad para disponer de armas (especialmente de armas ligeras), lo que puede también contribuir a alimentar los conflictos, al aumentar la propensión a recurrir a la violencia.

D. Acciones externas para respaldar la prevención de conflictos y la construcción de la paz

a) La formulación de un enfoque coherente para la prevención de conflictos y la construcción de la paz

El conflicto es un proceso dinámico. Sin embargo, su desarrollo puede sufrir la influencia de la acción internacional. Los enfoques sobre la prevención de conflictos y la consolidación de la paz deben ser coherentes, globales e integrados y estar encaminados a contribuir a abordar sus causas fundamentales. Es necesaria una estrecha cooperación de todos los instrumentos de política exterior (diplomacia, fuerzas armadas, comercio y cooperación para el desarrollo), basada en sus ventajas comparativas respectivas, para garantizar la coherencia y la coordinación. Los enfoques para la prevención de conflictos deben también tener en cuenta sus posibles dimensiones internacionales. Los países vecinos y los de la región, el sistema de las Naciones Unidas, las organizaciones regionales y otros Estados podrían tener papeles esenciales que desempeñar, siempre y cuando quienes participen directamente gocen del grado necesario de confianza en los países afectados.

La coherencia de políticas e instrumentos es una meta importante tanto para los gobiernos nacionales como para los sistemas internacionales o multilaterales. En el ámbito nacional, esto exige coherencia entre normas políticas, económicas, diplomáticas, militares, humanitarias y de cooperación para el desarrollo. Aunque la coherencia de políticas es difícil de lograr en el ámbito nacional ocurriendo, por ejemplo, ventas de armas que pueden debilitar la seguridad regional o las normas de derechos humanos, aún es más difícil de alcanzar en el ámbito internacional. La ausencia de coherencia política entre los Estados sobre cuestiones de conflicto y normas para el desarrollo puede ser resultado de diferencias reales en las prioridades nacionales, los enfoques hacia la resolución de conflictos o las ideas sobre las causas fundamentales del conflicto, pero también puede ser consecuencia de una falta de coordinación entre los actores implicados.

A largo plazo el papel de la cooperación para el desarrollo de ayudar a crear instituciones adecuadas para la prevención y resolución de conflictos no es más que uno de los varios factores en juego. En la mayoría de los casos, esta perspectiva a largo plazo limita la posibilidad de utilizarla como recurso a corto plazo. Los programas de desarrollo tampoco pueden avanzar sin ser conscientes de los factores de conflicto. En todos los casos, la ayuda de organismos del exterior exigirá un elevado grado de sentido político para ser constructiva. Dadas sus posibles repercusiones desestabilizadoras, hay que seleccionar cuidadosamente los programas de desarrollo para evitar exacerbar las tensiones existentes en países o regiones proclives al conflicto.

b) Orientaciones para el apoyo externo en situaciones de conflicto

i) En situaciones de tensiones latentes

Incluso en épocas de paz relativa, las condiciones estructurales podrían con el tiempo hacer que un país fuera vulnerable a estallidos potenciales de conflicto violento. Las acciones visibles encaminadas a abordar las causas fundamentales de las tensiones sociales, basadas en mecanismos de alerta temprana apropiados, en el análisis de la información y en la transmisión rápida de señales de alerta, tienen una importancia vital. Se podrían emprender actividades dirigidas a mejorar la asignación y la gestión de los recursos naturales; a la reducción de la pobreza; dedicar actividades sociopolíticas a apoyar el desarrollo participativo; promover el buen gobierno; limitar la circulación y difusión de armas, especialmente de las ligeras; la educación cívica; garantizar el respeto a los derechos humanos, así como medidas de apoyo al potencial de autoayuda entre los grupos de población amenazados por la crisis; y promover la creación de estructuras de diálogo y mediación. Existe una necesidad específica de evaluar las divisiones que existen en el seno de estas sociedades, y determinar después las formas más adecuadas de reducir estas escisiones al máximo.

ii) En situaciones de tensiones crecientes

Cuando las condiciones de crisis en la sociedad se hacen manifiestas (como evidencian, por ejemplo, el malestar social, la oposición armada, las manifestaciones multitudinarias, etc.), hay que estudiar la posibilidad de introducir e implantar con rapidez oportunas medidas de prevención. Las medidas adecuadas pueden contrarrestar la actuación de potenciales desencadenantes que de otro modo podrían convertir el conflicto en un enfrentamiento abierto y en violencia masiva. Bajo el epígrafe de "acción preventiva" existe una amplia gama de instrumentos para mediar en conflictos y resolverlos. En esta fase, es especialmente importante verificar y prevenir la acumulación de armas por las partes en conflicto. Aunque serán necesarias medidas a corto plazo para frenar la crisis, deberán continuar, e incluso intensificarse los esfuerzos a largo plazo encaminados a la construcción de la paz. Las iniciativas para la prevención de conflictos, la construcción de la paz y la resolución deben estar estrechamente coordinadas si se quiere que desempeñen un papel efectivo de apoyo a otras actividades. Como en el caso de la fase preliminar, las actividades obtendrán su máxima repercusión si se dirigen a las raíces fundamentales del conflicto.

iii) En situaciones de conflicto violento

En los periodos de conflicto violento y confrontación, se utilizan, por lo general, la diplomacia preventiva y las medidas militares para moderar el conflicto, poner fin a las hostilidades y comenzar las negociaciones de paz. La ayuda humanitaria y, cuando sea posible, la continuación de las actividades de desarrollo deben respaldar estos esfuerzos. En algunas circunstancias, esto podría exigir la colaboración para implantar planes de alto el fuego que permitan facilitar ayuda humanitaria a las víctimas de la guerra y a los desplazados. La entrega de ayuda humanitaria en estas condiciones presupone la aprobación y la cooperación de las partes implicadas en el conflicto. Las negociaciones con las partes enfrentadas sobre el despliegue de fuerzas de mantenimiento de la paz y la organización de la propia ayuda humanitaria pueden abrir simultáneamente vías para otras iniciativas diplomáticas encaminadas a poner fin al conflicto. Estas iniciativas requieren una estrecha cooperación entre las organizaciones que trabajan en las esferas de la política de seguridad, la diplomacia, la ayuda humanitaria y la cooperación para el desarrollo.

iv) En periodos frágiles de transición y durante la fase post-conflicto

Las iniciativas para la construcción de la paz y la resolución del conflicto, además de las actividades de reconstrucción y rehabilitación, son importantes para garantizar el éxito de las negociaciones de paz. Antes de que la reconciliación sea posible, es fundamental el restablecimiento de la seguridad y del Estado de Derecho. Cuando la violencia ha tenido carácter étnico o incluso genocida, hará falta un esfuerzo concertado para ayudar a superar el trauma, promover la reconciliación y ayudar a prevenir los rebrotes de conflicto violento. La mejor forma de lograrlo es uniendo de forma coordinada las medidas que se adopten en las siguientes áreas: la desmilitarización del conflicto, incluido el desarme y la desmovilización; la retirada de las minas y la reforma de las fuerzas armadas; la reinserción de las poblaciones desarraigadas; la reconciliación entre las partes del conflicto, incluida la creación de mecanismos para la resolución pacífica de conflictos; y la reconstrucción económica, social, política y ecológica a largo plazo que contribuya a aliviar las condiciones estructurales que hicieron al país vulnerable al conflicto violento. En este sentido, el periodo post-conflicto ofrece una oportunidad para abordar las causas estructurales del conflicto identificadas supra bajo el encabezamiento "En situaciones de tensiones latentes".

E. La alerta temprana

a) Necesidades y recursos de la alerta temprana

La alerta temprana puede ocuparse de la vigilancia y el análisis de señales tempranas de posible conflicto, de la escalada de la violencia y de las catástrofes humanitarias inminentes. Basándose en este análisis, puede ayudar a estimular la acción temprana. Existen diferentes marcos temporales para diferentes tipos de alerta temprana. Para que haya una capacidad efectiva de prevenir los conflictos es fundamental la capacidad para identificar, supervisar y analizar las causas subyacentes a largo plazo de los mismos.

Basándose en esfuerzos que ya se están haciendo en el ámbito internacional, la vigilancia sistemática de las señales tempranas de posible conflicto puede ser útil para anticipar puntos problemáticos a tiempo para responder con eficacia. Esto exige seleccionar, vigilar y analizar indicadores políticos, sociales y económicos clave, entre los que cabría incluir los gastos militares, las fórmulas de reparto del poder, la situación de los derechos humanos, la violencia étnica, los movimientos de población, las disparidades sociales y económicas, el funcionamiento de los servicios básicos y el acceso a los mismos, la libertad y diversidad de la prensa, y el apoyo externo a grupos extremistas.

Merece la pena fomentar la creación de redes con capacidad para la alerta temprana, la vigilancia y el análisis. Éstas deben estar integradas por personas y organizaciones que puedan alertar a los responsables de la toma de decisiones políticas ante la inminencia de un conflicto y que tengan credibilidad suficiente para animarles a responder a sus advertencias. Dentro de estas redes, las instituciones regionales y subregionales implicadas en la prevención de conflictos deberían muchas veces recibir un apoyo especial que fortaleciera y fomentara sus capacidades para la alerta temprana; también podrían participar de forma constructiva en consultas y negociaciones (informales), así como en misiones de investigación.

También hay que depositar la debida confianza en los trabajadores sobre el terreno y los socios locales familiarizados con las condiciones del lugar para que reúnan y verifiquen la información sobre las posibilidades de que estalle un conflicto. Esto exige un enfoque coordinado y la creación de un fondo común de información dentro de la comunidad donante (en especial sobre soluciones a largo plazo para problemas concretos), entre gobiernos, organizaciones internacionales y ONG, que permita complementar los datos cuantitativos mediante el análisis y la evaluación de señales "cualitativas".

Los mecanismos de alerta temprana eficaces deben ser capaces de proporcionar análisis interdisciplinares e integrados que prevean las interrogantes y las necesidades de los encargados de tomar decisiones. Deben abordar lo que podría ocurrir si la situación sigue deteriorándose, y la forma en que están interrelacionados diversos factores causales. Es esencial el reconocimiento de esta complejidad para evitar respuestas equivocadas (por ejemplo, tratando un solo factor como causa exclusiva del conflicto) sin tener en consideración las complejas interrelaciones de las que surge. Al emitir señales de alerta temprana, hay que tener en cuenta las herramientas disponibles para ayudar a prevenir los conflictos violentos y los marcos temporales adecuados para la acción. También podría resultar útil ofrecer opciones políticas o al menos señalar un conjunto de posibles acciones, como resultado del análisis presentado. Del mismo modo, la formulación de hipótesis o de diversos escenarios podría facilitar el uso de la información, al mismo tiempo que mejora la capacidad para reaccionar con rapidez ante las señales de intensificación en las zonas de violencia potencial.

b) Vincular la alerta temprana a la acción temprana

Es difícil lograr la atención hacia las señales de alerta mucho antes de que estalle un conflicto en potencia. Cuando el conflicto es más inminente, a menudo lo difícil es ponerse de acuerdo en las acciones necesarias. Hasta ahora, los esfuerzos internacionales encaminados a crear y utilizar alertas tempranas (especialmente sobre cuestiones a largo plazo) han tenido una eficacia limitada. En parte, esto se debe a la falta de adecuación de la calidad, de la accesibilidad y de la oportunidad de la información facilitada por medio de la previsión y el análisis. Sin duda, la ausencia de una capacidad de análisis suficiente y de un marco analítico con el que pueda sopesarse la información, que incluya un análisis integrado de los factores políticos, sociales y económicos, crea cuellos de botella críticos a este respecto. También existe cierta tendencia a vigilar la situación a medida que va evolucionando, en lugar de observar los factores estructurales a largo plazo, que son más difíciles de analizar. Un excesivo énfasis sobre los factores desencadenantes que precipitan una intensificación de la tensión que desemboca en la violencia podría distraer la atención de un enfoque preventivo a largo plazo más eficaz.

Incluso cuando los encargados de la formulación de políticas han tenido a su disposición información y análisis precisos, es frecuente la ausencia de respuesta. Una voluntad política suficiente es una conexión vital entre información y acción. Por tanto, para que un mecanismo de alerta temprana resulte útil, debe ayudar a crear la voluntad y la capacidad políticas necesarias para actuar en los ámbitos nacional e internacional, incluso en la comunidad de donantes. Esto podría también ayudar a movilizar los recursos necesarios para una respuesta oportuna. Entre los posibles instrumentos para la ayuda preventiva multilateral y bilateral pueden incluirse los siguientes: el diálogo político incluso en el contexto de grupos consultivos; las sanciones, las medidas de apoyo a los procesos de paz, y las acciones para abordar un conflicto inminente. Las áreas que mejoran la capacidad y la eficacia de la acción política oportuna abarcan el reforzamiento de la coordinación y de la cooperación, la elaboración de procedimientos de emergencia (incluidas unas directrices para la coordinación), y el perfeccionamiento de los trámites presupuestarios existentes para financiar actividades preventivas.

Los medios de comunicación y la opinión pública pueden desempeñar un papel decisivo a la hora de fomentar el apoyo político a la acción humanitaria, y pueden informar a la opinión pública de las causas subyacentes del conflicto violento y de las consiguientes emergencias humanitarias. Hay que estimular la sensibilidad internacional respecto de la importancia en potencia de los problemas a largo plazo que crean condiciones propicias al conflicto. Los intereses y la influencia, en ocasiones inconstantes y contradictorios, de los medios de comunicación y de la opinión pública podrían contribuir a dar un enfoque meramente puntual a la prevención de conflictos, debilitando así los esfuerzos y las iniciativas más coherentes y sostenidos.

F. El papel especial de la cooperación para el desarrollo

Un objetivo central de la ayuda debe ser mejorar el clima económico, político y social general en los países asociados, prestando apoyo a medidas destinadas a mejorar la legitimidad y la eficacia del Estado, así como al surgimiento de una sociedad civil fuerte. Estos esfuerzos deben facilitar la creación de un consenso sobre cuestiones económicas, sociales y políticas centrales. La ayuda para la promoción de la democracia, de los mecanismos participativos en el sistema político y del Estado de Derecho pueden ser elementos de una estrategia para la construcción de la paz que contribuya a integrar a individuos y grupos dentro de la sociedad, reforzando su participación y previniendo su marginación y la posibilidad de que recurran a la violencia.

En el ámbito comunitario, los donantes pueden ayudar en concreto a facilitar las negociaciones y los procesos de reconciliación, especialmente en el caso de Estados débiles o donde existan grandes zonas o regiones que quedan fuera del control del gobierno central. Esta ayuda, que tiene como objetivo principal la construcción de la paz y la reconciliación, debe centrarse en cultivar las redes y organizaciones sociales o institucionales adecuadas que puedan actuar como elementos de estabilización en la sociedad, junto con los esfuerzos dirigidos al ámbito nacional. Esto puede incluir el apoyo al desarrollo de organizaciones sociales intermediarias como las ONG locales, las asociaciones empresariales, los comités multiétnicos o las organizaciones de mujeres, y ayudar a los grupos marginados a obtener un mejor acceso a los sistemas de justicia, a la administración civil y a los medios de comunicación. Un cierto realismo exige que los donantes reconozcan que algunos gobiernos podrían percibir el activismo de las redes sociales o institucionales como una amenaza y reaccionar en consecuencia.

Cuando un país está en crisis, los esfuerzos externos para contribuir a la prevención del conflicto y la construcción de la paz podrían encontrarse con la fuerte oposición de los actores nacionales en nombre de la soberanía nacional. Las intervenciones externas podrían ser consideradas por las partes del conflicto como actos parciales que favorecen a uno de los bandos. En tales situaciones de inestabilidad política hay que examinar con atención el papel y la posible repercusión de las iniciativas de la cooperación para el desarrollo puestas en práctica por medio de las autoridades establecidas. La continuación de programas de desarrollo diseñados en la fase previa al conflicto puede ser, por tanto, muy problemática durante la guerra civil. La protección de los civiles y de los trabajadores de las organizaciones de ayuda tiene una importancia fundamental si se quiere que la ayuda se utilice de forma constructiva en la fase inmediatamente anterior al conflicto, durante éste y en la fase post-conflicto.

Por lo general, las actividades para la construcción de la paz deben intensificarse con el estallido del conflicto violento, para reforzar otras medidas y actividades. La fase de consolidación post-conflicto puede ser especialmente frágil e inestable. Abordar las posibilidades de que el conflicto resurja exige una comprensión profunda y de conjunto de sus antecedentes y causas fundamentales. Las medidas que se formulan para tratar las consecuencias de la guerra, como los programas de reconstrucción, deben centrarse al mismo tiempo en prevenir la reaparición del enfrentamiento violento.

La naturaleza dinámica de los conflictos intraestatales hace difícil distinguir con claridad cuándo y dónde termina la violencia y se establecen las condiciones para una auténtica paz. A este respecto, hay que tratar de identificar, en lo posible, las características comunes de las diferentes fases del conflicto para ayudar a que las diversas agencias y organismos de desarrollo se pongan de acuerdo sobre la fase en que se encuentra un país determinado. Los organismos de cooperación para el desarrollo deben adaptarse para actuar en condiciones de inestabilidad y considerar las posibilidades que tienen de apoyar procesos de desarrollo incluso en medio de una situación de crisis. También deben estar preparados para aprovechar las oportunidades para la resolución del conflicto y han de planificar la reconstrucción post-conflicto. Sin embargo, en este tipo de entornos operativos inciertos, hay que tener en cuenta el riesgo de fracaso.

A la hora de formular enfoques para la cooperación para el desarrollo en situaciones de conflicto, deben tenerse en cuenta los siguientes principios:

La cooperación para el desarrollo debe hacer todo lo posible para favorecer un entorno de estabilidad democrática estructural que sirva de base para el desarrollo sostenible.

Los donantes deben tratar de desarrollar su capacidad para analizar el contexto sociopolítico en el que se proporciona la cooperación para el desarrollo.

El análisis detallado debe servir de base para valorar la importancia relativa de abordar explícitamente las causas profundas del conflicto dentro de las estrategias de la cooperación para el desarrollo.

Cuando se considere oportuno, esto debe llevar a explorar las oportunidades para la acción preventiva. Éstas acciones deben crear la capacidad, por parte de los países y actores implicados, para abordar las causas fundamentales del conflicto, y desarrollar las instituciones y mecanismos necesarios para facilitar la conciliación de intereses divergentes dentro de la sociedad y la gestión pacífica de las disputas sociopolíticas.

La cooperación para el desarrollo es sólo uno de los instrumentos de política exterior; hay que reforzar los mecanismos de coordinación entre todos los instrumentos de que disponen los países donantes (militares, políticos, de cooperación para el desarrollo y comerciales).

De modo similar, hay que fomentar una mayor coherencia política dentro del sistema multilateral entre los elementos políticos, militares y de desarrollo. II. La coordinaci�n en el seno de la comunidad internacional y sobre el terreno

A. Principios fundamentales Los pa�ses en desarrollo son responsables de su propio desarrollo. La ayuda externa debe basarse en las capacidades, los recursos y las iniciativas nacionales, y no sustituirlos. Un principio b�sico de la cooperaci�n para el desarrollo es que la integraci�n de la ayuda externa en los esfuerzos nacionales es responsabilidad del pa�s asociado. En esencia, el presente conjunto de Directrices es, en s� mismo, un instrumento dise�ado para mejorar la coordinaci�n hacia objetivos comunes, y es al pa�s en desarrollo a quien corresponde apropiarse de �l. Esta es una preocupaci�n dominante de las estrategias expresadas en Shaping the 21st Century: The Contribution of Development Co-operation, OCDE, 1996.

Existe un acuerdo general en los prop�sitos de la coordinaci�n de la ayuda: los recursos deben entregarse con toda la eficacia y eficiencia que permitan las condiciones locales; las contribuciones de los numerosos donantes implicados deben ser complementarias y asignadas de conformidad con las prioridades y pol�ticas locales. Por otra parte, la ayuda externa debe gestionarse de forma que alivie las cargas de los pa�ses asociados y no a�ada sus propios problemas de coordinaci�n. Dado que la coordinaci�n tiene car�cter voluntario, su �xito depende de hasta qu� punto a�ade valor a las operaciones de los donantes y organismos implicados. Este "valor a�adido" inducido por la coordinaci�n podr�a incluir una evaluaci�n independiente de las necesidades y el acceso a la informaci�n o la realizaci�n de negociaciones diplom�ticas en nombre de todos los donantes, a fin de obtener un tr�nsito y un acceso sin riesgos a las v�ctimas en las zonas de conflicto. El car�cter voluntario de la coordinaci�n de la ayuda tambi�n la diferencia de forma fundamental del concepto de gesti�n, que implica un control m�s importante de los diversos elementos presentes. Una buena coordinaci�n no debe interpretarse como forzar todas las actividades para que quepan en un �nico molde. La diversidad de enfoques, incluida la experimentaci�n de nuevos m�todos, puede contribuir a la coordinaci�n.

B. La adaptaci�n de la coordinaci�n de la ayuda a los pa�ses en crisis

En los pa�ses proclives al conflicto, especialmente en situaciones de tensiones crecientes, cobra especial importancia la necesidad de que los donantes adopten enfoques comunes, lo que resulta particularmente dif�cil de lograr dado el gran n�mero de organismos de ayuda al desarrollo y humanitaria que intervienen durante las emergencias. Los donantes incrementan muchas veces sus contribuciones en �pocas de cat�strofe, lo que generalmente desemboca en una mayor presencia sobre el terreno. Numerosas ONG internacionales establecen operaciones sobre el terreno, y a veces las ONG nacionales tambi�n ampl�an sus actividades. En estas condiciones, los organismos de las Naciones Unidas tienen un papel clave que desempe�ar en nombre de la comunidad internacional.

En situaciones de conflicto violento, existen ocasiones en las que un pa�s carece de un gobierno capaz de definir y articular las prioridades nacionales y de coordinar la ayuda de los donantes. En algunos casos extremos, el hundimiento de la autoridad central puede dar paso a situaciones en las que diferentes facciones ejercen un control de hecho en diferentes partes del territorio nacional. La entrega de la ayuda en las zonas que escapan al control gubernamental exige a menudo negociar con actores no gubernamentales o antigubernamentales en el conflicto. Como se ha se�alado en el cap�tulo I, las partes del conflicto podr�an considerar que la ayuda externa es parcial y favorece a uno de los bandos.

En la fase post-conflicto, har� falta un acuerdo negociado que aborde los intereses divergentes respecto de la futura estructura pol�tica. Mientras no se completen con �xito las negociaciones de paz, podr�a haber poca seguridad en cuanto a la estructura de poder que surgir� en �ltima instancia.

Aunque, por lo general, los principales bandos del conflicto toman parte en la formulaci�n de los planes de reconstrucci�n post-conflicto, sobre todo en el contexto de las negociaciones de paz, puede que la comunidad internacional tenga que asumir, temporalmente, una iniciativa superior a la normal, a la hora de identificar prioridades y garantizar que las necesidades previsibles pueden cubrirse con los recursos disponibles.

En tales situaciones, los donantes y los organismos ejecutores deben hacer lo posible para trabajar con actores representativos en los �mbitos nacional, regional y local, en lugar de definir por s� solos las prioridades. Incluso cuando los principales bandos son parte del acuerdo negociado, los donantes y los organismos ejecutores deben hacer lo posible para trabajar con actores representativos a todos los niveles. Esto impone a los numerosos organismos implicados (organismos de la ONU, donantes bilaterales, instituciones financieras multilaterales, organizaciones regionales, y organizaciones no gubernamentales locales e internacionales) la responsabilidad especial de coordinar sus programas y de garantizar que la ayuda refuerza y complementa la cooperaci�n para el desarrollo a largo plazo.

C. Componentes b�sicos para una coordinaci�n eficaz de los donantes

En t�rminos pr�cticos, la coordinaci�n de la ayuda se basa en cinco elementos:

a) un marco estrat�gico com�n para la ayuda;
b) un acceso oportuno a los recursos que permita una implantaci�n flexible;
c) el liderazgo entre los actores internacionales;
d) mecanismos para hacer consultas y compartir informaci�n sobre el terreno; y
e) la disponibilidad de recursos destinados espec�ficamente a la coordinaci�n.

Incluso cuando se dan todas estas condiciones, la coordinaci�n puede verse limitada por las opiniones divergentes sobre la misma, los mandatos de los organismos principales y la necesidad de que las agencias y las organizaciones participantes renuncien a una parte de su independencia y acepten el consenso impl�cito que toda coordinaci�n significa. El �xito de la coordinaci�n exige la disciplina de los participantes.

a) Un marco estrat�gico com�n para la ayuda

La coordinaci�n debe basarse en un consenso general entre los principales actores respecto a c�mo contribuir�n sus respectivas acciones e iniciativas a alcanzar unos objetivos comunes. La participaci�n local debe, del mismo modo, ser potenciada al m�ximo. Dado que la ayuda externa nunca puede estar divorciada del contexto pol�tico local, nacional e internacional, este consenso ha de basarse en una comprensi�n profunda de las causas y din�micas del conflicto (incluida la "econom�a pol�tica de la guerra") para evitar que la ayuda externa tenga repercusiones contraproducentes. Esto debe incluir, en concreto, las dimensiones regionales del conflicto, tanto en relaci�n con sus causas como con sus posibles consecuencias.

Recuadro 3. Un marco estrat�gico para la ayuda: lista de control ilustrativa4

Un marco estrat�gico articula los fundamentos del programa de ayuda y de recuperaci�n. Define los factores determinantes pol�ticos, econ�micos y sociales subyacentes y proporciona el contexto y la l�gica necesarios para una asignaci�n racional de recursos destinados a la ayuda, la reconstrucci�n y el desarrollo. Los marcos estrat�gicos son al mismo tiempo un proceso y un producto del consenso, se elaboran previa consulta con el gobierno y otros actores locales, los principales donantes bilaterales y las instituciones financieras internacionales, y deben tratar de responder a las siguientes preguntas:

An�lisis de la situaci�n

- �Cu�l es el entorno pol�tico, econ�mico, social y de seguridad?
- �Cu�les son las repercusiones de los �ltimos acontecimientos, por ejemplo, el regreso de un gran n�mero de desplazados?
- �Cu�l es la respuesta del gobierno a estos acontecimientos, en t�rminos de pol�tica, administraci�n p�blica, instituciones y gesti�n econ�mica?
- �Cu�les son los par�metros macroecon�micos?
- �De qu� recursos econ�micos nacionales y externos se dispone? Evaluaci�n de riesgos

- �Pueden alcanzarse acuerdos pol�ticos que resistan a las tensiones y presiones de la transici�n hacia la paz?
- �Pueden las condiciones de seguridad crear un entorno adecuado para comenzar la reconstrucci�n?
- �Puede la ayuda externa ayudar a superar el legado del conflicto violento y poner en marcha un proceso que lleve a una sociedad m�s justa, humana y productiva? Respuesta del programa

- �Cu�les son las metas y los objetivos inmediatos y a largo plazo del programa?
- �Cu�les son los principales elementos del programa encaminados a la resoluci�n de conflictos, la reconciliaci�n y la recuperaci�n que necesitan apoyo externo (por ejemplo, reinserci�n y reconstrucci�n, reforzamiento de la capacidad de gesti�n de asuntos p�blicos, sistemas de gobierno y judiciales)?
- �Existe un plan establecido para llegar a estas metas (incluida una "red de seguridad" de transici�n que cubra las necesidades b�sicas de alimentos, agua, alojamiento y medicamentos, los servicios b�sicos de salud, de educaci�n y otros servicios sociales y la infraestructura; el apoyo al retorno al trabajo productivo y medios de vida sostenibles; el reforzamiento de los sistemas de gesti�n y administraci�n locales basados en la comunidad)?
- �Existe o se est� elaborando una estrategia desde la perspectiva en relaci�n con el g�nero para los principales programas tem�ticos, como la reforma del sector de la seguridad, la reconciliaci�n nacional, la creaci�n de instituciones?
- �C�mo se reparte el presupuesto disponible entre todos estos objetivos? Requisitos para el �xito

- �Cu�les son las condiciones fundamentales para que se implante con �xito el programa?
- �Cu�l es la capacidad de los grupos y de las comunidades locales para identificar y abordar sus necesidades?
- �Se ha prestado atenci�n espec�fica al papel que pueden desempe�ar las mujeres en la reconciliaci�n y la reconstrucci�n?
- �Existe una coordinaci�n eficaz sobre el terreno entre los actores nacionales e internacionales?
- �C�mo se pueden conciliar las necesidades a corto y a largo plazo y evitar la dependencia?
- �Se han formulado estrategias de salida para todas las formas de apoyo directo?
- �Existen recursos para cubrir los costes recurrentes?

4. Los marcos estrat�gicos para la ayuda suelen centrarse en pa�ses que se est�n recuperando de una crisis y de un conflicto. No existen enfoques similares bien desarrollados para casos de prevenci�n de conflictos.

Partiendo de este consenso, los donantes deben tratar de ponerse de acuerdo para formular un marco estrat�gico integrado com�n que aborde los contenidos y las prioridades del programa, as� como los papeles pol�ticos y operativos de los diferentes actores en funci�n de sus ventajas comparativas. Esta estrategia, concreta en funci�n de la situaci�n y del momento, definir� de forma impl�cita los respectivos papeles de los diferentes actores. Por tanto, debe producirse un acuerdo al nivel de las sedes centrales de cada organismo sobre el enfoque estrat�gico que servir� de base para el di�logo con las partes locales sobre el terreno.

Bas�ndose en un an�lisis compartido de las necesidades m�s apremiantes de la rehabilitaci�n pol�tica, econ�mica, administrativa o social, este marco estrat�gico puede servir de orientaci�n para fijar las prioridades en la asignaci�n de recursos en todos los sectores y zonas geogr�ficas, determinando la divisi�n del trabajo entre los actores y definiendo enfoques comunes hacia los principales ejes de intervenci�n. Por definici�n, no es una lista de proyectos, sino un instrumento din�mico que planifica la transici�n desde la ayuda humanitaria hasta la ayuda para la recuperaci�n a largo plazo.

