Biblioteca de los Derechos Humanos de la Universidad de Minnesota

CONFLICTO, PAZ Y COOPERACION PARA EL DESARROLLO EN EL UMBRAL DEL SIGLO XXI

Presentación

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)

Prólogo

Conflicto, paz y cooperación para el desarrollo en el umbral del siglo XXI

Principios y metas de nuestra acción
Las funciones de la ayuda para el desarrollo en las diferentes fases del conflicto y de la paz
Acciones clave necesarias

Directrices del CAD sobre los conflictos, la paz y la cooperación para el desarrollo

I.Comprender los conflictos violentos y su relación con el desarrollo

A.La prevención de los conflictos, una meta central para el desarrollo
B.Un marco para analizar los conflictos
a) Las condiciones estructurales
b) Los factores aceleradores o desencadenantes
c) Las fases y dinámicas del conflicto
C.Las fuentes de conflicto y su relación con el desarrollo
a) Problemas para gestionar la transición y los cambios rápidos
b) El aumento de las disparidades socioeconómicas
c) La explotación de las diferencias étnicas y de otra índole
d) La competencia por el acceso a los recursos
e) El legado de la violencia
D.Acciones externas para respaldar la prevención de conflictos y la construcción de la paz
a) La formulación de un enfoque coherente para la prevención de conflictos y la construcción de la paz
b) Orientaciones para el apoyo externo en situaciones de conflicto
i) En situaciones de tensiones latentes
ii) En situaciones de tensiones crecientes
iii) En situaciones de conflicto violento
iv) En periodos frágiles de transición y durante la fase post-conflicto
E.La alerta temprana
a) Necesidades y recursos de la alerta temprana
b) Vincular la alerta temprana a la acción temprana
F.El papel especial de la cooperación para el desarrollo

II.La coordinación en el seno de la comunidad internacional y sobre el terreno

A. Principios fundamentales
B. La adaptación de la coordinación de la ayuda a los países en crisis
C. Componentes básicos para una coordinación eficaz de los donantes
a) Un marco estratégico común para la ayuda
b) Recursos y procedimientos flexibles
c) El liderazgo entre los actores internacionales
d) Mecanismos de consulta operativa
e) Recursos destinados específicamente para la coordinación
D. Asociación y división del trabajo
E. Mejores prácticas identificadas
F. Orientaciones clave para los donantes

III.De la ayuda humanitaria al desarrollo: algunos desafíos

A. La ayuda externa en situaciones de conflicto
B. Lecciones aprendidas
C. Vincular la ayuda humanitaria y el desarrollo
D. Mejores prácticas identificadas
a) Durante la fase de planificación
b) Hacia los beneficiarios y las instituciones locales
c) Hacia los organismos asociados
E. Orientaciones clave para los donantes

IV.Los fundamentos de la construcción de la paz: el buen gobierno y la sociedad civil

A. Principios básicos
B. Los elementos básicos para la construcción de la paz y la reconciliación
a) El respeto a los derechos humanos
b) Procesos participativos
i) La participación
ii) Los procesos democráticos
c) Fortalecer las instituciones públicas
d) Fortalecer los sistemas de seguridad y de justicia
i) Los sistemas judiciales
ii) La reforma del sector de la seguridad
iii) Formación en derechos humanos
C. Reforzar la sociedad civil para la construcción de la paz y la reconciliación
a) El apoyo a ciertas instituciones tradicionales
b) Promover el diálogo y la cooperación en sociedades divididas
i) Las relaciones intercomunitarias
ii) Mediación y negociación
iii) Educación y formación intercultural
c) El apoyo a la libertad de información y al libre acceso a la misma
D. Orientaciones clave para los donantes

V.El apoyo a la recuperación post-conflicto: prioridades operativas

A. Perspectiva general
B. La restauración de la capacidad de gestión económica
a) Cuestiones fundamentales y necesidades prioritarias
b) Recomendaciones
C. Áreas prioritarias de apoyo
a) El restablecimiento de la seguridad interna y del Estado de Derecho
b) La legitimación de las instituciones del Estado
c) La promoción del resurgimiento de la sociedad civil
d) La mejora de la seguridad alimentaria y de los servicios sociales
e) Crear capacidad administrativa
D. La reinserción de las poblaciones desarraigadas
a) Principios pertinentes y necesidades prioritarias
b) Planes de rehabilitación y de reinserción a nivel local
i) Elementos clave del diseño de programas
ii) Elementos clave de los programas
c) Algunas lecciones aprendidas
d) Actores y socios
e) Las mejores prácticas identificadas
f) Orientaciones clave para los donantes
E. La desmovilización y la reinserción social de los excombatientes
a) Principios y cuestiones pertinentes
b) Necesidades y áreas de cooperación
i) Acantonamiento y licencia de excombatientes
ii) La reinserción y la reintegración
c) Algunas lecciones aprendidas
d) Dispositivos institucionales
e) Mejores prácticas identificadas
f) Orientaciones clave para los donantes
F. La retirada de minas terrestres
a) Principios y cuestiones pertinentes
b) Necesidades y áreas de cooperación
c) Algunas lecciones aprendidas
d) Socios y actores
e) Mejores prácticas identificadas
f) Orientaciones clave para los donantes

VI.Enfoques regionales para la prevención de conflictos y la construcción de la paz

A. Principios y enfoques
B. Las dimensiones regionales de los conflictos
a) Los conflictos intraestatales y la inestabilidad regional
b) El impacto de las poblaciones de refugiados en los países de acogida
C. Mejores prácticas identificadas
a) Mecanismos regionales para la prevención de conflictos y la construcción de la paz
b) La gestión regional de recursos naturales comunes y la prevención de conflictos
D. Orientaciones clave para los donantes

Recuadros

1.Términos y marcos temporales
2.Inseguridad medioambiental y conflicto
3.Un marco estratégico para la ayuda: lista de control ilustrativa
4.La estrategia internacional para la movilización de recursos: la experiencia de Camboya
5.La coordinación de la ayuda humanitaria en Angola
6.La coordinación entre organismos multilaterales
7.Código de Conducta para el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y las ONG relativo al socorro en casos de desastre
8.La descentralización
9.El apoyo al sistema judicial en Camboya
10.El papel de la mujer en el proceso de transición de Sierra Leona
11.El desarrollo de capacidades para construir la paz y la reconciliación en Sudáfrica
12.Somalia: los medios de comunicación como educadores sociales
13.La gestión económica: necesidades prioritarias para la asistencia técnica
14.Malí y "La flamme de la paix"
15.Los niños soldados
16.Desmovilización y reinserción en Uganda y Etiopía
17.¿Dinero por armas?
18.El coste de sembrar minas y del desminado
19.Municiones sin usar y armamento
20.La respuesta a las iniciativas regionales: El control de armas en África Occidental
21.Generar ingresos para los refugiados afganos en Pakistán
22.El río Mekong: posibilidades de conflicto y cooperación regionales

Publicaciones de la Oficina de Planes y Evaluación

Presentación

Desde su creación, el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE ha ido adaptando su actuación a las nuevas necesidades y demandas del entorno internacional, tratando de establecer posiciones comunes y de facilitar la coordinación entre los países donantes y los organismos internacionales de desarrollo. Así, mediante la creación de grupos de trabajo específicos, el CAD ha ido avanzando en temas como el enfoque de género, la evaluación de los proyectos y programas de la cooperación, entre otros.

La nueva tipología de los conflictos en la postguerra fría, con sus tremendas consecuencias sobre las condiciones de vida de la población en numerosos países y los efectos de estos conflictos sobre el desarrollo, motivaron la creación de un grupo de trabajo sobre la relación entre los conflictos, la ayuda humanitaria y la rehabilitación posterior y la cooperación para el desarrollo. El CAD, pese a su mayor vinculación con los problemas del desarrollo y la cooperación, no ha sido ajeno a los cambios en el escenario mundial y ha sido consciente de los retos que las emergencias complejas planteaban a la cooperación.

La pertinencia de esta tarea es clara y coincide con un creciente interés por parte de diversos organismos en profundizar en los lazos y las sinergias que deben existir entre la ayuda humanitaria que se brinda en las situaciones de conflicto y las estrategias de cooperación para el desarrollo a más largo plazo. En el ámbito de la Unión Europea, por ejemplo, la Comunicación de la Comisión Europea al Consejo y al Parlamento sobre la vinculación de la ayuda a la rehabilitación y al desarrollo (VARD)1 de 1996 va en una línea de reflexión muy similar a la propuesta por el CAD y demuestra la preocupación de los países de la Unión Europea por incrementar la coherencia, la complementariedad y la eficacia de los diversos instrumentos de la ayuda.

La Cooperación Española, pese a su relativamente corta trayectoria, tampoco ha estado ajena a estas cuestiones y tanto a nivel práctico como, en menor medida, desde una perspectiva teórica, cuenta ya con alguna experiencia importante de cooperación y ayuda humanitaria en situaciones de conflicto y, sobre todo, en procesos de rehabilitación post-conflicto. Los casos de Mozambique y de algunos países centroamericanos, como Guatemala, entre otros, donde tanto diversas Administraciones públicas como ONG han participado activamente en procesos de pacificación, muestran la importancia y el interés creciente que estas cuestiones suscitan.

Este interés compartido por diversos actores de la Cooperación Española justifica de por sí la edición de una versión española de las Directrices del CAD relativas a los conflictos, la paz y la cooperación para el desarrollo. De este modo, además, la Oficina de Planificación y Evaluación de la Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica da continuidad y consolida su labor de difusión de la doctrina del CAD, iniciada el pasado año con la edición de las Directrices y guía de conceptos del CAD sobre la igualdad entre mujeres y hombres. Pero es asimismo destinatario principal de esta edición todo el mundo hispanohablante, que ahora dispondrá de un más fácil acceso a un documento que, en sus versiones posteriores, deberá enriquecerse con las aportaciones teóricas y prácticas procedentes de Iberoamérica.

Como en toda traducción de un texto tan complejo y lleno de conceptos como estas directrices, algunas decisiones tomadas durante el proceso de traducción y de revisión respecto a determinados términos por los que se ha optado requieren una explicación. Somos conscientes de que precisamente uno de los valores que puede tener esta edición española es contribuir a una mayor precisión terminológica en un sector en que, fruto de una incorporación apresurada de palabras o de traducciones poco afortunadas, comienza a existir una cierta confusión. Hemos consultado las traducciones de vocablos polémicos en publicaciones de las Naciones Unidas, de la Comisión Europea, de la Administración española, del Movimiento Internacional de Cruz Roja y Media Luna Roja y de las ONG y, en general, hemos elegido aquellos cuyo uso es más convencional en el sector, manteniendo el respeto al idioma.

Hemos optado por aceptar la expresión "crisis humanitaria" como traducción de humanitarian crisis o crise humanitaire, pues pensamos que recurrir a una perífrasis o hablar de "crisis humana", como propone el profesor y académico D. Fernando Lázaro Carreter, puede conducir a una mayor confusión2. Pensamos que se trata de una fórmula acuñada y cuyo contenido resulta comprensible. Por otro lado, reconocemos que los términos "socorro" y "desastre", en tanto versiones literales de relief y de disaster, no resultan plenamente satisfactorias, aun cuando sean los utilizados y difundidos ampliamente por organizaciones de la relevancia de la Cruz Roja y por la Comisión Europea.

En el caso del término accountability, que se usa en el documento en diversos contextos, hemos usado tanto "responsabilidad pública" como "rendición de cuentas" cuando pensábamos que este segundo término expresaba mejor la idea, que hay en el término inglés, de información sobre aspectos económicos. Como ya explicamos en la traducción de las Directrices sobre la igualdad entre mujeres y hombres, recuperamos el vocablo "empoderamiento", que había caído en desuso en castellano. Asimismo, insistimos en la "asociación para el desarrollo" para traducir el partnership inglés.

En este proceso de traducción y de revisión del texto final han participado diversas personas, de diversas instituciones, que han aportado su conocimiento y experiencia. La primera versión fue realizada por Bernadette Wang, traductora con amplia experiencia en temas de política internacional y de cooperación. Es una colaboradora habitual del Centro de Investigación para la Paz (CIP) / Fundación Hogar del Empleado, de Madrid, entidad a la cual fue encargada la revisión técnica del texto. La revisión fue coordinada por Francisco Rey, investigador del CIP y técnico de Cruz Roja Española, con la colaboración de Mariano Aguirre, Director del CIP, de Mabel González, también del CIP, de Susana Velázquez, de la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) y de Alberto Virella, de la Oficina de Planificación y Evaluación.

Oficina de Planificación y Evaluación

Noviembre, 1999

Notas

1. Comisión de las Comunidades Europeas. La vinculación de la ayuda, la rehabilitación y el desarrollo (VARD). Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo. COM (96) 153 final.

2. Fernando Lázaro Carreter, en “El dardo en la palabra”.

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)

En virtud del artículo 1 de la Convención firmada en París el 14 de diciembre de 1960 y que entró en vigor el 30 de septiembre de 1961, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) tiene por objeto la promoción de políticas dirigidas a:

Fomentar la expansión de la economía y del empleo y el aumento del nivel de vida en los países miembros, manteniendo la estabilidad financiera, y contribuyendo así al desarrollo de la economía mundial.

Contribuir a una sana expansión económica en los países miembros, así como en los países no miembros en vías de desarrollo.

