Lignes Directrices Du Cad Sur Les Conflits, La Paix Et La Coopération Pour Le Développement 1997

TABLE DES MATIÈRES

PRÉFACE

LIGNES DIRECTRICES DU CAD POUR LES CONFLITS, LA PAIX ET LA COOPERATION POUR LE DEVELOPPEMENT

I. Comprendre les conflits violents et leurs liens avec le développement

A. La prévention des conflits – objectif majeur du développement
B. Un cadre d'analyse des conflits
Encadré 1. Définition et échéances
a) Les conditions structurelles
b) Les facteurs accélérants ou déclenchants
c) Les différentes phases et la dynamique des conflits
C. Les sources de conflits et leurs liens avec le développement
a) Les difficultés rencontrées dans la gestion de transitions et changements rapides
b) Le creusement des inégalités socio-économiques
c) L'exploitation des différences ethniques et autres
d) La concurrence pour l'accès aux ressources
Encadré 2. Insécurité de l'environnement et conflit
e) Le legs de la violence
D. Initiatives extérieures pour soutenir la prévention des conflits et la consolidation de la paix
a) Formulation de stratégies cohérentes de prévention des conflits et de consolidation de la paix
b) Orientations pour le soutien extérieur en situation de conflit
i) En situations de tensions sous-jacentes
ii) En situations de tensions croissantes
iii) En situations de conflit violent
iv) En période transitoire de paix fragile et après les conflits
E. L'alerte précoce
a) Les moyens nécessaires à l'alerte précoce
b) Réduire l'écart entre l'alerte précoce et l'action préventive
F. Rôles particuliers de la coopération pour le développement

II. Coordination au sein de la communauté internationale et sur le terrain

A. Principes de base
B. Adapter la coordination de l'aide aux pays en crise
C. Les bases d'une coordination efficace entre les donneurs
a) Un cadre stratégique commun pour l'aide
Encadré 3. Un cadre stratégique pour l'aide : liste illustrative de points à aborder (1)
b) Des ressources et des procédures souples
Encadré 4. Stratégie internationale de mobilisation de ressources : l'expérience du Cambodge
c) Direction d'un chef de file parmi les acteurs internationaux
d) Mécanismes de consultation opérationnelle
e) Affectation de ressources aux activités de coordination
D. Partenariats et répartition des tâches
Encadré 5. Coordination de l'aide humanitaire en Angola
E. Meilleures pratiques recensées
F. Orientations à l'intention des donneurs
Encadré 6. Coordination entre les organismes multilatéraux

III. De l'aide humanitaire au développement: les défis à relever

A. L'aide extérieure dans les situations de conflit
B. Enseignements de l'expérience
C. Lier secours et développement
D. Meilleures pratiques recensées
a) Durant la phase de planification
b) Face aux bénéficiaires et aux institutions locales
c) Face aux organismes partenaires
E. Orientations à l'intention des donneurs
Encadré 7. Code de conduite pour les secours lors de catastrophes à l'intention du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et des ONG

IV. Les fondements de la paix et de la réconciliation : la bonne gestion des affaires publiques et la société civile

A. Principes de base
B. Les bases de la construction de la paix et la réconciliation
a) Le respect des droits de l'homme
b) Processus participatifs
i) La participation
Encadré 8. La décentralisation
ii) Les processus démocratiques
c) Renforcement des institutions publiques
d) Renforcement des systèmes de sécurité et de justice
i) Systèmes judiciaires
Encadré 9. Soutien au système de justice criminelle au Cambodge
ii) Réforme du secteur de la sécurité
iii) Formation en matière de droits de l'homme
C. Renforcement de la société civile pour la construction de la paix et de la réconciliation
a) Soutien à certaines institutions traditionnelles
b) Encouragement du dialogue et de la coopération dans les sociétés divisées
i) Relations intercommunautaires
Encadré 10. Le rôle des femmes dans le processus de transition en Sierra Leone
ii) Médiation et négociation
Encadré 11. Développement des capacités de consolidation de la paix et de réconciliation en Afrique du Sud
iii) Education et formation inter-culturelles
c) Action en faveur de la liberté et de l'accessibilité de l'information
Encadré 12. Le rôle d'éducateur social des médias en Somalie
D. Orientation à l'intention des donneurs