Este marco estrat�gico debe desempe�ar tambi�n un papel clave a la hora de facilitar la desaparici�n gradual de la ayuda humanitaria, evitando la creaci�n de dependencias que perpet�en las actividades respaldadas por la ayuda. Asimismo, debe contribuir a garantizar que se proporciona ayuda a largo plazo dentro del contexto de un plan s�lido de estabilizaci�n macroecon�mica. Este tema se aborda con m�s detalle en el cap�tulo V.

b) Recursos y procedimientos flexibles

La disponibilidad de recursos flexibles, que combinen elementos y caracter�sticas de la ayuda de emergencia y de la ayuda para el desarrollo, contribuye a garantizar la eficacia de la ayuda en entornos inestables. Los pa�ses que est�n saliendo de una crisis y de un conflicto suelen encontrarse al borde de la quiebra y necesitan algunas inyecciones inmediatas de fondos para mantener los servicios b�sicos y evitar una mayor desestabilizaci�n econ�mica.

Los procedimientos de planificaci�n, programaci�n y desembolso deben permitir dar respuestas oportunas a circunstancias cambiantes y tener en cuenta las excepcionales limitaciones en recursos humanos que afrontan muchos pa�ses que salen de una crisis. La flexibilidad respecto a las �reas y actividades susceptibles de recibir apoyo, conforme a las necesidades especiales y a las prioridades de los pa�ses en crisis o recuperaci�n, es tambi�n esencial para lograr el equilibrio entre las necesidades humanitarias inmediatas y las exigencias de la rehabilitaci�n, la reconstrucci�n a largo plazo y la construcci�n de la paz. El env�o puntual de los recursos prometidos es tambi�n fundamental.

La flexibilidad por parte de los organismos donantes debe reflejarse en la forma en que se preparan los instrumentos para recaudar fondos (llamamientos consolidados inter-agencias ampliados, consultas especiales con donantes, mesas redondas, grupos consultivos, etc.). Al definir con claridad los fundamentos y las necesidades de financiaci�n de los programas de construcci�n de la paz y de reconstrucci�n, el marco estrat�gico puede contribuir a guiar a los donantes en sus decisiones sobre las asignaciones de recursos de ayuda.

Recuadro 4. La estrategia internacional para la movilizaci�n de recursos: la experiencia de Camboya

La guerra civil de Camboya se prolong� durante trece a�os, hasta que por fin se alcanz� un alto el fuego, con la firma por las facciones y pa�ses implicados de un acuerdo de paz en octubre de 1991 (Acuerdos de Par�s), que sirvi� de base para un proceso de paz general.

Los Acuerdos de Par�s tambi�n hicieron que la comunidad internacional aumentase su ayuda a Camboya. En la Conferencia Ministerial sobre Rehabilitaci�n y Reconstrucci�n de Camboya, celebrada en Tokio en junio de 1992, los pa�ses y las organizaciones internacionales participantes se comprometieron a entregar un total de 880 millones de d�lares estadounidenses. Tambi�n se acord� crear el Comit� Internacional sobre la Reconstrucci�n de Camboya (CIRC) como mecanismo para coordinar la ayuda a la reconstrucci�n a medio y largo plazo de Camboya. Se convocaron tres reuniones del CIRC, en septiembre de 1993, marzo de 1994 y marzo de 1995, que se tradujeron en un compromiso total de 1.079 millones de d�lares estadounidenses. El volumen total de la ayuda al desarrollo de los miembros del CAD y de las organizaciones internacionales se duplic� cada a�o a partir de 1990 y hasta 1993. Las instituciones financieras multilaterales, como el FMI y la Agencia de Desarrollo Internacional, tambi�n empezaron a ofrecer ayuda financiera completa a partir de 1994.

Por tanto, el CIRC no s�lo ha sido eficaz como grupo central para la coordinaci�n de la ayuda internacional, sino que tambi�n ha desempe�ado un papel catalizador en la movilizaci�n de recursos de la ayuda hacia Camboya. Uno de los factores fundamentales que contribuyeron al �xito relativo del proceso de paz de Camboya fue el cumplimiento y la ejecuci�n regulares de la ayuda comprometida por los pa�ses respectivos, que ayud� a la estabilizaci�n gradual de la vida cotidiana del pueblo camboyano.

En 1996-1997, la ayuda internacional a Camboya entr� en una nueva fase. Las funciones del CIRC fueron asumidas por la reuni�n del Grupo Consultivo. La primera reuni�n del Grupo Consultivo para Camboya se celebr� en Tokio bajo la presidencia compartida del Banco Mundial y de Jap�n, en julio de 1996. La cantidad total prometida en la reuni�n 501 millones de d�lares estadounidenses casi igual� la cantidad de recursos externos que necesitaba ese a�o el gobierno camboyano.

c) El liderazgo entre los actores internacionales

Aunque siempre se busque fomentar la capacidad, la apropiaci�n y la responsabilidad locales, llegar a un consenso y a un compromiso con una estrategia com�n requiere a veces un mecanismo propicio para los socios externos. Esto podr�a incluir la designaci�n de una autoridad de coordinaci�n independiente que supervise la adhesi�n de los donantes a los principios acordados.

La experiencia indica que la coordinaci�n de la ayuda t�cnica y econ�mica se beneficia del liderazgo de un organismo bilateral o multilateral o de un donante cuya credibilidad reconozcan tanto los donantes como los receptores de la ayuda. Diferentes organismos y donantes han ejercido esta funci�n y parece conveniente que se mantenga la flexibilidad a la hora de asumir el liderazgo. El organismo que asuma este liderazgo es responsable de la distribuci�n adecuada de la informaci�n en el entorno, de otro modo desordenado, que probablemente existir� durante la crisis o despu�s de �sta. Esto es vital para garantizar que las diversas actividades respaldadas por los donantes son congruentes con los principios normativos acordados y se refuerzan entre s�. Adem�s de la ecuanimidad respecto de las principales partes del conflicto, los criterios que orientan la selecci�n de un organismo o donante para que asuma el liderazgo incluyen:

el compromiso con la funci�n de liderazgo y la voluntad de asumir los riesgos correspondientes, incluida la posible necesidad de tomar decisiones que podr�an no ser interpretadas favorablemente por la opini�n p�blica del pa�s donante;
el conocimiento de los factores culturales, hist�ricos, �tnicos y ling��sticos del pa�s o la regi�n;
unos antecedentes y experiencia previa de ayuda efectiva en situaciones de crisis;
la capacidad para movilizar r�pidamente a personal cualificado y con experiencia;
la capacidad para movilizar recursos econ�micos significativos.

d) Mecanismos de consulta operativa

Dentro del contexto de una estrategia acordada, la coordinaci�n a nivel operativo exige unas relaciones claramente definidas entre la sede central y los trabajadores sobre el terreno y que se delegue suficiente autoridad administrativa y econ�mica para que el personal sobre el terreno pueda reaccionar ante los cambios de las circunstancias. En algunos organismos, esto podr�a exigir una mayor descentralizaci�n de la responsabilidad, as� como la disponibilidad sobre el terreno de personal especialmente seleccionado y formado.

El proceso de construcci�n de la paz debe estar complementado por iniciativas destinadas a las comunidades locales. Por tanto, los mecanismos de coordinaci�n de la ayuda deben estar todo lo descentralizados que permitan las condiciones, e implicar capacidades nacionales, regionales y locales consolidadas. En el �mbito local, por lo general el n�mero de actores es m�s manejable que en la capital, por lo que puede reunirse peri�dicamente una muestra representativa de los intereses de las organizaciones pertinentes, lo que contribuye a la eficacia de la coordinaci�n. Nunca se insistir� lo bastante sobre la importancia de contar con una base de informaci�n com�n y una evaluaci�n compartida de la situaci�n y de su evoluci�n. Muchos problemas de coordinaci�n surgen de las diferentes percepciones de los actores, que desembocan en opiniones divergentes sobre la posible repercusi�n de la ayuda.

Hay que animar a todas las partes a que compartan la informaci�n sobre la evoluci�n de la situaci�n sociopol�tica y de seguridad, sobre los avances que se hacen en la ejecuci�n de los programas, as� como respecto a las medidas que toma el gobierno. Cada actor deber� disponer de informaci�n sobre todos los factores pertinentes, incluida la ayuda que proporcionan otros, a fin de poder tomar decisiones con conocimiento de causa. La informaci�n reunida en el terreno sobre la repercusi�n, los fallos o las incongruencias de los programas debe ser transmitida a quienes toman las decisiones tanto sobre el terreno como en la sede central.

No todas las organizaciones y organismos implicados pueden asistir a las reuniones de una entidad de coordinaci�n. Cuando exista un n�mero significativo de ONG, hay que animarlas a que creen estructuras de coordinaci�n propias que puedan representarlas en mecanismos superiores de coordinaci�n e intercambio de informaci�n. El gran volumen de recursos movilizados para la ayuda y la rehabilitaci�n hace esencial establecer un medio actualizado y sistem�tico para hacer el seguimiento del flujo de ayuda. En este contexto, es urgente la necesidad de desarrollar definiciones comunes de la nomenclatura, a saber: declaraciones de intenciones, promesas de contribuci�n, compromisos de gasto, obligaci�n y desembolso. Las diferentes interpretaciones que cabe dar a la misma terminolog�a pueden provocar la confusi�n tanto sobre el terreno como en las sedes centrales y obstaculizar los intentos de desarrollar unas bases de datos compartidas.

e) Recursos destinados espec�ficamente para la coordinaci�n

La coordinaci�n requiere recursos. Normalmente los organismos de las Naciones Unidas, que tienen mandatos generales de coordinaci�n, no pueden dar cabida a las necesidades de coordinaci�n dentro de sus presupuestos administrativos normales. En consecuencia, recurren a financiar el trabajo de coordinaci�n con fondos de proyectos o con lo recaudado en llamamientos especiales a la comunidad de donantes. En algunos casos, los gastos de coordinaci�n se han cubierto dentro de presupuestos de mantenimiento de la paz votados por la Asamblea General. La falta de previsi�n de estos diversos m�todos para recaudar fondos para la coordinaci�n ha llevado a menudo a situaciones de grave escasez de recursos, de enga�osas econom�as y de ineficacia.

D.Asociaci�n y divisi�n del trabajo A menudo se pide a los organismos de la ONU y a otras organizaciones multilaterales que asuman un amplio abanico de responsabilidades, incluida la coordinaci�n y el liderazgo, en relaci�n con la cooperaci�n internacional, tanto para la ayuda humanitaria como para el desarrollo. Esto se basa en una apreciaci�n del hecho de que la mejor forma de ejercer la coordinaci�n de la ayuda externa es por medio de un �rgano que tenga una imagen de imparcialidad y que al mismo tiempo sea capaz de representar el prop�sito colectivo de la comunidad internacional. Cuando estas organizaciones no se consideran apropiadas, se pueden establecer otros mecanismos de coordinaci�n, como ya se ha se�alado.

Las ONG son actores significativos en las situaciones de crisis y post-crisis. Su enorme n�mero, la diversidad de sus mandatos y sus variadas capacidades operativas hacen que la coordinaci�n sea esencial para garantizar la coherencia de sus esfuerzos combinados. Sin un mecanismo de coordinaci�n de ONG eficaz, los mandatos y enfoques sobre la recaudaci�n de fondos de ciertas ONG pueden alejar su ayuda de la satisfacci�n de necesidades consideradas prioritarias por un gobierno, por la ONU o desde la perspectiva bilateral. Los donantes que emplean a las ONG para encauzar su ayuda tienen la responsabilidad de garantizar que las organizaciones a las que financian disponen de la capacidad para llevar a cabo las tareas que se les asigna de conformidad con las pol�ticas, programas y normas de conducta acordadas.

La entrega de ayuda humanitaria en medio de un conflicto violento conlleva afrontar condiciones especialmente dif�ciles y peligrosas. Las ONG son veh�culos de entrega importantes, y a menudo los organismos especializados de la ONU las utilizan en gran medida como socios para la ejecuci�n. Dado que las ONG son con frecuencia las primeras en iniciar operaciones de ayuda humanitaria, afrontan desaf�os particulares. Las circunstancias excepcionalmente dif�ciles en las que se realizan las operaciones humanitarias para cumplir objetivos inmediatos de salvar vidas pueden restar medios a la evaluaci�n de las necesidades y a los esfuerzos de coordinaci�n. Hay que tener en cuenta este contexto a la hora de evaluar la actuaci�n de las ONG.

Recuadro 5. La coordinaci�n de la ayuda humanitaria en Angola

Angola volvi� a la guerra civil en octubre de 1992, despu�s de s�lo dieciocho meses de paz. La reanudaci�n de los combates, y la crisis humanitaria resultante, tom� por sorpresa a la mayor�a de los organismos humanitarios. En poco tiempo, cerca de cuatro millones de angole�os necesitaron ayuda humanitaria de emergencia, cifra que casi se duplic� en el curso de 1993 y 1994. Se desarrollaban intensos combates por todo el pa�s. La econom�a se hundi�, las actividades agr�colas cesaron, los lazos comerciales se rompieron, los servicios sociales desaparecieron y las familias quedaron rotas. En marzo de 1993, el gobierno, que ya no ten�a acceso a la mayor parte del territorio, pidi� ayuda a las Naciones Unidas para hacer frente a la creciente crisis humanitaria. Los principales donantes y ONG solicitaron un mecanismo para coordinar la ayuda humanitaria, lo que desemboc� en la creaci�n de la Unidade de Coordena�ao para Assistencia Humanitaria (UCAH) por el Departamento de Asuntos Humanitarios (DHA) de la ONU.

Coordinaci�n, no intervenci�n Creada con el fin de coordinar, la UCAH no ten�a a su cargo la puesta en pr�ctica de los programas. Esto permiti� que desempe�ase un papel destacado en la evaluaci�n objetiva de las necesidades humanitarias de la poblaci�n afectada por la guerra. Para llevar a cabo esta funci�n, la UCAH pudo basarse en la experiencia del personal enviado a la unidad por los principales organismos de la ONU en Angola. Mediante la definici�n de las funciones y responsabilidades de los diversos organismos implicados, la UCAH cre� unas condiciones aceptables para la cooperaci�n. Los organismos de la ONU se centraron en las cuestiones de "macro-nivel", como la log�stica o la seguridad, mientras que las ONG sobre el terreno se centraron en las cuestiones de "micronivel", como el reparto de alimentos en pueblos y ciudades. Neutral pol�ticamente e independiente operativamente de la Misi�n de Verificaci�n de la ONU, la UCAH pudo negociar adem�s tanto con el gobierno como con el movimiento rebelde Uniao Nacional para a Independencia Total de Angola (UNITA) para identificar a las poblaciones que m�s necesitaban la ayuda y obtener el acceso sin riesgos de los suministros de ayuda.

La coordinaci�n en la pr�ctica incluy� los siguientes elementos:

El intercambio de informaci�n entre donantes bilaterales, organismos de la ONU y ONG participantes en las actividades de la ayuda de emergencia. Esto inclu�a boletines semanales en los que se resum�an los principales acontecimientos relativos a los diversos programas humanitarios en marcha; notas informativas sobre ciudades y provincias clave; informes de evaluaci�n de la situaci�n y de las necesidades; e informes especiales sobre cuestiones sectoriales, como la agricultura y la nutrici�n. Las consultas peri�dicas con donantes bilaterales y ONG, donde se exploraban cuestiones y programas concretos, la evaluaci�n de necesidades sobre el terreno y la coordinaci�n y movilizaci�n de recursos. La UCAH tambi�n ayud� a las ONG con las comunicaciones y el transporte, y respald� sus esfuerzos para recaudar fondos, incluy�ndolas en el proceso de peticiones.

Evaluaciones conjuntas de necesidades. Se llevaron a cabo con el gobierno o la UNITA, as� como con donantes bilaterales, organismos de la ONU y ONG nacionales e internacionales. Cabe destacar que la UCAH logr� obtener la cooperaci�n de la UNITA pese a las sanciones impuestas contra �sta por el Consejo de Seguridad de la ONU tras la reanudaci�n de las hostilidades.

Relaci�n entre la ayuda humanitaria y el desarrollo a largo plazo La UCAH comprendi� la necesidad de enmarcar las acciones de ayuda humanitaria en el contexto de las necesidades a largo plazo de la reconstrucci�n y el desarrollo. En febrero de 1994, cuando mejoraron las perspectivas para lograr unas negociaciones de paz, la UCAH subray� la necesidad de que los donantes bilaterales, los organismos de la ONU y las ONG planificasen la reconstrucci�n y la rehabilitaci�n post-conflicto. Las �reas prioritarias de los programas inclu�an la reinserci�n de los desplazados y de los excombatientes y el desminado. E. Mejores pr�cticas identificadas

Los donantes y los organismos ejecutores est�n interesados en cooperar para garantizar que:

se establecen los requisitos previos para una coordinaci�n s�lida y que se proveen los recursos econ�micos adecuados para este fin;
se anima al gobierno, en lo posible y cuando sea oportuno, a dirigir el proceso de coordinaci�n;
los organismos gubernamentales disponen de la asistencia t�cnica necesaria para desempe�ar funciones de gesti�n de la emergencia.

Los esfuerzos de coordinaci�n deben concentrarse en promover enfoques coherentes en el trabajo de las diversas agencias hacia la consecuci�n de objetivos comunes. Con independencia del mecanismo que se establezca, hay que prestar atenci�n para que la coordinaci�n no inhiba las respuestas r�pidas y la innovaci�n de los donantes. Dentro de un marco estrat�gico acordado, cada actor debe llevar a cabo sus actividades en funci�n de sus propias ventajas comparativas. Sin embargo, la indiferencia hacia la labor de la entidad de coordinaci�n o la falta de apoyo a la misma pueden debilitar su eficacia. El apoyo activo puede expresarse de diversas formas, como por ejemplo:

subordinando libremente los intereses "de marca" o de otra �ndole para reforzar programas de consenso y pol�ticas recomendadas por la entidad de coordinaci�n;
perfeccionando las normas y simplificando los procedimientos;
manteni�ndose dentro de los l�mites de la estrategia com�n acordada entre donantes y receptores;
contribuyendo a los fondos fiduciarios creados por la entidad de coordinaci�n para fomentar pol�ticas y programas definidos de com�n acuerdo;
ayudando en la recogida de informaci�n para que se puedan reunir datos completos sobre los programas de ayuda en curso;
ofreciendo enviar personal a la entidad de coordinaci�n y participando activamente en la labor de coordinaci�n.

Para mejorar la coordinaci�n de las actividades que llevan a cabo las ONG, los donantes y los organismos que contribuyen a su financiaci�n (incluidos los organismos de la ONU) se debe:

Acordar unos principios comunes para financiar tipos concretos de operaciones, actividades y costes, incluidas cuestiones como la financiaci�n de gastos indirectos y de funcionamiento.
Garantizar la transparencia en la financiaci�n de las actividades de las ONG a fin de evitar lagunas y la duplicidad entre fuentes de financiaci�n.
Establecer criterios para la supervisi�n y la rendici�n de cuentas de las actividades de las ONG financiadas con fuentes p�blicas de conformidad con las normas de actuaci�n acordadas y los principios humanitarios fundamentales. La supervisi�n de la actuaci�n no deber� limitarse a cuestiones de eficacia y rentabilidad, sino incluir tambi�n aspectos relativos al respeto a la estrategia com�n acordada por los donantes.
Fomentar y apoyar las actividades de las ONG locales, reforzando su capacidad para entablar contacto con organismos hom�logos internacionales.
Las ONG y otras entidades que presten servicios en situaciones de conflicto y post-conflicto deben estar atentas para asegurar una adecuada participaci�n de las mujeres y de incorporaci�n del enfoque de g�nero, a fin de garantizar la comunicaci�n satisfactoria con las poblaciones-objetivo y la provisi�n de servicios a �stas.

F. Orientaciones clave para los donantes

Todas las partes deben apoyar a la entidad de coordinaci�n, cooperar en su esfuerzo para recabar y procesar la informaci�n y en lo posible unirse a sus peticiones de acci�n conjunta.

Los responsables de programas y el personal de operaciones sobre el terreno son quienes est�n en mejores condiciones para observar y juzgar lo que funciona realmente e identificar las sinergias o reiteraciones entre diferentes programas. La coordinaci�n sobre el terreno requiere mecanismos especiales para acordar las principales normas de coordinaci�n y los medios para llevarlas a la pr�ctica.

Las ONG est�n obligadas a menudo a cumplir unos principios de imparcialidad e independencia en la entrega de ayuda. Sin embargo, intervenciones aparentemente imparciales pueden contribuir a agravar las tensiones y debilitar los objetivos y principios generales acordados por los donantes en su conjunto. Los donantes tienen la responsabilidad especial de supervisar a las organizaciones cuyos programas financian para garantizar que se respetan las pol�ticas recomendadas. La coordinaci�n podr�a resultar perjudicada a menos que los gobiernos contribuyentes est�n dispuestos a insistir, en caso necesario, en que se respete una pol�tica determinada.

Las ONG locales y otras entidades de la sociedad civil, dados sus conocimientos de la situaci�n local y sus recursos humanos podr�an tener una ventaja comparativa a la hora de prestar apoyo en varias esferas, como el desarrollo comunitario, la gesti�n de disputas en el �mbito local, la rehabilitaci�n social y econ�mica post-crisis y la reconciliaci�n post-conflicto y, en t�rminos m�s generales, la creaci�n de capacidades para gestionar las cat�strofes. En comparaci�n con sus hom�logos expatriados, tambi�n podr�an hacer m�s hincapi� en la sostenibilidad de la ayuda. Hay que invitar a las ONG locales, ya sean independientes o est�n afiliadas a una ONG del exterior, a que participen en los mecanismos operativos y de coordinaci�n como socios de pleno derecho.

En la fase inmediata post-crisis, podr�a haber un periodo de incertidumbre en cuanto a qu� organismo debe asumir el papel de coordinaci�n o actuar como organismo director. Podr�a haber varias organizaciones que reunieran esos requisitos y candidatos dispuestos a asumir esta funci�n. Esto indica la necesidad de que exista un mecanismo de autoridad bajo el cual se asigne la responsabilidad de la coordinaci�n lo antes posible, a fin de reducir al m�nimo las controversias institucionales que puedan surgir. En algunas ocasiones, esto tendr� que complementarse con mecanismos y procedimientos que ayuden a decidir con m�s rapidez para resolver diferencias de opini�n.

En general, las embajadas est�n familiarizadas con las diversas cuestiones pol�ticas y de financiaci�n, debido a sus contactos con otras redes de coordinaci�n en el seno de cada pa�s, y a su participaci�n en las reuniones del Grupo Consultivo patrocinado por el Banco Mundial o en las Mesas Redondas copresididas por el gobierno y el PNUD. Por tanto, deben estar en buenas condiciones para aportar su experiencia y sus ideas al proceso de coordinaci�n e integrar las actividades bilaterales en el programa de conjunto. Estas redes de coordinaci�n en el pa�s deben tambi�n tener en cuenta las dimensiones regionales de las cuestiones que abordan.

Recuadro 6. La coordinaci�n entre organismos multilaterales

En 1991, la Asamblea General de la ONU cre�, bajo la autoridad de un Coordinador de la Ayuda de Emergencia, un Departamento de Asuntos Humanitarios (DHA)* con el claro mandato de asumir un papel destacado en la coordinaci�n de la ayuda humanitaria de emergencia en pa�ses en crisis. El DHA se basa en el apoyo y en las ventajas comparativas de otros organismos de la ONU que pueden hacer contribuciones t�cnicas o especializadas al proceso. Las siguientes organizaciones tienen reconocidos mandatos y responsabilidades en el �rea de la protecci�n y de la ayuda humanitarias:

el Coordinador de la Ayuda de Emergencia del DHA, para la coordinaci�n global de la ayuda humanitaria;
el Coordinador Humanitario de la ONU de un pa�s, que, salvo pocas excepciones, es tambi�n el Representante Residente de la ONU para Operaciones de Desarrollo;
el Alto Comisionado de la ONU para los Refugiados (ACNUR), respecto a las necesidades de los refugiados y de las personas en situaci�n similar a la de los refugiados;
el Programa Mundial de Alimentos (PMA), para el suministro de ayuda alimentaria; la UNICEF, que se centra en las necesidades de mujeres y ni�os;
la Organizaci�n Internacional para las Migraciones (OIM), respecto a las actividades migratorias;
el Comit� Internacional de la Cruz Roja (CICR) y la Federaci�n Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y la Media Luna Roja (FICR), para actividades generales de ayuda humanitaria.

En la mayor�a de las crisis humanitarias, el env�o de ayuda de emergencia se combina con los esfuerzos encaminados a la reconstrucci�n y el desarrollo. Los actores humanitarios deben garantizar que las operaciones de ayuda humanitaria no debilitan los objetivos a largo plazo de las iniciativas dirigidas al desarrollo. En el �mbito multilateral, esto es competencia de:

el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que se ocupa de todo el conjunto de cuestiones relativas al desarrollo;
el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial, que asesoran sobre marcos macroecon�micos;
los organismos especializados y otros programas de la ONU, cada uno de ellos dentro de su respectivo sector de inter�s, que cooperan como parte del Sistema del Representante Residente de la ONU.

Dada la frecuente mezcla de intervenciones de emergencia y para el desarrollo, el DHA y el PNUD vienen trabajando juntos para crear una relaci�n estructurada y estrecha. La complementariedad de mandatos debe permitir que estas organizaciones contribuyan a unir los diversos componentes de los programas en peticiones fusionadas de recursos y a dar forma al consenso entre los organismos de ayuda humanitaria en las cuestiones pol�ticas que afecten al programa.

En el �mbito de cada pa�s, normalmente el representante residente de la ONU formar� un "Equipo de gesti�n de situaciones de cat�strofe" y coordinar� la ayuda humanitaria del sistema de la ONU en nombre del DHA, aprovechando las oportunidades para facilitar la transici�n de la ayuda humanitaria a la ayuda para el desarrollo. En algunos pa�ses, el Consejo de Seguridad establece operaciones de mantenimiento de la paz de duraci�n limitada, dando a la ONU responsabilidades a�adidas en el �rea pol�tica y militar. Todas estas actividades son coordinadas despu�s por el Representante Especial del Secretario General, al que todas las entidades y organismos especializados de la ONU deben prestar su apoyo.

* NOTA DE LA EDICI�N DE 1999 EN ESPA�OL: en 1997 el DHA fue sustituido por la Oficina de la Coordinaci�n de la Ayuda Humanitaria (OCHA) que se ocupa desde entonces de la coordinaci�n dentro del sistema de las Naciones Unidas.

Podr�a haber cierta competencia sobre el terreno cuando los organismos ejecutores rivalizan entre s� por los recursos y el apoyo de los donantes. �stos deben ser conscientes de esta competencia, ya que puede tener un efecto paralizador sobre la coordinaci�n y la eficacia. La transparencia entre las diversas fuentes de financiaci�n de actividades de ONG puede mejorar en gran medida los esfuerzos de coordinaci�n. La creaci�n de comit�s sectoriales o de grupos de trabajo responsables de la articulaci�n de pol�ticas y de programas concretos para determinados sectores puede facilitar mucho la eficacia de la coordinaci�n. Si no se pueden crear estos comit�s bajo la direcci�n del gobierno anfitri�n, al menos deben contar con su participaci�n activa. Los donantes y los organismos ejecutores pueden participar en los comit�s en los que tengan un inter�s especial. Tambi�n cabe asignar la responsabilidad de la direcci�n de cada comit� a un organismo donante concreto.

Los gastos de la coordinaci�n, en t�rminos tanto financieros como en personal, deben tenerse en cuenta expl�citamente en la formulaci�n de programas de ayuda y en los correspondientes presupuestos. Si no se asignan recursos suficientes a tal fin, los esfuerzos de coordinaci�n pueden verse gravemente obstaculizados, desembocando en �ltima instancia en duplicidades y otras faltas de eficacia.

III. De la ayuda humanitaria al desarrollo: algunos desaf�os

A. La ayuda externa en situaciones de conflicto

La ayuda externa en situaciones de emergencia compleja inyecta recursos sustanciales en un entorno de escasez aguda, donde el control de los recursos es un importante objetivo para las partes contendientes. Con frecuencia, se supone que la ayuda es una potente palanca para la construcci�n de la paz y la reconciliaci�n, pero tambi�n puede ser contraproducente, al agravar la competencia entre las partes en disputa y aumentar lo que est� en juego en la lucha por el control pol�tico. En situaciones de conflicto abierto, hay que mantener el derecho a la ayuda humanitaria. Al mismo tiempo, los donantes deben ser conscientes de que aun cuando se intente que la ayuda sea imparcial, tanto en su alcance como en sus fines, a menudo puede percibirse lo contrario, en el sentido de que favorece a una de las partes en conflicto. Por tanto, la ayuda conlleva el riesgo de alimentar la tensi�n, ya sea de forma involuntaria o debido a las manipulaciones de quienes controlan su distribuci�n.

Aunque no se discute la necesidad de la imparcialidad en cuanto a los asuntos humanitarios, puede ser muy dif�cil llevarla a la pr�ctica en situaciones de conflicto. En casos manifiestos de violaci�n de los derechos humanos, limpieza �tnica, genocidio u otros cr�menes de guerra, la ecuanimidad, la ausencia de toma de partido respecto de las partes en conflicto, dentro de unos criterios humanitarios claramente articulados y respetados, podr�a ser una orientaci�n mejor, aunque tambi�n resulta dif�cil de poner en pr�ctica. La ecuanimidad se alcanza cuando el total de la ayuda externa se facilita de forma que ninguna de las partes del conflicto puede acumular una ventaja pol�tico-militar. Esto implica que las partes contendientes han de percibir que la ayuda externa se facilita de una forma equilibrada.

Dado el inevitable contexto pol�tico en el que se proporciona la ayuda humanitaria, la experiencia ha demostrado que los organismos de ayuda deben evitar, en concreto, las siguientes situaciones:

Las partes contendientes podr�an tratar de monopolizar el acceso a los recursos humanitarios, en especial a los alimentos, para ganar fuerza pol�tica por medio del control de estos recursos clave. Otra posibilidad es que se beneficien de forma indirecta mediante la venta de ayuda robada.
La ayuda humanitaria podr�a contribuir indirectamente a la prolongaci�n del conflicto al permitir que las partes beligerantes, ya sean gobiernos establecidos o movimientos de oposici�n, eludan o posterguen su responsabilidad de abordar las necesidades urgentes de las poblaciones civiles y de buscar una soluci�n pol�tica al conflicto.
Los programas que prestan m�s atenci�n a los refugiados que regresan que a los desplazados internos y otros grupos afectados por el conflicto pueden generar tensiones entre estos grupos.