Contribuir a la expansión del comercio mundial sobre una base multilateral y no discriminatoria, de conformidad con las obligaciones internacionales.

Los países miembros originarios de la OCDE son: Alemania, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, España, Estados Unidos, Francia, Grecia, Irlanda, Islandia, Italia, Luxemburgo, Noruega, los Países Bajos, Portugal, el Reino Unido, Suecia, Suiza y Turquía. Los siguientes países adquirieron su condición de miembros con posterioridad, mediante adhesión, en las fechas que se indican: Japón (28 de abril de 1964), Finlandia (28 de enero de 1969), Australia (7 de junio de 1971), Nueva Zelanda (29 de mayo de 1973), México (18 de mayo de 1994), la República Checa (21 de diciembre de 1995), Hungría (7 de mayo de 1996), Polonia (22 de noviembre de 1996) y la República de Corea (12 de diciembre de 1996). La Comisión de las Comunidades Europeas participa en el trabajo de la OCDE (artículo 13 de la Convención de la OCDE).

Para que la OCDE pueda alcanzar sus objetivos se han creado una serie de comités especializados. Uno de ellos es el Comité de Ayuda al Desarrollo, cuyos miembros han decidido, en común, tratar de conseguir un crecimiento en el volumen total de recursos puestos a disposición de los países en desarrollo y mejorar su eficacia. A tal fin, los miembros examinan conjunta y periódicamente el volumen y la naturaleza de sus contribuciones a los programas de ayuda establecidos, tanto bilaterales como multilaterales, y se consultan sobre otras cuestiones importantes de su política de ayuda.

Los miembros del Comité de Ayuda al Desarrollo son Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, España, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Irlanda, Italia, Japón, Luxemburgo, Noruega, Nueva Zelanda, los Países Bajos, Portugal, el Reino Unido, Suecia, Suiza y la Comisión de las Comunidades Europeas.

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)

Contribuir a una sana expansión económica en los países miembros, así como en los países no miembros en vías de desarrollo.

Contribuir a la expansión del comercio mundial sobre una base multilateral y no discriminatoria, de conformidad con las obligaciones internacionales.

Prólogo

En la Reunión de Alto Nivel del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) celebrada los días 3 y 4 de mayo de 1995, los ministros de Cooperación para el Desarrollo y directores de los Organismos de Ayuda dedicaron su atención a las crecientes demandas y oportunidades para que la cooperación para el desarrollo contribuya de una forma más dinámica a la prevención de conflictos y a la rehabilitación y reconstrucción post-conflicto.

El Comité decidió poner en marcha un programa de trabajo encaminado a aprender de la experiencia sobre las conexiones que unen los conflictos, la paz y la cooperación para el desarrollo; buscar formas de mejorar la eficiencia, la eficacia y la coherencia de los esfuerzos de los países miembros en estas áreas y proporcionar una orientación normativa práctica a todas las entidades a las que se invita a diseñar e implantar programas en estas complejas y, a menudo, innovadoras áreas.

El CAD creó a tal fin un Grupo Especial que comenzó su intensiva labor en octubre de 19953. El trabajo del Grupo Especial se ha basado sobre todo en la experiencia operativa de los organismos de cooperación para el desarrollo y en los conocimientos especializados de expertos y profesionales externos, más las aportaciones de todas las investigaciones académicas realizadas en estos ámbitos, cada vez más numerosas.

Los temas que se abordan en los diferentes capítulos se han seleccionado debido a la especial preocupación que suscitan a la hora de diseñar e implantar programas de cooperación para el desarrollo en las áreas de la prevención de conflictos y de la recuperación post-conflicto. Abarcan desde cuestiones normativas generales, sobre todo en el ámbito de la ayuda para la prevención de conflictos, hasta otras de carácter más técnico y operativo, principalmente en las áreas de la ayuda para la recuperación post-conflicto.

Aunque las directrices se refieren fundamentalmente al papel de la cooperación para el desarrollo en estas áreas, algunas de las actividades y de los enfoques expuestos afectan a áreas más generales de la ayuda y de la cooperación internacionales. Esta perspectiva más integrada debe contribuir a promover una coherencia y coordinación mayores, mientras que las normas y procedimientos que regulan el uso de los fondos de la ayuda al desarrollo determinarán hasta qué punto podrán utilizarse dichos fondos para seguir estas directrices.

Cada capítulo concluye con una serie de recomendaciones concretas a los donantes. Tomadas en su conjunto, estas recomendaciones podrían servir como una especie de lista de control para consultas rápidas. Sin embargo, el análisis más detallado es también útil para quienes trabajan de forma exhaustiva en cualquiera de los ámbitos que se abordan.

Habida cuenta de la evolución de los desafíos y el aprendizaje sobre el terreno, estas líneas directrices sobre los conflictos, la paz y la cooperación para el desarrollo son en gran medida un trabajo en curso. Se han determinado varias áreas importantes donde deberán desarrollarse nuevas orientaciones, y el CAD continúa trabajando en ellas. Por otra parte, las áreas ya cubiertas son áreas donde la experiencia se reevalúa constantemente, por lo que invitamos a los lectores a que nos remitan sus ideas y sugerencias, que quedarán reflejadas en el futuro en los materiales actualizados.

Notas

3. Sus miembros participantes eran Alemania, Australia, el Banco Mundial, Bélgica, Canadá, la Comisión Europea, Dinamarca, Estados Unidos, Finlandia, el Fondo Monetario Internacional (FMI), Francia, Irlanda, Italia, Japón, Noruega, los Países Bajos, Portugal, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Reino Unido, Suecia y Suiza. Entre las organizaciones invitadas figuraban el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y el Departamento de Asuntos Humanitarios de la ONU. El Grupo Especial sobre Conflictos, Paz y Cooperación para el Desarrollo estaba presidido por James Michel, presidente del CAD, siendo Paul Sciarone, del Ministerio de Asuntos Exteriores de los Países Bajos, y Clauido Spinedi, del Ministerio de Asuntos Exteriores italiano, los presidentes de sus dos grupos de trabajo. Rémi Paris, Robert Scharf y Bernard Wood, de la Dirección de Cooperación para el Desarrollo de la OCDE, se ocuparon de las tareas de redacción del Grupo Especial.

Conflicto, paz y cooperación para el desarrollo en el umbral del siglo XXI

Declaración de principios de los ministros de Desarrollo, directores de organismos de ayuda y otros altos cargos responsables de la cooperación para el desarrollo, reunidos como Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) los días 5 y 6 de mayo de 1997.

Los conflictos violentos en los países en desarrollo ponen en peligro los valores e intereses fundamentales de nuestras sociedades. Junto con otros miembros de la comunidad internacional, nuestros países se comprometen a encontrar mejores formas de contribuir a prevenir estos conflictos en su raíz, antes de que causen más destrucción humana y material y antes de que la respuesta internacional se haga mucho más difícil y costosa.

Para el CAD, es prioritaria la elaboración de unas directrices que contribuyan a encaminar y mejorar nuestros esfuerzos dirigidos al desarrollo y nuestra participación en el sistema multilateral en este complejo ámbito. Basándonos en las propuestas de un grupo especial creado a tal fin, respaldamos ahora estas Directrices para que se utilicen en el trabajo con nuestros socios en el desarrollo de todo el mundo. Deben considerarse como un trabajo en curso, dado que son numerosos los aspectos de este trabajo en los que hace falta un aprendizaje e intercambio mayores.

Principios y metas de nuestra acción

En nuestro informe de 1996 titulado Shaping the 21st Century: The Contribution of Development Co-operation*, expusimos un enfoque común hacia la cooperación para el desarrollo. Este enfoque puede desempeñar un papel vital en la prevención de los conflictos y en la construcción de la paz. El trabajo en países asolados por la guerra o proclives al conflicto debe considerarse parte integral del desafío de la cooperación. Las guerras han retrasado gravemente el desarrollo en muchos países, incluidos algunos de los más pobres; los excesivos gastos militares siguen teniendo prioridad sobre unas inversiones públicas más productivas, y las respuestas a situaciones de emergencia complejas representan ya una importante demanda para los presupuestos de la cooperación para el desarrollo. Lo más fundamental, empero, es que la contribución a afianzar la capacidad de una sociedad para gestionar los conflictos sin violencia debe considerarse la base del desarrollo sostenible.

Hemos visto que la ayuda humanitaria no puede sustituir un compromiso y una acción de carácter político y sostenido para evitar las crisis y apoyar la paz. Los organismos humanitarios, al tratar de responder a las necesidades de las poblaciones vulnerables en situaciones de conflicto, se enfrentan de forma cada vez más a dilemas morales. La cooperación para el desarrollo también debe desempeñar una función en la prevención de los conflictos y la construcción de la paz, junto con todos los demás instrumentos de que dispone la comunidad internacional, tanto económicos como sociales, jurídicos, medioambientales y militares. Hacen falta todos los instrumentos de la comunidad internacional que puedan atacar a las raíces de estas crisis. La solidaridad internacional no puede ser el único vehículo para responder a las crisis complejas. Existe una clara necesidad de respuestas internacionales más coordinadas, coherentes e integradas, entre gobiernos, y organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales (ONG).

Los países en desarrollo son en última instancia los responsables de su propio desarrollo. Hay que respetar este principio esencial de la cooperación para el desarrollo, incluso en países en crisis, e incluso cuando reina la división y las capacidades locales están gravemente debilitadas. La tarea de la ayuda internacional es contribuir a fortalecer las capacidades locales de cada país. Esto debe hacerse de forma ecuánime y de modo que fomente la participación general de toda la sociedad. Esto también significa garantizar que los programas abordan las necesidades especiales de las mujeres, los niños y los jóvenes, que a menudo sufren la peor parte de las consecuencias del conflicto.

Sabemos que la depresión económica prolongada puede ser una fuente de conflicto. Por otra parte, el crecimiento económico por sí solo no impide ni resuelve los conflictos violentos, y a veces puede incluso intensificar las tensiones en la sociedad. Los esfuerzos destinados a la cooperación para el desarrollo deben tratar por todos los medios de lograr un entorno de estabilidad estructural que sirva de base para un desarrollo sostenible. Este concepto abarca los objetivos, que se refuerzan mutuamente, de la paz social, el respeto a los derechos humanos, la rendición de cuentas por parte de las fuerzas armadas y el desarrollo social y económico general y compartido; respaldados por unas estructuras políticas dinámicas y representativas capaces de gestionar el cambio y de resolver las disputas por medios pacíficos.

La ayuda para el desarrollo tendrá su máxima repercusión en la prevención de conflictos cuando esté diseñada y programada para abordar las raíces de los conflictos violentos, así como los factores que los desencadenan, de la forma más pertinente respecto a las circunstancias locales. Éstas incluyen en ocasiones la desigualdad de oportunidades dentro de la sociedad, la ausencia de un gobierno efectivo y legítimo o la carencia de mecanismos para la conciliación pacífica de intereses divergentes dentro de la sociedad en los ámbitos local, nacional y regional.

Los esfuerzos de la cooperación para el desarrollo deben reconocer el importante papel que desempeñan las mujeres en la resolución de conflictos en muchas regiones del mundo. Hay que hacer hincapié en el empoderamiento de las mujeres en los esfuerzos encaminados a la paz y en la movilización de apoyos destinados a resolver, aliviar y prevenir los conflictos. Integrar plenamente a la mujer en todas las fases del proceso hará aumentar las oportunidades de crear una sociedad justa y equitativa.

Las funciones de la ayuda para el desarrollo en las diferentes fases del conflicto y de la paz

La experiencia confirma que los conflictos sociales profundamente enraizados no siguen ninguna pauta, modelos predecibles ni ciclos. Muchas de las medidas para la prevención de conflictos y la construcción de la paz podrían ser también útiles para alcanzar una paz duradera después de un conflicto violento. Habida cuenta de la necesidad de adoptar enfoques flexibles, resulta útil exponer aquí algunas de las principales líneas de acción de la cooperación para el desarrollo en las diferentes fases de un conflicto. Un objetivo fundamental de la cooperación para el desarrollo en todas y cada una de estas fases es afianzar el Estado de Derecho y promover la participación popular en los procesos democráticos (en las Directrices se exponen las áreas de ayuda más importantes).

Antes de que estalle el conflicto

Dentro del conjunto de esfuerzos de la comunidad internacional para promover la construcción de la paz y la prevención de conflictos, la función más importante de los programas de ayuda para el desarrollo es la promoción de la estabilidad democrática de las sociedades. Cuando las tensiones no han desembocado en la violencia, se puede poner en marcha un gran número de posibles medidas que contribuyan a desactivar el potencial de conflicto violento. Estas medidas van desde las áreas más tradicionales de la ayuda, como los programas de crecimiento económico y de reducción de la pobreza, hasta la democratización, el buen gobierno (incluidos los sistemas de justicia y de seguridad) y el respeto a los derechos humanos. Existe un creciente interés por las actividades innovadoras destinadas a reforzar los mecanismos para mejorar la seguridad en los niveles inferiores de armamento y los gastos militares.