V. Aide au relèvement après un conflit : les priorités opérationnelles

A. Vue d'ensemble
B. Rétablir une capacité de gestion économique
a) Questions principales et besoins prioritaires
b) Recommandations
Encadré 13. La gestion économique : besoins prioritaires en matière d'assistance technique
C. Domaines prioritaires de soutien
a) Rétablir la sécurité intérieure et l'Etat de droit
b) Légitimer les institutions de l'Etat
c) Soutenir la réemergence de la société civile
d) Améliorer la sécurité alimentaire et les services sociaux
e) Développer les capacités administratives
D. Réintégration des populations déracinées
a) Principes et considérations à prendre en compte
b) Programmes de reconstruction et de réintégration au niveau local
i) Principales caractéristiques des programmes
ii) Principales composantes des programmes
c) Quelques enseignements de l'expérience
d) Acteurs et partenariats
e) Meilleures pratiques recensées
f) Orientations à l'intention des donneurs
E. Démobilisation et réinsertion sociale des anciens combattants
a) Principes et considérations à prendre en compte
Encadré 14. L'opération "Flamme de la paix" au Mali
b) Besoins et domaines de coopération
i) Cantonnement et libération
Encadré 15. Les enfants soldats
ii) Réinsertion et réintégration
Encadré 16. Démobilisation et réinsertion en Ouganda et en Ethiopie
c) Quelques enseignements de l'expérience
Encadré 17. Faut-il verser une prime pour la restitution des fusils ?
d) Dispositifs institutionnels
e) Meilleures pratiques recensées
f) Orientations à l'intention des donneurs
F. Elimination des mines terrestres
a) Principes et considérations à prendre en compte
b) Besoins et domaines de coopération
Encadré 18. Coûts comparés du minage et du déminage
Encadré 19. Munitions non explosées
c) Quelques enseignements de l'expérience
d) Partenariats et acteurs
e) Meilleures pratiques recensées
f) Orientations à l'intention des donneurs

VI. Approches régionales de prévention des conflits et de construction de la paix

A. Principes et approches
B. Dimension régionale des conflits
a) Les conflits inter-états et l'instabilité régionale
Encadré 20. Réponses aux initiatives locales – Contrôle des armes en Afrique de l'Ouest
b) L'impact des populations de réfugiés sur les pays d'accueil
Encadré 21. Fournir des moyens d'existence aux réfugiés afghans dans les zones d'accueil au Pakistan
C. Meilleures pratiques recensées
a) Mécanismes régionaux pour la prévention des conflits et la construction de la paix
b) Gestion des ressources naturelles communes et prévention des conflits
D. Orientations à l'intention des donneurs
Encadré 22. La région du Mékong --Risques de conflits et potentiel de coopération

PRÉFACE

A la réunion à haut niveau du Comité d'aide au développement (CAD) tenue les 3 et 4 mai 1995, les Ministres de la coopération au développement et les responsables des organismes d'aide se sont penchés sur la nécessité croissante pour la coopération pour le développement de contribuer plus activement à la prévention des conflits et, après les conflits, au relèvement et à la reconstruction et sur les opportunités de plus en plus nombreuses qui s'offrent dans ce domaine.

Le Comité a décidé de lancer un programme de travail visant à tirer les enseignements de l'expérience acquise concernant les liens entre les conflits, la paix et la coopération pour le développement, à rechercher des moyens d'améliorer l'efficacité et la cohérence des efforts déployés par ses Membres dans ces domaines, et à formuler des orientations pratiques destinées à faciliter la conception et la mise en oeuvre de programmes d'aide dans ces domaines complexes et encore peu familiers.