En un entorno de enemistad antigua, a menudo habr� que negociar con las partes para lograr el tr�nsito sin riesgos de los suministros de la ayuda humanitaria. Esto podr�a servir para convencer a los antagonistas de la ecuanimidad de las intervenciones de la ayuda externa y, en �ltima instancia, para mejorar la capacidad de los organismos de ayuda en su contribuci�n a la resoluci�n del conflicto. A la inversa, la oferta de un pago a las partes en conflicto para lograr el acceso a las personas que necesitan la ayuda puede contribuir directamente a reforzar el poder y la legitimidad de aquellos que recurren a la violencia. La pr�ctica de negociar el acceso para las entregas de ayuda puede tambi�n provocar grandes desv�os de la ayuda en detrimento de las zonas que m�s la necesitan.

Tambi�n es esencial evitar crear dependencias entre los receptores de la ayuda. Las metas a corto y a largo plazo de las operaciones de ayuda pueden ser contradictorias; lo que tiene sentido para salvar vidas podr�a, en algunas circunstancias, dificultar el logro de soluciones a m�s largo plazo. Tres ejemplos bastar�n:

La distribuci�n gratuita de semillas y de herramientas agr�colas a los agricultores despu�s de un periodo de conflicto violento podr�a aliviar la escasez de alimentos durante las primeras temporadas de cosecha tras la crisis. Sin embargo, tambi�n puede producir una situaci�n de dependencia si contin�a y los agricultores dan por descontado los repartos gratuitos y reducen sus ahorros y sus inversiones en funci�n de esas entregas. Adem�s, la distribuci�n gratuita de herramientas agr�colas a los agricultores que cultivan tierras ocupadas ilegalmente puede contribuir a legitimar su ocupaci�n, lo que sienta las bases para un conflicto en el futuro, cuando los propietarios legales regresen. Por tanto, las consideraciones a corto plazo, como la necesidad urgente de poner en marcha la producci�n agraria y la carga administrativa que implica recuperar los costes de los beneficiarios pueden contradecir los objetivos a largo plazo de promoci�n de su autonom�a y de reconciliaci�n.
La concentraci�n geogr�fica de la poblaci�n podr�a, desde un punto de vista log�stico, facilitar la entrega de la ayuda humanitaria. Pero tambi�n podr�a fomentar la dependencia, al alejar a la gente de sus medios habituales de vida y al debilitar la cohesi�n social.
La ayuda humanitaria tiene una repercusi�n significativa sobre las instituciones administrativas locales, que a menudo se ven ignoradas y debilitadas por la capacidad alternativa de unas ONG bien equipadas. Reducir la vulnerabilidad y consolidar la capacidad de abordar los problemas depende de la evoluci�n de unas instituciones locales competentes. Aunque podr�a ser inevitable recurrir a equipos expatriados al comienzo, la transferencia a las instituciones locales debe ser una prioridad.

Evitar estos escollos exige una profunda comprensi�n de las din�micas locales, nacionales, regionales e internacionales del conflicto. Tambi�n hay que supervisar atentamente la ayuda externa para identificar las repercusiones contraproducentes y aprovechar las fuerzas, grupos y entidades pol�ticas que est�n a favor de la paz y de la reconciliaci�n a largo plazo. En concreto, hay que examinar los beneficios que ciertos grupos obtienen del conflicto y de su perpetuaci�n (por ejemplo, preeminencia social, beneficios econ�micos, medios de vida, apoyo pol�tico, sentido de identidad individual y colectivo) e identificar los obst�culos pol�ticos para la resoluci�n del conflicto.

Tambi�n hay que examinar el impacto social de la ayuda humanitaria sobre diferentes grupos. Los hombres y las mujeres tienen necesidades materiales y sociales diferentes, que pueden verse considerablemente afectadas por un conflicto violento. La inseguridad y el desplazamiento forzado pueden derivar en una redistribuci�n del acceso a recursos b�sicos como las tierras, la mano de obra, las herramientas y las semillas, o de su control. Muchas veces se redefinen las relaciones sociales y surgen nuevos roles tanto para los hombres como para las mujeres, y a menudo se debilitan los valores tradicionales. La ayuda humanitaria y las estrategias de rehabilitaci�n que comprendan y respondan a la diferente vulnerabilidad de hombres y mujeres, y que respalden sus estrategias de supervivencia y de manejo de la situaci�n, pueden hacer que la ayuda tenga mayor repercusi�n y sea m�s rentable.

El enfoque de g�nero debe ser una consideraci�n principal a la hora de distribuir los recursos en el contexto de la ayuda humanitaria y de la ayuda al desarrollo. Por ejemplo, la distribuci�n de alimentos entre los varones puede debilitar el papel de las mujeres en la gesti�n del consumo familiar de alimentos, con consecuencias socioecon�micas duraderas. Como importantes proveedores de recursos, los propios organismos de ayuda pueden a menudo contribuir a desarrollar nuevos papeles para hombres y mujeres, cuando sea apropiado, y ayudar a establecer nuevas redes de relaciones sociales.

La b�squeda de respuestas a interrogantes sobre si la distribuci�n debe hacerse a trav�s de estructuras comunitarias, entre cabezas de familia o entre individuos debe comenzar comprendiendo su efecto sobre las relaciones entre sexos. El an�lisis por sexos debe identificar la diferente vulnerabilidad de los hombres y de las mujeres ante las crisis, as� como sus diferentes capacidades y estrategias para hacer frente a los problemas. Tambi�n puede contribuir a identificar desigualdades en las relaciones de poder que subyacen en la organizaci�n social, de forma que puedan aplicarse las conclusiones para garantizar que las intervenciones de la ayuda humanitaria no siguen marginando aun m�s a la mujer.

Dar influencia a las mujeres en la toma de decisiones y prestar apoyo a mecanismos eficaces de participaci�n son elementos clave de un enfoque de g�nero. Esto exigir� que personal con la formaci�n adecuada establezca la metodolog�a de evaluaci�n del programa para identificar las vulnerabilidades y las respuestas seg�n el sexo. Al comienzo del proceso de consulta, deben buscarse medios para garantizar que las mujeres est�n representadas en las instituciones locales. Puede que no siempre sea posible una consulta exhaustiva en periodos de crisis aguda; por tanto, hay que crear lo antes posible mecanismos para que en los procesos de toma de decisiones tengan voz todos los actores.

B. Lecciones aprendidas

En las crisis, los medios de comunicaci�n y la opini�n p�blica de los pa�ses donantes pueden generar fuertes presiones para una reacci�n humanitaria r�pida que se traduzca en una respuesta humanitaria en gran escala. A menudo, el imperativo humanitario de responder con rapidez a las necesidades del mayor n�mero posible de v�ctimas es la �nica opci�n viable, y la simpat�a de la opini�n p�blica y de los medios de comunicaci�n puede ayudar a movilizar los recursos necesarios para facilitar la ayuda. Sin embargo, estas situaciones no conducen necesariamente a decisiones sopesadas sobre la mejor forma de intervenir. Las ONG sin experiencia podr�an obstaculizar la labor de otros actores m�s establecidos sobre el terreno, y la atenci�n de los medios de comunicaci�n puede distorsionar la evaluaci�n de las prioridades, afectando a la formulaci�n de los programas de ayuda.

Los organismos y las ONG especializados en prestar ayuda en situaciones de cat�strofe han hecho aportaciones significativas en muchas emergencias. Se han concentrado en salvar vidas y en aliviar el sufrimiento, prestando menos atenci�n a las necesidades a m�s largo plazo de los receptores. Existe una aut�ntica necesidad de introducir la planificaci�n a m�s largo plazo en las primeras fases de una crisis a fin de promover la autonom�a y evitar la dependencia o la ayuda externa continuada. Dado que las ONG son a menudo las primeras que llegan al terreno, tambi�n podr�an verse empujadas a asumir funciones de toma de decisiones pol�ticas por defecto, y sus actos podr�an determinar el curso de programas posteriores. No puede ignorarse el vac�o pol�tico que existe con frecuencia al comienzo de una crisis.

La ayuda humanitaria que no va acompa�ada de una planificaci�n que vaya m�s all� de las necesidades inmediatas puede contribuir tambi�n a debilitar la administraci�n local. En situaciones de crisis, las organizaciones locales, que a menudo ya son d�biles, pueden verse totalmente sobrepasadas cuando los organismos internacionales de ayuda crean sistemas paralelos para obtener y distribuir la ayuda humanitaria. Cuando los organismos de ayuda se marchan, dejan un vac�o administrativo que dificulta el trabajo de rehabilitaci�n.

C. Vincular la ayuda humanitaria y el desarrollo

Con fines de an�lisis, a menudo se ha calificado a menudo de "continuum" la transici�n de una crisis de emergencia al desarrollo a largo plazo. Sin embargo, esto no se ajusta a situaciones de hecho que no siguen un modelo, una cronolog�a ni un orden fijos. La ayuda de emergencia, las tareas de rehabilitaci�n y la ayuda al desarrollo coexisten en �pocas de conflicto y de crisis, e interact�an de innumerables formas. El desaf�o es superar las distinciones funcionales de los diversos organismos implicados e integrar, en lugar de coordinar sin m�s, los objetivos de la ayuda humanitaria, de la rehabilitaci�n y del desarrollo dentro del marco de una estrategia a largo plazo.

Los periodos de crisis prolongada ofrecen oportunidades para hacer inversiones encaminadas a mejorar la capacidad de hacer frente a la crisis, en especial entre grupos vulnerables. Por ejemplo, crear reservas de emergencia de alimentos y de semillas en las comunidades puede contribuir directamente a limitar el riesgo de que se produzca un desplazamiento masivo de personas cuando haya una cat�strofe, reduciendo as� el impacto de las emergencias humanitarias y la necesidad de la ayuda humanitaria. En la pr�ctica, la importancia reconocida a la preparaci�n para desastres en las estrategias para el desarrollo sostenible no se corresponde con los recursos asignados a tal fin, pues por lo general �stos constituyen s�lo una peque�a fracci�n de los fondos dedicados a la ayuda humanitaria.

A menudo es posible conciliar dentro de la misma actividad objetivos a corto y a largo plazo y abordar simult�neamente las necesidades de ayuda humanitaria, la mejora de la respuesta ante futuras cat�strofes y el desarrollo a largo plazo. Por ejemplo, un proyecto t�pico de "alimentos a cambio de trabajo" para reconstruir la infraestructura de una comunidad puede:

proporcionar ayuda humanitaria mediante la distribuci�n de raciones de alimentos (emergencia);
ofrecer oportunidades leg�timas de empleo y de formaci�n profesional, incluyendo a soldados reci�n desmovilizados (emergencia y rehabilitaci�n);
rehabilitar un edificio escolar destruido (reconstrucci�n);
contribuir a crear la capacidad nacional para administrar proyectos similares en futuras emergencias (preparaci�n); c
ontribuir a garantizar que la educaci�n primaria no se interrumpe indebidamente (desarrollo).

La ayuda de emergencia puede tambi�n aprovechar los mercados y las empresas locales existentes para realizar su entrega. A menudo las redes empresariales siguen funcionando pese al desorden civil, y pueden utilizarse para la distribuci�n de productos b�sicos en zonas rurales y para llevar los excedentes de cultivos desde el campo al mercado. Cuando las redes comerciales rurales han desaparecido totalmente, su restablecimiento plantea un desaf�o importante, especialmente en entornos de ayuda humanitaria dominados por la distribuci�n gratuita de alimentos y de otros productos.

Una forma constructiva de unir la ayuda humanitaria a las intervenciones orientadas al desarrollo es trazar sistem�ticamente un inventario de los equipamientos y de los activos sociales y productivos existentes en los distritos y regiones afectados por la crisis. Es muy �til disponer de una base de datos detallada, en la que se registren los resultados de las actividades de rehabilitaci�n llevadas a cabo en cada distrito por los organismos de ayuda oficiales, las ONG y las operaciones comerciales privadas, pues puede proporcionar conocimientos sobre la situaci�n actual, aportar se�ales de alerta temprana que indiquen la necesidad de tomar medidas preventivas y contribuir a evaluar el impacto de la ayuda. Compartir los resultados de esta labor entre los donantes puede ser una herramienta �til para recaudar fondos y para la coordinaci�n operativa.

D. Mejores pr�cticas identificadas

a) Durante la fase de planificaci�n

Cada emergencia compleja es distinta y hay que desarrollar estrategias espec�ficas para cada situaci�n de crisis. Es vital una comprensi�n exhaustiva de las condiciones locales.
Limitar el �mbito y la duraci�n de las operaciones de ayuda de emergencia al m�nimo estricto y planificar la implantaci�n de operaciones post-emergencia desde el principio.
Terminar lo antes posible con los sistemas paralelos de entrega de ayuda humanitaria y de rehabilitaci�n.
Examinar el riesgo de que la ayuda al desarrollo y la ayuda humanitaria puedan prolongar una crisis al crear grandes grupos de beneficiarios dependientes y facilitar medios materiales que los protagonistas del conflicto utilizan en su beneficio.

b) Hacia los beneficiarios y las instituciones locales

Apoyar las capacidades locales para asumir la gesti�n de las operaciones de ayuda lo antes posible. Evitar la sobre-financiaci�n de las estructuras locales, creando expectativas que no puedan mantenerse. Introducir procedimientos de control eficaces, mediante, por ejemplo, dobles firmas en las cuentas de ingresos para la recuperaci�n de costes. Subrayar el apoyo de abajo a arriba a la hora de reforzar la capacidad local.
Consultar con los beneficiarios e informarles con antelaci�n de los cambios importantes, como la sustituci�n de alimentos gratuitos por proyectos de alimentos a cambio de trabajo y las medidas de recuperaci�n de costes.
Incorporar sistem�ticamente la perspectiva de g�nero en la planificaci�n de programas de ayuda humanitaria y de rehabilitaci�n, prestando atenci�n a las necesidades espec�ficas de la mujer, especialmente en familias monoparentales y, en lo posible, consolidar y apoyar las distintas estrategias de supervivencia y de manejo de la situaci�n que tienen los hombres y las mujeres.

c) Hacia los organismos asociados

Acordar un c�digo de conducta, en particular en relaci�n con el contacto y la cooperaci�n con las facciones en un conflicto civil; es esencial una estricta imparcialidad. No cabe justificar el pago de "servicios de protecci�n", ya que son un incentivo para que las facciones mantengan la inseguridad y exijan el pago de un rescate a cambio de permitir la ayuda humanitaria.
Crear mecanismos para el intercambio de informaci�n entre organismos, tanto sobre el terreno como en las sedes centrales. Implantar acuerdos sobre medios log�sticos comunes, a fin de reducir costes y limitar el alcance de las apropiaciones indebidas de la ayuda por las partes en conflicto.

E. Orientaciones clave para los donantes

Los conflictos implican el control de los recursos y hay que reconocer que la inyecci�n de recursos en estas situaciones significa, inevitablemente, involucrarse en el conflicto. Este es un factor importante para la ayuda humanitaria, pero tambi�n para la cooperaci�n para el desarrollo. Por tanto, no s�lo se corre el riesgo de que las acciones externas puedan ser percibidas como parciales, sino de que los contendientes puedan desviar y utilizar sus recursos. En resumen, la ayuda humanitaria y la ayuda al desarrollo a largo plazo tienen un innegable impacto pol�tico en situaciones de conflicto.

Hay que reconocer expl�citamente el impacto pol�tico de la ayuda humanitaria. La ayuda humanitaria y la ayuda al desarrollo pueden conferir poder a las organizaciones locales que participan en su distribuci�n y cuestionar otras estructuras econ�micas y sociales. Los combatientes pueden apropiarse indebidamente de alimentos y de otras formas de ayuda para obtener beneficios comerciales o poder. Por tanto, los organismos de ayuda podr�an encontrarse con que son acusados de tomar partido (alimentar al enemigo) y de contribuir indirectamente a prolongar la crisis. Esto debe abordarse expl�citamente en los programas de gesti�n de las crisis.

Es fundamental hacer un cuidadoso an�lisis del contexto social cuando la ayuda, y sobre todo los alimentos, se encauzan a trav�s de organizaciones comunitarias locales. Esto puede contribuir a reducir al m�nimo el riesgo de distribuciones no equitativas y evitar reforzar los modelos existentes de explotaci�n. Hay que prestar especial atenci�n a la perspectiva de g�nero y tener en cuenta las necesidades y las posibilidades de las mujeres en diversos sectores, desarrollar proyectos en funci�n de los papeles que desempe�an en la familia, en la sociedad y en la econom�a; hacer que los proyectos y la ayuda sean accesibles a las mujeres, utilizar personal con formaci�n en el enfoque de g�nero y mejorar la orientaci�n al grupo-objetivo mediante una planificaci�n participativa y el dise�o flexible de los proyectos.

Hay que animar a los organismos independientes y a las ONG a que analicen las posibles repercusiones sociopol�ticas de la distribuci�n de la ayuda, y desarrollar normas para sus actividades en operaciones post-conflicto. Estas normas podr�an basarse en principios com�nmente aceptados, como el C�digo de Conducta relativo al socorro en casos de desastre para el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y las ONG.

La transici�n desde la crisis al desarrollo a largo plazo no sigue ning�n modelo ni orden preestablecidos. La distinci�n entre la ayuda de emergencia y la ayuda al desarrollo a largo plazo no siempre resulta �til para planificar la asistencia a pa�ses en crisis. Las barreras institucionales, presupuestarias y funcionales que separan la ayuda humanitaria de la rehabilitaci�n pueden producir de hecho contradicciones, lagunas y obst�culos a la coordinaci�n. Integrar la planificaci�n de la ayuda humanitaria y de la ayuda al desarrollo dentro del contexto de los enfoques a largo plazo encaminados a fomentar la autonom�a de los individuos, constituye un importante desaf�o.

Hay que examinar sistem�ticamente el papel de la ayuda al desarrollo a la hora de prevenir o de paliar los efectos de los conflictos violentos. En las zonas donde las posibilidades de un conflicto civil violento son elevadas, la ayuda debe centrarse en abordar las causas fundamentales de la violencia antes de que estalle. En este contexto, es importante el concepto de vulnerabilidad para identificar los grupos que corren mayor peligro.

Recuadro 7. C�digo de Conducta para el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y las ONG relativo al socorro en casos de desastre

El C�digo de Conducta para la Ayuda en Desastres, elaborado en 1994 por el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y otras ONG de relevancia, tiene como objetivo definir unas normas de conducta y garantizar la independencia, la eficacia y el impacto de las operaciones de ayuda humanitaria. Los principios elaborados para las ONG que participan en programas de ayuda humanitaria para cat�strofes incluyen los siguientes:

el imperativo humanitario es lo primero; la ayuda se entrega con independencia de la raza, credo o nacionalidad de los receptores y sin distinci�n de ning�n tipo;
las prioridades de la ayuda se eval�an �nicamente en funci�n de la necesidad; no se utilizar� la ayuda para promover un punto de vista pol�tico o religioso determinado;
las ONG intentar�n por todos los medios no actuar como instrumentos de la pol�tica exterior de los gobiernos;
las ONG respetar�n la cultura y las costumbres locales;
las ONG intentar�n basar en las capacidades locales su respuesta a la cat�strofe;
se buscar�n medios para implicar a los beneficiarios de los programas en la gesti�n de la ayuda humanitaria;
la ayuda humanitaria deber� hacer lo posible para reducir la vulnerabilidad futura ante las cat�strofes, as� como satisfacer necesidades b�sicas;
las ONG rendir�n cuentas tanto ante los beneficiarios como ante los donantes.

La identificaci�n de "s�ndromes de dependencia" es un ejercicio esencial para los organismos de ayuda humanitaria nacionales e internacionales. Hace falta una evaluaci�n cuidadosa de las necesidades, basada en un conocimiento pormenorizado de los recursos disponibles a nivel local, para enjuiciar adecuadamente la ayuda que hace falta, tanto en t�rminos de cantidad como de calidad. Evitar las distorsiones del mercado, especialmente en el sector de la producci�n de alimentos, es esencial para contrarrestar la dependencia de la ayuda humanitaria. La distribuci�n gratuita de alimentos puede perjudicar a largo plazo a los productores locales de alimentos. Por tanto, es importante vigilar el impacto de la ayuda alimentaria sobre la oferta local y los mecanismos de fijaci�n de precios. Al comienzo de cada crisis, y paralelamente a cualquier operaci�n de ayuda humanitaria, los donantes deben hacer un esfuerzo para garantizar la protecci�n y/o el suministro de medios de producci�n como ganado, semillas y herramientas que favorezcan el desarrollo.

Si no existe un gobierno local, pueden intervenir otras estructuras u ONG locales. Si �stas carecen de la capacidad necesaria, las ONG internacionales pueden impartir la formaci�n adecuada. Hay que tener cuidado para que los salarios que ofrecen los organismos de ayuda no descapitalicen en personal cualificado a la administraci�n local. Abordar esta cuesti�n requiere que todos los donantes acepten y apliquen unas normas expl�citas para la contrataci�n de personal local y para su remuneraci�n en programas de ayuda humanitaria.

La dependencia excesiva de las ONG internacionales podr�a debilitar o inhibir el desarrollo de un gobierno nacional eficaz. Tambi�n podr�a dificultar el desarrollo de capacidades para resolver problemas y para el autogobierno dentro de las comunidades. Hay que animar a las ONG internacionales a que entablen relaciones estructuradas con ONG nacionales y locales en las que trabajen hombres y mujeres con el objetivo de contribuir a crear capacidades en todos los segmentos de la poblaci�n.

IV. Los fundamentos de la construcci�n de la paz: el buen gobierno y la sociedad civil

A. Principios b�sicos

La construcci�n de la paz implica tanto medidas preventivas a largo plazo como respuestas m�s inmediatas antes, durante y despu�s del conflicto. Depende de la existencia de un esp�ritu de tolerancia y de reconciliaci�n y, al mismo tiempo, trata de fomentarlo. La aceptaci�n generalizada en toda la sociedad de la legitimidad del Estado y de la credibilidad de las instituciones de gobierno es un aspecto fundamental para fraguar ese esp�ritu c�vico. Cuanto se respetan los derechos humanos de todos, cuando la sociedad est� gobernada por el Estado de Derecho y cuando los hombres y las mujeres corrientes participan en el proceso pol�tico, el recurso a la violencia para lograr un cambio pol�tico es, obviamente, menos probable. Los esfuerzos encaminados a apoyar la participaci�n, la democratizaci�n y la construcci�n de la paz, mediante el fortalecimiento de las instituciones de gobierno, est�n claramente interrelacionados.

En los pa�ses divididos por un conflicto intergrupal, hay ciertos elementos de la sociedad civil que podr�an desempe�ar un papel importante en la construcci�n de puentes entre grupos polarizados, promoviendo el di�logo y la reconciliaci�n. Las condiciones de inseguridad, a veces agravadas por la exacerbaci�n de las diferencias �tnicas, religiosas y culturales, contribuyen a crear un clima de desconfianza social. Sin embargo, el conflicto sociopol�tico en s� mismo puede tambi�n servir de est�mulo para que surjan nuevos actores e instituciones dedicados espec�ficamente a la causa de la paz, como redes de derechos humanos, grupos de activistas por la paz y organizaciones de medios de comunicaci�n independientes. Asimismo entre los l�deres comunitarios y religiosos, las autoridades tradicionales, los sindicatos y las asociaciones profesionales pueden hallarse otros elementos de estabilizaci�n o "portavoces de la paz".

En el caso de los "Estados fr�giles", o en los pa�ses donde ciertas zonas est�n controladas por autoridades no gubernamentales o antigubernamentales, puede que los instrumentos m�s eficaces para animar a la construcci�n de la paz y la gesti�n de los conflictos sean mecanismos no estatales, de �mbito local. Aunque no todos los elementos de la sociedad civil trabajan necesariamente hacia la paz, a menudo existen oportunidades, incluso en situaciones de crisis, para que una sociedad desarrolle y fortalezca valores y metas comunes. Determinar qui�nes son los actores y cu�les los mecanismos clave dedicados a la paz y a la reconciliaci�n dentro de las comunidades, y apoyarlos, as� como evitar respaldar involuntariamente a fuerzas que impulsen la guerra, puede ser una aportaci�n eficaz de los donantes a la construcci�n de la paz.

B. Los elementos b�sicos para la construcci�n de la paz y la reconciliaci�n

Dada su naturaleza delicada y compleja, los programas de asistencia orientados al buen gobierno necesitan una base s�lida de compromiso pol�tico a largo plazo, tanto en los pa�ses donantes como en los receptores. Los esfuerzos de ayuda deben hacer hincapi� sistem�ticamente en reforzar las propias capacidades de buen gobierno de los pa�ses asociados. Los mecanismos destinados a contribuir a reforzar la voluntad pol�tica a favor de la reforma en los pa�ses asociados implican a menudo elementos de di�logo pol�tico y de ciertos incentivos. Las Orientaciones sobre el Desarrollo Participativo y el Buen Gobierno, del Comit� de Ayuda al Desarrollo, publicadas en la Serie Directrices de la Cooperaci�n para el Desarrollo, OCDE, 1995, ofrecen un marco s�lido para estos esfuerzos. A la hora de discutir el dise�o de programas de cooperaci�n para el desarrollo con los pa�ses asociados, los donantes pueden, sin hacer proselitismo ni subestimar la complejidad de la cuesti�n, hacer hincapi� sistem�ticamente en la necesidad del buen gobierno, del Estado de Derecho y del respeto a los derechos humanos, as� como en el desarrollo de una sociedad civil fuerte, como base para la estabilidad a largo plazo.

No necesariamente todos los diversos elementos que integran una sociedad civil fuerte se dirigen a alcanzar un consenso amplio. Pero las oportunidades que se presenten a una sociedad para desarrollar y reforzar valores y metas comunes, y la capacidad y la voluntad de los ciudadanos en participar e integrarse plenamente en la sociedad son componentes vitales de la construcci�n de la paz y de un desarrollo sostenible. A largo plazo, los donantes pueden contribuir a ello con las siguientes actividades, entre otras:

prestando apoyo a las instituciones gubernamentales y a otras organizaciones, incluida la comunidad empresarial, que puedan crear o mantener redes sociales y asociaciones que mejoren los niveles de participaci�n y de integraci�n de la sociedad o que respalden o promuevan valores comunes, como programas culturales, deportivos y otros;
prestando apoyo al acceso a la informaci�n a trav�s de la educaci�n, y de instituciones como oficinas de informaci�n al ciudadano, los medios de comunicaci�n locales, etc.;
prestando apoyo a las ONG y a organizaciones comunitarias locales para ayudarlas a aumentar sus capacidades y a ser receptivas ante las necesidades de su entorno social.

Aunque los miembros del CAD recurren habitualmente, en todo lo posible, a medidas de apoyo positivo, en ocasiones, cuando trabajan con algunos gobiernos asociados en la promoci�n de medidas constructivas para mejorar el gobierno y las instituciones, han de utilizar la persuasi�n y el di�logo. Las orientaciones pol�ticas centradas en la promoci�n de la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y el buen gobierno deben integrarse en un conjunto m�s amplio de programas de ayuda al desarrollo en este �rea.

Los principios m�s fundamentales de la pr�ctica democr�tica necesitan su aceptaci�n general por el Estado y la sociedad civil. La democratizaci�n es, por tanto, un proceso complejo, gradual y participativo mediante el cual los ciudadanos, la sociedad civil y el Estado crean un conjunto de normas, valores e instituciones para que medien en sus relaciones de una forma predecible, representativa y justa. Los esfuerzos de la cooperaci�n para el desarrollo dirigidos a apoyar el buen gobierno y una mayor participaci�n deben enmarcarse en un horizonte a largo plazo, basado en estrategias coherentes que apliquen sistem�ticamente a los diferentes donantes y organismos multilaterales. Esto requiere una coordinaci�n eficaz entre todos los actores que intervienen en el dise�o y en la puesta en pr�ctica de los programas.

Los enfoques de la ayuda en relaci�n al buen gobierno deben adaptarse a las circunstancias nacionales. Por ejemplo, cuando se habla con Estados autoritarios y semi-autoritarios, el �mbito para un di�logo constructivo podr�a estar gravemente limitado, y puede que los donantes tengan que restringir su ayuda a sectores no gubernamentales comprometidos con la reforma. En el caso de pa�ses en transici�n hacia sistemas democr�ticos, el apoyo podr�a concentrarse en el fortalecimiento de los actores de la sociedad civil y de los procesos pol�ticos democr�ticos. Adem�s, los donantes han de tener cuidado para evitar que con la introducci�n repentina de instituciones democr�ticas el pa�s se precipite en la inestabilidad pol�tica y econ�mica.

a) El respeto a los derechos humanos

Las libertades fundamentales que el Estado de Derecho debe proteger son esenciales para que las relaciones entre el Estado y la sociedad civil sean saludables. Los miembros del CAD deben respaldar los principios internacionales contenidos en la Carta de la ONU y desarrollados en la Declaraci�n Universal de Derechos Humanos (1948) y en la Declaraci�n de Viena (1994). Tambi�n deben cumplir las disposiciones de los convenios internacionales y regionales a los que se han adherido, como la Convenci�n para la Prevenci�n y Sanci�n del Delito de Genocidio (1948), la Convenci�n sobre la Eliminaci�n de Todas las Formas de Discriminaci�n contra la Mujer (ONU, 1979), los cuatro Convenios de Ginebra (Ginebra, 1949) y sus dos Protocolos Adicionales (1977) en el �mbito del derecho internacional humanitario (DIH) destinados a dar protecci�n a las personas que no toman parte activa en los conflictos y a las v�ctimas de �stos, as� como la Convenci�n sobre el Estatuto de los Refugiados (Ginebra, 1951). En t�rminos m�s generales, mediante las iniciativas de cooperaci�n para el desarrollo y de la ayuda humanitaria, as� como a trav�s del di�logo pol�tico, hay que promover y respaldar de forma expl�cita los derechos humanos y las libertades fundamentales reconocidos internacionalmente.