En situaciones de transición frágiles

Cuando la violencia armada organizada se reduce paulatinamente, pero no está claro aún si la situación se deteriorará de nuevo, es importante dar el paso de salvar vidas a salvar medios de subsistencia, y al mismo tiempo, ayudar a transformar un proceso frágil en una paz sostenible y duradera en la que se reduzcan las causas de conflicto y se refuercen los incentivos para la paz. Cuando el estallido de violencia tiene carácter étnico o incluso genocida, hará falta un esfuerzo concertado para contribuir a superar el trauma perdurable, promover la reconciliación y ayudar a prevenir los rebrotes de conflicto violento.

Después del conflicto

La reconstrucción post-conflicto significa mucho más que reparar las infraestructuras materiales. Cuando no existe una autoridad civil, la primera prioridad es restaurar la sensación de seguridad. Esto incluye la restauración de instituciones de gobierno legítimas que los ciudadanos consideren que sirven a todos los grupos y que puedan disipar las tensiones persistentes, al mismo tiempo que se hace frente a los desafíos de una costosa reconstrucción. Los esfuerzos de los países en desarrollo y de la ayuda internacional deben encajar en el contexto de un sólido plan de estabilización macroeconómica, aun cuando sea rudimentario. Las situaciones post-conflicto ofrecen a menudo oportunidades especiales para introducir reformas políticas, legales, económicas y administrativas que cambien sistemas y estructuras del pasado que puedan haber contribuido a las desigualdades económicas y sociales y al conflicto. Las iniciativas para el debate participativo y la evaluación del papel del ejército en relación con el Estado y la sociedad civil han sido productivas en los marcos post-conflicto. Después del conflicto, los donantes deben aprovechar las oportunidades para ayudar a promover y mantener el impulso favorable a la reconciliación y emprender las reformas necesarias.

En un conflicto abierto

En las situaciones de conflicto abierto, son otros instrumentos como la ayuda humanitaria, las iniciativas diplomáticas y las medidas políticas o económicas los que tienden a destacar más en la respuesta internacional. Contrariamente a lo que muchos suponían, hemos visto que una distinción tajante entre ayuda de emergencia a corto plazo y ayuda para el desarrollo a largo plazo rara vez es útil a la hora de planificar el apoyo a países que viven situaciones de conflicto abierto. Los organismos de cooperación para el desarrollo que actúan en zonas en conflicto, siempre que respeten las cuestiones relativas a la seguridad y la viabilidad de las operaciones, pueden seguir identificando qué posibilidades hay de apoyar los procesos de desarrollo incluso en medio de una crisis, mantenerse preparados para aprovechar las oportunidades de contribuir a la resolución del conflicto y seguir planificando y preparando la reconstrucción post-conflicto.

Acciones clave necesarias

Las nuevas Directrices del CAD representan nuestra idea y nuestro compromiso colectivos sobre los cambios básicos que hay que introducir en las formas en que la comunidad internacional responde a la necesidad de prevenir los conflictos y construir la paz. De entre los numerosos y detallados puntos que se abordan en estas Directrices, queremos subrayar las siguientes formas en las que la cooperación para el desarrollo puede responder mejor en el futuro:

Reconocer la estabilidad estructural como base para el desarrollo sostenible y contribuir a potenciar la comprensión pública de los objetivos y estrategias de la construcción de la paz y la prevención de conflictos como partes explícitas de los programas de cooperación.

Reforzar los medios de nuestros organismos para que puedan analizar de forma temprana los riesgos y las causas de los conflictos violentos en los países asociados, e identificar las oportunidades para que la ayuda contribuya a abordar estas causas fundamentales. El objetivo primordial de esta labor es mejorar las capacidades de los propios países socios, la sociedad civil y en el gobierno a todos los niveles para construir la paz y prevenir los conflictos.

Trabajar con nuestros colegas dentro de nuestros gobiernos para garantizar que todas nuestras políticas - incluidas las relativas a la seguridad, las relaciones políticas y económicas, los derechos humanos, el medio ambiente y la cooperación para el desarrollo - son coherentes a la hora de fomentar la estabilidad estructural y la prevención de los conflictos violentos. Esto incluye respaldar las disposiciones de los acuerdos de alto el fuego, los embargos de armas de la ONU, y trabajar para ayudar a impedir que los suministros ilegales de armas alimenten los conflictos. Una conducta armonizada y responsable respecto del suministro de material militar, especialmente del suministro de armas ligeras, es fundamental en estas situaciones. Nuestros diálogos con los países asociados deben promover una coherencia similar por su parte.

Tratar por todos los medios de lograr una mayor coherencia y transparencia en las iniciativas para la prevención de conflictos y en las respuestas a los conflictos y a las situaciones de emergencia complejas de la comunidad internacional. Esto implica que la alerta temprana esté más estrechamente vinculada a la toma de decisiones y mejor organizada y coordinada entre los diversos actores multilaterales, regionales, bilaterales y no gubernamentales. En lo posible, el análisis compartido deberá traducirse en acuerdos sobre marcos estratégicos para la acción y sobre el reparto de las responsabilidades y el liderazgo en la coordinación, teniendo en cuenta el contexto local, nacional, regional e internacional.

Fomentar y respaldar las iniciativas de países pertenecientes a regiones o subregiones donde estén surgiendo conflictos o tensiones. El objetivo es ayudarles a contribuir mejor a la prevención y resolución de conflictos, basándose en los papeles fundamentales de mediación y facilitación que puedan estar dispuestos a desempeñar.

Tratar de reducir las barreras institucionales, presupuestarias y funcionales que separan la ayuda, la rehabilitación y la planificación de la cooperación para el desarrollo, y que pueden desembocar en contradicciones, vacíos y obstáculos para una ayuda bien coordinada. La reforma de los sectores económicos y sociales del sistema de las Naciones Unidas, trabajando con las secciones políticas, militares y humanitarias y las instituciones financieras internacionales, debe reforzar en el futuro las sinergias en la respuesta internacional.

Trabajar en los foros oportunos en favor de unas normas de actuación que cuenten con el acuerdo y la adhesión internacionales y de unos principios para las actividades humanitarias y de rehabilitación que regulen los métodos operativos de los organismos ejecutores (intergubernamentales, gubernamentales y no gubernamentales).

Abordar la necesidad de unos procedimientos adecuados para la movilización y la entrega de recursos en situaciones de crisis al tiempo que se mantiene la esencial rendición de cuentas. Esto incluye crear capacidad para la gestión y resolución de crisis, así como garantizar que la ayuda no contribuye a prolongar el conflicto.

Fomentar los esfuerzos destinados a promover un diálogo abierto y participativo y una mayor capacidad para satisfacer las necesidades de seguridad con niveles reducidos de gastos militares, lo que incluye la mejora de la capacidad para ejercer efectivamente la autoridad civil sobre las fuerzas armadas.

Verificar y evaluar el rendimiento en las áreas de la ayuda para la construcción de la paz y la prevención de conflictos, y continuar nuestro trabajo, incluido el realizado por medio del CAD, a fin de perfeccionar y ampliar las mejores prácticas en estos ámbitos es de vital importancia para el desarrollo sostenible.

Notas

* NOTA DE LA EDICIÓN DE 1999 EN ESPAÑOL: hay versión española con el título de “La cooperación para el desarrollo en los albores del siglo XXI”.

I. Comprender los conflictos violentos y su relación con el desarrollo

A. La prevención de los conflictos, una meta central para el desarrollo

Los conflictos violentos tienen lugar, cada vez más, dentro de los Estados, en lugar de entre Estados. Estos conflictos intraestatales se producen fundamentalmente en países en vías de desarrollo, muchos de los cuales sufren ciclos de violencia civil, y sus principales víctimas son civiles. Más allá de su resultado directo de muerte y destrucción, estos conflictos dejan tras de sí un legado de profundas y duraderas heridas sociales, políticas y psicológicas. Pueden hacer retroceder décadas de progreso económico y obstaculizar el desarrollo en el futuro.

Las tensiones sociales y políticas son inevitables en el proceso del desarrollo socioeconómico. Aunque el deterioro económico prolongado puede ser una fuente potencial de conflicto, el crecimiento económico por sí solo no impide ni resuelve los conflictos violentos, y a veces incluso podría exacerbar las tensiones dentro de la sociedad. La posible intensificación de estas tensiones hasta que estallan en un enfrentamiento abierto y en la violencia puede ser un importante obstáculo para un desarrollo sostenible y centrado en las personas. Por tanto, el desarrollo sostenible debe estar respaldado por unas instituciones capaces de controlar las tensiones sociopolíticas y de evitar que desemboquen en la violencia.

Trabajar en países proclives al conflicto y asolados por la guerra siempre ha formado parte de las actividades de la cooperación para el desarrollo. Contribuir a reforzar la capacidad de una sociedad para controlar las tensiones y disputas sin violencia es parte vital de la labor de desarrollo. Aunque a veces es difícil de articular y analizar, este objetivo de construcción de la paz debe ser la piedra angular de todas las estrategias y programas de la cooperación para el desarrollo. Los organismos para el desarrollo también pueden ser un catalizador para la inclusión general de los grupos sociales en los procesos de debate y negociación. Hay que animar a la mujer, y a los grupos de mujeres concretamente, a que participe en los esfuerzos destinados a prevenir los conflictos y consolidar la paz. Muchas veces la mujer puede ejercer una influencia considerable para hacer que los bandos en conflicto se sienten a la mesa de negociación, y aportar otra voz a la búsqueda de soluciones pacíficas.

Los esfuerzos de la cooperación para el desarrollo deben hacer todo lo posible para lograr un entorno de estabilidad estructural que sirva de base para el desarrollo sostenible. Un entorno de estabilidad estructural es aquel en el que existen estructuras sociales y políticas dinámicas y representativas, capaces de controlar el cambio y de resolver las disputas sin recurrir a la violencia. Este es uno de los cimientos fundamentales sobre los que hay que construir la paz social, el respeto a los derechos humanos y a las obligaciones derivadas de éstos, el acceso equitativo a los recursos para el desarrollo y el desarrollo sostenible. El fortalecimiento del desarrollo económico proporcionará una base valiosa, y a menudo indispensable, para estos esfuerzos.

Aunque la cooperación para el desarrollo se centra en campos de acción en los que tiene una ventaja comparativa, también puede trabajar con otros instrumentos, como los medios diplomáticos, los militares y los económicos, para reforzar las posibilidades para la paz y el desarrollo. A largo plazo, la cooperación para el desarrollo puede contribuir a aliviar las causas fundamentales del conflicto y a crear instituciones capaces de controlar y resolver las disputas de forma pacífica. La ayuda para el desarrollo y la ayuda humanitaria también pueden contribuir a consolidar procesos de paz frágiles mediante el respaldo a la reconciliación social, al desarrollo político y a la reconstrucción material.

La profunda comprensión que tienen los organismos para el desarrollo de las condiciones locales les permite a menudo aportar información e ideas específicas sobre las causas del conflicto. Sin embargo, parece claro que la ayuda humanitaria no puede sustituir a la voluntad y al compromiso políticos sostenidos y a largo plazo de la comunidad internacional con el apoyo a la paz. Además, la cooperación para el desarrollo necesita estar mucho más alerta y ser más sensible hacia el contexto político.

B. Un marco para analizar los conflictos

Las causas de los conflictos son diversas y están interrelacionadas. Resulta difícil delimitar o sopesar con claridad la influencia de diferentes elementos que van desde unas condiciones sociales desestabilizadoras, como las disparidades sociales extremas y la exclusión, hasta la carencia por parte del gobierno de mecanismos estatales o institucionales adecuados para la conciliación pacífica de intereses divergentes en el seno de la sociedad. Una comprensión global e integrada de la necesidad de que el Estado y la sociedad civil trabajen adecuadamente unidos es clave para comprender los orígenes y las dinámicas del conflicto violento. Puede que ya existan capacidades locales para la resolución de conflictos. Respaldarlas en lo posible y garantizar que no quedan desplazadas puede hacer aumentar las posibilidades para la paz y el desarrollo.

Recuadro 1. Términos y marcos temporales

La prevención de conflictos, a los fines de las presentes Directrices, se refiere a las acciones que se emprenden a corto plazo para reducir tensiones manifiestas y prevenir el estallido o la repetición de un conflicto violento.

La construcción de la paz y la reconciliación engloba el conjunto de medidas a largo plazo para poner en marcha y apoyar instituciones políticas y socioeconómicas y culturales viables, capaces de abordar las causas fundamentales de los conflictos, así como otras iniciativas encaminadas a crear las condiciones necesarias para una paz y una estabilidad sostenidas. Estas actividades también tratan de promover la integración de grupos con intereses divergentes o marginados dentro de la corriente mayoritaria de la sociedad, proporcionándoles un acceso equitativo a la toma de decisiones políticas, a las redes sociales, a los recursos económicos y a la información, y pueden implantarse en todas las fases del conflicto.

La estabilidad estructural abarca varios objetivos estrechamente relacionados y que se refuerzan entre sí: la paz social, el respeto a las leyes y a los derechos humanos, el desarrollo social y económico, respaldados por instituciones políticas dinámicas y representativas capaces de gestionar el cambio y de resolver las disputas sin recurrir al conflicto violento.

La ayuda de emergencia implica la ayuda inmediata, de supervivencia, a las víctimas civiles de crisis y conflictos violentos. La mayoría de las operaciones de ayuda se inician muy rápidamente y tienen un periodo de implantación breve, en el que los objetivos del proyecto se completan generalmente en el plazo de un año. El principal propósito es salvar vidas. Muchas veces predominan las aportaciones económicas y de personal externas. Las operaciones de ayuda más complejas son las derivadas de conflictos civiles prolongados.