Un Groupe d'étude spécial du CAD établi à cet effet a commencé ses travaux en octobre 1995. Ce Groupe d'étude s'est appuyé principalement sur l'expérience opérationnelle des organismes de coopération pour le développement et sur les connaissances et l'expérience de terrain de spécialistes extérieurs et de praticiens et à en outre été guidé par les nombreux travaux de recherche en cours dans ces domaines.

Les sujets abordés dans les différents chapitres ont tous été sélectionnés en raison de l'importance particulière qu'ils revêtent pour la conception et la mise en oeuvre de la coopération pour le développement, à l'appui la prévention des conflits et de la reconstruction après les conflits. Ils vont de questions d'ordre général, notamment dans le domaine de l'aide à la prévention des conflits à des sujets d'ordre beaucoup plus pratique et opérationnel, particulièrement en ce qui concerne l'aide au redressement après un conflit.

Bien que ces lignes directrices portent principalement sur le rôle de la coopération pour le développement dans ces domaines, certaines des questions abordées concernent des domaines plus larges de l'aide et de la coopération internationales. Cette perspective plus intégrée devrait contribuer à promouvoir une plus grande cohérence et une meilleure coordination même si, en fin de compte, les règles et procédures régissant l'affectation des fonds d'aide au développement détermineront les limites dans lesquelles ils pourront être utilisés pour mettre en oeuvre ces lignes directrices.

Chaque section conclut par des recommandations spécifiques à l'intention des donneurs, qui peuvent, globalement constituer une sorte de résumé des points essentiels à aborder. Cependant, les analyses plus détaillées qui les précèdent devraient être utiles à ceux qui sont plus directement intéressés par les sujets abordés.

Etant donné l'évolution rapide des défis et connaissances dans les domaines concernés, il est entendu que les lignes directrices pour les conflits, la paix et la coopération pour le développement ne sont pas définitives. De nombreux points importants restent à examiner et le CAD poursuivra ses travaux à cet effet. En outre, les questions déjà abordées exigent d'être constamment réexaminées au vu des nouvelles leçons de l'expérience, c'est pourquoi les informations en retour et les suggestions sont encouragées et seront intégrées dans des lignes directrices actualisées.

1. Ont participé aux travaux: Allemagne, Australie, Autriche, Belgique, Canada, Danemark, Etats-Unis, Finlande, France, Irlande, Italie, Japon, Norvège, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni, Suède et Suisse, ainsi que des représentants de la Banque mondiale, de la Communauté Européenne, du Fonds monétaire international (FMI) et du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD). Le Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés (UNHCR) et le Département des affaires humanitaires des Nations Unies (UNDHA) ont également été invitées à participer aux travaux.

LIGNES DIRECTRICES DU CAD POUR LES CONFLITS, LA PAIX ET LA COOPERATION POUR LE DEVELOPPEMENT

I. Comprendre les conflits violents et leurs liens avec le développement A. La prévention des conflits – objectif majeur du développement 1. Les conflits violents sont désormais beaucoup plus souvent internes qu'inter-états. Ils surviennent surtout dans les pays en développement, dont beaucoup continuent d'être en proie périodiquement à des violences civiles, et leurs principales victimes se trouvent parmi les civils. Outre les morts et les destructions, ces conflits laissent derrière eux des blessures sociales, politiques et psychologiques profondes et durables. Ils peuvent annihiler des décennies de progrès économique et entraver le développement futur.

2. Les conflits sociaux et politiques sont inévitables dans un processus de développement socio-économique. Bien que le déclin économique prolongé puisse être une source de conflit, il est évident que la croissance économique en elle même n'empêche pas l'apparition de conflits et peut même susciter ou intensifier les tensions au sein de la société. Le risque que ces tensions se transforment en confrontations ouvertes et en conflits violents constitue cependant un obstacle majeur au développement durable, centré sur l'être humain. Le développement durable doit par conséquent être étayé par des institutions capables de gérer les tensions socio-politiques et éviter leur escalade vers la violence.