Los grupos de inter�s activos de car�cter no gubernamental pueden ser veh�culos importantes para las iniciativas de los donantes de apoyo a los derechos humanos, al proporcionar informaci�n sobre un pa�s determinado y crear un entorno que permita promover los derechos humanos respecto a los gobiernos y la opini�n p�blica. De modo similar, tambi�n puede resultar eficaz dirigirse a grupos pr�ximos a las v�ctimas de la injusticia y del abuso de poder, o que las representan (por ejemplo, grupos de mujeres, cooperativas agr�colas). Encauzar la ayuda a trav�s de ONG internacionales conlleva beneficiarse de su influencia, profesionalidad y neutralidad, y los grupos locales de derechos humanos podr�an ganar una cierta protecci�n y mejorar su capacidad mediante la integraci�n en redes internacionales respetadas.

La ayuda de los donantes en este �rea debe utilizarse como parte de una promoci�n m�s general del desarrollo justo y sostenible, facilitando a los grupos vulnerables y desfavorecidos conocimientos sobre sus derechos humanos y civiles, as� como sobre los derechos y responsabilidades inherentes a su ciudadan�a. Los esfuerzos encaminados a reforzar el Estado de Derecho y el respeto a los derechos humanos deben hacer hincapi� en las instituciones y procesos que formulan e interpretan las leyes y las normas sociales (�rganos legislativos y tribunales), as� como en quienes las hacen cumplir (administraci�n, fuerzas policiales, actores militares). La experiencia ha demostrado que estos enfoques son m�s eficaces cuando se integran en una estrategia general, y no cuando est�n aislados.

b) Procesos participativos

i) La participaci�n

Para consolidar la paz es esencial fomentar la participaci�n popular en la definici�n de prioridades para lograr el buen gobierno. La participaci�n refuerza a la sociedad civil y a la econom�a al facultar a las personas, a las comunidades y a las organizaciones para que negocien con instituciones y administraciones, permitiendo as� que la sociedad civil influya en las normas p�blicas y controle el poder del Estado. La participaci�n tambi�n ayuda a que los intereses divergentes se confronten de una forma pac�fica. De lo que se deduce que la creaci�n de un clima y de la capacidad para entablar una interacci�n constructiva entre la sociedad civil y el Estado es un componente fundamental para la construcci�n de la paz a largo plazo.

Recuadro 8. La descentralizaci�n La descentralizaci�n puede estimular la participaci�n local y regional en la toma de decisiones, mejorando as� la transparencia y la legitimidad del gobierno. Puede permitir una respuesta m�s adaptada por parte del Estado y reducir as� tensiones que podr�an desembocar en conflictos violentos.

Sin embargo, si se percibe la descentralizaci�n como algo que afecta al reparto de recursos, ingresos u oportunidades de empleo a expensas de ciertos grupos �tnicos o religiosos, existe el peligro de que �stos se politicen y se movilicen. As�, la descentralizaci�n podr�a exacerbar las presiones separatistas y regionales y sus manifestaciones violentas.

Las autoridades centrales, cuyo compromiso con la descentralizaci�n es necesario para la reforma, pueden ver su implantaci�n como una amenaza para su poder. Por tanto, fortalecer el gobierno local exige comprender la estructura de incentivos que se ofrecen a los l�deres pol�ticos tanto en el �mbito del gobierno central como en el local.

Las �reas espec�ficas de apoyo de los donantes incluyen:

proporcionar asistencia y conocimientos de car�cter t�cnico y especializado en el �mbito de la pol�tica de descentralizaci�n (introducci�n de estructuras descentralizadas de planificaci�n y de administraci�n);
aclarar el reparto de responsabilidades funcionales entre los �mbitos central y local del gobierno. Esto incluye prestar apoyo al establecimiento de sistemas para asignar los ingresos procedentes de la recaudaci�n p�blica y las responsabilidades correspondientes;
reforzar las capacidades organizativas de los �rganos representativos intermedios, como los parlamentos regionales y los ayuntamientos;
reforzar la representaci�n de los grupos marginados dentro de la funci�n p�blica.

Dentro del contexto de los proyectos destinados a proporcionar servicios sociales b�sicos como educaci�n, salud e infraestructuras, los donantes tambi�n pueden desempe�ar un papel importante al contribuir a garantizar que estos servicios est�n a disposici�n de todos los segmentos de la sociedad, y especialmente de los grupos marginados.

ii) Los procesos democr�ticos

La democratizaci�n permite que la poblaci�n articule sus necesidades e intereses y proteja los derechos e intereses de los grupos marginados y de los m�s vulnerables. Un sistema democr�tico proporciona asimismo mecanismos para la resoluci�n pac�fica de conflictos, incluido el reparto del poder pol�tico y econ�mico, y mecanismos para desconcentrar y hacer m�s efectivo el control pol�tico. Mediante el apoyo a la consolidaci�n de instituciones democr�ticas, incluidos los partidos pol�ticos y las instituciones representativas, los donantes pueden contribuir a construir la paz y la estabilidad.

La siguiente lista se basa en las experiencias disponibles e indica posibles enfoques generales hacia el fortalecimiento de la democratizaci�n con objetivos directos en la prevenci�n de conflictos y en la construcci�n de la paz:

prestar apoyo a reformas constitucionales, incluido el asesoramiento a los gobiernos sobre cuestiones constitucionales y legislativas;
facilitar ayuda para fortalecer las instituciones pol�ticas representativas, incluidos los partidos pol�ticos;
prestar apoyo a los sistemas legislativos y a los procesos electorales, lo que incluye informar al electorado de sus derechos, supervisar las elecciones, y analizar y reformar las leyes que regulan las elecciones;
prestar ayuda a la organizaci�n y supervisi�n de elecciones y referendos. Esto debe contener un elemento de creaci�n de capacidad que permita que un pa�s pueda desarrollar el conjunto de conocimientos y de competencias necesario para organizar y supervisar sus procesos electorales;
prestar ayuda para la organizaci�n y supervisi�n de otras instituciones democr�ticas (por ejemplo, tribunales, �rganos legislativos y el poder ejecutivo).

c) Fortalecer las instituciones p�blicas

Las instituciones p�blicas son el instrumento a trav�s del cual el gobierno pone en pr�ctica su pol�tica. La parcialidad y la corrupci�n en las instituciones p�blicas responsables de gestionar los recursos p�blicos y los servicios sociales debilitan directamente la credibilidad del Estado. Esto puede animar a los grupos marginados a recurrir a medios violentos para producir un cambio.

En ocasiones, un Estado que aparentemente tiene una capacidad considerable, en realidad est� mal pertrechado para ejercer sus funciones b�sicas. Puede que las instituciones del Estado no sean representativas, no se encuentren sometidas a la responsabilidad p�blica y est�n bajo el control de ciertas personas o grupos de �lite. Contribuir a fortalecer la capacidad de las instituciones para el desempe�o de sus funciones b�sicas de una forma m�s eficaz y no discriminatoria puede ser una parte importante de la construcci�n de la paz. Las �reas concretas de actividad de los donantes pueden incluir:

Respaldar al poder ejecutivo para contribuir a mejorar la eficacia de la prestaci�n de servicios por el Estado y promover la transparencia, una gesti�n s�lida y la erradicaci�n de la corrupci�n. El respaldo debe centrarse en instituciones seriamente comprometidas con la reforma.
La reforma de la funci�n p�blica, centrada en mejorar la imparcialidad de las instituciones p�blicas y el acceso a ellas, ayudando as� a eliminar la discriminaci�n y la parcialidad.
El refuerzo del control ejercido por las instituciones civiles sobre los asuntos pol�ticos y econ�micos, y sobre las fuerzas armadas (incluidos los presupuestos y gastos militares).

d) Fortalecer los sistemas de seguridad y de justicia

Para que sean eficaces, los sistemas de justicia, incluidas las fuerzas de seguridad, deben reconocer y proteger los derechos de la persona y ser accesibles a todos los ciudadanos. Deben ser imparciales y pol�ticamente independientes. Los sistemas de justicia y de seguridad ineficaces podr�an alentar a la gente a que se tome la justicia por su mano. Dado que algunos elementos de estos sistemas pueden tener un importante papel que desempe�ar en la prevenci�n de conflictos, la ayuda internacional en estas �reas puede ser un elemento muy potente de la prevenci�n de conflictos y de estrategias de desarrollo.

El �xito del apoyo en estas �reas depende de la voluntad del gobierno receptor de aceptar la necesidad de unos sistemas de justicia eficaces y de reconocer su valor para el buen gobierno en general, para la armon�a y la estabilidad sociales y la buena gesti�n econ�mica. En ocasiones se har� necesario entablar un di�logo con los gobiernos para persuadirlos de las ventajas de contar con unas normas de derecho y una justicia eficaces y aceptables internacionalmente. Los sistemas de seguridad y de justicia son responsabilidades b�sicas del Estado y forman parte del n�cleo de la soberan�a de un pa�s. Los esfuerzos no deben debilitar, sino reforzar el respeto al monopolio del Estado sobre el uso de la fuerza en el marco del Estado de Derecho.

Para que su ayuda tenga la m�xima eficacia, los donantes deben ser plenamente conscientes de las aptitudes, la experiencia y los antecedentes culturales tanto del organismo de ayuda implicado como del pa�s en cuesti�n para poder indicar la mejor forma de dirigir la ayuda al desarrollo. Los donantes tambi�n deben contar e incorporar conocimientos y competencia en diversas esferas, como la pol�tica exterior, la defensa y la cooperaci�n para el desarrollo.

i) Los sistemas judiciales

Un sistema jur�dico estable y fiable es un factor esencial para la democratizaci�n, el buen gobierno y los derechos humanos. La inexistencia de un sistema judicial imparcial puede desencadenar frustraciones que obstaculicen la construcci�n de la paz y la prevenci�n de conflictos. Un sistema judicial que los ciudadanos consideren impredecible, inaccesible y arbitrario puede provocar la resistencia en el seno de la sociedad, el enfrentamiento y la represi�n por parte del Estado. De ah� que todos los esfuerzos para fortalecer la capacidad para la construcci�n de la paz y la prevenci�n de conflictos mediante la cooperaci�n para el desarrollo est�n condicionados hasta cierto punto por el entorno jur�dico en el que se llevan a cabo. El mantenimiento del orden p�blico debe ir unido a un compromiso por parte del gobierno de satisfacer las necesidades b�sicas de los ciudadanos y de garantizar sus derechos fundamentales.

La ayuda debe ser din�mica y contribuir a desarrollar y a mantener unos mecanismos que respeten los derechos humanos fundamentales, que mejoren el acceso no discriminatorio a los servicios jur�dicos y judiciales y que faciliten la resoluci�n pac�fica de disputas. Los donantes pueden ayudar a reducir las tensiones prestando apoyo a medidas que garanticen que todas las personas y grupos de una sociedad tienen acceso a los recursos legales, a los procesos informales de toma de decisi�n y a todas las v�as para alcanzar acuerdos. Aunque muchas sociedades tradicionales mantienen a menudo c�digos complejos y eficaces de conducta social, estos c�digos no siempre pueden satisfacer las demandas de una sociedad abierta. Sin embargo, no hay que pasar por alto los beneficios y la eficacia de los sistemas tradicionales existentes. Los donantes deben estar abiertos a las iniciativas locales para reforzar estas estructuras tradicionales, como los juzgados de pueblo y las funciones de los l�deres tradicionales.

Recuadro 9. El apoyo al sistema judicial en Camboya

Como consecuencia de una sucesi�n de gobiernos represivos, Camboya sufri� la destrucci�n casi total de sus sistemas legales formales. Adem�s, el desplazamiento masivo de comunidades desemboc� en la desintegraci�n de muchos mecanismos de arbitraje tradicionales, lo que ha dejado al pa�s sin medios eficaces para resolver disputas y proteger los derechos humanos de sus ciudadanos. El vac�o de orden p�blico representa un importante obst�culo para la reforma democr�tica y el desarrollo econ�mico general. Por ejemplo, la incapacidad de los sistemas existentes para gestionar de forma eficaz los procesos de investigaci�n, judiciales y de encarcelamiento ha hecho que personas acusadas de delitos de poca importancia est�n encarceladas junto a delincuentes habituales (en ocasiones durante meses) hasta que se abordan debidamente sus casos. Est�n literalmente "perdidos" en el sistema.

La p�rdida de la memoria institucional sobre procedimientos legales y sistemas judiciales b�sicos dio pie a una serie de visitas de investigaci�n de donantes durante 1994 y 1995. Los principales objetivos de estas visitas eran documentar la situaci�n del sector e identificar las �reas adecuadas para la ayuda. Los equipos de especialistas llevaron a cabo entrevistas pormenorizadas con autoridades ministeriales, altos cargos del poder judicial, miembros de organismos penitenciarios y encargados de hacer cumplir la ley en Camboya, as� como con otros donantes y ONG que actuaban en el sector.

El proyecto propone la introducci�n de reformas en las instituciones penitenciarias, judiciales y policiales de la capital, Phnom Penh, y en cuatro centros provinciales. Esto permitir� probar y perfeccionar los procedimientos y las pr�cticas y proporcionar modelos para la reforma institucional en todo Camboya. Al dise�ar el proyecto, se vio que ser�a importante emprender ciertas iniciativas de apoyo, como:

nuevas investigaciones sobre mecanismos de justicia comunitarios alternativos que puedan complementar los servicios que ofrece el sistema formal; y
el desarrollo de sanciones no privativas de libertad y adecuadas para evitar el posible crecimiento excesivo de la poblaci�n penitenciaria que podr�a derivarse del fortalecimiento de la administraci�n de la justicia penal.

Un resultado imprevisto de este examen del sistema existente ha sido el fomento de varias reformas iniciadas en el �mbito local, especialmente en el sector penitenciario y que, en su mayor parte, han sido consecuencia de los intercambios de informaci�n entre las autoridades camboyanas y los equipos que planificaban el proyecto que visitaron el pa�s.

La ayuda debe centrarse en:

las instituciones jur�dicas y de justicia formales, es decir, tribunales, defensores del pueblo, comisiones para la reforma legal, fuerzas policiales civiles y servicios de seguridad penitenciarios y judiciales;
las estructuras y los grupos comunitarios y tradicionales encargados de hacer cumplir la ley y de resolver disputas;
otros organismos que act�en en �mbitos que comportan riesgos de conflicto en el seno de la comunidad, como por ejemplo las autoridades que gestionan recursos.
facilitar el acceso al sistema judicial de personas y grupos, especialmente de los marginados.

Dada la complejidad y delicadeza de muchas de las cuestiones relativas al desarrollo en el �mbito legal y judicial, hace falta flexibilidad a la hora de dise�ar intervenciones. Los organismos de ayuda deben investigar proyectos innovadores que puedan enfocar esta tarea por medio de diversos tipos de apoyo, como por ejemplo:

proyectos dise�ados para crear v�nculos entre instituciones formales e informales que act�an en las esferas legal y judicial, para fomentar una mayor aceptaci�n en la comunidad y un mayor compromiso con las iniciativas legales y judiciales (complementando los enfoques tradicionales destinados a reforzar exclusivamente las instituciones formales);
apoyando la vigilancia de los abusos contra los derechos humanos; y
apoyando la capacitaci�n profesional de juristas y de dirigentes pol�ticos.

ii) La reforma del sector de la seguridad

Las condiciones de conflicto sociopol�tico pueden contribuir muchas veces a aumentar el poder y la independencia de las fuerzas militares y policiales frente a las autoridades civiles y a la poblaci�n. La reforma de las fuerzas de seguridad para mejorar su responsabilidad p�blica, su conducta profesional y el fortalecimiento de la supervisi�n civil puede desempe�ar un importante papel en la construcci�n de la paz. Estos esfuerzos, sumados a las actividades destinadas a reforzar los sistemas jur�dicos y la sociedad civil y tomados como un todo, pueden contribuir a promover debates en profundidad y una participaci�n m�s amplia en estos procesos.

Las �reas concretas de la ayuda internacional abarcan:

a) impartir formaci�n a l�deres civiles en materia de seguridad, incluida la capacidad de supervisi�n del comportamiento, de la eficacia y de la eficiencia de las fuerzas de seguridad;
b) la apertura de oficinas de defensores del pueblo independientes, comisiones civiles y otras formas de supervisi�n civil de las fuerzas de seguridad;
c) impartir formaci�n a la polic�a y a las fuerzas militares centrada en sus funciones en el seno de en una sociedad democr�tica y en su capacidad para hacer cumplir unas normas de conducta y de deontolog�a profesional;
d) apoyar la reforma de los sistemas de instrucci�n militar.

Depender� de las normas y de los procedimientos de los Estados Miembros del CAD la determinaci�n de hasta qu� nivel estas actividades pueden apoyarse con fondos de la cooperaci�n para el desarrollo. Sin embargo, pueden lograrse resultados positivos con una estrecha coordinaci�n entre la cooperaci�n para el desarrollo y otras formas de ayuda. El �xito de los esfuerzos encaminados a la reforma del sector de la seguridad depende en gran medida de la existencia de un sistema de justicia capaz de investigar y de castigar los abusos y los comportamientos ilegales; de ah� que los sistemas de seguridad y judiciales se encuentren �ntimamente vinculados.

iii) Formaci�n en derechos humanos

El papel del ej�rcito est� cambiando r�pidamente en muchos pa�ses. Las fuerzas de defensa y de seguridad se utilizan cada vez m�s en operaciones de car�cter policial en el interior del propio pa�s y en las labores de ayuda de emergencia y de prevenci�n de cat�strofes. Aunque algunas fuerzas militares han recibido formaci�n en los principios fundamentales del derecho humanitario, pocas han recibido formaci�n adecuada en los principios generales de los derechos humanos. Esta formaci�n es b�sica para que dichos grupos act�en adecuadamente en situaciones internas. Por otra parte, como representantes de la comunidad internacional, las fuerzas de mantenimiento de la paz deben estar preparadas para respetar y hacer cumplir los m�s elevados principios al respecto.

La formaci�n en derechos humanos, que debe tener en cuenta las especificidades culturales, puede contribuir a asegurar unas relaciones apropiadas con la poblaci�n civil en estas situaciones. Esta formaci�n debe estar adaptada a la situaci�n de cada pa�s, pero tambi�n ha de basarse en los principios aceptados internacionalmente que se detallan en los instrumentos internacionales de derechos humanos. Dado el reconocimiento general de que la mujer sufre muchas veces la peor parte de las consecuencias del conflicto, tanto en el �mbito dom�stico como en el contexto social general, la formaci�n en derechos humanos deber� abordar preocupaciones y cuestiones espec�ficas relativas al enfoque de g�nero.

Adem�s de impartir formaci�n, en ocasiones hay que prestar apoyo log�stico para el suministro de material, proporcionando una infraestructura para ayudar al organismo de que se trate a desempe�ar sus funciones. Sin embargo, en el �rea del suministro de material, puede haber aspectos delicados. Hay que tener muy en cuenta la posibilidad de que se haga un uso incorrecto de la ayuda. Por ejemplo, el material destinado a la polic�a, aunque sea del todo apropiado si se emplea debidamente, tiene mucha m�s posibilidad y riesgo de recibir un uso incorrecto que el resto del equipamiento destinado a otros sectores.

Los sistemas de justicia y de resoluci�n de disputas deben integrar tambi�n el respeto y la promoci�n de los derechos humanos como principios fundamentales. Los donantes pueden contribuir a afianzar las instituciones y a formar a personal que cumpla funciones en la protecci�n de los derechos humanos y en la gesti�n de conflictos. Los candidatos clave para la formaci�n en derechos humanos son el estamento militar, la polic�a, los jueces, los profesionales del Derecho y sus auxiliares y el personal penitenciario. Tambi�n se beneficiar�an de esta formaci�n otros grupos como los l�deres comunitarios y los educadores.

C. Reforzar la sociedad civil para la construcci�n de la paz y la reconciliaci�n

Las instituciones de la sociedad civil desempe�an una funci�n vital como representantes de diferentes grupos de inter�s, pero cuando se enfrentan a resistencias o a procesos de adaptaci�n inadecuados, puede producirse un aumento de las tensiones, la represi�n y el aumento de la violencia. El apoyo a la sociedad civil debe mantener el objetivo de contribuir a conciliar los intereses de los distintos grupos a largo plazo. La "diplomacia ciudadana", en diversos niveles, puede proporcionar capacidades decisivas para esta conciliaci�n.

En regiones de violencia latente o manifiesta, los actores de la sociedad civil pueden tener dificultades para desempe�ar una funci�n en la construcci�n de la paz debido a la intimidaci�n y a los ataques. Pueden ser especialmente vulnerables las redes de informaci�n y de comunicaci�n. Tambi�n se pueden exacerbar las divisiones entre los grupos y quiz� pueda hacer falta un esfuerzo especial para contribuir a proteger los derechos humanos de las minor�as. Sin embargo, estas mismas condiciones pueden generar tambi�n el impulso necesario para que surjan nuevos agentes e instituciones, como redes de derechos humanos y grupos pacifistas. En ciertas circunstancias, esto podr�a incluir asimismo el resurgimiento de formas de autoridad y de t�cnicas para la gesti�n y resoluci�n de conflictos de car�cter tradicional.

Los organismos de desarrollo, al mismo tiempo que tratan de identificar las fuerzas que en una sociedad contribuyen a la construcci�n de la paz en la sociedad, deben estar alerta ante el riesgo de que su apoyo a determinadas instituciones sociales y autoridades sea malinterpretado. Ciertos grupos tradicionales podr�an ser elitistas y opresores; ciertas ONG u otros grupos locales podr�an ser instrumentos de las facciones enfrentadas. Por tanto, tambi�n estos actores de la construcci�n de la paz deben ser sometidos al mismo examen riguroso que suele aplicarse a la labor de otras instituciones "asociadas" y determinar sus aspectos m�s positivos para fortalecerlos.

Las �reas concretas de apoyo de los donantes pueden clasificarse en tres categor�as generales:

a) el apoyo a ciertas instituciones tradicionales;
b) la promoci�n del di�logo y de la cooperaci�n en sociedades divididas; y
c) el apoyo a la libertad de informaci�n y al acceso a ella para todos los miembros de la sociedad.

a) El apoyo a ciertas instituciones tradicionales

Las autoridades y los mecanismos tradicionales son a menudo un reflejo de sistemas e instituciones que han evolucionado con el tiempo para ayudar a gestionar las tensiones intergrupales y el reparto de los recursos naturales. En algunos casos, los mecanismos informales para la resoluci�n de disputas y las autoridades tradicionales ejercen una considerable influencia sobre los l�deres pol�ticos nacionales, aunque dicha influencia no siempre sea visible.

Cuando la autoridad de un gobierno es d�bil, las instituciones de autoridad tradicionales tienen a menudo una influencia importante sobre las comunidades y pueden ser mecanismos esenciales para la eficacia de la construcci�n de la paz. Se han dado, por ejemplo, numerosos casos en los que, tras el hundimiento de la autoridad del Estado, se han reafirmado los mecanismos de consolidaci�n de la paz tradicionales e informales para beneficio de las comunidades locales.

Las actividades de los donantes para apoyar las iniciativas tradicionales para la construcci�n de la paz deben tratar de basarse en instituciones de autoridad tradicionales como los consejos de ancianos, los l�deres religiosos y los consejos tribales, que contribuyen al proceso de construcci�n de la paz y de reconciliaci�n de una forma significativa y constructiva.

Apoyar el desarrollo del espacio pol�tico dentro del cual los grupos aut�ctonos puedan elaborar soluciones propias a los problemas es una tarea especialmente dif�cil. Exige un compromiso a largo plazo con las instituciones y los procesos tradicionales para la gesti�n de conflictos; una comprensi�n completa de los factores culturales relevantes en la prevenci�n y resoluci�n de conflictos, y ser sensibles a ellos; y la voluntad de entablar una relaci�n de confianza con los socios locales, basada en la implicaci�n significativa y a largo plazo en el pa�s.

b) Promover el di�logo y la cooperaci�n en sociedades divididas

i) Las relaciones intercomunitarias

En las sociedades divididas, los esfuerzos para fomentar las relaciones intercomunitarias, como el comercio, los intercambios de informaci�n y el di�logo, pueden desempe�ar un importante papel para reducir las tensiones intercomunitarias, derribar antiguas barreras sociales y fomentar la tolerancia y la comprensi�n. El establecimiento de redes sociales de confianza no s�lo contribuye a la reconstrucci�n social, sino tambi�n a la creaci�n de un capital social que puede contribuir a prevenir estallidos recurrentes de conflicto violento en el futuro.

Las �reas concretas de apoyo de los pa�ses donantes incluyen programas de apoyo a la comprensi�n intercultural, la promoci�n de la pluralidad ling��stica y de la expresi�n cultural de las minor�as y de los pueblos ind�genas, y la promoci�n de la identificaci�n de un legado compartido, de unos valores y de unas metas comunes a los diferentes grupos sociales. Esta ayuda debe centrarse sobre todo en nutrir las redes y las organizaciones sociales o institucionales que puedan actuar como puntos de estabilizaci�n en la sociedad.

Tanto en las sociedades proclives al conflicto como en las asoladas por la guerra, los donantes pueden realizar actividades con objetivos dirigidos expl�citamente a la reconciliaci�n, que traten de crear v�nculos entre grupos con intereses divergentes, como las siguientes:

Dentro de las labores t�picas de la ayuda y la rehabilitaci�n, incorporar medidas para facilitar la reconciliaci�n de grupos enfrentados en una sociedad. Por ejemplo: programas centrados en la reinserci�n de elementos potencialmente desestabilizadores (como ex combatientes, j�venes, etc.) en la vida social y econ�mica a nivel general de la sociedad.
Programas de apoyo a "puntos de estabilizaci�n" o la distribuci�n de recursos a trav�s de ellos (por ejemplo, comit�s multi�tnicos, organizaciones de mujeres) dentro de las comunidades como medio de reforzar la confianza.

Grupos objetivo importantes para estas actividades son las cooperativas agrarias, las asociaciones juveniles y otras asociaciones orientadas a metas o temas concretos con una composici�n multicultural.

Las mujeres pueden desempe�ar un papel mediador especial entre las partes en di�logo, en las negociaciones de paz y en las estrategias de reconstrucci�n y de rehabilitaci�n, y aportar su experiencia y puntos de vista particulares a los esfuerzos para construir la paz y la reconciliaci�n. En muchos casos, las organizaciones de mujeres pueden ayudar a prevenir y a poner fin a las hostilidades al actuar como negociadores informales o grupos de presi�n, organizando campa�as y manifestaciones. Las mujeres tienen a menudo menos inhibiciones y m�s legitimidad que los varones militarizados para protestar contra el conflicto violento y presionar en favor de la paz.

Como se acord� en la Plataforma para la Acci�n de la Conferencia sobre las Mujeres de Pek�n (1995), hay que garantizar la igualdad de oportunidades para la mujer a fin de que participe en foros y actividades por la paz. Los organismos de cooperaci�n tambi�n deben desarrollar estrategias y enfoques eficaces para su empoderamiento y para animarlas a desempe�ar un papel m�s en�rgico a la hora de configurar un futuro pac�fico y viable para su pa�s, dot�ndolas de medios para aumentar y consolidar la confianza, su liderazgo, las t�cnicas de negociaci�n, etc.

Recuadro 10. El papel de la mujer en el proceso de transici�n de Sierra Leona

En 1994, las mujeres de Sierra Leona comenzaron a definir su programa de trabajo para la Conferencia de Pek�n. Y fue durante este proceso cuando descubrieron la necesidad de organizarse para apoyar el proceso de paz, y de tomar parte activa en la transici�n a la democracia de Sierra Leona.

Los grupos de mujeres de Freetown empezaron a movilizar apoyos y a exigir la paz. Vieron las elecciones democr�ticas como un veh�culo para resolver el interminable conflicto que aflig�a a su pa�s. Trabajaron para sentar a los rebeldes en la mesa de negociaciones y entablar un di�logo. Las mujeres de las zonas rurales salieron a los campos cantando y pidiendo a los rebeldes que depusieran las armas. En una ocasi�n, el ej�rcito descubri� una de estas reuniones y las mujeres que hab�an ido al encuentro de los rebeldes murieron en el fuego cruzado.

Sin embargo, los grupos de mujeres de todo el pa�s perseveraron, movilizando un apoyo en el seno de los sindicatos, de los educadores, de las organizaciones c�vicas, y de la sociedad tradicional, en favor de las elecciones democr�ticas. Pese a los intentos de desbaratar el proceso, tanto por parte del ej�rcito como de los rebeldes, que cometieron atrocidades y violaciones graves de los derechos humanos, las elecciones se celebraron y el gobierno militar fue sustituido por otro civil.

Ir�nicamente, mientras trabajaban por la paz, estos grupos no lograron garantizar su propia inclusi�n en las listas electorales. La mayor�a de las mujeres, pese a su activismo en el proceso de paz, no estaban a�n preparadas para presentarse como candidatas individuales a ocupar cargos pol�ticos. Esto tuvo como resultado la elecci�n de s�lo dos parlamentarias y la designaci�n de otras dos mujeres para puestos de rango ministerial: una como responsable de los Asuntos relativos a la Mujer y a la Infancia y otra de Turismo y Cultura.

Los donantes tambi�n pueden facilitar ayuda a grupos y a redes de defensores de los derechos humanos, locales o nacionales, y a organizaciones religiosas que trabajan por la paz intergrupal a trav�s de la creaci�n de foros de debate y concertaci�n, para fomentar los debates entre los miembros de las comunidades en conflicto.

La base de estos enfoques radica en el argumento de que las relaciones constructivas que se entablan en el �mbito personal o profesional pueden tener su reflejo, en �ltima instancia, en �mbitos sociales m�s amplios, con el efecto multiplicador que esto conlleva. El potencial que exista en una regi�n para el establecimiento de v�nculos culturales y el impacto sociocultural y psicol�gico del trabajo cultural a�aden s�lidos argumentos a favor de estos enfoques.

ii) Mediaci�n y negociaci�n

A trav�s del afianzamiento de t�cnicas eficaces de arbitraje, de mediaci�n, de negociaci�n y de reconciliaci�n, los organismos de desarrollo pueden contribuir a aumentar las oportunidades para que las estrategias de gesti�n, de resoluci�n y de prevenci�n de conflictos sean aceptadas como adecuadas y leg�timas por los propios actores.