Las operaciones de rehabilitación se solapan frecuentemente con las operaciones de ayuda y el cumplimiento de sus objetivos suele fijarse dentro de un plazo de dos años. Las principales metas son iniciar la reconstrucción de la infraestructura en los ámbitos nacional y local y preservar los medios de vida. Dado que uno de sus objetivos más importantes es la autosuficiencia de los beneficiarios, la gestión de los programas pasa progresivamente al control local. Pueden introducirse mecanismos de recuperación de costes, proyectos generadores de empleo a gran escala y operaciones de fondos rotatorios. En situaciones de inestabilidad continuada, son aspectos esenciales de los planes de rehabilitación la prevención de catástrofes (evitar que la situación de emergencia se reproduzca) y su mitigación (reducir el impacto de un deterioro de la situación).

Las actividades de desarrollo tienen objetivos a largo plazo, generalmente superior a los dos años, y parten del supuesto de que existen determinadas condiciones de seguridad y una administración en funcionamiento que persigue objetivos y estrategias nacionales en asociación con actores externos. Estas actividades incluyen normalmente estudios de viabilidad y una evaluación exhaustiva del proyecto, tasas de rendimiento económico, evaluaciones del impacto medioambiental y análisis sociales (que incluyen todo lo relativo al género). Debe procurarse la apropiación de los proyectos por parte de los beneficiarios y del gobierno local.

Es importante señalar que la ayuda de emergencia, las operaciones de rehabilitación y las actividades de desarrollo no son necesariamente consecutivas, sino que a menudo se llevan a cabo de forma simultánea. Estas formas diferentes de ayuda pueden clasificarse en función de sus objetivos inmediatos y de su duración, más que según una supuesta secuencia lógica o cronológica que va desde la ayuda humanitaria hasta el desarrollo, lo que rara vez se ve en la realidad. Sin embargo, si no se garantiza la estructuración de estas operaciones de tal forma que se refuercen mutuamente, puede que se debiliten entre ellas.

Las teorías sobre cómo y por qué se producen los conflictos violentos distinguen entre los factores estructurales, por una parte, y los factores aceleradores o desencadenantes, por otra.

a) Las condiciones estructurales

Los factores estructurales, que deben considerarse en un horizonte a largo plazo, son los que crean un clima potencial para el conflicto violento sin hacer que, por otra parte, su estallido sea inevitable. Se incluyen factores políticos, sociales y económicos interrelacionados como la densidad de la población, el nivel y el reparto de la riqueza y de las oportunidades, la situación de los recursos, la estructura y la composición étnica de la sociedad y la historia de las relaciones intergrupales. Ciertas pautas de organización socioeconómica pueden traducirse en un mayor grado de vulnerabilidad ante el conflicto. Por ejemplo, las sociedades basadas en modelos muy diferenciados de estratificación en los que un grupo políticamente dominante controla el Estado y el acceso a la riqueza, a la educación y al status social, son a menudo extremadamente vulnerables.

b) Los factores aceleradores o desencadenantes

Los factores aceleradores o desencadenantes son todos aquellos acontecimientos, acciones y decisiones que traen como consecuencia la transformación de las disputas en un conflicto violento. Dado que los factores desencadenantes dependen en gran medida del contexto específico, no se pueden enumerar de forma sistemática. Algunos ejemplos son: el deterioro económico, los cambios en el grado de cohesión interna del Estado, los movimientos en el control interno de la autoridad central, incluida la militar; el cambio en el reparto interno del poder, incluido el acceso al poder y a los privilegios del gobierno; los envíos de armas (ligeras); las intervenciones de los Estados vecinos, de las potencias y organizaciones regionales; y los movimientos masivos de personas y de capitales a gran escala.

c) Las fases y dinámicas del conflicto

Un conflicto no es una situación estática e inmutable, sino un proceso dinámico. Aunque pueden distinguirse distintas fases, éstas no siguen por fuerza una pauta secuencial. En general, es una combinación de factores lo que determina que un conflicto se intensifique o disminuya. De ahí que el paso de una fase a otra no sea necesariamente el resultado de un solo acontecimiento o factor en el momento exacto de la transición. A pesar de la diversidad de las causas y motivos de la intensificación de un conflicto, cabe subdividir, a efectos prácticos, casi todas las crisis en cuatro fases principales y difíciles de separar:

situaciones de tensiones latentes;

situaciones de tensiones crecientes;

fases de estallido de enfrentamiento abierto y conflicto violento;

situaciones frágiles de transición post-conflicto.

En teoría, cabe definir un ciclo de conflicto en términos de paz - conflicto - reconciliación. La situación real es mucho más compleja. A menudo resulta muy difícil definir el momento en que la paz o la normalidad se ha transformado en conflicto o viceversa. Una progresión clara desde unas condiciones de paz hasta una agudización de las tensiones sociopolíticas que culmina en un conflicto violento para disminuir después y volver a la paz es la excepción más que la norma. De modo similar, en un momento determinado, ciertas partes de un país podrían estar en paz, mientras el conflicto persiste en otras, con estallidos periódicos. Muchos países se caracterizan por tener paz y conflicto de forma simultánea. Esta situación puede durar años e incluso décadas.

C. Las fuentes de conflicto y su relación con el desarrollo

Como norma general, una sociedad que goza de un buen equilibrio y de un reparto de recursos sociales y económicos sólidos, lo que se manifiesta en indicadores altos de desarrollo humano, puede controlar las tensiones con menos riesgo de sufrir una ruptura institucional y social que una sociedad caracterizada por condiciones desestabilizadoras como una pobreza generalizada, disparidades socioeconómicas extremas, la falta sistemática de oportunidades y la imposibilidad de recurrir a instituciones con credibilidad para resolver las disputas. Sin esta capacidad, algunas de las causas y factores que contribuyen al conflicto son:

a) Problemas para gestionar la transición y los cambios rápidos

Los procesos de cambio básico crean a menudo trastornos sociales y políticos; si no existen oportunidades adecuadas para participar en la sociedad civil nacional, en el proceso político y en los mercados laborales, se puede erosionar la cohesión social y debilitar las estructuras de autoridad tradicionales. El cambio desemboca a veces en una pérdida de identidad cultural y en el desarraigo o la marginación de algunas comunidades. Las transiciones económicas y políticas también generan tensión, especialmente cuando el equilibrio de poder se desplaza hacia algunos grupos en detrimento de otros. Pueden surgir luchas por el poder entre grupos que compiten entre sí en el proceso de desarrollo, aun cuando gocen de algunos de los beneficios de la prosperidad económica. Los procesos de transición puestos en marcha durante el periodo de la descolonización, la actual transformación que atraviesan algunos Estados autoritarios para convertirse en modelos más participativos, y la evolución de las antiguas economías planificadas desde el Estado ilustran este aspecto.

b) El aumento de las disparidades socioeconómicas

Un crecimiento económico desequilibrado y las disparidades en el reparto de sus beneficios también pueden aumentar las tensiones, lo que podría trastocar los modelos establecidos de producción y distribución de ingresos y riquezas. A veces la asignación de recursos y beneficios llega sólo a los grupos que controlan el aparato del Estado. Esto puede desembocar en la marginación de grupos vulnerables y en el olvido de regiones menos dinámicas. Estas desigualdades son especialmente importantes cuando se acompañan de percepciones crecientes de disparidad, y de la ausencia de instituciones que respondan a estas desigualdades, como ocurre a menudo en las poblaciones urbanas que crecen con rapidez.

c) La explotación de las diferencias étnicas y de otra índole

Las diferencias étnicas, religiosas y culturales, en sí mismas, apenas causan conflicto. Sin embargo, en una atmósfera de tensiones agudizadas derivadas de conflictos sociopolíticos, pueden ofrecer un terreno fértil para la explotación política. Algunos factores que podrían contribuir a la polarización de las diferencias étnicas y culturales son los trastornos económicos, sociales y políticos derivados del desarrollo desequilibrado en sí; la herencia de las fronteras coloniales; unas instituciones del Estado ilegítimas o débiles; la asimilación forzada de las minorías; y las aspiraciones a una mayor autonomía de grupos étnicos concentrados en determinados territorios.

d) La competencia por el acceso a los recursos

La competencia por recursos comunes puede contribuir también a aumentar las tensiones, si no existen medios políticos flexibles para gestionar esa competencia. La escasez localizada o regional de agua y de tierras productivas (a veces provocada por cambios rápidos en la densidad de la población), los cambios en los sistemas de tenencia de tierras, los trastornos o la degradación del medio ambiente, y las crisis regionales desembocan en conflictos por la gestión, la distribución y la asignación de recursos. Los conflictos por recursos comunes transnacionales pueden amenazar la estabilidad de los países vecinos y a veces incluso regiones enteras.

Recuadro 2. Inseguridad medioambiental y conflicto

Son muchos los indicios que señalan que la seguridad medioambiental puede ser un factor significativo a la hora de generar tensiones y disputas. La degradación medioambiental, que se traduce en pobreza y en desplazamientos de población a gran escala, puede actuar junto con otros factores para precipitar o agravar el conflicto violento, tanto en el ámbito local como en el internacional.

En los países en desarrollo, las principales amenazas para el medio ambiente pueden incluir el deterioro de las tierras de cultivo, el aumento de la población y el agotamiento de recursos como la leña, los pastizales y el agua potable. A menudo estos factores provocados por la acción del hombre pueden interactuar y reforzar los elementos naturales, por ejemplo, cuando una inundación por causas naturales se ve exacerbada por la deforestación y la desecación de las tierras pantanosas. La inseguridad medioambiental se crea cuando los ecosistemas ya no pueden asegurar los medios de subsistencia a las poblaciones que habitan en ellos.

Esto puede desembocar en movimientos de población a gran escala. Con frecuencia, los grupos emigran a zonas con un medio ambiente más frágil aún o más proclives a las catástrofes, entrando así en un círculo vicioso de desplazamiento, trastornos para el medio ambiente y nuevo desplazamiento. Se estima que este ciclo afecta al menos a 25 millones de personas, cifra que, según las previsiones, aumentará. La competencia por unos recursos naturales cada vez más escasos, o su reparto desigual, puede contribuir, por tanto, al conflicto local y regional.

Aunque la mayor parte de las formas de inseguridad medioambiental provocadas por el hombre pueden prevenirse, o se pueden mitigar sus efectos, será necesaria una mejor comprensión de la naturaleza de este fenómeno, que tiene numerosas variables, para formular unas estrategias de prevención adecuadas.

e) El legado de la violencia

La violencia y el daño que ésta inflige agudiza y consolida las polaridades en la sociedad. Esto intensifica a su vez la inseguridad, el odio, las represalias y la venganza, todo lo cual refuerza la tradición de conflicto entre los diversos grupos. Además de obstaculizar el progreso económico, esto puede contribuir a agravar la vulnerabilidad de ciertos grupos ante condiciones adversas, lo que, en casos extremos, desemboca en crisis humanitarias a gran escala. Como consecuencia de la explotación de factores étnicos, religiosos y culturales, se favorece muchas veces la reaparición del conflicto incluso cuando mejoran las condiciones económicas generales. Otro legado frecuente de los conflictos prolongados, es la facilidad para disponer de armas (especialmente de armas ligeras), lo que puede también contribuir a alimentar los conflictos, al aumentar la propensión a recurrir a la violencia.

D. Acciones externas para respaldar la prevención de conflictos y la construcción de la paz

a) La formulación de un enfoque coherente para la prevención de conflictos y la construcción de la paz

El conflicto es un proceso dinámico. Sin embargo, su desarrollo puede sufrir la influencia de la acción internacional. Los enfoques sobre la prevención de conflictos y la consolidación de la paz deben ser coherentes, globales e integrados y estar encaminados a contribuir a abordar sus causas fundamentales. Es necesaria una estrecha cooperación de todos los instrumentos de política exterior (diplomacia, fuerzas armadas, comercio y cooperación para el desarrollo), basada en sus ventajas comparativas respectivas, para garantizar la coherencia y la coordinación. Los enfoques para la prevención de conflictos deben también tener en cuenta sus posibles dimensiones internacionales. Los países vecinos y los de la región, el sistema de las Naciones Unidas, las organizaciones regionales y otros Estados podrían tener papeles esenciales que desempeñar, siempre y cuando quienes participen directamente gocen del grado necesario de confianza en los países afectados.

La coherencia de políticas e instrumentos es una meta importante tanto para los gobiernos nacionales como para los sistemas internacionales o multilaterales. En el ámbito nacional, esto exige coherencia entre normas políticas, económicas, diplomáticas, militares, humanitarias y de cooperación para el desarrollo. Aunque la coherencia de políticas es difícil de lograr en el ámbito nacional ocurriendo, por ejemplo, ventas de armas que pueden debilitar la seguridad regional o las normas de derechos humanos, aún es más difícil de alcanzar en el ámbito internacional. La ausencia de coherencia política entre los Estados sobre cuestiones de conflicto y normas para el desarrollo puede ser resultado de diferencias reales en las prioridades nacionales, los enfoques hacia la resolución de conflictos o las ideas sobre las causas fundamentales del conflicto, pero también puede ser consecuencia de una falta de coordinación entre los actores implicados.