3. Travailler dans des pays déchirés par la guerre ou particulièrement exposés aux conflits a toujours fait partie des activités de coopération pour le développement. Aider une société à se donner les moyens de gérer les tensions et contentieux sans violence est un aspect essentiel de l'action en faveur du développement. S'il est parfois difficile à articuler et à analyser, cet objectif de "consolidation de la paix" doit être la clé de voûte de toute stratégie et de tout programme de coopération pour le développement. Les organismes d'aide peuvent également jouer un rôle de catalyseur en favorisant une large participation des différents groupes sociaux aux processus de discussion et de négociation. Les femmes et les associations féminines doivent être invitées à participer aux efforts de prévention des conflits et de construction de la paix. Elles exercent souvent une influence considérable et peuvent faire pression sur les parties en conflit pour les inciter à la négociation. Elles peuvent en outre contribuer à la recherche de solutions pacifiques aux conflits.

4. Les efforts de coopération pour le développement doivent chercher à créer un environnement de "stabilité structurelle", base d'un développement durable. Un environnement de stabilité structurelle se caractérise par l'existence de structures sociales et politiques représentatives et dynamiques, capables de gérer le changement et de résoudre les conflits sans recourir à la violence. C'est là l'un des fondements essentiels sur lequel peuvent se construire la paix sociale, le respect des droits de l'homme et des obligations qui en découlent, l'accès équitable aux ressources et par la même le développement durable. Le renforcement du développement économique en est souvent l'une des bases essentielles, sinon indispensable.

5. Tout en concentrant son action sur les domaines dans lesquels elle possède un avantage comparatif, la coopération pour le développement peut aussi compléter les autres instruments de politique étrangère y compris diplomatiques, militaires et économiques pour renforcer les possibilités de paix et de développement. A long terme, elle peut contribuer à atténuer les causes des conflits et aider à mettre en place des institutions permettant de gérer et résoudre les litiges et disputes de façon pacifique. L'aide au développement et l'aide humanitaire peuvent aussi aider à consolider des processus de paix fragiles en aidant à la réconciliation sociale, au développement politique et à la reconstruction matérielle.

6. Avec leur connaissance des conditions locales, les organismes de développement peuvent souvent apporter des informations et des éclairages particuliers sur les causes de conflit. Cependant, il nous apparaît clairement que l'aide humanitaire ne peut pas se substituer à une volonté politique et à un engagement durable de la part de la communauté internationale pour soutenir la paix. La coopération pour le développement doit aussi être davantage prendre en compte le contexte politique.

B. Un cadre d'analyse des conflits 7. Les causes de conflit sont diverses et imbriquées. Il est donc difficile de délimiter clairement et de mesurer exactement l'influence des différents facteurs. Ceux-ci peuvent aller d'une situation sociale déstabilisante, se caractérisant par d'extrêmes disparités sociales ou des phénomènes d'exclusion, à l'absence de mécanismes de conciliation pacifique, des intérêts des divers groupes de la société. Une compréhension globale et étendue des conditions nécessaires pour que l'état et de la société civile puissent coopérer de manière satisfaisante est indispensable pour comprendre les origines et la dynamique des conflits violents. Des capacités locales de résolution de conflit peuvent déjà être en place. En leur apportant un soutien, dans la mesure du possible, on peut contribuer à renforcer les possibilités de paix et de développement.

Encadré 1. Définition et échéances La prévention des conflits fait référence ici aux mesures qui peuvent être prises à court terme pour réduire les tensions manifestes et empêcher des conflits violents d'éclater ou de se reproduire.

La consolidation de la paix et de la réconciliation englobe l'ensemble des mesures à long terme pour soutenir la mise en place de structures politiques, socio-économiques et culturelles viables et capables de traiter les causes fondamentales des conflits, ainsi que d'autres initiatives visant à instaurer les conditions nécessaires à la paix et à la stabilité durables. Ces activités visent également à promouvoir l'intégration de groupes en conflit avec la société, ou marginalisés, leur permettant un accès équitable au processus de décisions politiques, aux réseaux sociaux, aux ressources économiques et à l'information. Elles peuvent être mises en oeuvre dans toutes les phases d'un conflit.