Recuadro 11. El desarrollo de capacidades para construir la paz y la reconciliaci�n en Sud�frica

En Sud�frica, durante la era del apartheid, cuando la cooperaci�n de Estado a Estado no era posible, los organismos de desarrollo financiaron una amplia gama de proyectos no gubernamentales que trataban, expl�citamente, de desarrollar la capacidad de los sudafricanos exiliados y contrarios al apartheid para negociar una transici�n pac�fica y participar plenamente en una Sud�frica post-apartheid.

Esto incluy� impartir seminarios de formaci�n en liderazgo para l�deres sindicales, as� como proyectos espec�ficos para l�deres femeninas; la formaci�n en conocimientos generales de gesti�n y organizaci�n; la organizaci�n de una amplia red de comit�s que gozaran de respeto en la sociedad para vigilar la actividad pol�tica y contribuir a contener la violencia potencial; y esfuerzos encaminados a afianzar la eficacia y la capacidad institucional de los movimientos civiles nacionales.

En la era post-apartheid, los programas de formaci�n e intercambio organizados con el respaldo internacional y destinados a funcionarios p�blicos y l�deres comunitarios contin�an desempe�ando su papel en el desarrollo de la capacidad de estas personas para representar y negociar los intereses de la comunidad en los foros pol�ticos, al mismo tiempo que fomentan una mejor comprensi�n de las estructuras y de los procesos de las instituciones pol�ticas. Los ejemplos no se limitan a Sud�frica. Una labor similar se ha llevado a cabo en el Asia Meridional, en Centroam�rica y en otras regiones del mundo, a menudo en aplicaci�n de programas de buen gobierno y de fortalecimiento institucional.

La formaci�n en el arbitraje, la mediaci�n y la negociaci�n, y los esfuerzos dirigidos a la reconciliaci�n, conforman y construyen la capacidad necesaria para participar en la reestructuraci�n de la sociedad, de la econom�a y de las instituciones pol�ticas. Esta formaci�n debe dirigirse a grupos y a personas, especialmente a las mujeres, que est�n en condiciones de desempe�ar un papel fundamental en la transici�n hacia un futuro m�s justo y equitativo.

Los proyectos de desarrollo dirigidos a abordar cuestiones como la gesti�n de la tierra o del agua, la salud y el transporte, pueden ofrecer tambi�n importantes v�as para la cooperaci�n intercomunitaria, pues re�nen a especialistas t�cnicos de comunidades en conflicto para iniciar un di�logo sobre intereses mutuos. Estos especialistas pueden ser decisivos a la hora de fomentar una dimensi�n identitaria com�n y de facilitar la identificaci�n de enfoques compartidos hacia soluciones conjuntas para los desaf�os y dificultades de car�cter socioecon�mico. Aparte de su repercusi�n concreta sobre el desarrollo, estos proyectos tienen una repercusi�n social m�s amplia al consolidar la confianza, permitir que diferentes grupos identifiquen mejor metas comunes y tambi�n al facilitar procesos de desarrollo eficaces y participativos.

Los organismos de desarrollo tambi�n pueden reforzar iniciativas para el desarrollo dise�adas expl�citamente para facilitar el debate y el di�logo entre miembros de comunidades en conflicto. Este tipo de proyectos fomentan los contactos constructivos entre personas y organizaciones comunitarias en regiones proclives al conflicto con el fin de romper antiguas barreras sociales y de crear un entorno favorable a la construcci�n de la paz. Estos proyectos deben implicar, muchas veces, a los grupos m�s vulnerables, como los ni�os y las madres, de todas las partes enfrentadas en el conflicto.

iii) Educaci�n y formaci�n intercultural

Mediante el apoyo a la educaci�n, y a los mecanismos alternativos de resoluci�n de disputas, los organismos de desarrollo realizan una funci�n crucial, si bien delicada, a la hora de favorecer soluciones no violentas a los conflictos intergrupales y de romper el ciclo de hostilidad intergrupal y de conflicto por motivos �tnicos, culturales y confesionales. Esto puede abarcar desde el apoyo al desarrollo de programas de estudios y de libros de texto no partidistas, hasta ayudar a cultivar y difundir valores compartidos como la tolerancia y el pluralismo, apoyar espec�ficamente las iniciativas de "educaci�n para la paz", dise�adas para contribuir a crear una mejor comprensi�n de los or�genes y de la historia de las relaciones sociales, y promover la cooperaci�n y la reconciliaci�n intergrupal. Los considerables recursos de la cooperaci�n para el desarrollo que se destinan actualmente a la esfera de la educaci�n en muchos pa�ses deben situar a los donantes en buenas condiciones para desempe�ar un papel central en estas �reas.

El efecto que la interrupci�n de la escolarizaci�n puede tener sobre unos ni�os que son testigos de la brutalidad y de la quiebra de las estructuras sociales y morales puede aumentar la inestabilidad social. Esto puede inhibir procesos de aprendizaje sobre c�mo abordar las disputas sin recurrir a la violencia y c�mo coexistir pac�ficamente con otras religiones y grupos �tnicos, reforzando as� la historia de conflicto en las relaciones intergrupales.

c) El apoyo a la libertad de informaci�n y al libre acceso a la misma

La importancia de una prensa libre para alentar tendencias democr�ticas y el respeto a los derechos humanos y civiles es algo bien conocido. A la inversa, la difusi�n de informaci�n distorsionada o sesgada puede alimentar las tensiones en entornos pol�tica y socialmente inestables. Los medios de comunicaci�n y los proveedores de informaci�n tienen una capacidad �nica para llegar a las poblaciones que viven en condiciones proclives al conflicto e influir en ellas, y un papel crucial que desempe�ar en la promoci�n del di�logo en las sociedades divididas. Los medios de comunicaci�n controlados han sido utilizados en numerosas ocasiones para exacerbar el odio a otras comunidades, difundir propaganda y distorsionar hechos con el fin de reforzar la posici�n de una de las partes. Durante los periodos de crisis, el simple acceso a una informaci�n libre, imparcial y completa puede contribuir de forma significativa a aliviar las tensiones.

Las tensiones locales y la violencia comunitaria son a menudo resultado tanto de la falta de informaci�n y de los malentendidos como de intereses divergentes reales. Los canales de comunicaci�n locales y el acceso a la informaci�n sobre hechos ocurridos en la sociedad en general pueden contribuir a impedir que los acontecimientos se sucedan en una escalada de violencia. Las informaciones imparciales (que incluyan todas las opiniones), precisas (que aborden el contexto y no s�lo los hechos) y completas (que hablan de los procesos y objetivos que subyacen en las posturas manifestadas) pueden ser cruciales para desactivar las posibilidades de conflicto.

En su papel de educaci�n social, la informaci�n no sesgada difundida por los medios de comunicaci�n puede abordar numerosas cuestiones sociales que interesan a la audiencia elegida, y al mismo tiempo, contribuir a reducir las tensiones y a crear confianza en la sociedad. Muchas veces la informaci�n importante es la relativa a la salud, a la capacidad para leer y escribir y a manejar nociones elementales de c�lculo, a la agricultura y al medio ambiente. En las zonas de conflicto, esto puede ampliarse tambi�n a cuestiones como la sensibilizaci�n sobre el problema de las minas terrestres, los traumas de guerra, los Convenios de Ginebra sobre el trato que deben recibir los prisioneros, los heridos y los civiles, y la localizaci�n de personas en paradero desconocido, as� como los acuerdos de paz y los procesos de desmovilizaci�n. Los medios de comunicaci�n independientes pueden proporcionar una "voz" a los desfavorecidos, as� como mecanismos de control para garantizar la rendici�n de cuentas por parte de los l�deres. En un contexto de construcci�n de la paz, permiten tambi�n garantizar que cada bando pueda escuchar la postura del otro, abriendo as� l�neas de comunicaci�n que de otro modo apenas existir�an.

Al apoyar la capacidad de los medios de comunicaci�n como veh�culo para informar de lo que hacen los actores sociales y pol�ticos, los donantes deben tener en cuenta la identidad de la audiencia a la que se dirigen y sus tradiciones culturales, antes de elegir el medio y de programar las emisiones. Esto es especialmente importante en las zonas en conflicto donde lo m�s probable es que no existan actividades de apoyo sobre el terreno que faciliten la comprensi�n y refuercen los mensajes. Implicar a la comunidad en el dise�o, la planificaci�n y la realizaci�n de las actividades afianza su apropiaci�n del proceso y su compromiso.

Recuadro 12. Somalia: los medios de comunicaci�n como educadores sociales

Escuchar la radio forma parte del modo de vida en Somalia, lo que convierte a este medio en un importante cauce mediante el cual se puede tratar de influir en las actitudes y en el comportamiento de las personas en un conflicto tan complejo e inextricable como el que sufre este pa�s. El Comit� Internacional de la Cruz Roja (CICR) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) han tratado de transmitir mensajes humanitarios a trav�s del Servicio en Lengua Somal� de la BBC; UNICEF ha financiado tambi�n Radio Voz de Paz, que emite desde Addis Abeba.

Cuando el Comit� Internacional de la Cruz Roja y la Secci�n Somal� del Servicio Mundial de la BBC iniciaron la emisi�n de una imaginativa serie novelada en la que se subrayaba la necesidad de preservar los valores humanitarios en la guerra y se exploraban v�as de resoluci�n del conflicto, se produjeron reacciones muy diversas. Algunos oyentes se mostraron muy receptivos y apreciaban el �nfasis que se pon�a sobre la paz en la serie. Pero en una encuesta del CICR, otros oyentes consideraban que la obra era una conspiraci�n de un sub-clan para criticar a sus rivales. El problema era la elecci�n de los actores: sus acentos delataban el clan al que pertenec�an, y el nombre del pueblo imaginario, que result� que exist�a en la realidad, aumentaba las sospechas de estos oyentes de que la obra era el ataque velado de un clan contra otro. Para que los mensajes sobre la consolidaci�n de la paz tuvieran alguna posibilidad de influir, los oyentes ten�an que percibir que eran imparciales y apartidistas.

Este caso ilustra los escollos que puede sufrir este tipo de emisiones, cuando est�n dirigidas a una sociedad muy dividida: los oyentes somal�es son sumamente exigentes. Resulta bastante habitual que comparen las emisiones de la BBC en somal�, en ingl�s y en swahili y crean que cualquier discrepancia es parte de una conspiraci�n de la BBC. Esto es sintom�tico de un fen�meno que todos los medios de comunicaci�n de masas afrontan en las zonas en conflicto: debido al sufrimiento o a su compromiso personal, la audiencia ha perdido a menudo la capacidad de una percepci�n imparcial.

Las �reas concretas de apoyo de los donantes abarcan:

contribuir a crear o a revisar las leyes pertinentes sobre la independencia y la libertad de los medios de comunicaci�n (por ejemplo, las leyes anti-difamaci�n);
formar a redactores locales en informaci�n sobre conflictos, ayudar a desarrollar una cobertura informativa de alta calidad y precisa;
el establecimiento y el mantenimiento de medios de comunicaci�n nacionales y locales aut�nomos o independientes (incluidas las emisiones de radio rurales o comunitarias) y su compromiso con una elevada calidad profesional y �tica, mediante el apoyo t�cnico y econ�mico;
la cobertura local de noticias por los medios de comunicaci�n internacionales en circunstancias en las que no sea viable econ�micamente otro m�todo;
proyectos y programas que ayuden a los actores estatales a comprender y apoyar el papel de los medios de comunicaci�n en una sociedad democr�tica, y que proporcionen material, ayuda econ�mica y legal a los medios para alcanzar este objetivo.

En pa�ses en los que el acceso a la informaci�n es limitado o est� restringido, o donde el Estado o grupos partidistas controlan el contenido informativo global, podr�a ser necesario identificar y apoyar cauces de informaci�n y de comunicaci�n informales. En estas situaciones, los donantes, trabajando con los medios de comunicaci�n internacionales, podr�an tambi�n contribuir al empoderamiento de los medios de comunicaci�n locales que en caso contrario permanecer�an oprimidos.

El apoyo a los medios informativos para que proporcionen canales de comunicaci�n entre perspectivas opuestas debe ser un proceso continuo: la formaci�n para periodistas y editores locales requiere un apoyo posterior, especialmente en las dif�ciles circunstancias de un conflicto; el apoyo t�cnico a los medios independientes ha de estar ligado a la formaci�n, tanto editorial, como t�cnica y de gesti�n, para lograr una programaci�n de mayor calidad. Las intervenciones no han de orientarse s�lo a los periodistas de primera l�nea, sino tambi�n a los editores de noticias, a los gerentes y, cuando las circunstancias lo permitan, a las autoridades pol�ticas, que podr�an tener el control en �ltima instancia del flujo de la informaci�n.

La formaci�n y la contrataci�n de personal para los medios de comunicaci�n ha de ser equilibrada en cuanto a los sexos. El apoyo especial a la inclusi�n de mujeres en radio y televisi�n podr�a proporcionar a las mujeres un foro m�s p�blico en el que poder desarrollar sus conocimientos como comentaristas y expertas en asuntos de actualidad, y aumentar su visibilidad e influencia con vista a funciones pol�ticas m�s generales. Su presencia en los medios de comunicaci�n proporciona una "voz" a las mujeres del pa�s, al mismo tiempo que aumenta las oportunidades de abordar cuestiones de importancia para la mujer.

D. Orientaciones clave para los donantes

Los donantes han de contribuir al desarrollo de las instituciones y de los procesos en el seno del Estado y de la sociedad civil que fomenten y sostengan la democratizaci�n. El apoyo al buen gobierno implica, entre otros elementos, aumentar la capacidad de un Estado para desarrollar y mantener unas instituciones pol�ticas representativas, receptivas e imparciales. Facilitar la transici�n hacia sistemas de gobierno m�s democr�ticos podr�a exigir que los donantes respondieran a peticiones de ayuda para planificar, realizar y supervisar procesos electorales. Tambi�n podr�a exigir el desarrollo de capacidades dentro de la propia sociedad civil para articular intereses a trav�s de cauces no violentos, y utilizar o desarrollar los mecanismos necesarios para defender esos intereses en los foros p�blicos.

Los organismos de desarrollo tienen conocimientos particulares y redes en los pa�ses en v�as de desarrollo que podr�an aprovechar en estas circunstancias, pero esta labor exige tambi�n entablar unas relaciones de trabajo eficaces con otros tipos de actores, como el sector pol�tico y militar dentro del pa�s, as� como los diplom�ticos, las instituciones financieras internacionales y los contingentes para el mantenimiento de la paz.

Para fomentar la participaci�n en la construcci�n de la paz y en la prevenci�n de conflictos, es necesario, en primer lugar, identificar los aspectos tanto del Estado como de la sociedad que podr�an contribuir eficazmente a estos esfuerzos o a obstaculizarlos. La cooperaci�n para el desarrollo debe trabajar para reforzar los elementos constructivos, al mismo tiempo que modera los impactos negativos y supera los obst�culos. En concreto, debe evitar centralizar en exceso la ayuda destinada a reforzar las instituciones gubernamentales si eso puede hacerlas m�s independientes de los grupos y de las estructuras locales y, por tanto, que est�n menos interesadas en entablar el di�logo y la cooperaci�n.

El afianzamiento de las instituciones p�blicas ha de adaptarse al contexto pol�tico, econ�mico, social, cultural e hist�rico dentro del cual se realiza esta labor. El afianzamiento institucional podr�a basarse en los ejemplos y experiencias de los pa�ses donantes, entre otros, aunque, en �ltimo t�rmino, las instituciones que se adopten en un pa�s concreto podr�an ser muy diferentes en la forma, e incluso en la funci�n.

M�s en concreto, los Miembros del CAD deben seguir respaldando los esfuerzos destinados a:

garantizar que todas las instituciones y organismos p�blicos funcionan de una forma transparente, responsable y accesible para el beneficio de todos los miembros de la sociedad, en especial de las minor�as, de los marginados y de los grupos m�s vulnerables;
fomentar la consulta y la participaci�n vigorosas de la comunidad en la formulaci�n, la puesta en pr�ctica y la evaluaci�n de las pol�ticas p�blicas;
garantizar la provisi�n de servicios asequibles, eficaces y accesibles, y su distribuci�n equitativa entre todas las comunidades afectadas;
garantizar que el gobierno dialoga con los ciudadanos, con organizaciones y con grupos de inter�s de una forma no exclusiva, no discriminatoria y no sectaria;
facilitar la formaci�n y educaci�n de la opini�n p�blica, especialmente de las mujeres, y de las organizaciones acerca de los procesos, las pol�ticas y los proyectos del gobierno;
garantizar que las autoridades y el personal de las instituciones p�blicas son representativas de las comunidades a las que sirven;
implicar al personal de las instituciones p�blicas a todos los niveles en los procesos de planificaci�n y de toma de decisiones; y
garantizar que tanto las autoridades y los funcionarios p�blicos existentes como los nuevos reciben cursos de formaci�n o de reciclaje en las t�cnicas administrativas, de comunicaci�n y de otra �ndole necesarias para alcanzar los objetivos indicados.

En casos extremos, cuando los gobiernos, o algunos de sus componentes se muestran especialmente reacios a respaldar estos elementos clave para la prevenci�n de conflictos y la construcci�n de la paz, puede que los donantes tengan que considerar la posibilidad de recurrir, de forma comedida, a incentivos o a medios disuasorios directos a la hora de fijar sus asignaciones de financiaci�n. Estos enfoques, pese a sus limitaciones, podr�an en algunas circunstancias servir de est�mulo para que los receptores refuercen los pilares sobre los que se sostienen la construcci�n de la paz y la prevenci�n de conflictos en sus programas nacionales de desarrollo.

El apoyo a la resoluci�n de conflictos debe centrarse sobre todo en ayudar a crear capacidades locales sostenibles. Los donantes s�lo pueden ejercer el papel de suministradores o facilitadores, y deben ser lo m�s abiertos y flexibles posible a las necesidades y prioridades expresadas desde el seno de la propia sociedad para que las soluciones sean duraderas.

Las intervenciones de organismos de desarrollo en apoyo del di�logo y de la negociaci�n deben evitar tratar de imponer soluciones generadas desde fuera. Por el contrario, deben obligarse constantemente a contribuir a crear un espacio donde las partes de un conflicto puedan explorar por s� mismas soluciones y trabajar juntas para construir la paz y el buen gobierno.

La ayuda debe mantenerse a medio y largo plazo de manera a evitar que las personas y los grupos que se hayan reunido para abordar una crisis inmediata vuelvan a la "normalidad" antes de que se hayan resuelto del todo los problemas de fondo. Toda la ayuda encaminada a apoyar mecanismos locales para la resoluci�n de conflictos ya sean autoridades tradicionales o grupos moderados ha de desarrollarse a la luz de la mejor comprensi�n posible de las din�micas pol�ticas, sociales y econ�micas que subyacen en el conflicto.

Los donantes reconocen que puede que la ayuda destinada a tratar de reforzar o de respaldar las instituciones de la sociedad civil no prevenga o reduzca por s� misma el conflicto a corto plazo. Antes bien, los donantes deben apoyar la construcci�n de la paz y la reconciliaci�n en el �mbito comunitario a largo plazo, paralelamente a sus esfuerzos encaminados a afianzar los del buen gobierno que pueden propiciar la paz.

V. El apoyo a la recuperaci�n post-conflicto: prioridades orientativas

A. Perspectiva general El objetivo de la reconstrucci�n post-conflicto no es volver a las condiciones anteriores a la crisis, sino sentar las bases para la paz y un desarrollo sostenible. Cuando se ha producido la quiebra de la autoridad civil, la primera prioridad es restaurar una administraci�n del Estado leg�tima, que los ciudadanos consideren que sirva a todos los grupos y que pueda aliviar las tensiones que inevitablemente persisten en el periodo post-conflicto.

Puede que existan sistemas e instituciones del pasado que hayan contribuido a crear desigualdades econ�micas y sociales y a alimentar el conflicto. Las situaciones post-conflicto ofrecen oportunidades especiales para la reforma pol�tica, econ�mica y administrativa. Entre las �reas fundamentales para la acci�n figuran el sistema de propiedad agraria y su administraci�n, el sistema judicial y los sistemas de seguridad interna.

Con independencia de la fase por la que atraviese el conflicto, los donantes deben trabajar para fomentar el consenso interno en torno a una serie de pol�ticas y de programas adecuados a los �mbitos, social y cultural del pa�s de que se trate. Las autoridades o grupos nacionales y locales, incluidos los representantes de las partes en conflicto, deben participar en la formulaci�n de programas, preparando as� el camino para que el proceso de desarrollo sea llevado a cabo por actores nacionales.

Desde el inicio de un di�logo pol�tico sobre cuestiones tan fundamentales como el gobierno y la participaci�n, hay que alentar a todos los grupos, incluidos los marginados, a que se expresen. Hace falta incluir la libertad de asociaci�n y el fomento de los partidos pol�ticos en la agenda pol�tica. La participaci�n p�blica en el proceso de reconstrucci�n pol�tica exige que se respeten los derechos civiles y los derechos humanos de los participantes.

Desde el punto de vista operativo, las �reas prioritarias para recibir apoyo en la reconstrucci�n post-conflicto incluyen: la restauraci�n de la seguridad interna y del Estado de Derecho, la legitimaci�n de las instituciones del Estado, el establecimiento de unas bases para el crecimiento econ�mico equilibrado, y la mejora de la seguridad alimentaria y de los servicios sociales. Esto podr�a exigir la reforma de las fuerzas de seguridad y de los sistemas jur�dicos o contribuir a establecer estructuras completamente nuevas, cuando la sociedad considere ileg�timas las anteriores.

M�s adelante se debaten con m�s detalle otras �reas prioritarias relacionadas de forma m�s exclusiva con las necesidades especiales de los pa�ses que se est�n recuperando de un conflicto violento, como la reinserci�n de los refugiados y de los desplazados internos, la desmovilizaci�n de antiguos combatientes y la eliminaci�n de la amenaza de las minas terrestres, que a menudo constituyen requisitos sine qua non para la normalizaci�n de las actividades econ�micas.

B. La restauraci�n de la capacidad de gesti�n econ�mica

a) Cuestiones fundamentales y necesidades prioritarias

Los pa�ses en crisis o que se est�n recuperando de un conflicto violento necesitan movilizar con urgencia recursos econ�micos internos y externos para la reconstrucci�n econ�mica ante las excepcionales limitaciones a que se enfrentan. Las autoridades reci�n establecidas necesitan a menudo de forma imperiosa unos conocimientos especializados en gesti�n macroecon�mica, y tambi�n han de bregar con las demandas divergentes de la construcci�n de la paz y de la estabilizaci�n econ�mica. La necesidad de preservar la paz y la estabilidad, de reconstruir las infraestructuras esenciales, reformar las instituciones p�blicas, poner en marcha la econom�a y crear oportunidades de empleo plantea fuertes exigencias a los presupuestos. Al mismo tiempo, la necesidad de una econom�a estable y equilibrada y de la restauraci�n de la confianza de los inversores privados requiere contener las presiones inflacionistas.

Por tanto, es prioritaria la formulaci�n de un marco macroecon�mico s�lido aunque rudimentario para la reconstrucci�n. El objetivo debe ser proporcionar una evaluaci�n realista del coste de las actividades de reconstrucci�n y de la construcci�n de la paz y garantizar que est�n en consonancia con los recursos de los que se podr� disponer, as� como con la capacidad de absorci�n del pa�s. Esto contribuir�a a reducir el riesgo de que se produzcan desfases entre los acuerdos pol�ticos alcanzados en el curso de las negociaciones de paz y los recursos disponibles para ponerlos en pr�ctica, fomentando as� la estabilidad econ�mica. Formulado como un esfuerzo conjunto que implica a las autoridades existentes o emergentes y a los principales actores del proceso de paz, el marco macroecon�mico ser�a tambi�n decisivo para garantizar el uso adecuado de la ayuda entregada por las organizaciones oficiales y las no gubernamentales.

Durante la fase inmediatamente posterior al conflicto, hay que garantizar que las medidas econ�micas del gobierno se centren en que los gastos prioritarios necesarios para la construcci�n de la paz y la reconstrucci�n (incluidos los salarios de los soldados desmovilizados, la rehabilitaci�n de las infraestructuras da�adas por la guerra y la provisi�n de servicios sociales b�sicos) se programen de forma congruente con la necesidad de volver a un entorno macroecon�mico estable (pol�ticas presupuestarias y monetarias adecuadas, normalizaci�n de las relaciones financieras con los acreedores, incluidas las instituciones financieras internacionales).

Tambi�n es esencial rendir cuentas claramente de estos gastos p�blicos dentro de un presupuesto congruente con:

i) el apoyo extrapresupuestario y v�a proyectos, en consonancia con la capacidad para pagar la deuda del pa�s (teniendo en cuenta que la financiaci�n de los donantes se ir� reduciendo con el tiempo); y
ii) una financiaci�n nacional que no sea inflacionista ni impida satisfacer las necesidades de capital del sector privado emergente.

b) Recomendaciones

La movilizaci�n y asignaci�n de recursos para la recuperaci�n despu�s de un conflicto puede facilitarse en gran medida si el gobierno afectado y la agencia que ejerza el liderazgo en la coordinaci�n elaboran sin demora un Marco Macroecon�mico de Reconstrucci�n para organizar la asistencia t�cnica y el apoyo financiero, en consulta con otras instituciones y organismos pertinentes. Este documento podr�a ser similar al documento sobre el marco normativo que se elabora para los pa�ses de ingresos bajos que reciben apoyo financiero del FMI. Sin embargo, tendr�a que ser menos exhaustivo y ubicarse en un horizonte a menor plazo. Por tanto, a la hora de elaborar programas de ayuda para pa�ses en crisis, todos los donantes y organismos ejecutores implicados deben centrase en:

hacer que los principales implicados participen en el debate sobre el marco normativo econ�mico general que oriente la formulaci�n de los esfuerzos encaminados a la reconstrucci�n lo antes posible en el curso de las negociaciones de paz;
iniciar programas de formaci�n y de asistencia t�cnica exhaustivos a fin de desarrollar la capacidad necesaria para formular normas econ�micas y gestionar la econom�a p�blica, especialmente en las esferas de la elaboraci�n presupuestaria y del gasto p�blico.

Recuadro 13. La gesti�n econ�mica: necesidades prioritarias para la asistencia t�cnica

En algunas ocasiones, las autoridades reci�n establecidas, especialmente las que surgen despu�s de un conflicto armado, tienen poca o ninguna experiencia en asuntos de gobierno y necesitan una formaci�n exhaustiva en varias �reas especializadas de gesti�n econ�mica y de las finanzas p�blicas. La capacidad para la gesti�n econ�mica b�sica debe ser restaurado lo antes posible. Cuando la econom�a de trueque y la informal han sustituido o desplazado a la moneda y a las transacciones de mercado formales, puede que haya que reconstruir por entero los servicios b�sicos de cambio, comercio y banca. Las autoridades del pa�s podr�an necesitar asistencia en las siguientes �reas:

Gesti�n de las finanzas p�blicas Esto podr�a abarcar asistencia para reconstruir las capacidades para la elaboraci�n y ejecuci�n de presupuestos; para la recogida de informaci�n destinada a la asignaci�n y control de gastos; para la supervisi�n de la recaudaci�n de los impuestos y para la gesti�n y el seguimiento de la ayuda exterior.

Formulaci�n de la pol�tica monetaria y de la pol�tica de cambio Este aspecto puede abarcar asistencia para:

i) la creaci�n de una autoridad monetaria;
ii) la reapertura del Banco Central;
iii) el inicio de una reforma monetaria;
iv) el restablecimiento de mecanismos de contabilidad adecuados en el Banco Central y en los bancos comerciales;
v) el fortalecimiento de la capacidad del Banco Central para manejar el sistema de pagos, las pr�cticas de gesti�n de moneda y de la supervisi�n bancaria; y
vi) la reconstrucci�n de los mecanismos para recabar informaci�n econ�mica clave (como precios, estad�sticas monetarias, deuda y balanza de pagos p�blicas). Estos mecanismos y el proceso presupuestario adecuado son esenciales para asegurar la eficacia de la ayuda. Entre las decisiones normativas concretas que tambi�n hay que tomar en una primera fase figuran:

a) En el �rea del presupuesto:

identificar medidas recaudatorias susceptibles de producir r�pidamente ingresos y determinar los gastos prioritarios necesarios para relanzar la econom�a y restablecer la infraestructura y los servicios sociales b�sicos.

b) En el �rea monetaria:

c�mo obtener divisas; qu� instrumentos utilizar para controlar las sumas globales de cr�dito y las monetarias;
qu� condiciones m�nimas imponer para la (re)apertura de los bancos comerciales; qu� bancos liquidar y c�mo abordar la cuesti�n de la compensaci�n de los dep�sitos;
dise�ar un programa financiero basado en normas sencillas para las diversas sumas globales monetarias teniendo en cuenta las necesidades de financiaci�n del gobierno y del sector privado y el objetivo de contener las presiones inflacionistas.

c) En las �reas del cambio y del comercio internacional :

qu� tipo de cambio y de sistema comercial adoptar;
qu� tipo de controles de cambio mantener, en su caso;
c�mo restaurar los medios de comercializaci�n de las exportaciones y garantizar que los importadores locales tengan acceso a medios de pago internacionales.

C. �reas prioritarias de apoyo

a) El restablecimiento de la seguridad interna y del Estado de Derecho

La seguridad de las personas y el respeto a los derechos humanos fundamentales es la base de la estabilidad pol�tica y econ�mica. La recuperaci�n de unas instituciones que gocen de credibilidad es vital tanto en el �mbito central como en los �mbitos local y comunitario, ya que tendr�n una influencia determinante en todo el esfuerzo de reconstrucci�n, desde el restablecimiento de los sectores productivos de la econom�a y el regreso del capital, hasta la recogida y eliminaci�n de armas. Dentro de sus normas y procedimientos, y de forma concertada con otras formas de asistencia, la cooperaci�n para el desarrollo debe tratar de alcanzar estas metas generales.