A largo plazo el papel de la cooperación para el desarrollo de ayudar a crear instituciones adecuadas para la prevención y resolución de conflictos no es más que uno de los varios factores en juego. En la mayoría de los casos, esta perspectiva a largo plazo limita la posibilidad de utilizarla como recurso a corto plazo. Los programas de desarrollo tampoco pueden avanzar sin ser conscientes de los factores de conflicto. En todos los casos, la ayuda de organismos del exterior exigirá un elevado grado de sentido político para ser constructiva. Dadas sus posibles repercusiones desestabilizadoras, hay que seleccionar cuidadosamente los programas de desarrollo para evitar exacerbar las tensiones existentes en países o regiones proclives al conflicto.

b) Orientaciones para el apoyo externo en situaciones de conflicto

i) En situaciones de tensiones latentes

Incluso en épocas de paz relativa, las condiciones estructurales podrían con el tiempo hacer que un país fuera vulnerable a estallidos potenciales de conflicto violento. Las acciones visibles encaminadas a abordar las causas fundamentales de las tensiones sociales, basadas en mecanismos de alerta temprana apropiados, en el análisis de la información y en la transmisión rápida de señales de alerta, tienen una importancia vital. Se podrían emprender actividades dirigidas a mejorar la asignación y la gestión de los recursos naturales; a la reducción de la pobreza; dedicar actividades sociopolíticas a apoyar el desarrollo participativo; promover el buen gobierno; limitar la circulación y difusión de armas, especialmente de las ligeras; la educación cívica; garantizar el respeto a los derechos humanos, así como medidas de apoyo al potencial de autoayuda entre los grupos de población amenazados por la crisis; y promover la creación de estructuras de diálogo y mediación. Existe una necesidad específica de evaluar las divisiones que existen en el seno de estas sociedades, y determinar después las formas más adecuadas de reducir estas escisiones al máximo.

ii) En situaciones de tensiones crecientes

Cuando las condiciones de crisis en la sociedad se hacen manifiestas (como evidencian, por ejemplo, el malestar social, la oposición armada, las manifestaciones multitudinarias, etc.), hay que estudiar la posibilidad de introducir e implantar con rapidez oportunas medidas de prevención. Las medidas adecuadas pueden contrarrestar la actuación de potenciales desencadenantes que de otro modo podrían convertir el conflicto en un enfrentamiento abierto y en violencia masiva. Bajo el epígrafe de "acción preventiva" existe una amplia gama de instrumentos para mediar en conflictos y resolverlos. En esta fase, es especialmente importante verificar y prevenir la acumulación de armas por las partes en conflicto. Aunque serán necesarias medidas a corto plazo para frenar la crisis, deberán continuar, e incluso intensificarse los esfuerzos a largo plazo encaminados a la construcción de la paz. Las iniciativas para la prevención de conflictos, la construcción de la paz y la resolución deben estar estrechamente coordinadas si se quiere que desempeñen un papel efectivo de apoyo a otras actividades. Como en el caso de la fase preliminar, las actividades obtendrán su máxima repercusión si se dirigen a las raíces fundamentales del conflicto.

iii) En situaciones de conflicto violento

En los periodos de conflicto violento y confrontación, se utilizan, por lo general, la diplomacia preventiva y las medidas militares para moderar el conflicto, poner fin a las hostilidades y comenzar las negociaciones de paz. La ayuda humanitaria y, cuando sea posible, la continuación de las actividades de desarrollo deben respaldar estos esfuerzos. En algunas circunstancias, esto podría exigir la colaboración para implantar planes de alto el fuego que permitan facilitar ayuda humanitaria a las víctimas de la guerra y a los desplazados. La entrega de ayuda humanitaria en estas condiciones presupone la aprobación y la cooperación de las partes implicadas en el conflicto. Las negociaciones con las partes enfrentadas sobre el despliegue de fuerzas de mantenimiento de la paz y la organización de la propia ayuda humanitaria pueden abrir simultáneamente vías para otras iniciativas diplomáticas encaminadas a poner fin al conflicto. Estas iniciativas requieren una estrecha cooperación entre las organizaciones que trabajan en las esferas de la política de seguridad, la diplomacia, la ayuda humanitaria y la cooperación para el desarrollo.

iv) En periodos frágiles de transición y durante la fase post-conflicto

Las iniciativas para la construcción de la paz y la resolución del conflicto, además de las actividades de reconstrucción y rehabilitación, son importantes para garantizar el éxito de las negociaciones de paz. Antes de que la reconciliación sea posible, es fundamental el restablecimiento de la seguridad y del Estado de Derecho. Cuando la violencia ha tenido carácter étnico o incluso genocida, hará falta un esfuerzo concertado para ayudar a superar el trauma, promover la reconciliación y ayudar a prevenir los rebrotes de conflicto violento. La mejor forma de lograrlo es uniendo de forma coordinada las medidas que se adopten en las siguientes áreas: la desmilitarización del conflicto, incluido el desarme y la desmovilización; la retirada de las minas y la reforma de las fuerzas armadas; la reinserción de las poblaciones desarraigadas; la reconciliación entre las partes del conflicto, incluida la creación de mecanismos para la resolución pacífica de conflictos; y la reconstrucción económica, social, política y ecológica a largo plazo que contribuya a aliviar las condiciones estructurales que hicieron al país vulnerable al conflicto violento. En este sentido, el periodo post-conflicto ofrece una oportunidad para abordar las causas estructurales del conflicto identificadas supra bajo el encabezamiento "En situaciones de tensiones latentes".

E. La alerta temprana

a) Necesidades y recursos de la alerta temprana

La alerta temprana puede ocuparse de la vigilancia y el análisis de señales tempranas de posible conflicto, de la escalada de la violencia y de las catástrofes humanitarias inminentes. Basándose en este análisis, puede ayudar a estimular la acción temprana. Existen diferentes marcos temporales para diferentes tipos de alerta temprana. Para que haya una capacidad efectiva de prevenir los conflictos es fundamental la capacidad para identificar, supervisar y analizar las causas subyacentes a largo plazo de los mismos.

Basándose en esfuerzos que ya se están haciendo en el ámbito internacional, la vigilancia sistemática de las señales tempranas de posible conflicto puede ser útil para anticipar puntos problemáticos a tiempo para responder con eficacia. Esto exige seleccionar, vigilar y analizar indicadores políticos, sociales y económicos clave, entre los que cabría incluir los gastos militares, las fórmulas de reparto del poder, la situación de los derechos humanos, la violencia étnica, los movimientos de población, las disparidades sociales y económicas, el funcionamiento de los servicios básicos y el acceso a los mismos, la libertad y diversidad de la prensa, y el apoyo externo a grupos extremistas.

Merece la pena fomentar la creación de redes con capacidad para la alerta temprana, la vigilancia y el análisis. Éstas deben estar integradas por personas y organizaciones que puedan alertar a los responsables de la toma de decisiones políticas ante la inminencia de un conflicto y que tengan credibilidad suficiente para animarles a responder a sus advertencias. Dentro de estas redes, las instituciones regionales y subregionales implicadas en la prevención de conflictos deberían muchas veces recibir un apoyo especial que fortaleciera y fomentara sus capacidades para la alerta temprana; también podrían participar de forma constructiva en consultas y negociaciones (informales), así como en misiones de investigación.

También hay que depositar la debida confianza en los trabajadores sobre el terreno y los socios locales familiarizados con las condiciones del lugar para que reúnan y verifiquen la información sobre las posibilidades de que estalle un conflicto. Esto exige un enfoque coordinado y la creación de un fondo común de información dentro de la comunidad donante (en especial sobre soluciones a largo plazo para problemas concretos), entre gobiernos, organizaciones internacionales y ONG, que permita complementar los datos cuantitativos mediante el análisis y la evaluación de señales "cualitativas".

Los mecanismos de alerta temprana eficaces deben ser capaces de proporcionar análisis interdisciplinares e integrados que prevean las interrogantes y las necesidades de los encargados de tomar decisiones. Deben abordar lo que podría ocurrir si la situación sigue deteriorándose, y la forma en que están interrelacionados diversos factores causales. Es esencial el reconocimiento de esta complejidad para evitar respuestas equivocadas (por ejemplo, tratando un solo factor como causa exclusiva del conflicto) sin tener en consideración las complejas interrelaciones de las que surge. Al emitir señales de alerta temprana, hay que tener en cuenta las herramientas disponibles para ayudar a prevenir los conflictos violentos y los marcos temporales adecuados para la acción. También podría resultar útil ofrecer opciones políticas o al menos señalar un conjunto de posibles acciones, como resultado del análisis presentado. Del mismo modo, la formulación de hipótesis o de diversos escenarios podría facilitar el uso de la información, al mismo tiempo que mejora la capacidad para reaccionar con rapidez ante las señales de intensificación en las zonas de violencia potencial.

b) Vincular la alerta temprana a la acción temprana

Es difícil lograr la atención hacia las señales de alerta mucho antes de que estalle un conflicto en potencia. Cuando el conflicto es más inminente, a menudo lo difícil es ponerse de acuerdo en las acciones necesarias. Hasta ahora, los esfuerzos internacionales encaminados a crear y utilizar alertas tempranas (especialmente sobre cuestiones a largo plazo) han tenido una eficacia limitada. En parte, esto se debe a la falta de adecuación de la calidad, de la accesibilidad y de la oportunidad de la información facilitada por medio de la previsión y el análisis. Sin duda, la ausencia de una capacidad de análisis suficiente y de un marco analítico con el que pueda sopesarse la información, que incluya un análisis integrado de los factores políticos, sociales y económicos, crea cuellos de botella críticos a este respecto. También existe cierta tendencia a vigilar la situación a medida que va evolucionando, en lugar de observar los factores estructurales a largo plazo, que son más difíciles de analizar. Un excesivo énfasis sobre los factores desencadenantes que precipitan una intensificación de la tensión que desemboca en la violencia podría distraer la atención de un enfoque preventivo a largo plazo más eficaz.

Incluso cuando los encargados de la formulación de políticas han tenido a su disposición información y análisis precisos, es frecuente la ausencia de respuesta. Una voluntad política suficiente es una conexión vital entre información y acción. Por tanto, para que un mecanismo de alerta temprana resulte útil, debe ayudar a crear la voluntad y la capacidad políticas necesarias para actuar en los ámbitos nacional e internacional, incluso en la comunidad de donantes. Esto podría también ayudar a movilizar los recursos necesarios para una respuesta oportuna. Entre los posibles instrumentos para la ayuda preventiva multilateral y bilateral pueden incluirse los siguientes: el diálogo político incluso en el contexto de grupos consultivos; las sanciones, las medidas de apoyo a los procesos de paz, y las acciones para abordar un conflicto inminente. Las áreas que mejoran la capacidad y la eficacia de la acción política oportuna abarcan el reforzamiento de la coordinación y de la cooperación, la elaboración de procedimientos de emergencia (incluidas unas directrices para la coordinación), y el perfeccionamiento de los trámites presupuestarios existentes para financiar actividades preventivas.

Los medios de comunicación y la opinión pública pueden desempeñar un papel decisivo a la hora de fomentar el apoyo político a la acción humanitaria, y pueden informar a la opinión pública de las causas subyacentes del conflicto violento y de las consiguientes emergencias humanitarias. Hay que estimular la sensibilidad internacional respecto de la importancia en potencia de los problemas a largo plazo que crean condiciones propicias al conflicto. Los intereses y la influencia, en ocasiones inconstantes y contradictorios, de los medios de comunicación y de la opinión pública podrían contribuir a dar un enfoque meramente puntual a la prevención de conflictos, debilitando así los esfuerzos y las iniciativas más coherentes y sostenidos.

F. El papel especial de la cooperación para el desarrollo

Un objetivo central de la ayuda debe ser mejorar el clima económico, político y social general en los países asociados, prestando apoyo a medidas destinadas a mejorar la legitimidad y la eficacia del Estado, así como al surgimiento de una sociedad civil fuerte. Estos esfuerzos deben facilitar la creación de un consenso sobre cuestiones económicas, sociales y políticas centrales. La ayuda para la promoción de la democracia, de los mecanismos participativos en el sistema político y del Estado de Derecho pueden ser elementos de una estrategia para la construcción de la paz que contribuya a integrar a individuos y grupos dentro de la sociedad, reforzando su participación y previniendo su marginación y la posibilidad de que recurran a la violencia.

En el ámbito comunitario, los donantes pueden ayudar en concreto a facilitar las negociaciones y los procesos de reconciliación, especialmente en el caso de Estados débiles o donde existan grandes zonas o regiones que quedan fuera del control del gobierno central. Esta ayuda, que tiene como objetivo principal la construcción de la paz y la reconciliación, debe centrarse en cultivar las redes y organizaciones sociales o institucionales adecuadas que puedan actuar como elementos de estabilización en la sociedad, junto con los esfuerzos dirigidos al ámbito nacional. Esto puede incluir el apoyo al desarrollo de organizaciones sociales intermediarias como las ONG locales, las asociaciones empresariales, los comités multiétnicos o las organizaciones de mujeres, y ayudar a los grupos marginados a obtener un mejor acceso a los sistemas de justicia, a la administración civil y a los medios de comunicación. Un cierto realismo exige que los donantes reconozcan que algunos gobiernos podrían percibir el activismo de las redes sociales o institucionales como una amenaza y reaccionar en consecuencia.