Le concept de "stabilité structurelle" englobe plusieurs objectifs étroitement imbriqués et qui se renforcent mutuellement : paix sociale, respect de l'état de droit et des droit de l'homme, développement social et économique, grâce à des structures politques dynamiques et représentatives capables de gérer le changement et de résoudre les disputes sans qu'ils ne puissent donner lieu à des conflits violents.

Par opération de secours d'urgence on entend l'aide immédiate de survie aux victimes civiles des crises et conflits violents. La plupart des opérations de secours sont lancées très rapidement et durent peu de temps, leurs objectifs devant généralement être réalisés en moins d'un an. Le but principal est de sauver des vies. Les apports extérieurs en financement et en personnel sont souvent dominants. Les opérations de secours les plus complexes sont celles qui découlent de conflits civils prolongés.

Les opérations de relèvement chevauchent souvent les opérations de secours. Le délai fixé pour la réalisation des objectifs est généralement de deux ans. Le but principal est d'initier la reconstruction d'infrastructures nationales et locales et de préserver des moyens d'existence. La prise en charge des bénéficiaires par eux-mêmes étant de première importance, la gestion des programmes est progressivement confiée aux autorités locales. Des mécanismes de récupération des coûts peuvent être instaurés, de même que des programmes de création d'emplois et des crédits tournants. Dans des situations d'instabilité persistante, la prévention des catastrophes futures (consistant à essayer d'éviter que la situation d'urgence se reproduise) et l'atténuation de leurs conséquences sont d'autres aspects essentiels des efforts de relèvement.

Les opérations de développement ont des objectifs à longue échéance, généralement plus de deux ans, et présupposent des conditions de sécurité et une administration dédiée à la poursuite d'objectifs et stratégies nationaux, en partenariat avec des acteurs externes. Elles impliquent normalement des études de faisabilité et un examen préalable des projets, y compris de leurs taux de rentabilité économique, des études d'impact environnemental et une analyse sociale (y compris en ce qui concerne la place des femmes). La participation des bénéficiaires et des pouvoirs publics locaux est indispensable.

Il importe d'observer que les opérations de secours d'urgence, de reconstruction et de développement ne sont pas nécessairement séquentielles mais sont souvent menées en parallèle. Ces différentes formes d'aide peuvent être classées selon leurs objectifs immédiats et leur durée plutôt que selon une séquence logique ou chronologique supposée commencer par les secours pour aller jusqu'au développement mais qui correspond rarement à la réalité. Cela dit, si l'on ne veille pas à ce que ces opérations soient structurées de façon à se renforcer mutuellement, elles risquent au contraire de se nuire. 8. Les théories qui cherchent à expliquer les causes des conflits armés et les conditions dans lesquelles ils éclatent distinguent en général les facteurs structurels d'une part et les facteurs accélérants ou déclenchants de l'autre.

a) Les conditions structurelles 9. Les conditions structurelles qu'il faut considérer sur le long terme, sont celles qui créent un climat propice à un conflit violent, sans pour autant en rendre l'éclatement inévitable. Il s'agit de facteurs politiques, sociaux et économiques qui sont imbriqués tels que : la densité de population, le niveau et répartition des richesses et des chances ; l'état de la base de ressources, la structure et la composition ethnique de la société et les fondements historiques des relations entre groupes. Certains types d'organisation socio-économique peuvent porter en eux les germes d'un conflit. C'est ainsi que les sociétés très stratifiées où un groupe politiquement dominant contrôle l'appareil gouvernemental, l'accès aux richesses, à l'instruction et au statut social sont souvent extrêmement vulnérables.

b) Les facteurs accélérants ou déclenchants 10. Les facteurs accélérants ou déclenchants sont les événements, actions et décisions qui suscitent l'escalade de la violence. Les facteurs déclenchants dépendant essentiellement du contexte propre à un pays, il n'est pas possible d'en faire une liste type. Ce sont par exemple : le déclin économique, un affaiblissement de la cohésion interne de l'Etat ; des changements de mains au niveau du pouvoir central, notamment de l'armée ; un changement soudain de la répartition interne des pouvoirs, notamment l'accès au gouvernement et aux privilèges ; des importations d'armes (légères) ; des interventions d'Etats voisins, de puissances régionales et d'organisations régionales ; et des mouvements de populations et de capitaux à grande échelle.