Es posible que muchos aspectos del Estado de Derecho necesiten ayuda para que el conjunto del sistema sea eficaz. Entre ellos figuran: i) la formaci�n de la polic�a, de los abogados y de los jueces; y ii) la creaci�n de capacidad para resolver disputas civiles, incluidas las relativas a los derechos de propiedad y al acceso a la tierra.

b) La legitimaci�n de las instituciones del Estado

En algunas ocasiones, los acuerdos de paz sit�an las elecciones nacionales en el primer puesto dentro de la agenda pol�tica. En t�rminos m�s generales, las instituciones pol�ticas deben ser percibidas de nuevo como leg�timas y competentes. Las elecciones son un mecanismo importante para establecer la legitimidad pol�tica, pero no crean la democracia ni la sostienen por s� solas. Hay que entender la democratizaci�n en el contexto m�s general de unas relaciones cambiantes, tanto dentro de la administraci�n del Estado como de la sociedad civil.

c) La promoci�n del resurgimiento de la sociedad civil

Uno de los legados m�s devastadores del conflicto violento es la polarizaci�n de las relaciones sociales. Las condiciones de inseguridad contribuyen a la creaci�n de una desconfianza social duradera. Volver a tender puentes de comunicaci�n entre los grupos sociales y promover la participaci�n en la vida pol�tica son requisitos esenciales para la reconciliaci�n social.

d) La mejora de la seguridad alimentaria y de los servicios sociales

La mejora de la seguridad alimentaria es b�sica para toda estrategia de prevenci�n sistem�tica y para vincular la ayuda con la preparaci�n para las cat�strofes y un desarrollo sostenible. Esto incluye labores destinadas a mejorar la productividad agraria, el acceso a los mercados y a los sistemas de distribuci�n y medidas basadas en el mercado para estabilizar los precios en origen. El restablecimiento de los servicios b�sicos de salud, de educaci�n y de suministro de agua, y el aumento de las posibilidades de vida para las mujeres y los ni�os son tambi�n prioridades esenciales.

e) Crear capacidad administrativa

Con independencia de la urgencia con la que haya que abordar otras necesidades, el desarrollo de la capacidad t�cnica y administrativa dentro de los principales departamentos gubernamentales es inaplazable si no se quiere poner en peligro la sostenibilidad del proceso de reconstrucci�n. Cuando la escasez de mano de obra especializada es una limitaci�n cr�tica, puede que sea necesario que los donantes ofrezcan personal al gobierno sobre la base de traslados a corto plazo. Como se ha demostrado en diversos programas patrocinados por la ONU, tambi�n se puede movilizar a miembros de la di�spora y exiliados con programas especiales de incentivos.

D. La reinserci�n de las poblaciones desarraigadas

a) Principios pertinentes y necesidades prioritarias

El desplazamiento forzado de personas es un claro indicador de conflicto en la sociedad, de inseguridad social y de la incapacidad del gobierno para proteger a sus ciudadanos. A la inversa, el establecimiento del Estado de Derecho, el respeto a los derechos humanos, la paz y la seguridad civiles contribuyen a alentar el regreso con dignidad y la reinserci�n de los refugiados, de los desplazados internos y de los excombatientes desmovilizados.

La presencia de gran n�mero de refugiados crea cargas econ�micas y sociales para los pa�ses vecinos que los acogen que pueden tener efectos desestabilizadores en el �mbito pol�tico. El retorno sin riesgos y ordenado de los refugiados a su pa�s de origen, cuando las condiciones lo permiten, puede ser importante para el mantenimiento de la estabilidad pol�tica de la regi�n.

La reinserci�n es a menudo el primer paso importante hacia la reconciliaci�n nacional. Debe producirse dentro de un marco jur�dico que incluya garant�as para el retorno de los refugiados y excombatientes. Tambi�n hay que convencer a los desplazados de que no recibir�n un trato discriminatorio a su regreso. Las necesidades de las poblaciones desplazadas deben ser abordadas de forma expl�cita dentro de las negociaciones de paz para garantizar que las estrategias de reinserci�n y desmovilizaci�n son parte del acuerdo formal. La responsabilidad de los Estados de proteger a sus ciudadanos, ya sean refugiados que regresan u otros grupos afectados por la guerra, es una consideraci�n crucial.

Adem�s de restaurar la seguridad b�sica, las prioridades de la reinserci�n abarcan el acceso al agua y a condiciones de salubridad, ayudas agrarias como los cr�ditos destinados a mejorar la producci�n de alimentos, la infraestructura de transportes y comunicaciones, servicios sociales como salud y educaci�n, as� como asistencia en el �mbito de la documentaci�n legal y civil. A este respecto, es muy importante rendir cuentas con claridad de los gastos recurrentes en servicios p�blicos, como los salarios de los maestros y los puestos de trabajadores de la salud creados en la fase de reinserci�n, a la hora de estudiar los presupuestos de gastos p�blicos, tanto en el �mbito nacional como en el local. La resoluci�n de disputas relacionadas con la tenencia de tierras debe abordarse lo antes posible.

El proceso de reinserci�n no puede iniciarse a gran escala hasta haber identificado zonas de retorno sin riesgo o de bajo riesgo. En este contexto, las labores urgentes de detecci�n de minas, de desminado y de sensibilizaci�n tienen una gran prioridad. Por otra parte, tambi�n se reconoce que la repatriaci�n s�lo puede sostenerse si se consolida de forma coordinada y eficaz con esfuerzos m�s generales orientados al desarrollo. Hay que establecer v�nculos operativos desde el principio entre la ayuda a los retornados y el desarrollo.

b) Planes de rehabilitaci�n y de reinserci�n nivel local

Se han desarrollado programas de rehabilitaci�n y reinserci�n de car�cter local para facilitar la reinserci�n de la poblaci�n desarraigada. Implantados en comunidades, en distritos y provincias concretos, estos programas se centran en reforzar la capacidad de las comunidades receptoras para integrar a nuevos residentes. Combinar la ayuda de emergencia y los enfoques para el desarrollo contribuye a aliviar los estragos econ�micos provocados por la guerra y ayuda a promover la reconciliaci�n social en el �mbito local.

Los programas son puestos en pr�ctica por la propia comunidad y abordan las prioridades determinadas en el �mbito local con la intervenci�n de la sociedad civil, como ONG, sindicatos y empresas privadas locales. Promueven el autogobierno local y contribuyen a activar el potencial de las comunidades para la autoayuda. Esto permite que la implantaci�n integre actividades que van desde la provisi�n de servicios sociales b�sicos hasta la asistencia legal en las �reas de la documentaci�n civil, asignaci�n de t�tulos de propiedad de las tierras y rehabilitaci�n de infraestructuras f�sicas. Estos programas se han implantado en varios pa�ses afectados por la guerra en Centroam�rica, Asia y �frica.

i) Elementos clave del dise�o de programas

La zona geogr�fica: la selecci�n de zonas geogr�ficas espec�ficas para la implantaci�n del programa impide que �ste haga distinciones artificiales entre segmentos de poblaci�n y aborde sin discriminaci�n las necesidades de los desplazados, los refugiados, los excombatientes desmovilizados y otras v�ctimas de la guerra. Los programas promueven tambi�n la participaci�n de poblaciones vulnerables en iniciativas de desarrollo local, garantizando as� un equilibrio adecuado entre los intereses de los grupos locales m�s activos y organizados y los intereses de los que tienen menos recursos. Esto puede proporcionar apoyo concreto a medidas m�s generales destinadas a promover la consolidaci�n del proceso de paz y la solidaridad social, algo esencial para evitar crear nuevas desigualdades y tensiones en las comunidades y fomentar la reconciliaci�n en ellas. Las zonas seleccionadas para implantar el programa ser�n aqu�llas donde el proceso de paz sea m�s fr�gil y la exclusi�n social m�s aguda, o donde haya que reasentar a un gran n�mero de desplazados.

Inicio del proceso de reconciliaci�n: los programas est�n concebidos para ofrecer un fuerte incentivo para la iniciaci�n de un aut�ntico proceso de reconciliaci�n. Proporcionan recursos econ�micos y apoyo t�cnico a los diversos segmentos de los grupos de poblaci�n que con independencia de su filiaci�n pol�tica y de su posici�n social est�n dispuestos a trabajar juntos. Aunque fomentar la participaci�n comunitaria y la toma de decisiones en el �mbito local es un proceso que exige mucho tiempo y que conlleva largas negociaciones, la respuesta de las comunidades participantes ha sido en general positiva.

Gesti�n descentralizada: la planificaci�n y gesti�n del programa es responsabilidad de los representantes de la sociedad civil reunidos para este fin. Ellos son los responsables de formular y desarrollar planes de inversi�n de alta prioridad, buscar fuentes de ingresos y establecer los mecanismos econ�micos necesarios para la recuperaci�n de costes. Esto permite la revitalizaci�n de las estructuras sociales y econ�micas locales de una forma compatible con su historia, su tradici�n y su cultura.

V�nculos entre las iniciativas locales y las pol�ticas nacionales: otro objetivo central de estos programas es establecer v�nculos estrechos entre las instituciones locales y sus hom�logas en el �mbito provincial y nacional, para garantizar la congruencia de los enfoques. La sostenibilidad a largo plazo de los sistemas de infraestructura y administrativo que se desarrollen en el �mbito local depende de su integraci�n en los sistemas nacionales. En ciertos casos, la creaci�n de instituciones llevada a cabo como parte de un plan de rehabilitaci�n por zonas ha creado oportunidades para reformas m�s generales, y algunos de los sistemas de gobierno desarrollados en el �mbito local se han utilizado posteriormente a mayor escala.

Enfoques integrados para la rehabilitaci�n social y econ�mica: el tejido social de las zonas escogidas no puede restaurarse sin revitalizar la actividad econ�mica y reconstruir las infraestructuras b�sicas da�adas por la guerra. Esto puede hacerse en parte con la ayuda de proyectos de obras p�blicas que exigen mucha mano de obra (incluidos proyectos de alimentos por trabajo). Los beneficios de la paz y de la reconciliaci�n se hacen m�s tangibles prestando servicios sociales y reconstruyendo el patrimonio comunitario. La mejora de estos servicios sociales, los nuevos puestos de trabajo y las oportunidades para la formaci�n contribuyen a crear un entorno en el que las personas sienten que les interesa sostener el proceso de paz. Para los hombres y mujeres que viven en una zona post-conflicto, la transici�n de la condici�n de v�ctima a la de beneficiario y a la de participante de pleno derecho es esencial para un desarrollo sostenible.

ii) Elementos clave de los programas

Con una gesti�n integrada se pueden realizar diversas actividades diferentes de forma simult�nea:

Protecci�n de los derechos humanos: incluye el establecimiento y/o el afianzamiento de mecanismos destinados a proteger los derechos humanos y civiles y recuperar la confianza en el sistema jur�dico y el acceso de los ciudadanos a los tribunales de justicia. Esto es una parte importante de los esfuerzos encaminados a combatir la exclusi�n social y a fomentar la participaci�n de los grupos marginados en la vida social y econ�mica.

Salud: incluye el establecimiento de sistemas de salud locales con el fin de descentralizar los servicios de salud y la atenci�n primaria. La atenci�n m�dica no se limita a la prevenci�n y al tratamiento de las enfermedades, sino que se ampl�a para incorporar el bienestar social y comunitario. La eficacia de las actividades en este �mbito exige la colaboraci�n del Estado, de la comunidad y de las ONG locales.

Educaci�n: incluye el desarrollo de sistemas de educaci�n locales para que la gesti�n de las infraestructuras y los servicios educativos est�n en l�nea con los principios de coexistencia aceptados entre diferentes comunidades y el respeto a las diferencias culturales.

Los sistemas de producci�n: incluye prestar asistencia a los agricultores, proporcion�ndoles asistencia, y en el �rea de la comercializaci�n, la creaci�n de organismos locales para el desarrollo econ�mico, y asistencia econ�mica y/o t�cnica a los empresarios.

Infraestructura f�sica: incluye programas para rehabilitar carreteras, sistemas de riego, suministros de agua potable, escuelas, centros de salud, viviendas b�sicas, alcantarillado y letrinas. En general los llevan a cabo ONG y peque�as y medianas empresas locales, cooperativas y grupos comunitarios.

Rehabilitaci�n medioambiental: incluye el establecimiento de mecanismos locales para la planificaci�n del uso de la tierra, identificar y evaluar pr�cticas agrarias y modelos de uso de la tierra alternativos y la implantaci�n de programas para comunidades destinados a rehabilitar las cuencas hidrogr�ficas y proteger las zonas ecol�gicamente fr�giles. c) Algunas lecciones aprendidas

El �xito de la reconstrucci�n post-conflicto depende en gran medida de la participaci�n de los refugiados y de los desplazados que retornan, ya que a menudo representan facciones que durante el conflicto se opon�an al gobierno. La asistencia en la fase post-conflicto debe tener esto en cuenta.

La conducta de las partes enfrentadas durante el conflicto y, en concreto, el comportamiento de los combatientes hacia los civiles, condicionan las perspectivas para la reconciliaci�n y una paz duradera. Crear mecanismos para la denuncia p�blica de violaciones de derechos humanos y enjuiciar a las personas acusadas de cr�menes de guerra, incluida la violaci�n sexual, podr�a ser parte integrante de un proceso viable de reconciliaci�n nacional. Hay que tener en cuenta el impacto social, psicol�gico y f�sico de la violencia extrema en los programas de reinserci�n. En ciertos casos, las partes en conflicto someten deliberadamente a la poblaci�n civil a abusos violentos, como parte de su estrategia pol�tica. Como consecuencia de ello, la situaci�n de los desplazados internos puede ser mucho m�s precaria que la de los refugiados, que se han beneficiado de la protecci�n internacional y de una subsistencia b�sica. Adem�s, no cabe asumir que las necesidades de los desplazados internos que regresen son mayores que las de las poblaciones locales que se han quedado durante todo el periodo de agitaci�n. En estas situaciones, los esfuerzos encaminados a satisfacer las necesidades de los retornados deben tambi�n tener en cuenta las de los habitantes locales.

Aunque no se puede asumir que los retornados vayan a desear reasentarse en su zona de origen o regresar a su antigua actividad, los estudios sobre los problemas posteriores a la repatriaci�n indican la enorme importancia del acceso a tierras de cultivo y del valor de los sistemas de apoyo que ofrece el parentesco en la primera fase de la reinserci�n. Entre los refugiados que regresan, s�lo unos cuantos tienen la oportunidad de aprovechar los nuevos conocimientos adquiridos en el exilio, y la mayor�a vuelven a la agricultura.

La experiencia de numerosos programas de repatriaci�n y reinserci�n de refugiados muestra que el grueso de los recursos de la ayuda disponibles suele dedicarse a la operaci�n de repatriaci�n y que se presta menos atenci�n y recursos a la reinserci�n. Sin embargo, cada vez es mayor la conciencia de que la reinserci�n de los refugiados que regresan es la parte m�s compleja del proceso, y m�s exigente en t�rminos de recursos. Tambi�n es importante sincronizar los programas de reinserci�n con el regreso de los refugiados y evitar un par�ntesis prolongado entre la repatriaci�n y el apoyo a la reinserci�n.

d) Actores y socios

Dentro de su mandato, que incluye tambi�n la protecci�n, el trabajo de preparaci�n de la reinserci�n de refugiados es iniciado normalmente por el ACNUR, en el contexto de sus operaciones de repatriaci�n y del lanzamiento de proyectos de impacto r�pido dise�ados para ayudar a las comunidades receptoras a hacer frente a la llegada de los retornados. Como norma general, las ONG nacionales e internacionales participan en estas operaciones como socios ejecutores de los programas del ACNUR.

En muchas situaciones, la ayuda inicial para la reinserci�n precede a programas dise�ados en t�rminos m�s generales, como los de rehabilitaci�n y reinserci�n por zonas patrocinados por el PNUD y la UNOPS (oficina de servicios de apoyo a proyectos de la ONU), que facilitan una estructura de gesti�n descentralizada para las diversas actividades t�cnicas que llevan a cabo otros organismos especializados de la ONU, organismos dependientes de gobiernos locales u ONG.

e) Las mejores pr�cticas identificadas

Antes de la repatriaci�n, debe hacerse una evaluaci�n temprana para asegurarse de que las carreteras de acceso, las tierras de cultivo y las zonas de los lugares de retorno est�n libres de minas terrestres y, en caso necesario, asignar recursos a programas de se�alizaci�n y retirada de minas.

La reinserci�n de los desplazados, y en especial los planes a escala local, deben basarse en un conocimiento exhaustivo de las necesidades para determinar la naturaleza y la escala del esfuerzo de forma realista. Esto conllevar� un an�lisis completo de las condiciones pol�ticas, econ�micas y sociales, de la situaci�n de las infraestructuras y del entorno de seguridad en el periodo inmediatamente posterior al conflicto, que deber� realizarse lo antes posible, antes de la retirada progresiva de la ayuda humanitaria.

La ayuda no debe ir dirigida a grupos concretos de beneficiarios. Para contribuir de forma eficaz a la reconciliaci�n social, ha de verse que la ayuda beneficia a toda la poblaci�n de las zonas en las que se va a reasentar a poblaciones desplazadas, con independencia de si son desplazados externos o internos, de si han participado en el conflicto como combatientes o si han permanecido en sus casas durante el conflicto. Los programas deben estar lo m�s descentralizados posible y promover la cooperaci�n en el seno de la comunidad y entre comunidades afectadas por el conflicto, as� como la identificaci�n local de las necesidades prioritarias y de los medios para abordarlas.

f) Orientaciones clave para los donantes

La magnitud de los recursos necesarios para la repatriaci�n organizada de refugiados puede a veces ensombrecer las considerables necesidades y dificultades que conlleva la reinserci�n, tanto de los refugiados como de los desplazados internos. Reconocido como un proceso complejo y prolongado, la reinserci�n exige una preparaci�n y un apoyo importantes, en comparaci�n con la repatriaci�n o el movimiento iniciales.

Dado que los principales organismos de la ONU que intervienen en la reinserci�n dependen de las contribuciones voluntarias, es importante obtener fondos para este fin mucho antes de iniciar la operaci�n de repatriaci�n, de tal modo que estos organismos puedan crear las instituciones administrativas necesarias para llevar a cabo la reinserci�n a largo plazo. Toda demora en la entrega de ayuda tras el retorno podr�a poner en serio peligro la eficacia del programa.

Desde el inicio de las operaciones es preciso establecer los lazos estrat�gicos y operacionales entre la ayuda inicial a la reintegraci�n y los programas de desarrollo. Ello es necesario para asegurar la retirada paulatina de la ayuda humanitaria.

E. La desmovilizaci�n y la reinserci�n social de los excombatientes a) Principios y cuestiones pertinentes El �xito de la desmovilizaci�n y de la reinserci�n de excombatientes en la vida civil es clave para la estabilidad pol�tica y para la reconstrucci�n de las sociedades arrasadas por la guerra. En situaciones de post-conflicto, frecuentemente se trata de una gran prioridad para los gobiernos, que piden la ayuda internacional para diversos aspectos de los programas de desmovilizaci�n.

Recuadro 14. Mal� y "La flamme de la paix"

Despu�s de a�os de disturbios y de conflicto violento en la regi�n septentrional del pa�s, las negociaciones entre el gobierno de Mal� y los l�deres rebeldes tuaregs desembocaron en la conclusi�n de un acuerdo de paz ("Pacte National") en 1992. Sin embargo, el proceso de reconciliaci�n y de desmovilizaci�n dur� poco: el gobierno de Mal� tuvo que afrontar graves dificultades para gestionar los programas de desmovilizaci�n y de reinserci�n acordados, y para entregar la ayuda econ�mica prometida al norte.

Parte del movimiento tuareg se escindi� del �rgano coordinador central del Pacto Nacional y muchos excombatientes tuaregs, que se hab�an integrado en el ej�rcito nacional, volvieron a la rebeli�n armada. Estallaron combates espor�dicos entre las fuerzas gubernamentales y las milicias, el bandidaje y el contrabando se intensificaron, y las condiciones de seguridad se deterioraron hasta tal punto que muchos programas de desarrollo no pudieron implantarse en el norte del pa�s. La gran facilidad para disponer de armas, que min� los esfuerzos dirigidos a la desmovilizaci�n, contribuy� sin duda al deterioro de las condiciones de seguridad.

En octubre de 1993, el presidente de Mal� sent� un precedente al pedir al Secretario General de la ONU ayuda para recoger y controlar las armas ligeras il�citas. Una Misi�n de Asesoramiento enviada al pa�s para evaluar la situaci�n concluy� que las condiciones de seguridad de Mal�, al condicionar la implantaci�n de los programas acordados para la desmovilizaci�n, la reinserci�n y el retorno de los refugiados, bloqueaban el desarrollo econ�mico y social del pa�s. En consecuencia, la Misi�n propuso un enfoque de "seguridad primero" para abordar el problema de la inseguridad, que ped�a el env�o de ayuda externa para programas de creaci�n de capacidades para la polic�a y otras fuerzas de seguridad interna, el refuerzo de los controles fronterizos y otras medidas. El gobierno adopt� este enfoque y elabor� un programa de rehabilitaci�n de emergencia dentro del marco del Pacto Nacional, que inclu�a planes para un nuevo sistema de seguridad reforzado, para la reintegraci�n civil y administrativa de soldados desmovilizados, as� como proyectos de desarrollo.

El PNUD acord� apoyar este enfoque, siempre que el plan de seguridad fuera validado y supervisado por expertos de la ONU, y envi� ayuda para un programa de emergencia de reintegraci�n y construcci�n de la paz. En marzo de 1996, en un acto de gran significado, excombatientes de las milicias y tuaregs se reunieron en Tombuct� para entregar sus armas, que despu�s fueron quemadas bajo la supervisi�n de la ONU. Aparte de permitir la eliminaci�n de grandes cantidades de armas ligeras, la "Llama de la Paz" ("Flamme de la Paix") tuvo una gran repercusi�n pol�tica y simb�lica en el proceso de construcci�n de la paz.

El gobierno cre� una Comisi�n Nacional para coordinar los esfuerzos destinados a reducir la proliferaci�n de armas ligeras l�citas e il�citas. Tambi�n se desarroll� un c�digo de conducta para las relaciones entre civiles y militares, en un proceso en el que participaron representantes del ej�rcito, de la polic�a, autoridades civiles, el parlamento y diversos sectores de la sociedad civil, adem�s de expertos de la ONU. Entre otras cosas, esto ha facilitado orientaci�n para reforzar las garant�as sobre el uso adecuado de la ayuda en materia de seguridad. Pese a este avance, el proceso de construcci�n de la paz post-conflicto sigue siendo fr�gil, la obtenci�n de armas ligeras contin�a siendo f�cil y las condiciones de seguridad interna son precarias.

Cuando la desmovilizaci�n no se lleva a cabo satisfactoriamente, los excombatientes, sin salario ni disciplina, podr�an recurrir al bandidaje y a asaltar a campesinos y viandantes, o incluso volver a movilizarse para sublevarse y enfrentarse al r�gimen establecido. Aparte de su repercusi�n sobre la estabilidad pol�tica, la inseguridad resultante puede tener efectos devastadores sobre la actividad econ�mica. El desaf�o es formular programas de desmovilizaci�n rentables que sean satisfactorios para los propios excombatientes.

Las circunstancias pol�ticas de los pa�ses vecinos pueden tener una gran influencia en el �xito y la credibilidad de los esfuerzos nacionales de desmovilizaci�n, por lo que deben considerarse en el contexto m�s amplio de las relaciones pol�ticas y militares en el �mbito regional.

Proporcionar apoyo a la reinserci�n de excombatientes plantea a los donantes dos desaf�os especiales:

En primer lugar, algunos donantes tienen restricciones legales para apoyar a organizaciones militares, incluso cuando los fines sean la desmovilizaci�n y licencia de combatientes.
En segundo lugar, el peligro siempre presente de que se reanuden las hostilidades podr�a ser un fuerte factor disuasorio para la financiaci�n de programas de apoyo a la desmovilizaci�n.

Al mismo tiempo, el conocimiento de que se han puesto en marcha programas para ayudar a los combatientes desmovilizados puede contribuir a que se cumpla el propio acuerdo de desmovilizaci�n. Una vez alcanzados los acuerdos, su puesta en pr�ctica debe llevarse a cabo con rapidez para reducir el riesgo de que se reanude el conflicto. Los programas de desmovilizaci�n deben prepararse con antelaci�n. Las decisiones de apoyarlos no pueden esperar a que se concluyan los acuerdos de paz, sino que han de basarse en una evaluaci�n de las probabilidades de �xito de las negociaciones pol�ticas.

b) Necesidades y �reas de cooperaci�n

i) Acantonamiento y licencia de excombatientes

Como norma general, la desmovilizaci�n se inicia reuniendo a los excombatientes en campamentos especiales (acantonamiento), donde entregan sus armas y uniformes y esperan la licencia definitiva. El periodo de acantonamiento, a menudo supervisado por observadores militares de la ONU, sirve al objetivo esencial de seguridad de rendir cuentas de los combatientes y de sus armas y de crear entre las partes enfrentadas la confianza de que respetar�n las condiciones de un acuerdo de paz negociado.

Las necesidades de las tropas acantonadas, que incluyen comida, agua, alojamiento, servicios higi�nicos, atenci�n sanitaria elemental y otras necesidades b�sicas, pueden ser relativamente f�ciles de satisfacer. Sin embargo, hay ocasiones en que el gobierno, que con frecuencia ya adeuda salarios a los soldados, necesitar� ayuda para cubrir los costes necesarios.

Aunque se haga todo lo posible para que el periodo de acantonamiento se acorte al m�ximo a fin de reducir el riesgo de des�rdenes, el contexto pol�tico en el que se realiza la desmovilizaci�n es muy impredecible. Por tanto, puede ser dif�cil de calcular por adelantado la duraci�n real del acantonamiento. Si el periodo es extenso, las necesidades de los soldados acantonados, a quienes muchas veces se les unen sus familias, pueden aumentar de forma significativa, y hay que poner a su disposici�n otros servicios como esparcimiento y deportes.

Sin embargo, el periodo de acantonamiento tambi�n ofrece una oportunidad para determinar el n�mero exacto de combatientes que van a ser desmovilizados y realizar encuestas detalladas para averiguar cu�l es su nivel de conocimientos, su condici�n social, y cu�les sus intenciones y expectativas. Esto ayuda en gran medida a formular los programas de reinserci�n. Tambi�n se puede dar a los excombatientes y a las personas a su cargo una primera orientaci�n de qu� deben esperar de la vida civil, incluyendo asesoramiento y formaci�n profesional.

Recuadro 15. Los ni�os soldados

Seg�n el reciente estudio realizado por la ONU sobre la repercusi�n de los conflictos armados sobre la infancia, en los �ltimos treinta a�os, los ej�rcitos gubernamentales y rebeldes de todo el mundo han reclutado a decenas de miles de menores de edad, en su mayor�a adolescentes menores de 18 a�os, pero tambi�n a ni�os de 10 a�os y m�s peque�os. Por lo general, estos ni�os proceden de entornos de pobreza y muchas veces son separados de sus familias y reclutados a la fuerza. As�, los ni�os, que son las principales v�ctimas de la agitaci�n social y de la violencia, se han convertido tambi�n en autores de actos violentos.

Los ej�rcitos tratan invariablemente de encubrir la presencia de ni�os combatientes en sus filas. Como consecuencia de ello, los acuerdos de paz no contienen ninguna disposici�n sobre esta categor�a de ex-soldados, pese a la deuda que tiene contra�da la sociedad con ellos por privarles, a una edad cr�tica, de oportunidades para un crecimiento emocional e intelectual normal.

Las medidas especiales necesarias para desmovilizar a los ni�os y reinsertarlos en la sociedad son casi siempre objeto de improvisaci�n. Una primera consideraci�n es la conveniencia de reunir a los ni�os combatientes con sus familias, siempre que sea posible encontrarlas, y localizar sus comunidades de origen. Tambi�n debe ser prioritario que completen la educaci�n primaria, y cuando los ni�os soldados no puedan integrarse en escuelas normales, deben organizarse clases especiales. Puede que con el tiempo los ni�os soldados hayan aprendido que la violencia es rentable, por lo que una reconversi�n efectiva para proporcionarles conocimientos profesionales forma parte de un proceso de aprendizaje que implica asimismo la ayuda psicol�gica y la readaptaci�n.

Al igual que en muchas otras situaciones, las mejores soluciones est�n en el �rea de la prevenci�n, y van desde el trabajo con gobiernos para que adopten y ratifiquen las disposiciones del Protocolo Facultativo de la Convenci�n sobre los Derechos del Ni�o, sobre la participaci�n de los ni�os en los conflictos armados, hasta la investigaci�n de denuncias o la negociaci�n de acuerdos con grupos rebeldes que prohiban el reclutamiento de ni�os como combatientes o para otras funciones de apoyo militar.

ii) La reinserci�n y la reintegraci�n

La licencia definitiva de los excombatientes depende por lo general del �xito alcanzado en el cumplimiento de otras partes de los acuerdos de paz. Al salir de las zonas de acantonamiento, normalmente los excombatientes se dispersan y son llevados a sus distritos de origen. A su llegada, deben ser presentados a los representantes del gobierno local y a las ONG que trabajen en la zona.

La ayuda inicial para la reinserci�n consiste normalmente en prestaciones destinadas a que los veteranos cubran las necesidades b�sicas: alojamiento, atenci�n m�dica, comida, ropa, durante un periodo de tiempo que var�a entre unos meses y dos a�os. La ayuda se entrega en forma de pagos en efectivo, o de vales o en especie; otra funci�n importante de esta ayuda provisional es reducir la carga que los veteranos de guerra y las personas que tienen a su cargo suponen para las comunidades que los acogen. La composici�n del paquete de reinserci�n debe tener en cuenta el entorno cultural y los modos de subsistencia locales.

Aunque los pagos en dinero pueden proporcionar la m�xima flexibilidad al m�nimo coste, la elecci�n del mecanismo que se utilice para entregar la ayuda a la reinserci�n y a la reintegraci�n depende de las condiciones locales, como la existencia de oficinas bancarias. Cuando el apoyo se entrega en forma de pagos en efectivo, por lo general es mejor dividir la cantidad en varios plazos, con la opci�n de abonar anticipos para fines de inversi�n, y no desembolsarlo de una sola vez.