Cuando un país está en crisis, los esfuerzos externos para contribuir a la prevención del conflicto y la construcción de la paz podrían encontrarse con la fuerte oposición de los actores nacionales en nombre de la soberanía nacional. Las intervenciones externas podrían ser consideradas por las partes del conflicto como actos parciales que favorecen a uno de los bandos. En tales situaciones de inestabilidad política hay que examinar con atención el papel y la posible repercusión de las iniciativas de la cooperación para el desarrollo puestas en práctica por medio de las autoridades establecidas. La continuación de programas de desarrollo diseñados en la fase previa al conflicto puede ser, por tanto, muy problemática durante la guerra civil. La protección de los civiles y de los trabajadores de las organizaciones de ayuda tiene una importancia fundamental si se quiere que la ayuda se utilice de forma constructiva en la fase inmediatamente anterior al conflicto, durante éste y en la fase post-conflicto.

Por lo general, las actividades para la construcción de la paz deben intensificarse con el estallido del conflicto violento, para reforzar otras medidas y actividades. La fase de consolidación post-conflicto puede ser especialmente frágil e inestable. Abordar las posibilidades de que el conflicto resurja exige una comprensión profunda y de conjunto de sus antecedentes y causas fundamentales. Las medidas que se formulan para tratar las consecuencias de la guerra, como los programas de reconstrucción, deben centrarse al mismo tiempo en prevenir la reaparición del enfrentamiento violento.

La naturaleza dinámica de los conflictos intraestatales hace difícil distinguir con claridad cuándo y dónde termina la violencia y se establecen las condiciones para una auténtica paz. A este respecto, hay que tratar de identificar, en lo posible, las características comunes de las diferentes fases del conflicto para ayudar a que las diversas agencias y organismos de desarrollo se pongan de acuerdo sobre la fase en que se encuentra un país determinado. Los organismos de cooperación para el desarrollo deben adaptarse para actuar en condiciones de inestabilidad y considerar las posibilidades que tienen de apoyar procesos de desarrollo incluso en medio de una situación de crisis. También deben estar preparados para aprovechar las oportunidades para la resolución del conflicto y han de planificar la reconstrucción post-conflicto. Sin embargo, en este tipo de entornos operativos inciertos, hay que tener en cuenta el riesgo de fracaso.

A la hora de formular enfoques para la cooperación para el desarrollo en situaciones de conflicto, deben tenerse en cuenta los siguientes principios:

La cooperación para el desarrollo debe hacer todo lo posible para favorecer un entorno de estabilidad democrática estructural que sirva de base para el desarrollo sostenible.

Los donantes deben tratar de desarrollar su capacidad para analizar el contexto sociopolítico en el que se proporciona la cooperación para el desarrollo.

El análisis detallado debe servir de base para valorar la importancia relativa de abordar explícitamente las causas profundas del conflicto dentro de las estrategias de la cooperación para el desarrollo.

Cuando se considere oportuno, esto debe llevar a explorar las oportunidades para la acción preventiva. Éstas acciones deben crear la capacidad, por parte de los países y actores implicados, para abordar las causas fundamentales del conflicto, y desarrollar las instituciones y mecanismos necesarios para facilitar la conciliación de intereses divergentes dentro de la sociedad y la gestión pacífica de las disputas sociopolíticas.

La cooperación para el desarrollo es sólo uno de los instrumentos de política exterior; hay que reforzar los mecanismos de coordinación entre todos los instrumentos de que disponen los países donantes (militares, políticos, de cooperación para el desarrollo y comerciales).

De modo similar, hay que fomentar una mayor coherencia política dentro del sistema multilateral entre los elementos políticos, militares y de desarrollo. II. La coordinaci�n en el seno de la comunidad internacional y sobre el terreno

A. Principios fundamentales Los pa�ses en desarrollo son responsables de su propio desarrollo. La ayuda externa debe basarse en las capacidades, los recursos y las iniciativas nacionales, y no sustituirlos. Un principio b�sico de la cooperaci�n para el desarrollo es que la integraci�n de la ayuda externa en los esfuerzos nacionales es responsabilidad del pa�s asociado. En esencia, el presente conjunto de Directrices es, en s� mismo, un instrumento dise�ado para mejorar la coordinaci�n hacia objetivos comunes, y es al pa�s en desarrollo a quien corresponde apropiarse de �l. Esta es una preocupaci�n dominante de las estrategias expresadas en Shaping the 21st Century: The Contribution of Development Co-operation, OCDE, 1996.

Existe un acuerdo general en los prop�sitos de la coordinaci�n de la ayuda: los recursos deben entregarse con toda la eficacia y eficiencia que permitan las condiciones locales; las contribuciones de los numerosos donantes implicados deben ser complementarias y asignadas de conformidad con las prioridades y pol�ticas locales. Por otra parte, la ayuda externa debe gestionarse de forma que alivie las cargas de los pa�ses asociados y no a�ada sus propios problemas de coordinaci�n. Dado que la coordinaci�n tiene car�cter voluntario, su �xito depende de hasta qu� punto a�ade valor a las operaciones de los donantes y organismos implicados. Este "valor a�adido" inducido por la coordinaci�n podr�a incluir una evaluaci�n independiente de las necesidades y el acceso a la informaci�n o la realizaci�n de negociaciones diplom�ticas en nombre de todos los donantes, a fin de obtener un tr�nsito y un acceso sin riesgos a las v�ctimas en las zonas de conflicto. El car�cter voluntario de la coordinaci�n de la ayuda tambi�n la diferencia de forma fundamental del concepto de gesti�n, que implica un control m�s importante de los diversos elementos presentes. Una buena coordinaci�n no debe interpretarse como forzar todas las actividades para que quepan en un �nico molde. La diversidad de enfoques, incluida la experimentaci�n de nuevos m�todos, puede contribuir a la coordinaci�n.

B. La adaptaci�n de la coordinaci�n de la ayuda a los pa�ses en crisis

En los pa�ses proclives al conflicto, especialmente en situaciones de tensiones crecientes, cobra especial importancia la necesidad de que los donantes adopten enfoques comunes, lo que resulta particularmente dif�cil de lograr dado el gran n�mero de organismos de ayuda al desarrollo y humanitaria que intervienen durante las emergencias. Los donantes incrementan muchas veces sus contribuciones en �pocas de cat�strofe, lo que generalmente desemboca en una mayor presencia sobre el terreno. Numerosas ONG internacionales establecen operaciones sobre el terreno, y a veces las ONG nacionales tambi�n ampl�an sus actividades. En estas condiciones, los organismos de las Naciones Unidas tienen un papel clave que desempe�ar en nombre de la comunidad internacional.

En situaciones de conflicto violento, existen ocasiones en las que un pa�s carece de un gobierno capaz de definir y articular las prioridades nacionales y de coordinar la ayuda de los donantes. En algunos casos extremos, el hundimiento de la autoridad central puede dar paso a situaciones en las que diferentes facciones ejercen un control de hecho en diferentes partes del territorio nacional. La entrega de la ayuda en las zonas que escapan al control gubernamental exige a menudo negociar con actores no gubernamentales o antigubernamentales en el conflicto. Como se ha se�alado en el cap�tulo I, las partes del conflicto podr�an considerar que la ayuda externa es parcial y favorece a uno de los bandos.

En la fase post-conflicto, har� falta un acuerdo negociado que aborde los intereses divergentes respecto de la futura estructura pol�tica. Mientras no se completen con �xito las negociaciones de paz, podr�a haber poca seguridad en cuanto a la estructura de poder que surgir� en �ltima instancia.

Aunque, por lo general, los principales bandos del conflicto toman parte en la formulaci�n de los planes de reconstrucci�n post-conflicto, sobre todo en el contexto de las negociaciones de paz, puede que la comunidad internacional tenga que asumir, temporalmente, una iniciativa superior a la normal, a la hora de identificar prioridades y garantizar que las necesidades previsibles pueden cubrirse con los recursos disponibles.

En tales situaciones, los donantes y los organismos ejecutores deben hacer lo posible para trabajar con actores representativos en los �mbitos nacional, regional y local, en lugar de definir por s� solos las prioridades. Incluso cuando los principales bandos son parte del acuerdo negociado, los donantes y los organismos ejecutores deben hacer lo posible para trabajar con actores representativos a todos los niveles. Esto impone a los numerosos organismos implicados (organismos de la ONU, donantes bilaterales, instituciones financieras multilaterales, organizaciones regionales, y organizaciones no gubernamentales locales e internacionales) la responsabilidad especial de coordinar sus programas y de garantizar que la ayuda refuerza y complementa la cooperaci�n para el desarrollo a largo plazo.

C. Componentes b�sicos para una coordinaci�n eficaz de los donantes

En t�rminos pr�cticos, la coordinaci�n de la ayuda se basa en cinco elementos:

a) un marco estrat�gico com�n para la ayuda;
b) un acceso oportuno a los recursos que permita una implantaci�n flexible;
c) el liderazgo entre los actores internacionales;
d) mecanismos para hacer consultas y compartir informaci�n sobre el terreno; y
e) la disponibilidad de recursos destinados espec�ficamente a la coordinaci�n.

Incluso cuando se dan todas estas condiciones, la coordinaci�n puede verse limitada por las opiniones divergentes sobre la misma, los mandatos de los organismos principales y la necesidad de que las agencias y las organizaciones participantes renuncien a una parte de su independencia y acepten el consenso impl�cito que toda coordinaci�n significa. El �xito de la coordinaci�n exige la disciplina de los participantes.

a) Un marco estrat�gico com�n para la ayuda

La coordinaci�n debe basarse en un consenso general entre los principales actores respecto a c�mo contribuir�n sus respectivas acciones e iniciativas a alcanzar unos objetivos comunes. La participaci�n local debe, del mismo modo, ser potenciada al m�ximo. Dado que la ayuda externa nunca puede estar divorciada del contexto pol�tico local, nacional e internacional, este consenso ha de basarse en una comprensi�n profunda de las causas y din�micas del conflicto (incluida la "econom�a pol�tica de la guerra") para evitar que la ayuda externa tenga repercusiones contraproducentes. Esto debe incluir, en concreto, las dimensiones regionales del conflicto, tanto en relaci�n con sus causas como con sus posibles consecuencias.

Recuadro 3. Un marco estrat�gico para la ayuda: lista de control ilustrativa4

Un marco estrat�gico articula los fundamentos del programa de ayuda y de recuperaci�n. Define los factores determinantes pol�ticos, econ�micos y sociales subyacentes y proporciona el contexto y la l�gica necesarios para una asignaci�n racional de recursos destinados a la ayuda, la reconstrucci�n y el desarrollo. Los marcos estrat�gicos son al mismo tiempo un proceso y un producto del consenso, se elaboran previa consulta con el gobierno y otros actores locales, los principales donantes bilaterales y las instituciones financieras internacionales, y deben tratar de responder a las siguientes preguntas:

An�lisis de la situaci�n

- �Cu�l es el entorno pol�tico, econ�mico, social y de seguridad?
- �Cu�les son las repercusiones de los �ltimos acontecimientos, por ejemplo, el regreso de un gran n�mero de desplazados?
- �Cu�l es la respuesta del gobierno a estos acontecimientos, en t�rminos de pol�tica, administraci�n p�blica, instituciones y gesti�n econ�mica?
- �Cu�les son los par�metros macroecon�micos?
- �De qu� recursos econ�micos nacionales y externos se dispone? Evaluaci�n de riesgos

- �Pueden alcanzarse acuerdos pol�ticos que resistan a las tensiones y presiones de la transici�n hacia la paz?
- �Pueden las condiciones de seguridad crear un entorno adecuado para comenzar la reconstrucci�n?
- �Puede la ayuda externa ayudar a superar el legado del conflicto violento y poner en marcha un proceso que lleve a una sociedad m�s justa, humana y productiva? Respuesta del programa

- �Cu�les son las metas y los objetivos inmediatos y a largo plazo del programa?
- �Cu�les son los principales elementos del programa encaminados a la resoluci�n de conflictos, la reconciliaci�n y la recuperaci�n que necesitan apoyo externo (por ejemplo, reinserci�n y reconstrucci�n, reforzamiento de la capacidad de gesti�n de asuntos p�blicos, sistemas de gobierno y judiciales)?
- �Existe un plan establecido para llegar a estas metas (incluida una "red de seguridad" de transici�n que cubra las necesidades b�sicas de alimentos, agua, alojamiento y medicamentos, los servicios b�sicos de salud, de educaci�n y otros servicios sociales y la infraestructura; el apoyo al retorno al trabajo productivo y medios de vida sostenibles; el reforzamiento de los sistemas de gesti�n y administraci�n locales basados en la comunidad)?
- �Existe o se est� elaborando una estrategia desde la perspectiva en relaci�n con el g�nero para los principales programas tem�ticos, como la reforma del sector de la seguridad, la reconciliaci�n nacional, la creaci�n de instituciones?
- �C�mo se reparte el presupuesto disponible entre todos estos objetivos? Requisitos para el �xito

- �Cu�les son las condiciones fundamentales para que se implante con �xito el programa?
- �Cu�l es la capacidad de los grupos y de las comunidades locales para identificar y abordar sus necesidades?
- �Se ha prestado atenci�n espec�fica al papel que pueden desempe�ar las mujeres en la reconciliaci�n y la reconstrucci�n?
- �Existe una coordinaci�n eficaz sobre el terreno entre los actores nacionales e internacionales?
- �C�mo se pueden conciliar las necesidades a corto y a largo plazo y evitar la dependencia?
- �Se han formulado estrategias de salida para todas las formas de apoyo directo?
- �Existen recursos para cubrir los costes recurrentes?