Recuadro 16. Desmovilizaci�n y reinserci�n en Uganda y Etiop�a

Antecedentes En 1992, el gobierno de Uganda anunci� la desmovilizaci�n y la reinserci�n en la sociedad civil de alrededor de 50.000 soldados. Con este fin se cre� la Junta de Asistencia a Veteranos de Uganda. En Etiop�a, despu�s de varias d�cadas de conflicto armado y de cat�strofes clim�ticas, el gobierno afront� el reto de proporcionar ayuda a 3,5 millones de personas sin hogar. El plan inclu�a a los antiguos soldados y a las personas a su cargo, a los desplazados internos y a los refugiados que regresaban al pa�s. Los excombatientes desmovilizados eran considerados un peligro en potencia para la seguridad, dados sus conocimientos militares y actitudes an�rquicas adquiridos a lo largo de los muchos a�os de experiencia b�lica. El gobierno et�ope puso en marcha un programa a largo plazo para apoyar la reinserci�n de excombatientes.

En Uganda, el objetivo general es reinsertar a los veteranos mediante la creaci�n de oportunidades de empleo en sus comunidades de origen y, en concreto, de peque�as empresas ugandesas con capacidad para sostenerse por s� mismas en el sector del mantenimiento de carreteras. La creaci�n de oportunidades de empleo de este tipo tiene como finalidad fomentar la reinserci�n social de los veteranos y facilitar su aceptaci�n en la comunidad. El programa tiene tambi�n como meta que los veteranos y las personas a su cargo adquieran nuevas cualificaciones.

En Etiop�a, uno de los objetivos principales es crear actividades que generen ingresos y empleo en cooperaci�n con ONG y departamentos administrativos locales y regionales, basado en la creaci�n de un "fondo abierto" para ayudar a las ONG, las asociaciones locales y los grupos de auto-ayuda populares, a participar en las iniciativas de reinserci�n. Se emplean varios tipos de intervenci�n, como programas de alimentos por trabajo, trabajo remunerado, y la entrega de implementos agr�colas; tambi�n se imparte formaci�n agr�cola. El proyecto trataba asimismo de reforzar las estructuras econ�micas locales destruidas por la guerra.

Lecciones aprendidas:

En Uganda, la estrategia de ayudar a reinsertar a los veteranos en las sociedades locales, emple�ndolos en el sector de la rehabilitaci�n y del mantenimiento de carreteras, obtuvo resultados prometedores, aunque el �ndice de participaci�n de veteranos permaneci� por debajo del 50 por ciento. En Etiop�a, los resultados del proyecto indicaban que la reinserci�n de excombatientes, mediante la creaci�n de oportunidades de empleo a corto plazo, ofrec�a una oportunidad para el entendimiento y la reconciliaci�n.

Cabe extraer algunas lecciones generales de esta experiencia:

La emisi�n de certificados de desmovilizaci�n no transferibles: garantiza que los veteranos tienen acceso a las prestaciones y reduce el riesgo de cometer errores con los destinatarios. El env�o continuo de informaci�n a los beneficiarios sobre oportunidades, limitaciones y tr�mites mejora de forma significativa la reinserci�n.
Los veteranos y sus esposas deben participar en el dise�o de las medidas de ayuda. Los donativos en especie deben satisfacer sus necesidades espec�ficas; el dinero en efectivo no debe entregarse de una sola vez, sino en plazos, y parte del mismo ha de entregarse directamente a las mujeres.
El acceso a la tierra y a los cr�ditos es vital para la reinserci�n de los diferentes grupos en la sociedad. Los mecanismos de microcr�dito en peque�a escala son importantes, pero deben complementarse con la orientaci�n profesional para garantizar una utilizaci�n eficaz de los fondos entregados.
La coordinaci�n central a cargo de un organismo provisional, equilibrado con la descentralizaci�n en las comunidades para su ejecuci�n, constituye una poderosa herramienta institucional. Las oficinas locales permiten: i) facilitar el acceso de los beneficiarios a las prestaciones del programa, y ii) que el gobierno haga el programa m�s sensible a las necesidades locales.

Es esencial que este tipo de ayuda no se perciba como algo indefinido. Hay que comunicar las fechas de finalizaci�n con claridad a los soldados en el momento de la desmovilizaci�n. Sin embargo, deben tomarse medidas especiales para prestar ayuda a largo plazo a ex combatientes con discapacidades graves.

Aunque el apoyo a la reintegraci�n suele centrarse en los excombatientes, siempre hay que tener en cuenta que existen tambi�n otros grupos que sufren problemas graves de reinserci�n en pueblos y familias tradicionales despu�s de un conflicto. Estos incluyen normalmente a las madres solteras, v�ctimas de violaciones o ni�as que han recurrido a la prostituci�n para sobrevivir. En las sociedades tradicionales, estas v�ctimas afrontan problemas especialmente dif�ciles para ser aceptadas a su regreso. En algunas sociedades, las familias rechazan a sus hijas no casadas. La reintegraci�n en estos tipos de situaciones debe incluir orientaci�n tanto para las v�ctimas como para las familias y las comunidades, as� como formaci�n en los cuidados del ni�o, nutrici�n y educaci�n b�sica.

c) Algunas lecciones aprendidas

Los excombatientes creen a menudo que merecen una atenci�n especial debido a sus sacrificios personales y a que han sufrido la peor parte de la guerra. Su capacidad para perturbar la paz merece que se preste atenci�n especial a sus necesidades. Por tanto, las circunstancias pol�ticas podr�an imponer la necesidad de conceder una ayuda desproporcionada a los excombatientes. Resolver el dilema de c�mo satisfacer demandas divergentes requiere pragmatismo y un juicio pol�tico ponderado.

Al mismo tiempo, los soldados de menor graduaci�n del ej�rcito o de las fuerzas rebeldes constituyen un grupo socialmente vulnerable que comparte muchas de las caracter�sticas de otras poblaciones desarraigadas por el conflicto. Enrolados a edad temprana, muchos tienen un nivel educativo bajo, pocos conocimientos que les sirvan en la vida civil y poca o ninguna experiencia en el mercado laboral. Adem�s, muchos de ellos tienen discapacidades f�sicas y psicol�gicas. El resentimiento contra los ex combatientes, a los que se considera responsables de la destrucci�n de la guerra, es tambi�n un impedimento para su reinserci�n en la sociedad civil.

La reintegraci�n de los excombatientes en la vida civil suele producirse en condiciones de estancamiento econ�mico, cuando escasean las oportunidades de empleo y el �mbito para las iniciativas empresariales es limitado. Dada la precariedad de las perspectivas econ�micas, el riesgo de que los soldados desmovilizados se vean arrastrados a actividades de car�cter delictivo es elevado. Las indemnizaciones por licencia s�lo son una ayuda a corto plazo y deben complementarse con programas m�s generales de apoyo a la reconstrucci�n econ�mica. A largo plazo, s�lo la reanudaci�n del crecimiento econ�mico ofrece una base real para la reintegraci�n econ�mica y social.

La experiencia ha demostrado que las indemnizaciones por cese por s� solas no pueden lograr una reintegraci�n poco conflictiva de los excombatientes en la vida social. Hace falta tambi�n ayuda concreta en los �mbitos de la formaci�n profesional, la certificaci�n de conocimientos y la b�squeda de empleo. Para reducir al m�nimo la polarizaci�n social, los programas de reintegraci�n deben centrarse tambi�n en las comunidades en las que se reintegra a los ex-soldados, incluy�ndolos como parte de programas m�s generales destinados a ayudar a toda la poblaci�n afectada por la guerra.

Recuadro 17. �Dinero por armas?

En la mayor�a de las situaciones en las que se ha acordado el desarme del ej�rcito regular o de las fuerzas guerrilleras, se suelen formular propuestas para recoger las armas que no se han entregado en el momento de la desmovilizaci�n de los soldados, ofreciendo una indemnizaci�n, en dinero en efectivo, a cambio de cada arma entregada. Se ha ensayado este tipo de planes de recompra de armamento en diversas situaciones. La experiencia demuestra que apenas son viables en el �mbito nacional o en gran escala. En primer lugar, es pr�cticamente imposible fijar un "precio de mercado" que pueda aplicarse en general a las armas, o al menos un precio que satisfaga a todos los ex-soldados y propietarios de armas. El precio de un arma es relativo y depende de demasiados factores, desde su posible uso individual con fines delictivos a la venta y el contrabando sistem�ticos de armas a trav�s de la frontera, destinadas a un movimiento rebelde de un pa�s vecino. Los planes de recompra crean una demanda de armas que podr�a suscitar como reacci�n un aumento desmesurado de la oferta, legado del conflicto. Hacen falta esfuerzos m�s generales, que reflejen la cultura local, para fomentar el desarme voluntario a medida que aumente la seguridad.

Ofrecer dinero a cambio de armas ha funcionado bien en circunstancias m�s concretas, cuando existe un fuerte apoyo popular a estas medidas o cuando una organizaci�n no gubernamental o una iglesia puede administrar el plan de forma relativamente independiente respecto de influencias externas que afectan a la voluntad de las personas de deshacerse o no de sus armas.

d) Dispositivos institucionales

El dise�o de los programas de desmovilizaci�n exige una estrecha cooperaci�n entre los numerosos actores implicados, en la fase m�s temprana posible. Los militares deben identificar el n�mero y rango de los combatientes que hay que desmovilizar y acordar con el gobierno un paquete de prestaciones a cambio de la desmovilizaci�n. Los donantes deben acordar con el gobierno c�mo va a llevarse a cabo la desmovilizaci�n y la cantidad de apoyo que podr�n facilitar. Las ONG, que desempe�an a menudo un importante papel en la ejecuci�n de estos programas, deben participar tambi�n en el proceso de planificaci�n. Las expectativas de los soldados desmovilizados y las opiniones de las comunidades a las que van a regresar tambi�n deben verse reflejados en los programas.

La creaci�n de una comisi�n mixta civil, semi-gubernamental, suele ser un buen mecanismo para orientar el proceso global de desmovilizaci�n y reinserci�n y para coordinarse con la comunidad de donantes. Los excombatientes necesitan tambi�n una organizaci�n especial que los represente y defienda sus derechos. El objetivo primario debe ser, sin embargo, ayudar a los veteranos, no crear una compleja estructura administrativa.

Otro elemento fundamental de cualquier plan de desmovilizaci�n y reinserci�n es la capacidad para supervisar y evaluar el programa, a fin de introducir los ajustes necesarios para que sea lo m�s eficaz posible para los destinatarios.

Cuando la desmovilizaci�n se produce como parte de un proceso de paz supervisado por las Naciones Unidas, a veces la operaci�n de mantenimiento de la paz puede asumir la responsabilidad de coordinar la ayuda entre los donantes. En otros casos, es conveniente nombrar un organismo bilateral o multilateral para que se ocupe del proceso.

Adem�s de los programas de desmovilizaci�n, es importante elaborar acuerdos para reducir el n�mero de armas en la sociedad y gestionar la destrucci�n de los "excedentes". Por otro lado, a menudo tambi�n es prioritario reforzar la capacidad institucional para controlar las fronteras, una de cuyas finalidades ser�a limitar el tr�fico il�cito de armas, tanto hacia el interior como hacia otras regiones de tensi�n o conflicto.

e) Mejores pr�cticas identificadas La reinserci�n y la reintegraci�n es un asunto que afecta a toda la familia: toda la ayuda que se facilite deber� dirigirse no s�lo a los soldados, sino incluir a las personas a su cargo. Los programas que no tomen en cuenta el hecho de que muchos excombatientes tienen numerosas personas que dependen de ellos no lograr�n cubrir las necesidades de los ex-soldados y podr�an retrasar su reinserci�n en la sociedad. La reinserci�n y la reintegraci�n es tambi�n un asunto comunitario:

cuanto m�s apoyo reciban los veteranos de los grupos de la comunidad, mayores ser�n las posibilidades de una reinserci�n r�pida. Dado que las familias extensas son un apoyo importante para los soldados reci�n desmovilizados, hay que animar a los veteranos a que fijen su residencia en las comunidades donde tengan familiares. Sin embargo, es conveniente hacer una encuesta en las comunidades, durante la fase de planificaci�n y sobre una muestra, para asegurarse de sus actitudes y de su capacidad para ayudar a los veteranos. En lo posible, deber�n hacerse esfuerzos para sensibilizar a los l�deres comunitarios en relaci�n con los retos que afrontan los veteranos y sus familias, e informarles de las funciones que pueden desempe�ar las comunidades locales para facilitar la transici�n a la vida civil. Los programas de rehabilitaci�n a escala local pueden proporcionar una forma de ayudar a las comunidades que absorban un n�mero importante de ex-soldados.

Los programas deben tener en cuenta las necesidades de los grupos vulnerables. Los discapacitados, los enfermos cr�nicos, los ni�os soldados y las mujeres requieren atenci�n especial. Las combatientes y las esposas de los veteranos afrontan a menudo considerables dificultades sociales y econ�micas y podr�an necesitar una ayuda espec�ficamente dirigida a ellos.

f) Orientaciones clave para los donantes

Los programas de desmovilizaci�n, debido a sus grandes connotaciones pol�ticas, pueden sufrir retrasos y modificaciones. A veces los soldados deben permanecer en zonas de reagrupamiento mucho m�s tiempo del previsto. Cuando el conflicto ha finalizado sin un vencedor claro, las presiones pol�ticas para alterar los paquetes de prestaciones y los criterios de selecci�n son especialmente fuertes. Pese a estas limitaciones, la planificaci�n temprana de los programas de desmovilizaci�n puede ayudar a que sean m�s sensibles hacia los cambios pol�ticos y evitar retrasos en la implantaci�n del proceso de paz.

Los acuerdos de paz deben incluir medidas expresas para la implantaci�n de programas de desmovilizaci�n. La planificaci�n de la desmovilizaci�n y la reinserci�n debe comenzar mucho antes de que las tropas entren en las zonas de reagrupamiento y tener en cuenta la posibilidad de que se produzcan imprevistos y demoras. La disponibilidad de fondos de desembolso r�pido cuya asignaci�n sea flexible es tambi�n esencial.

En lo posible, el dise�o de los programas debe basarse en encuestas sobre los conocimientos y aspiraciones laborales de los soldados, que habr�n de ir acompa�adas de las oportunidades de empleo y de formaci�n en las comunidades a las que van a regresar. Tambi�n debe explorarse la capacidad de adaptar programas ya en marcha a las necesidades de los excombatientes.

En ocasiones, los gobiernos que surgen despu�s de largos periodos de guerra civil est�n ansiosos por consolidar su poder, recompensar a sus fieles y seguidores y aumentar su control prometiendo beneficios que no pueden dar. Las promesas incumplidas a los excombatientes corren el riesgo de generar descontento social. Los donantes deben ayudar a los gobiernos a dise�ar programas que sean realizables y econ�micamente viables.

F. La retirada de minas terrestres

a) Principios y cuestiones pertinentes

En las �ltimas d�cadas, ha habido pocas consecuencias de los conflictos m�s traum�ticas que las mutilaciones y muertes provocadas por las minas terrestres, sembradas muchas veces de forma deliberada y al azar. La gran mayor�a de las v�ctimas son civiles inocentes que trataban de subsistir. Aunque son armas de guerra, las minas terrestres siguen constituyendo una amenaza mucho despu�s de terminar el conflicto armado.

La extendida e impredecible amenaza para la seguridad que plantean las minas no desactivadas es un importante obst�culo para la reanudaci�n de la vida normal y para el desarrollo econ�mico, social y pol�tico. El sufrimiento humano causado por las minas terrestres se ha convertido, en la �ltima d�cada, en asunto de creciente preocupaci�n para la comunidad internacional. Al afrontar las secuelas de una serie de guerras civiles, los organismos humanitarios se enfrentan a dos retos fundamentales:

a corto plazo, hacen falta recursos importantes para atender a las v�ctimas que necesitan atenci�n m�dica y rehabilitaci�n psicol�gica;
a largo plazo, la tarea de localizar y retirar las minas terrestres de todo el territorio afectado exigir� considerables esfuerzos y recursos, probablemente durante d�cadas, que habr� que detraer de unos recursos escasos que de otro modo podr�an dedicarse a la reconstrucci�n y al desarrollo.

La cuesti�n fundamental, que se ha definido y debatido en los foros internacionales, es si la utilidad militar de las minas terrestres, en concreto de las minas antipersona, compensa las lesiones no intencionadas que producen inevitablemente a la poblaci�n civil. Hasta el momento, las negociaciones no han llegado a una conclusi�n definitiva sobre las cuestiones relativas al �mbito de aplicaci�n, la transferencia y la verificaci�n, as� como sobre diversos aspectos t�cnicos y econ�micos relativos a la producci�n y al uso de estas minas*.

Un n�mero cada vez mayor de pa�ses sostiene ya que son incontrovertibles las razones a favor de la prohibici�n de la producci�n, el comercio y el uso de las minas terrestres. La Asamblea General de las Naciones Unidas ha pedido en reiteradas ocasiones la suspensi�n de la exportaci�n de minas terrestres antipersona, y su Secretario General ha solicitado en�rgicamente la introducci�n de una prohibici�n total del uso de estas minas. Paralelamente, el Proceso de Ottawa tiene como objetivo alcanzar un acuerdo internacional para prohibir las minas antipersona.

b) Necesidades y �reas de cooperaci�n

En las situaciones de conflicto y posteriores a un conflicto, la retirada de las minas es a menudo una prioridad inmediata. El desminado y la sensibilizaci�n sobre la amenaza de las minas guardan relaci�n directa con actividades de emergencia, debido a la necesidad urgente de salvar vidas, facilitar el acceso por tierra a puntos de distribuci�n de ayuda y garantizar la circulaci�n y la reinserci�n sin riesgos de los desplazados.

La retirada de minas tambi�n est� vinculada a la transici�n de la ayuda de emergencia a la destinada al desarrollo y a la normalizaci�n progresiva de todos los aspectos de la vida nacional.

Recuadro 18. El coste de sembrar minas y del desminado

La fabricaci�n y colocaci�n de minas es muy barata, pero localizarlas y retirarlas es una tarea dif�cil y cara. Mientras que el coste medio de producci�n de una mina es de entre 10 y 20 d�lares estadounidenses, los costes directos e indirectos de su retirada ascienden a entre 300 y 1.000 d�lares por mina. Se calcula que retirar todas las minas sembradas en el mundo costar�a, como m�nimo entre 33.000 y 85.000 millones de d�lares. Mientras tanto, el problema sigue aumentando, ya que contin�an sembr�ndose minas terrestres a un ritmo m�s r�pido que el de su retirada. Seg�n los c�lculos, se colocan m�s de dos millones de minas al a�o y se retiran alrededor de 100.000.

Una necesidad primaria es determinar el alcance del problema de las minas terrestres en el pa�s de que se trate, mediante estudios de emergencia que proporcionen informaci�n b�sica sobre la magnitud del problema. Posteriormente, hace falta realizar encuestas detalladas para conocer la ubicaci�n de los campos y de los tramos de carretera minados y las prioridades para las operaciones de desminado. Las caracter�sticas f�sicas de estas zonas y la densidad de minas son importantes para evaluar el posible uso de diferentes t�cnicas para retirar las minas. Otra necesidad prioritaria es el adiestramiento de personal del propio pa�s para efectuar el desminado. Con independencia de la tecnolog�a que se utilice en �ltima instancia en las operaciones de desminado, debe existir un cuerpo de personal adiestrado en la retirada manual de minas y un cuadro de supervisores con experiencia pr�ctica en esta tarea. En la mayor�a de los casos se puede captar alumnos entre las filas del ej�rcito y, donde se est�n desarrollando programas de desmovilizaci�n, la labor de desminado puede proporcionar empleo a los ex-soldados. Las mujeres y los ni�os, como agricultores y encargados de recoger combustible, son especialmente vulnerables a las minas y hay que crear programas de educaci�n y de sensibilizaci�n sobre las minas destinados especialmente a ellos. Adem�s de aumentar la seguridad, esta educaci�n puede proporcionar oportunidades econ�micas y capacitaci�n a las mujeres, que muchas veces son las maestras tradicionales en la sociedad.

A menudo las encuestas preliminares para averiguar el alcance del problema de las minas y la formaci�n de personal nacional para los trabajos de desminado comienzan durante las operaciones de mantenimiento de la paz. En lo que respecta a la retirada de minas, un punto cardinal de las misiones de mantenimiento de la paz es que el desminado es responsabilidad de los organismos y del personal del propio pa�s. Aparte de informar de la existencia de campos minados, los contingentes extranjeros normalmente no participan en la se�alizaci�n del per�metro de las zonas minadas ni en la retirada de las minas. Sin embargo, estos contingentes s� pueden proporcionar f�cilmente instructores y crear centros temporales para capacitar personal en la teor�a y la pr�ctica b�sicas de la retirada de minas terrestres.

La selecci�n y el adiestramiento de supervisores ha de realizarse con cuidado, ya que los gestores y jefes de las labores de retirada de minas desempe�an un papel operativo clave. Las pr�cticas son esenciales, y hay que tomar medidas especiales para que las unidades de mantenimiento de la paz faciliten marcos operativos y oportunidades para que los nacionales adquieran esa experiencia pr�ctica. En general, las ONG especializadas en la retirada de minas pueden organizar programas de formaci�n y retirada de minas con rapidez y eficacia. Sin embargo, aunque inician de inmediato sus operaciones, las ONG no est�n, generalmente, en condiciones de llevar a cabo actividades en la escala que exige toda la magnitud del problema.

Recuadro 19. Municiones sin usar y armamento

En la mayor�a de los pa�ses donde se han sembrado minas terrestres existen tambi�n grandes cantidades de municiones de infanter�a sin usar, armamento y bombas sin detonar. Al igual que ocurre con las minas terrestres, el material militar susceptible a�n de uso y las municiones sin detonar constituyen una amenaza para cualquier persona que las mueva deliberada o accidentalmente, y para todo el que trate de rescatar las piezas halladas o de jugar con ellas.

La neutralizaci�n de este material militar exige t�cnicas diferentes de las que se emplean para retirar minas terrestres, aunque, por lo general, el personal encargado de la retirada de cargas explosivas adscrito a los programas de desminado puede ocuparse de la mayor parte de las categor�as de municiones de infanter�a y cargas de artiller�a. Sin embargo, los peligros causados por las cargas no detonadas siguen siendo un problema persistente en muchos de los pa�ses que participaron en las dos guerras mundiales, y la retirada de artefactos sin detonar la llevan a cabo, normalmente, unidades especializadas del ej�rcito o de la polic�a.

Cuando se emprenden operaciones de retirada de minas, las principales necesidades que surgen son, en primer lugar, c�mo proporcionar una base institucional a largo plazo para todas las actividades relativas al desminado; y en segundo t�rmino, c�mo financiar las operaciones de desminado a largo plazo. Limpiar de minas todo un pa�s es inevitablemente un esfuerzo costoso, y por lo general, no se puede fijar un plazo firme para alcanzar esa meta.

c) Algunas lecciones aprendidas

La ayuda internacional viene centr�ndose en crear una capacidad local para la retirada de minas con t�cnicas manuales, lo que a menudo exige mucha mano de obra y hace que la obtenci�n de resultados sea lenta. En parte, esto se debe a que las tecnolog�as militares m�s r�pidas para el desminado, apropiadas para abrir brechas en las defensas del enemigo, no se han adaptado a�n a las necesidades civiles, y a que hacen falta m�s ensayos para establecer las condiciones del terreno en las que pueden utilizarse con provecho.

Comprensiblemente, cuando se reciben informes diarios sobre heridos y muertos a causa de las minas terrestres, existe una considerable presi�n sobre todos los afectados para que act�en con urgencia. Como consecuencia de ello, se olvidan o retrasan demasiado a menudo los aspectos institucionales de las operaciones de desminado, que son claves para que sean sostenibles.

Las presiones para iniciar los programas de retirada de minas hacen aumentar con rapidez los riesgos de una preparaci�n inadecuada. Si no se eval�a como es debido la magnitud del problema y no se identifica con antelaci�n la ubicaci�n de las concentraciones de minas, las opciones tecnol�gicas para el desminado podr�an ser inadecuadas. Hay que prestar m�s atenci�n a la productividad y a la rentabilidad de las labores de desminado. El reconocimiento manual del campo, que lleva mucho tiempo, metro cuadrado a metro cuadrado, puede complementarse con otras t�cnicas cuando la densidad de las minas sea baja y las condiciones topogr�ficas lo permitan.

Con el tiempo, y una vez creada la capacidad nacional para la retirada de minas, las dimensiones sociales y econ�micas de esta labor exigen una atenci�n creciente. Los objetivos humanitarios de la retirada de minas est�n �ntimamente ligados al desarrollo, y afectan al transporte, a la producci�n agraria, as� como a los sectores de la salud y de los servicios sociales. Las dimensiones pol�ticas surgen con cuestiones relativas al uso de la tierra y a la selecci�n de las comunidades beneficiarias. Por tanto, es fundamental que los mecanismos que se establezcan para tramitar y aprobar las peticiones de desminado incluyan un sistema transparente para evaluar las prioridades.

d) Socios y actores

Las ONG y los organismos de car�cter humanitario figuran a la vanguardia de quienes hacen frente a los problemas generados por las minas terrestres. Desde el principio, las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y las ONG se han hecho cargo de la rehabilitaci�n f�sica de las v�ctimas discapacitadas de las minas terrestres. Con la creaci�n de centros ortop�dicos y talleres para la fabricaci�n de extremidades artificiales, han hecho una significativa contribuci�n a la atenci�n sanitaria nacional de muchos pa�ses. Estas actividades han llevado a varias ONG a ampliar el �mbito de su labor y a especializarse tambi�n en programas preventivos de sensibilizaci�n, en la se�alizaci�n del per�metro de zonas minadas y en la retirada de minas.

Dentro del sistema de las Naciones Unidas, el Departamento de Asuntos Humanitarios (DHA)** es el designado para servir de centro para las labores de retirada de minas y viene desempe�ando un papel destacado en la organizaci�n de programas de desminado y en el seguimiento de las actividades de formaci�n iniciadas como parte de las operaciones de mantenimiento de la paz. El DHA ha dotado de personal a una Unidad especial de Retirada de Minas y ha abierto un fondo fiduciario para garantizar los recursos para el inicio temprano de operaciones de desminado que de otro modo podr�an retrasarse. El DHA tambi�n est� creando capacidad interna para proporcionar asesoramiento sobre todo lo relativo a las minas terrestres y, en concreto, sobre la elecci�n de tecnolog�as para el desminado, en funci�n de los diversos factores que influyen en la rentabilidad y la productividad de esta labor.

Una caracter�stica peculiar de la cooperaci�n externa en el �mbito de la retirada de minas es la contribuci�n realizada por las instituciones relacionadas con la defensa de varios pa�ses donantes. Esto es generalmente un legado de la participaci�n anterior en operaciones de mantenimiento de la paz; los pa�ses contribuyentes siguen enviando personal militar para satisfacer las necesidades en materia de asistencia t�cnica de los organismos nacionales encargados de la retirada de minas, y recurren en parte a sus presupuestos de defensa para ello.

Desde sus respectivas posiciones estrat�gicas, el ACNUR, el Programa Mundial de Alimentos (PMA) y UNICEF tienen un inter�s directo en la retirada de minas, y prestan apoyo econ�mico a programas de sensibilizaci�n y desminado. Por su parte, la UNESCO ha desarrollado conocimientos especializados en la promoci�n de programas de sensibilizaci�n. Como norma general, el PNUD y la UNOPS tienen la misi�n de prestar ayuda en la fase de consolidaci�n de instituciones, y realizan aportaciones generales para la gesti�n de las operaciones de retirada de minas y garantizan que los recursos que se dedican al desminado sirven tambi�n para alcanzar de forma eficaz metas sociales y econ�micas.

El PNUD complementa la labor del DHA proporcionando continuidad a las operaciones de desminado una vez finalizada la fase de emergencia. Dado que dispone de recursos b�sicos limitados para la retirada de minas, el PNUD necesita recaudar fondos de diversos donantes, mediante fondos fiduciarios o acuerdos para compartir costes. Incluso cuando los donantes bilaterales prefieren enviar su apoyo en especie, el PNUD desempe�a un papel de coordinaci�n general y estructura las contribuciones para que se respalden mutuamente.

e) Mejores pr�cticas identificadas

En concreto, a los donantes les interesa apoyar:

la realizaci�n de encuestas detalladas y tempranas sobre la presencia de minas, a fin de determinar la escala de las futuras operaciones y evaluar las posibilidades de las diferentes t�cnicas de desminado;
el lanzamiento de operaciones de desminado inmediatas, recurriendo a ONG especializadas, proporcion�ndoles los medios para equipar y desplegar a sus t�cnicos en desminado;
la creaci�n, lo antes posible, de una capacidad local para retirar minas;
los esfuerzos gubernamentales para alcanzar acuerdos institucionales a largo plazo que integren los sistemas de informaci�n y verificaci�n, las actividades de sensibilizaci�n y las operaciones de demarcaci�n del per�metro de zonas minadas y de retirada de minas;
la implantaci�n de una estrategia gubernamental para el desminado, incluidos los reg�menes normativos dise�ados para garantizar que dicha estrategia sea congruente con los planes nacionales para el desarrollo social y econ�mico, as� como con los fines humanitarios;
los esfuerzos de las organizaciones no gubernamentales destinados a atender a las v�ctimas de las minas terrestres, incluida la rehabilitaci�n post-traum�tica y la capacitaci�n para realizar ta- reas ocupacionales productivas.

f) Orientaciones clave para los donantes

Cuando se han sembrado minas en gran escala, la soluci�n es costosa en recursos y en tiempo y hacen falta compromisos a largo plazo por parte de los donantes para ayudar a los pa�ses afectados a liberar de minas sus tierras.

Las formas de encauzar las aportaciones econ�micas al esfuerzo de desminado incluyen: i) los donativos en efectivo al Fondo Fiduciario del Secretario General de las Naciones Unidas de Asistencia para la Remoci�n de Minas gestionado por el DHA; ii) contribuir a crear una capacidad de reserva de la ONU que pueda enviar con rapidez misiones de investigaci�n, instructores, gestores y equipos para el desminado; y iii) contribuir a fondos fiduciarios o acuerdos de cofinanciaci�n dise�ados para financiar operaciones de desminado nacionales concretas.

Las pruebas efectuadas se�alan que la aplicaci�n de nuevas tecnolog�as podr�a tener muchas perspectivas. La intensificaci�n de las investigaciones destinadas a mejorar los actuales m�todos de detecci�n y a hacer m�s eficaz la retirada de minas podr�a acelerar de forma significativa las operaciones de desminado, lo que tendr�a beneficios incalculables en t�rminos de costes econ�micos y sociales.