4. Los marcos estrat�gicos para la ayuda suelen centrarse en pa�ses que se est�n recuperando de una crisis y de un conflicto. No existen enfoques similares bien desarrollados para casos de prevenci�n de conflictos.

Partiendo de este consenso, los donantes deben tratar de ponerse de acuerdo para formular un marco estrat�gico integrado com�n que aborde los contenidos y las prioridades del programa, as� como los papeles pol�ticos y operativos de los diferentes actores en funci�n de sus ventajas comparativas. Esta estrategia, concreta en funci�n de la situaci�n y del momento, definir� de forma impl�cita los respectivos papeles de los diferentes actores. Por tanto, debe producirse un acuerdo al nivel de las sedes centrales de cada organismo sobre el enfoque estrat�gico que servir� de base para el di�logo con las partes locales sobre el terreno.

Bas�ndose en un an�lisis compartido de las necesidades m�s apremiantes de la rehabilitaci�n pol�tica, econ�mica, administrativa o social, este marco estrat�gico puede servir de orientaci�n para fijar las prioridades en la asignaci�n de recursos en todos los sectores y zonas geogr�ficas, determinando la divisi�n del trabajo entre los actores y definiendo enfoques comunes hacia los principales ejes de intervenci�n. Por definici�n, no es una lista de proyectos, sino un instrumento din�mico que planifica la transici�n desde la ayuda humanitaria hasta la ayuda para la recuperaci�n a largo plazo.

Este marco estrat�gico debe desempe�ar tambi�n un papel clave a la hora de facilitar la desaparici�n gradual de la ayuda humanitaria, evitando la creaci�n de dependencias que perpet�en las actividades respaldadas por la ayuda. Asimismo, debe contribuir a garantizar que se proporciona ayuda a largo plazo dentro del contexto de un plan s�lido de estabilizaci�n macroecon�mica. Este tema se aborda con m�s detalle en el cap�tulo V.

b) Recursos y procedimientos flexibles

La disponibilidad de recursos flexibles, que combinen elementos y caracter�sticas de la ayuda de emergencia y de la ayuda para el desarrollo, contribuye a garantizar la eficacia de la ayuda en entornos inestables. Los pa�ses que est�n saliendo de una crisis y de un conflicto suelen encontrarse al borde de la quiebra y necesitan algunas inyecciones inmediatas de fondos para mantener los servicios b�sicos y evitar una mayor desestabilizaci�n econ�mica.

Los procedimientos de planificaci�n, programaci�n y desembolso deben permitir dar respuestas oportunas a circunstancias cambiantes y tener en cuenta las excepcionales limitaciones en recursos humanos que afrontan muchos pa�ses que salen de una crisis. La flexibilidad respecto a las �reas y actividades susceptibles de recibir apoyo, conforme a las necesidades especiales y a las prioridades de los pa�ses en crisis o recuperaci�n, es tambi�n esencial para lograr el equilibrio entre las necesidades humanitarias inmediatas y las exigencias de la rehabilitaci�n, la reconstrucci�n a largo plazo y la construcci�n de la paz. El env�o puntual de los recursos prometidos es tambi�n fundamental.

La flexibilidad por parte de los organismos donantes debe reflejarse en la forma en que se preparan los instrumentos para recaudar fondos (llamamientos consolidados inter-agencias ampliados, consultas especiales con donantes, mesas redondas, grupos consultivos, etc.). Al definir con claridad los fundamentos y las necesidades de financiaci�n de los programas de construcci�n de la paz y de reconstrucci�n, el marco estrat�gico puede contribuir a guiar a los donantes en sus decisiones sobre las asignaciones de recursos de ayuda.

Recuadro 4. La estrategia internacional para la movilizaci�n de recursos: la experiencia de Camboya

La guerra civil de Camboya se prolong� durante trece a�os, hasta que por fin se alcanz� un alto el fuego, con la firma por las facciones y pa�ses implicados de un acuerdo de paz en octubre de 1991 (Acuerdos de Par�s), que sirvi� de base para un proceso de paz general.

Los Acuerdos de Par�s tambi�n hicieron que la comunidad internacional aumentase su ayuda a Camboya. En la Conferencia Ministerial sobre Rehabilitaci�n y Reconstrucci�n de Camboya, celebrada en Tokio en junio de 1992, los pa�ses y las organizaciones internacionales participantes se comprometieron a entregar un total de 880 millones de d�lares estadounidenses. Tambi�n se acord� crear el Comit� Internacional sobre la Reconstrucci�n de Camboya (CIRC) como mecanismo para coordinar la ayuda a la reconstrucci�n a medio y largo plazo de Camboya. Se convocaron tres reuniones del CIRC, en septiembre de 1993, marzo de 1994 y marzo de 1995, que se tradujeron en un compromiso total de 1.079 millones de d�lares estadounidenses. El volumen total de la ayuda al desarrollo de los miembros del CAD y de las organizaciones internacionales se duplic� cada a�o a partir de 1990 y hasta 1993. Las instituciones financieras multilaterales, como el FMI y la Agencia de Desarrollo Internacional, tambi�n empezaron a ofrecer ayuda financiera completa a partir de 1994.

Por tanto, el CIRC no s�lo ha sido eficaz como grupo central para la coordinaci�n de la ayuda internacional, sino que tambi�n ha desempe�ado un papel catalizador en la movilizaci�n de recursos de la ayuda hacia Camboya. Uno de los factores fundamentales que contribuyeron al �xito relativo del proceso de paz de Camboya fue el cumplimiento y la ejecuci�n regulares de la ayuda comprometida por los pa�ses respectivos, que ayud� a la estabilizaci�n gradual de la vida cotidiana del pueblo camboyano.

En 1996-1997, la ayuda internacional a Camboya entr� en una nueva fase. Las funciones del CIRC fueron asumidas por la reuni�n del Grupo Consultivo. La primera reuni�n del Grupo Consultivo para Camboya se celebr� en Tokio bajo la presidencia compartida del Banco Mundial y de Jap�n, en julio de 1996. La cantidad total prometida en la reuni�n 501 millones de d�lares estadounidenses casi igual� la cantidad de recursos externos que necesitaba ese a�o el gobierno camboyano.

c) El liderazgo entre los actores internacionales

Aunque siempre se busque fomentar la capacidad, la apropiaci�n y la responsabilidad locales, llegar a un consenso y a un compromiso con una estrategia com�n requiere a veces un mecanismo propicio para los socios externos. Esto podr�a incluir la designaci�n de una autoridad de coordinaci�n independiente que supervise la adhesi�n de los donantes a los principios acordados.

La experiencia indica que la coordinaci�n de la ayuda t�cnica y econ�mica se beneficia del liderazgo de un organismo bilateral o multilateral o de un donante cuya credibilidad reconozcan tanto los donantes como los receptores de la ayuda. Diferentes organismos y donantes han ejercido esta funci�n y parece conveniente que se mantenga la flexibilidad a la hora de asumir el liderazgo. El organismo que asuma este liderazgo es responsable de la distribuci�n adecuada de la informaci�n en el entorno, de otro modo desordenado, que probablemente existir� durante la crisis o despu�s de �sta. Esto es vital para garantizar que las diversas actividades respaldadas por los donantes son congruentes con los principios normativos acordados y se refuerzan entre s�. Adem�s de la ecuanimidad respecto de las principales partes del conflicto, los criterios que orientan la selecci�n de un organismo o donante para que asuma el liderazgo incluyen:

el compromiso con la funci�n de liderazgo y la voluntad de asumir los riesgos correspondientes, incluida la posible necesidad de tomar decisiones que podr�an no ser interpretadas favorablemente por la opini�n p�blica del pa�s donante;
el conocimiento de los factores culturales, hist�ricos, �tnicos y ling��sticos del pa�s o la regi�n;
unos antecedentes y experiencia previa de ayuda efectiva en situaciones de crisis;
la capacidad para movilizar r�pidamente a personal cualificado y con experiencia;
la capacidad para movilizar recursos econ�micos significativos.

d) Mecanismos de consulta operativa

Dentro del contexto de una estrategia acordada, la coordinaci�n a nivel operativo exige unas relaciones claramente definidas entre la sede central y los trabajadores sobre el terreno y que se delegue suficiente autoridad administrativa y econ�mica para que el personal sobre el terreno pueda reaccionar ante los cambios de las circunstancias. En algunos organismos, esto podr�a exigir una mayor descentralizaci�n de la responsabilidad, as� como la disponibilidad sobre el terreno de personal especialmente seleccionado y formado.

El proceso de construcci�n de la paz debe estar complementado por iniciativas destinadas a las comunidades locales. Por tanto, los mecanismos de coordinaci�n de la ayuda deben estar todo lo descentralizados que permitan las condiciones, e implicar capacidades nacionales, regionales y locales consolidadas. En el �mbito local, por lo general el n�mero de actores es m�s manejable que en la capital, por lo que puede reunirse peri�dicamente una muestra representativa de los intereses de las organizaciones pertinentes, lo que contribuye a la eficacia de la coordinaci�n. Nunca se insistir� lo bastante sobre la importancia de contar con una base de informaci�n com�n y una evaluaci�n compartida de la situaci�n y de su evoluci�n. Muchos problemas de coordinaci�n surgen de las diferentes percepciones de los actores, que desembocan en opiniones divergentes sobre la posible repercusi�n de la ayuda.

Hay que animar a todas las partes a que compartan la informaci�n sobre la evoluci�n de la situaci�n sociopol�tica y de seguridad, sobre los avances que se hacen en la ejecuci�n de los programas, as� como respecto a las medidas que toma el gobierno. Cada actor deber� disponer de informaci�n sobre todos los factores pertinentes, incluida la ayuda que proporcionan otros, a fin de poder tomar decisiones con conocimiento de causa. La informaci�n reunida en el terreno sobre la repercusi�n, los fallos o las incongruencias de los programas debe ser transmitida a quienes toman las decisiones tanto sobre el terreno como en la sede central.

No todas las organizaciones y organismos implicados pueden asistir a las reuniones de una entidad de coordinaci�n. Cuando exista un n�mero significativo de ONG, hay que animarlas a que creen estructuras de coordinaci�n propias que puedan representarlas en mecanismos superiores de coordinaci�n e intercambio de informaci�n. El gran volumen de recursos movilizados para la ayuda y la rehabilitaci�n hace esencial establecer un medio actualizado y sistem�tico para hacer el seguimiento del flujo de ayuda. En este contexto, es urgente la necesidad de desarrollar definiciones comunes de la nomenclatura, a saber: declaraciones de intenciones, promesas de contribuci�n, compromisos de gasto, obligaci�n y desembolso. Las diferentes interpretaciones que cabe dar a la misma terminolog�a pueden provocar la confusi�n tanto sobre el terreno como en las sedes centrales y obstaculizar los intentos de desarrollar unas bases de datos compartidas.

e) Recursos destinados espec�ficamente para la coordinaci�n

La coordinaci�n requiere recursos. Normalmente los organismos de las Naciones Unidas, que tienen mandatos generales de coordinaci�n, no pueden dar cabida a las necesidades de coordinaci�n dentro de sus presupuestos administrativos normales. En consecuencia, recurren a financiar el trabajo de coordinaci�n con fondos de proyectos o con lo recaudado en llamamientos especiales a la comunidad de donantes. En algunos casos, los gastos de coordinaci�n se han cubierto dentro de presupuestos de mantenimiento de la paz votados por la Asamblea General. La falta de previsi�n de estos diversos m�todos para recaudar fondos para la coordinaci�n ha llevado a menudo a situaciones de grave escasez de recursos, de enga�osas econom�as y de ineficacia.

D.Asociaci�n y divisi�n del trabajo A menudo se pide a los organismos de la ONU y a otras organizaciones multilaterales que asuman un amplio abanico de responsabilidades, incluida la coordinaci�n y el liderazgo, en relaci�n con la cooperaci�n internacional, tanto para la ayuda humanitaria como para el desarrollo. Esto se basa en una apreciaci�n del hecho de que la mejor forma de ejercer la coordinaci�n de la ayuda externa es por medio de un �rgano que tenga una imagen de imparcialidad y que al mismo tiempo sea capaz de representar el prop�sito colectivo de la comunidad internacional. Cuando estas organizaciones no se consideran apropiadas, se pueden establecer otros mecanismos de coordinaci�n, como ya se ha se�alado.

Las ONG son actores significativos en las situaciones de crisis y post-crisis. Su enorme n�mero, la diversidad de sus mandatos y sus variadas capacidades operativas hacen que la coordinaci�n sea esencial para garantizar la coherencia de sus esfuerzos combinados. Sin un mecanismo de coordinaci�n de ONG eficaz, los mandatos y enfoques sobre la recaudaci�n de fondos de ciertas ONG pueden alejar su ayuda de la satisfacci�n de necesidades consideradas prioritarias por un gobierno, por la ONU o desde la perspectiva bilateral. Los donantes que emplean a las ONG para encauzar su ayuda tienen la responsabilidad de garantizar que las organizaciones a las que financian disponen de la capacidad para llevar a cabo las tareas que se les asigna de conformidad con las pol�ticas, programas y normas de conducta acordadas.

La entrega de ayuda humanitaria en medio de un conflicto violento conlleva afrontar condiciones especialmente dif�ciles y peligrosas. Las ONG son veh�culos de entrega importantes, y a menudo los organismos especializados de la ONU las utilizan en gran medida como socios para la ejecuci�n. Dado que las ONG son con frecuencia las primeras en iniciar operaciones de ayuda humanitaria, afrontan desaf�os particulares. Las circunstancias excepcionalmente dif�ciles en las que se realizan las operaciones humanitarias para cumplir objetivos inmediatos de salvar vidas pueden restar medios a la evaluaci�n de las necesidades y a los esfuerzos de coordinaci�n. Hay que tener en cuenta este contexto a la hora de evaluar la actuaci�n de las ONG.

Recuadro 5. La coordinaci�n de la ayuda humanitaria en Angola

Angola volvi� a la guerra civil en octubre de 1992, despu�s de s�lo dieciocho meses de paz. La reanudaci�n de los combates, y la crisis humanitaria resultante, tom� por sorpresa a la mayor�a de los organismos humanitarios. En poco tiempo, cerca de cuatro millones de angole�os necesitaron ayuda humanitaria de emergencia, cifra que casi se duplic� en el curso de 1993 y 1994. Se desarrollaban intensos combates por todo el pa�s. La econom�a se hundi�, las actividades agr�colas cesaron, los lazos comerciales se rompieron, los servicios sociales desaparecieron y las familias quedaron rotas. En marzo de 1993, el gobierno, que ya no ten�a acceso a la mayor parte del territorio, pidi� ayuda a las Naciones Unidas para hacer frente a la creciente crisis humanitaria. Los principales donantes y ONG solicitaron un mecanismo para coordinar la ayuda humanitaria, lo que desemboc� en la creaci�n de la Unidade de Coordena�ao para Assistencia Humanitaria (UCAH) por el Departamento de Asuntos Humanitarios (DHA) de la ONU.

Coordinaci�n, no intervenci�n Creada con el fin de coordinar, la UCAH no ten�a a su cargo la puesta en pr�ctica de los programas. Esto permiti� que desempe�ase un papel destacado en la evaluaci�n objetiva de las necesidades humanitarias de la poblaci�n afectada por la guerra. Para llevar a cabo esta funci�n, la UCAH pudo basarse en la experiencia del personal enviado a la unidad por los principales organismos de la ONU en Angola. Mediante la definici�n de las funciones y responsabilidades de los diversos organismos implicados, la UCAH cre� unas condiciones aceptables para la cooperaci�n. Los organismos de la ONU se centraron en las cuestiones de "macro-nivel", como la log�stica o la seguridad, mientras que las ONG sobre el terreno se centraron en las cuestiones de "micronivel", como el reparto de alimentos en pueblos y ciudades. Neutral pol�ticamente e independiente operativamente de la Misi�n de Verificaci�n de la ONU, la UCAH pudo negociar adem�s tanto con el gobierno como con el movimiento rebelde Uniao Nacional para a Independencia Total de Angola (UNITA) para identificar a las poblaciones que m�s necesitaban la ayuda y obtener el acceso sin riesgos de los suministros de ayuda.

La coordinaci�n en la pr�ctica incluy� los siguientes elementos:

El intercambio de informaci�n entre donantes bilaterales, organismos de la ONU y ONG participantes en las actividades de la ayuda de emergencia. Esto inclu�a boletines semanales en los que se resum�an los principales acontecimientos relativos a los diversos programas humanitarios en marcha; notas informativas sobre ciudades y provincias clave; informes de evaluaci�n de la situaci�n y de las necesidades; e informes especiales sobre cuestiones sectoriales, como la agricultura y la nutrici�n. Las consultas peri�dicas con donantes bilaterales y ONG, donde se exploraban cuestiones y programas concretos, la evaluaci�n de necesidades sobre el terreno y la coordinaci�n y movilizaci�n de recursos. La UCAH tambi�n ayud� a las ONG con las comunicaciones y el transporte, y respald� sus esfuerzos para recaudar fondos, incluy�ndolas en el proceso de peticiones.

Evaluaciones conjuntas de necesidades. Se llevaron a cabo con el gobierno o la UNITA, as� como con donantes bilaterales, organismos de la ONU y ONG nacionales e internacionales. Cabe destacar que la UCAH logr� obtener la cooperaci�n de la UNITA pese a las sanciones impuestas contra �sta por el Consejo de Seguridad de la ONU tras la reanudaci�n de las hostilidades.

Relaci�n entre la ayuda humanitaria y el desarrollo a largo plazo La UCAH comprendi� la necesidad de enmarcar las acciones de ayuda humanitaria en el contexto de las necesidades a largo plazo de la reconstrucci�n y el desarrollo. En febrero de 1994, cuando mejoraron las perspectivas para lograr unas negociaciones de paz, la UCAH subray� la necesidad de que los donantes bilaterales, los organismos de la ONU y las ONG planificasen la reconstrucci�n y la rehabilitaci�n post-conflicto. Las �reas prioritarias de los programas inclu�an la reinserci�n de los desplazados y de los excombatientes y el desminado. E. Mejores pr�cticas identificadas

Los donantes y los organismos ejecutores est�n interesados en cooperar para garantizar que:

se establecen los requisitos previos para una coordinaci�n s�lida y que se proveen los recursos econ�micos adecuados para este fin;
se anima al gobierno, en lo posible y cuando sea oportuno, a dirigir el proceso de coordinaci�n;
los organismos gubernamentales disponen de la asistencia t�cnica necesaria para desempe�ar funciones de gesti�n de la emergencia.

Los esfuerzos de coordinaci�n deben concentrarse en promover enfoques coherentes en el trabajo de las diversas agencias hacia la consecuci�n de objetivos comunes. Con independencia del mecanismo que se establezca, hay que prestar atenci�n para que la coordinaci�n no inhiba las respuestas r�pidas y la innovaci�n de los donantes. Dentro de un marco estrat�gico acordado, cada actor debe llevar a cabo sus actividades en funci�n de sus propias ventajas comparativas. Sin embargo, la indiferencia hacia la labor de la entidad de coordinaci�n o la falta de apoyo a la misma pueden debilitar su eficacia. El apoyo activo puede expresarse de diversas formas, como por ejemplo:

subordinando libremente los intereses "de marca" o de otra �ndole para reforzar programas de consenso y pol�ticas recomendadas por la entidad de coordinaci�n;
perfeccionando las normas y simplificando los procedimientos;
manteni�ndose dentro de los l�mites de la estrategia com�n acordada entre donantes y receptores;
contribuyendo a los fondos fiduciarios creados por la entidad de coordinaci�n para fomentar pol�ticas y programas definidos de com�n acuerdo;
ayudando en la recogida de informaci�n para que se puedan reunir datos completos sobre los programas de ayuda en curso;
ofreciendo enviar personal a la entidad de coordinaci�n y participando activamente en la labor de coordinaci�n.

Para mejorar la coordinaci�n de las actividades que llevan a cabo las ONG, los donantes y los organismos que contribuyen a su financiaci�n (incluidos los organismos de la ONU) se debe:

Acordar unos principios comunes para financiar tipos concretos de operaciones, actividades y costes, incluidas cuestiones como la financiaci�n de gastos indirectos y de funcionamiento.
Garantizar la transparencia en la financiaci�n de las actividades de las ONG a fin de evitar lagunas y la duplicidad entre fuentes de financiaci�n.
Establecer criterios para la supervisi�n y la rendici�n de cuentas de las actividades de las ONG financiadas con fuentes p�blicas de conformidad con las normas de actuaci�n acordadas y los principios humanitarios fundamentales. La supervisi�n de la actuaci�n no deber� limitarse a cuestiones de eficacia y rentabilidad, sino incluir tambi�n aspectos relativos al respeto a la estrategia com�n acordada por los donantes.
Fomentar y apoyar las actividades de las ONG locales, reforzando su capacidad para entablar contacto con organismos hom�logos internacionales.
Las ONG y otras entidades que presten servicios en situaciones de conflicto y post-conflicto deben estar atentas para asegurar una adecuada participaci�n de las mujeres y de incorporaci�n del enfoque de g�nero, a fin de garantizar la comunicaci�n satisfactoria con las poblaciones-objetivo y la provisi�n de servicios a �stas.

F. Orientaciones clave para los donantes

Todas las partes deben apoyar a la entidad de coordinaci�n, cooperar en su esfuerzo para recabar y procesar la informaci�n y en lo posible unirse a sus peticiones de acci�n conjunta.

Los responsables de programas y el personal de operaciones sobre el terreno son quienes est�n en mejores condiciones para observar y juzgar lo que funciona realmente e identificar las sinergias o reiteraciones entre diferentes programas. La coordinaci�n sobre el terreno requiere mecanismos especiales para acordar las principales normas de coordinaci�n y los medios para llevarlas a la pr�ctica.

Las ONG est�n obligadas a menudo a cumplir unos principios de imparcialidad e independencia en la entrega de ayuda. Sin embargo, intervenciones aparentemente imparciales pueden contribuir a agravar las tensiones y debilitar los objetivos y principios generales acordados por los donantes en su conjunto. Los donantes tienen la responsabilidad especial de supervisar a las organizaciones cuyos programas financian para garantizar que se respetan las pol�ticas recomendadas. La coordinaci�n podr�a resultar perjudicada a menos que los gobiernos contribuyentes est�n dispuestos a insistir, en caso necesario, en que se respete una pol�tica determinada.

Las ONG locales y otras entidades de la sociedad civil, dados sus conocimientos de la situaci�n local y sus recursos humanos podr�an tener una ventaja comparativa a la hora de prestar apoyo en varias esferas, como el desarrollo comunitario, la gesti�n de disputas en el �mbito local, la rehabilitaci�n social y econ�mica post-crisis y la reconciliaci�n post-conflicto y, en t�rminos m�s generales, la creaci�n de capacidades para gestionar las cat�strofes. En comparaci�n con sus hom�logos expatriados, tambi�n podr�an hacer m�s hincapi� en la sostenibilidad de la ayuda. Hay que invitar a las ONG locales, ya sean independientes o est�n afiliadas a una ONG del exterior, a que participen en los mecanismos operativos y de coordinaci�n como socios de pleno derecho.

En la fase inmediata post-crisis, podr�a haber un periodo de incertidumbre en cuanto a qu� organismo debe asumir el papel de coordinaci�n o actuar como organismo director. Podr�a haber varias organizaciones que reunieran esos requisitos y candidatos dispuestos a asumir esta funci�n. Esto indica la necesidad de que exista un mecanismo de autoridad bajo el cual se asigne la responsabilidad de la coordinaci�n lo antes posible, a fin de reducir al m�nimo las controversias institucionales que puedan surgir. En algunas ocasiones, esto tendr� que complementarse con mecanismos y procedimientos que ayuden a decidir con m�s rapidez para resolver diferencias de opini�n.

En general, las embajadas est�n familiarizadas con las diversas cuestiones pol�ticas y de financiaci�n, debido a sus contactos con otras redes de coordinaci�n en el seno de cada pa�s, y a su participaci�n en las reuniones del Grupo Consultivo patrocinado por el Banco Mundial o en las Mesas Redondas copresididas por el gobierno y el PNUD. Por tanto, deben estar en buenas condiciones para aportar su experiencia y sus ideas al proceso de coordinaci�n e integrar las actividades bilaterales en el programa de conjunto. Estas redes de coordinaci�n en el pa�s deben tambi�n tener en cuenta las dimensiones regionales de las cuestiones que abordan.

Recuadro 6. La coordinaci�n entre organismos multilaterales

En 1991, la Asamblea General de la ONU cre�, bajo la autoridad de un Coordinador de la Ayuda de Emergencia, un Departamento de Asuntos Humanitarios (DHA)* con el claro mandato de asumir un papel destacado en la coordinaci�n de la ayuda humanitaria de emergencia en pa�ses en crisis. El DHA se basa en el apoyo y en las ventajas comparativas de otros organismos de la ONU que pueden hacer contribuciones t�cnicas o especializadas al proceso. Las siguientes organizaciones tienen reconocidos mandatos y responsabilidades en el �rea de la protecci�n y de la ayuda humanitarias:

el Coordinador de la Ayuda de Emergencia del DHA, para la coordinaci�n global de la ayuda humanitaria;
el Coordinador Humanitario de la ONU de un pa�s, que, salvo pocas excepciones, es tambi�n el Representante Residente de la ONU para Operaciones de Desarrollo;
el Alto Comisionado de la ONU para los Refugiados (ACNUR), respecto a las necesidades de los refugiados y de las personas en situaci�n similar a la de los refugiados;
el Programa Mundial de Alimentos (PMA), para el suministro de ayuda alimentaria; la UNICEF, que se centra en las necesidades de mujeres y ni�os;
la Organizaci�n Internacional para las Migraciones (OIM), respecto a las actividades migratorias;
el Comit� Internacional de la Cruz Roja (CICR) y la Federaci�n Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y la Media Luna Roja (FICR), para actividades generales de ayuda humanitaria.

En la mayor�a de las crisis humanitarias,