Notas

* NOTA DE LA EDICI�N DE 1999 EN ESPA�OL: la Conferencia de Ottawa alcanz� un acuerdo en 1997. ** NOTA DE LA EDICI�N DE 1999 EN ESPA�OL: actualmente la OCHA (Oficina para la Coordinaci�n de la ayuda humanitaria).

VI. Enfoques regionales para la prevenci�n de conflictos y la construcci�n de la paz

A. Principios y enfoques

El aumento de los conflictos violentos internos en los �ltimos a�os no s�lo ha exacerbado los problemas socioecon�micos, medioambientales y de desarrollo, sino que tambi�n ha aumentado los riesgos de inestabilidad regional. La afluencia de refugiados pone de relieve la necesidad de perspectivas y respuestas regionales integrales a problemas como el nacionalismo �tnico transnacional, la degradaci�n del medio ambiente y la escasez de recursos. El enfoque centrado cada vez m�s sobre los conflictos internos no debe eclipsar el hecho de que en la mayor parte de las regiones persisten las tensiones interestatales, que exigen mejores respuestas de la comunidad internacional.

La prevenci�n de conflictos exige a menudo abordar cuestiones tanto subestatales como regionales. Un reto clave para los esfuerzos externos de ayuda radica en el hecho de que el Estado es considerado tradicionalmente la expresi�n exclusiva de la unidad pol�tica y de la custodia de la seguridad nacional. La mayor�a de las organizaciones internacionales y organismos bilaterales est�n preparados para dirigir sus programas de ayuda a los Estados, por lo que muchas veces tienen limitaciones para abordar con eficacia las dimensiones regionales del conflicto, tanto respecto a sus causas como a sus consecuencias.

La sensibilidad y desconfianza hacia la participaci�n exterior adquiere mayor relevancia en situaciones de conflicto violento, y son los gobiernos post-coloniales los que tienen motivos especiales para resistirse a cualquier forma de ayuda de la comunidad internacional que pueda cuestionar aparentemente su soberan�a y su integridad territorial como Estados independientes. Esto puede ser un grave obst�culo para la participaci�n temprana y eficaz en la prevenci�n de conflictos tanto de la ONU como de otros actores no regionales y quiz� sea la justificaci�n m�s convincente de que hay que trabajar para afianzar los enfoques regionales de la prevenci�n de conflictos y de la construcci�n de la paz.

El hecho de que los conflictos internos producen generalmente inestabilidad en el �mbito regional significa que las estrategias eficaces para afrontar de forma din�mica situaciones de conflicto exigir�n un enfoque regional coordinado basado en un compromiso con determinados principios comunes. El desarrollo de este conjunto de principios comunes es un primer paso esencial. Estos principios deben reforzar el compromiso de los Estados miembros con las normas vigentes definidas por la ONU y el derecho internacional, y basarse en los instrumentos regionales existentes.

El final de la Guerra Fr�a ha permitido a la ONU reafirmar su Carta en cuanto a promover el uso de organizaciones y acuerdos regionales como �mbito preferente de respuesta para la intervenci�n y la gesti�n preventivas de los conflictos y las transiciones post-conflicto regionales. Paralelamente a esto, se ha producido un aumento de las iniciativas institucionales y de las reformas del mandato de diversas organizaciones regionales, como un reflejo de la evoluci�n de los marcos regionales hacia el di�logo y la cooperaci�n en materia de seguridad. La Organizaci�n de Estados Americanos (OEA) y la Organizaci�n de la Unidad Africana (OUA), en concreto, han demostrado una renovada determinaci�n para tratar de abordar los conflictos internos y el desarrollo democr�tico.

B. Las dimensiones regionales de los conflictos

a) Los conflictos intraestatales y la inestabilidad regional

Muchas graves tensiones intergrupales y desigualdades estructurales que, combinadas con la ausencia de mecanismos pol�ticos efectivos, pueden generar luchas internas violentas podr�an abordarse eficazmente con iniciativas regionales. La participaci�n pol�tica, la descentralizaci�n y los acuerdos para compartir el poder, las garant�as constitucionales y legales, y la reforma de la funci�n de las fuerzas armadas son cuestiones cruciales que tienen una dimensi�n regional. En la esfera econ�mica, ser� m�s f�cil lograr la reconstrucci�n a largo plazo con pasos concretos hacia una mayor integraci�n regional de los mercados. Adem�s, la armonizaci�n de las normas y pr�cticas en materia de derechos humanos (especialmente en relaci�n con los derechos de las minor�as) entre gobiernos en el �mbito regional, puede contribuir en gran medida a la estabilidad y a reducir la posibilidad de que los eventuales rebeldes obtengan apoyo externo.

Recuadro 20. La respuesta a las iniciativas regionales: el control de armas en �frica Occidental

Muchas de las causas y de las consecuencias de la inseguridad interna, desde el tr�fico ilegal de armas hasta las entradas masivas de refugiados, y los estallidos de bandidaje que pueden producirse tras unos esfuerzos fallidos de desmovilizaci�n, tienen fuertes dimensiones transnacionales y deben abordarse mediante la cooperaci�n regional. Reconociendo este hecho, un grupo de pa�ses del �frica Occidental, entre los que figuran Mal�, Burkina Faso, Chad, Costa de Marfil, Mauritania, N�ger y Senegal, tratan, desde 1994, de desarrollar la cooperaci�n en los �mbitos de la seguridad y la construcci�n de la paz. Las �reas concretas de cooperaci�n abarcan los esfuerzos para armonizar las leyes y las normas nacionales sobre importaci�n y venta de armas y de munici�n, la promoci�n de la cooperaci�n y del intercambio de informaci�n entre las autoridades aduaneras, as� como la coordinaci�n de los m�todos de aplicaci�n de la ley para acabar con el bandidaje y el contrabando.

Tras las esperanzadoras iniciativas adoptadas en Mal�, donde se dise�aron estrategias espec�ficas para abordar las cuestiones de la seguridad, la construcci�n de la paz y el desarrollo, se han iniciado esfuerzos similares en otras partes de la regi�n. En noviembre de 1996, representantes de gobiernos, organizaciones regionales y expertos del exterior se reunieron en Bamako (Mal�), bajo los auspicios del PNUD y de UNIDIR para estudiar las posibilidades de reforzar la cooperaci�n en la subregi�n. Entre los prometedores enfoques que se debatieron figuraron la mejora de la coordinaci�n de las medidas de autocontrol sobre las importaciones de armas ligeras, la adopci�n de c�digos de conducta para las relaciones civiles-militares, el desarrollo de una legislaci�n armonizada y m�s en�rgica sobre transferencias y posesi�n de armas, la creaci�n de un registro subregional sobre suministros y transferencias de armas, y el refuerzo de la cooperaci�n en relaci�n con los controles de fronteras.

A menudo, las cuestiones en juego en un conflicto interno prolongado ser�n m�s destacadas e importantes para los vecinos inmediatos de un pa�s que para la comunidad internacional en general. Los actores regionales tendr�n muchas veces, si no siempre, tanto un inter�s inmediato como una apreciaci�n m�s matizada de las opciones disponibles para hacer contribuciones externas eficaces. La comunidad internacional ha aprendido de la experiencia que, con frecuencia, la mejor forma de encauzar la participaci�n preventiva multilateral en un conflicto interno es actuar a trav�s de la organizaci�n o grupo regional pertinente.

Los enfoques regionales (ya sean grupos de contacto multilaterales especiales u organizaciones regionales) tienen la ventaja de que muchas veces permiten resolver las cuestiones de soberan�a, al hacer participar a las autoridades del Estado en un proceso que es al mismo tiempo supraestatal y localizado. Con frecuencia, los gobiernos miembros de una organizaci�n regional se sienten menos amenazados por un proceso regional de compromiso coordinado por esa organizaci�n, que por la intervenci�n de actores no regionales. Dichos enfoques regionales permiten tambi�n la participaci�n de potencias intermediarias para facilitar el di�logo. Esto sigue el llamado "enfoque Sur-Sur", mediante el cual los pa�ses vecinos cooperan y ayudan en la construcci�n de la paz, la reconstrucci�n y la implantaci�n de reformas. Sin embargo, hay que reconocer tambi�n que la imparcialidad de las organizaciones regionales y de los pa�ses vecinos a veces es cuestionable. En casos en los que hay luchas de poder regionales o temores hegem�nicos, podr�an ser m�s apropiadas las instituciones internacionales, m�s amplias, como canales para la respuesta y el apoyo internacionales.

Los procesos de construcci�n de la paz y de prevenci�n de conflictos deben autosostenerse una vez que el apoyo de los donantes externos finaliza o vuelve a la programaci�n normal para el desarrollo. Esto suscita la importante cuesti�n de la apropiaci�n de los programas de paz, su arraigo en enfoques locales y regionales para la prevenci�n y la gesti�n de conflictos y la continuidad del papel de las organizaciones locales y regionales en la creaci�n y ejecuci�n de programas. Si los programas de prevenci�n de conflictos y construcci�n de la paz se basan en enfoques regionales, los donantes tendr�n m�s probabilidades de garantizar efectivamente su viabilidad a largo plazo y su compatibilidad con las normas regionales. Por otra parte, los protagonistas suelen inclinarse a poner m�s �nfasis en la continuidad de la participaci�n en un proceso cuando �ste es producto de sus propios intereses y preocupaciones.

b) El impacto de las poblaciones de refugiados en los pa�ses de acogida

Aparte de sus repercusiones pol�ticas regionales, los movimientos en gran escala de refugiados tienen un importante impacto social y econ�mico sobre los pa�ses de acogida. Desde el momento en que llegan, las necesidades de los refugiados compiten con las de los nacionales por unos recursos y bienes escasos, sean tierras, agua, le�a, vivienda o alimentos. Su presencia supone inevitablemente una pesada carga para los servicios locales, y obliga a las autoridades del pa�s de acogida a desviar energ�as y recursos de sus propios esfuerzos de desarrollo.

En muchos sentidos, la afluencia masiva de refugiados es, por tanto, un impedimento a�adido para el desarrollo del pa�s de acogida. Las repercusiones directas e indirectas pueden sentirse mucho despu�s de que los refugiados hayan retornado a su pa�s de origen. Por ejemplo, los da�os causados por la entrada repentina e imprevista de personas empobrecidas son muchas veces devastadores para el medio ambiente. Los problemas provocados por el consumo de madera para combustible y para construir alojamientos en zonas que ya son ecol�gicamente fr�giles son especialmente graves. Sin embargo, el impacto de los refugiados sobre las zonas de acogida no es del todo negativo, ya que su presencia ayuda a menudo a generar actividades econ�micas, como comercio, y oportunidades de empleo y de ingresos, que pueden beneficiar a las poblaciones del pa�s de acogida. No obstante, a fin de cuentas, estos beneficios apenas compensan las repercusiones negativas de la presencia masiva de refugiados durante largos periodos de tiempo.

Cuando los refugiados son del mismo grupo cultural y ling��stico que la poblaci�n del pa�s de acogida, es frecuente que la simpat�a por su situaci�n sea general. Cuando estos lazos son d�biles, surgen con m�s facilidad las fricciones y el resentimiento. Un motivo com�n de descontento entre la poblaci�n local, especialmente los m�s pobres, es que los refugiados reciban atenci�n y servicios de los que carece la comunidad de acogida. Los organismos de ayuda deben tratar de promover un trato equitativo para los habitantes de las zonas de acogida, especialmente en esferas como la educaci�n y la salud.

Cada vez se reconoce m�s el elevado precio que han de pagar los pa�ses de acogida, que a menudo est�n entre los pa�ses menos desarrollados, al dar asilo a los refugiados. Aunque la respuesta de los donantes ha sido hasta ahora desigual, existe en la actualidad una mayor conciencia de que la comunidad internacional debe ayudar a mitigar los efectos negativos de la presencia de los refugiados, especialmente cuando es prolongada.

En la mayor�a de los casos, el asilo que ofrece el pa�s de acogida no implica que la presencia de los refugiados no provoque tensiones pol�ticas que afecten a las relaciones entre los pa�ses de la regi�n. La consideraci�n de los problemas del asilo y la repatriaci�n es, en consecuencia, una gran preocupaci�n regional que a menudo s�lo puede resolverse dentro de un marco pol�tico regional.

Recuadro 21. Generar ingresos para los refugiados afganos en Pakist�n

M�s de tres millones de refugiados afganos, e igual n�mero de cabezas de ganado, entraron en Pakist�n huyendo de la guerra en su pa�s de origen. Sus necesidades diarias de forraje, le�a y agua produjeron considerables da�os en las praderas y bosques paquistan�es, ya de por s� deteriorados, y su presencia en un n�mero tan elevado sobrepas� las limitadas infraestructuras rurales del pa�s de acogida.

El Proyecto de Generaci�n de Ingresos para Zonas de Refugiados (IGPRA), que iniciaron el ACNUR y el Banco Mundial en 1984, se centr� tanto en las necesidades econ�micas de los refugiados como en la reparaci�n de los da�os medioambientales derivados de su presencia.

Los principales objetivos del IGPRA fueron, entre otros:

crear empleo y generar ingresos, tanto para los refugiados afganos como para las comunidades de acogida locales, mediante proyectos rurales que exig�an numerosa mano de obra;
reparar algunos de los da�os materiales causados por los refugiados y su ganado en la infraestructura y en el medio ambiente; y crear infraestructuras duraderas para el pa�s de acogida;
preparar a los refugiados afganos para su reinserci�n futura en su pa�s de origen a trav�s de cursos de formaci�n pr�ctica. Las actividades del programa se centraron en las siguientes �reas principales:
la reforestaci�n y la conservaci�n del suelo (producci�n de plantas de semillero, siembra, intervenciones en tierras degradadas, etc.);
la gesti�n de los cauces, del riego, de la canalizaci�n y de la protecci�n frente a inundaciones; y
la mejora de las carreteras.

Durante un periodo de m�s de diez a�os, se implantaron cerca de trescientos sub-proyectos financiados por varios miembros del CAD, principalmente por medio de un fondo fiduciario administrado por el Banco Mundial, con un coste total de alrededor de 86 millones de d�lares estadounidenses. Gran parte de esta labor ha tenido efectos positivos duraderos para el pa�s de acogida, al atacar la erosi�n del suelo y los riesgos de inundaci�n, y reducir la p�rdida de tierras productivas y la presi�n sobre los bosques que quedan. Las nuevas carreteras y la mejora de las antiguas han mejorado el acceso a zonas aisladas y a los mercados urbanos.

C. Mejores pr�cticas identificadas a) Mecanismos regionales para la prevenci�n de conflictos y la construcci�n de la paz

Los principios de la seguridad regional deben basarse en los principales elementos de la seguridad humana, incluido el Estado de Derecho, la justicia social, un desarrollo equitativo y sostenible, la protecci�n de los derechos humanos fundamentales, el desarrollo econ�mico y el di�logo y la reconciliaci�n intergrupal. Los donantes deben procurar ayudar a las organizaciones regionales para que hagan cumplir los principios y compromisos internacionales establecidos. Conjuntamente con esta orientaci�n hacia la seguridad humana, los donantes deben animar a las organizaciones regionales a que desarrollen marcos integrales para la promoci�n de la prevenci�n de conflictos y la construcci�n de la paz y deben orientar su apoyo a la creaci�n de la capacidad para ayudar a las organizaciones regionales a actuar como puente entre la comunidad internacional y los Estados de la regi�n. La disponibilidad de medios econ�micos y t�cnicos determina a menudo las actividades que pueden emprender las organizaciones regionales. Las �reas espec�ficas de apoyo de los donantes deben incluir proporcionar los conocimientos t�cnicos necesarios para reforzar las comunicaciones y las capacidades log�sticas.

Los organismos de desarrollo deben considerar tambi�n la posibilidad de prestar apoyo a regiones en las que existen a�n pocos acuerdos eficaces para la prevenci�n de conflictos y la construcci�n de la paz, como el nordeste y el sur de Asia. Se podr�a animar a asociaciones regionales emergentes como la Asociaci�n para la Cooperaci�n Regional del Sur de Asia (SAARC), centrada en la cooperaci�n comercial y econ�mica, a que aborden aspectos concretos de la seguridad regional y subregional (por ejemplo, los derechos de las minor�as, los recursos compartidos y la creaci�n de confianza en el plano militar).

Los organismos donantes pueden facilitar tambi�n un apoyo econ�mico y t�cnico muy necesario a las ONG regionales y locales que participan en el desarrollo de enfoques regionales comunes en relaci�n con los conflictos y la seguridad. Debe prestarse especial atenci�n a mejorar la capacidad de las organizaciones nacionales y locales de mujeres con el fin de crear v�nculos regionales que respalden el di�logo y la reconciliaci�n. Adem�s de ofrecerles el apoyo de la comunidad de donantes, hay que animar a las organizaciones regionales a que sistematicen la cooperaci�n con las ONG regionales y locales.

b) La gesti�n regional de recursos naturales comunes y la prevenci�n de conflictos

La creciente competencia por el acceso a recursos naturales comunes, como la tierra y el agua, puede animar a los grupos poderosos a hacerse con el control de unos recursos cada vez m�s escasos, y forzar a los grupos marginales o vulnerables a emigrar a zonas menos habitables, a menudo ecol�gicamente delicadas. Este proceso puede intensificar, a su vez, la presi�n sobre el medio ambiente y aumentar las posibilidades de tensiones sociales. En ciertas circunstancias, la escasez de recursos renovables, como las tierras de cultivo, los bosques o el agua, puede desembocar en disputas civiles en el seno de la comunidad o en el �mbito nacional y provocar suspicacias y tensiones transnacionales.

Para abordar los problemas relacionados con la gesti�n de los recursos naturales comunes de una regi�n, muchas veces es necesaria una gesti�n conjunta, siguiendo alg�n tipo de r�gimen de cogesti�n de recursos. Este tipo de reg�menes var�an para adaptarse a la regi�n geogr�fica en la que se aplican y pueden fomentar la gesti�n a largo plazo con enfoques cooperativos que implican a todos los interesados y reducir, por tanto, las posibilidades de conflicto. En general, cuanto mejor reconozca un r�gimen de cogesti�n de recursos a los principales interesados, m�s preparado estar� para resolver los conflictos entre las partes.

Aunque tenga en cuenta de forma realista los intereses y la fuerza negociadora respectivos de las partes, un sistema de cogesti�n de recursos debe recurrir a las ideas y a los conocimientos cient�ficos para encauzar el an�lisis de problemas y opciones. Adem�s, ejerce un papel mediador al utilizar su capacidad de negociaci�n para influir en las formas en que se enfocan las cuestiones y se respetan los intereses de todas las partes. Puede actuar en nombre de estas partes en el dise�o de formas eficaces para hacer que se llegue a acuerdos que requieran del asentimiento general. Los sistemas de cogesti�n de recursos ayudan a quienes dictan las pol�ticas nacionales a comprender mejor d�nde intervenir para mejorar los resultados, recabar datos pertinentes y ponerlos a disposici�n de los interesados, y refuerzan la metodolog�a y las teor�as en las que se apoyarse para comprender los problemas del desarrollo.

Lo m�s importante es que la gesti�n de recursos debe basarse de forma creciente en datos s�lidos sobre los cambios en la calidad y la cantidad de los recursos disponibles. Muchas veces compartir los datos de la investigaci�n entre los interesados puede reducir la tensi�n y promover la idea de que la soluci�n a un problema com�n radica en la cooperaci�n en lugar de en el conflicto.

Las �reas espec�ficas de apoyo de los donantes pueden abarcar:

la transferencia de conocimientos y de competencia, incluidas las esferas de la formulaci�n de pol�ticas, la planificaci�n y la toma de decisiones en el �mbito institucional;
la transferencia de tecnolog�a;
el desarrollo de capacidad en lo relativo al medio ambiente; y
la facilitaci�n, la mediaci�n y la coordinaci�n.

D. Orientaciones clave para los donantes

En ocasiones los pa�ses vecinos tienen una fuerte motivaci�n y una capacidad especial para contribuir a llevar a cabo con �xito programas para la consolidaci�n de la paz y la reconstrucci�n. La capacidad de proporcionar asistencia y formaci�n t�cnica apropiada, compartir experiencia sobre transiciones y reforma, y la familiaridad con las cuestiones y las comunidades regionales, son elementos que favorecen una mayor implicaci�n de otros pa�ses de la regi�n, siempre que tambi�n sean capaces de actuar de forma ecu�nime.

A los Estados y los organismos donantes les resulta dif�cil abordar la ausencia de un proceso de di�logo efectivo entre los actores estatales y subestatales, aunque quiz� sea �sta la cuesti�n central para una intervenci�n preventiva eficaz. Las organizaciones no gubernamentales y comunitarias, de car�cter regional y local, pueden ofrecer buenas oportunidades en este sentido. Los organismos donantes y las organizaciones regionales deben identificar a las ONG regionales clave que puedan actuar como puntos de contacto y de coordinaci�n en la entrega de ayuda dirigida a la construcci�n de la paz por ONG locales sobre el terreno. As� pues, la aplicaci�n de los enfoques regionales integrados a los conflictos podr�a tener dos objetivos: trabajar con organizaciones y grupos regionales en el �mbito supraestatal, y hacerlo con ONG regionales y locales en el �mbito subestatal.

Los donantes deben promover iniciativas encaminadas a fomentar una mayor cooperaci�n e integraci�n econ�mica regional, lo que no s�lo contribuir�a a ampliar los beneficios econ�micos locales, sino tambi�n a reforzar la confianza y la cooperaci�n mutuas. Se podr�a fomentar la cooperaci�n "Sur-Sur" sobre cuestiones funcionales concretas en sectores espec�ficos como medio para entablar un di�logo regional y crear una percepci�n integradora y compartida de que hay intereses comunes.

Los �rganos subregionales que se forman para abordar cuestiones funcionales como el comercio o la gesti�n de recursos pueden servir en ocasiones de base para comenzar a abordar cuestiones de tensi�n o de conflicto regionales. Estos medios m�s indirectos de apoyar la prevenci�n de los conflictos y la construcci�n de la paz pueden ofrecer v�as prometedoras, especialmente cuando los esfuerzos se sostienen a largo plazo. Los donantes deben apoyar tambi�n la creaci�n de mecanismos de toma de decisiones interestatales que incluyan espec�ficamente un dispositivo para la resoluci�n de disputas.

Las reservas y los flujos de recursos naturales rara vez est�n confinados dentro de las fronteras nacionales, y la experiencia m�s reciente ha demostrado la necesidad de revisar la pr�ctica habitual de control administrativo exclusivo de instituciones estatales territorialmente diferenciadas. Los donantes deben fomentar y facilitar la creaci�n de sistemas de cogesti�n de recursos para formalizar redes de relaciones bilaterales que conecten a Estados vecinos. Para que funcione un sistema de estas caracter�sticas, debe tener la capacidad de implantar un plan de gesti�n, lo que requiere un apoyo t�cnico y operativo que le d� credibilidad ante los Estados asociados.

Los enfoques regionales de la reforma del sector militar y de la seguridad deben basarse, en lo posible, en los conocimientos especializados de otros socios regionales en �reas como la desmovilizaci�n y la reinserci�n. Esto podr�a adoptar la forma de intercambios intrarregionales de mandos militares y policiales para compartir experiencias sobre la mejora de su profesionalidad y reforzar el control ejercido por el poder civil.

Recuadro 22. El r�o Mekong: posibilidades de conflicto y cooperaci�n regionales

El aprovechamiento cada vez mayor de los recursos de la cuenca del Mekong para promover las metas econ�micas de los Estados ribere�os Tailandia, Vietnam, Laos, Camboya y China hace que las posibilidades de que surjan diferencias e intereses enfrentados plantee desaf�os para el mantenimiento de la estabilidad en la regi�n.

El considerable desequilibrio de tama�o y de poder existente entre los diferentes Estados suscita cierta preocupaci�n entre los pa�ses m�s peque�os ante la posibilidad de caer bajo el dominio de las potencias mayores. Junto con un entusiasmo desigual por la r�pida explotaci�n de los recursos de la regi�n, existe un potencial de tensiones, en una regi�n asolada por la guerra durante gran parte de este siglo.

La evoluci�n de la situaci�n pol�tica y econ�mica en la cuenca del Mekong exige enfoques nuevos y flexibles para la gesti�n de los recursos. Estos enfoques deben incluir estrategias para garantizar que el desarrollo de los recursos es mutuamente beneficioso y que existen mecanismos eficaces para la resoluci�n de disputas entre pa�ses. La Comisi�n del R�o Mekong tiene buenas perspectivas de poder garantizar que el r�o se utilice de una forma equitativa y sostenible. La estructura de esta organizaci�n y el compromiso con la cooperaci�n que la respalda le da posibilidades de asumir una importancia pr�ctica y una autoridad moral considerables en la gesti�n de los asuntos regionales en el sudeste asi�tico.

Aun cuando las tensiones entre los Estados disminuyan, el potencial para que se generen conflictos entre grupos de inter�s sobre asuntos medioambientales y el uso y la distribuci�n de los recursos puede aumentar. Estos nuevos ejes de conflicto incluyen: las tensiones �tnicas derivadas de los modelos de uso de los recursos, es decir, entre los agricultores que peri�dicamente cambian de residencia y otros usuarios de estos recursos;
las tensiones interregionales causadas especialmente por las disparidades en los ingresos y los conflictos entre las distintas demandas de recursos de regiones de un mismo pa�s, a menudo agravadas por el acceso o la falta de acceso a los recursos del r�o;
las divisiones sociales que surgen a menudo ante la ausencia de un sistema de aprovechamiento de los recursos bien definido;
el cuestionamiento de los intereses mayoritarios derivados de la democratizaci�n y de la liberalizaci�n sociopol�tica, por ejemplo, con el surgimiento de nuevas ONG o grupos de inter�s, que a menudo tienen v�nculos transfronterizos.

Estos nuevos ejes de tensi�n y de inseguridad sugieren la necesidad de enfoques innovadores que promuevan la cooperaci�n, la resoluci�n de conflictos y la paz tanto dentro de la regi�n del Mekong como m�s all� de ella. Puede que un enfoque exclusivo sobre los Estados naci�n no sea el m�s eficaz, al menos en ciertas �reas de conflicto.

Al mismo tiempo que se apoya el potencial de muchas organizaciones regionales del mundo en desarrollo, es preciso reconocer sus l�mites. Muchas de ellas tienen limitaciones econ�micas y son instituciones infradotadas con poca capacidad institucional o administrativa para proporcionar mecanismos generales e integrados para la prevenci�n de conflictos y la construcci�n de la paz. Los acuerdos regionales especiales (ad hoc) pueden ser tambi�n una v�a eficaz para la prevenci�n de conflictos. Esto parte del supuesto de que la meta en �ltima instancia de propugnar enfoques regionales es la prevenci�n de conflictos, y no la creaci�n de instituciones en s�. Lo que importa es apoyar el instrumento m�s eficaz para abordar los conflictos, ya sea una organizaci�n intergubernamental formal, una ONG, una agrupaci�n ad hoc o cualquier otra soluci�n.

Los imperativos de la coordinaci�n, del intercambio de informaci�n y de las funciones de los principales donantes y organismos son aplicables por igual a los enfoques regionales y a las situaciones nacionales. La coordinaci�n puede ayudar en gran medida a las organizaciones o grupos regionales a determinar las prioridades de los programas, y podr�a facilitar la elaboraci�n (con una selecci�n de ONG, instituciones financieras internacionales y organismos de donantes bilaterales) de las orientaciones generales para garantizar que la ayuda sea eficaz tanto en la prevenci�n de conflictos como en la construcci�n de la paz y en t�rminos de desarrollo. Esta coordinaci�n entre los donantes, que es indispensable, exigir� a menudo cierta subordinaci�n de los objetivos en el �mbito nacional en favor de los objetivos regionales comunes. En algunos casos, los bancos regionales de desarrollo podr�an actuar como �rganos de coordinaci�n de enfoques regionales integrados, as� como iniciar programas para reforzar la creaci�n de una capacidad regional. Adem�s, los donantes podr�an fomentar la puesta en com�n de capacidades y lecciones aprendidas, no s�lo entre los Estados y los grupos no gubernamentales de la misma regi�n, sino tambi�n entre diferentes organizaciones regionales.

Publicaciones realizadas por la Oficina de Planificaci�n y Evaluaci�n de la Secretar�a de Estado para la Cooperaci�n Internacional y para Iberoam�rica, tras la aprobaci�n de la Ley de Cooperaci�n Internacional para el Desarrollo, de 7 de julio de 1998.

Metodolog�a de evaluaci�n de la Cooperaci�n Espa�ola. 1998-1999 (dos ediciones).
Estrategia para la Cooperaci�n Espa�ola. Jos� Antonio Alonso (director), Gloria Angulo, Jaime Atienza y Ra�l Gallardo. 1999. Disponible en Internet: http://www.mae.es/estrategiace
Directrices y gu�a de conceptos del CAD sobre la igualdad entre mujeres y hombres. 1998-1999 (dos ediciones). Disponible en Internet: http://www.mae.es/igualdadcad
Conflicto, paz y cooperaci�n para el desarrollo en el umbral del siglo XXI. 1999. Disponible en Internet: http://www.mae.es/conflictocad
Informe de evaluaci�n n� 1/1998. El sector del cacao en Guinea Ecuatorial.
Informe de evaluaci�n n� 2/1998. Fortalecimiento municipal en Flores, Guatemala.
Informe de evaluaci�n n� 3/1998. Las Escuelas-Taller en Iberoam�rica.
Informe de evaluaci�n n� 4/1998. El Fondo de Ayuda al Equipamiento en Iberoam�rica.
Informe de evaluaci�n n� 5/1999. Programa de Cooperaci�n Hispano-Peruano.
Informe de evaluaci�n n� 6/1999. El programa de erradicaci�n del trabajo infantil en Iberoam�rica.

Disponible en Internet: http://www.mae.es/ipec_al

Si est� interesado en alguna de estas publicaciones, puede solicitarla a la:

Oficina de Planificaci�n y Evaluaci�n - SECIPI
Ministerio de Asuntos Exteriores
Plaza de la Provincia, 1
28012 Madrid
Fax: (34) 91 366 39 94

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