c) Les différentes phases et la dynamique des conflits 11. Un conflit n'est pas un état de choses statique et immuable mais un processus dynamique. On peut distinguer différentes phases, mais qui ne suivent pas nécessairement un chemin séquentiel ou prévisible. C'est la conjonction des facteurs qui déterminera l'aggravation ou l'apaisement d'un conflit. Aussi le passage d'une phase à une autre n'est il pas nécessairement déclenché par un événement ou un facteur unique au moment précis de la transition. Bien que les causes déclenchantes et aggravantes des conflits soient hétérogènes, presque toutes les crises peuvent se subdiviser en quatre grandes phases difficiles à dissocier :

-situations de tensions sous-jacentes ; -situations de tensions croissantes ; -phases d'éclatement du conflit et de confrontation ouverte ; -phases fragiles de transition après-conflit.

12. En théorie, un cycle conflictuel peut se définir par les phases suivantes : paix-conflit-réconciliation. En pratique, cependant, la situation est bien plus complexe. Il est souvent très difficile de définir le moment où l'on passe de la paix ou de la normalité au conflit ou inversement. Il est rare d'assister à une progression claire d'une situation de paix à des tensions socio-politiques aiguës qui culminent en un conflit violent avant de s'apaiser. Il peut arriver, par ailleurs, qu'une partie du pays soit en paix tandis que dans d'autres gronde un conflit latent qui éclate périodiquement. De nombreux pays se caractérisent par une situation de paix et de conflit à la fois. Cette situation peut durer des années, voire des décennies.

C. Les sources de conflits et leurs liens avec le développement 13. D'une façon générale, une société dotée d'une base solide et équilibrée de ressources sociales et économiques, et caractérisée par un indice élevé de développement humain, a les capacités de gérer les tensions avec moins de risques d'effondrement institutionnel et social qu'une société marquée par des conditions de développement déstabilisantes telles qu'une pauvreté généralisée et d'extrêmes disparités socio-économiques, l'absence systématique d'opportunités, et l'impossibilité de recours à des institutions crédibles aptes à résoudre les contentieux. En l'absence de capacité de ce genre, les facteurs suivants peuvent provoquer des conflits ou contribuer à leur déclenchement :

a) Les difficultés rencontrées dans la gestion de transitions et changements rapides 14. Les processus de changement profond entraînent souvent des fractures sociales et politiques. L'absence d'opportunités de participer à la société civile, aux processus politiques et au marché du travail peut contribuer à affaiblir la cohésion sociale et fragiliser les structures traditionnelles d'autorité. Le changement peut même parfois entraîner une perte d'identité culturelle et le déracinement ou la marginalisation de communautés. Les transitions économiques et politiques engendrent aussi des tensions, surtout lorsque l'équilibre du pouvoir change, au profit de certains groupes et au détriment d'autres. Des luttes pour le pouvoir peuvent aussi éclater entre des groupes participant au processus de développement mais concurrents, même lorsqu'ils profitent tous de la prospérité économique. Les processus de transition de la période de décolonisation, la transformation actuelle d'Etats autoritaires en Etats plus participatifs et l'évolution des anciennes économies planifiées en sont autant d'exemples.

b) Le creusement des inégalités socio-économiques 15. Une croissance économique déséquilibrée et une répartition inégale de ses fruits peuvent aussi contribuer à accroître les tensions. Elles peuvent déranger les schémas établis de production et de distribution des revenus et de la richesse. Les ressources et les avantages qui en découlent peuvent parfois ne profiter qu'aux groupes qui tiennent en main l'appareil d'Etat. C'est ainsi que peuvent se trouver marginalisés les groupes vulnérables et les régions les moins dynamiques laissées de côté. Ce phénomène est particulièrement grave lorsqu'il s'accompagne d'un sentiment croissant d'injustice et que les dispositifs institutionnels pour y remédier font défaut, comme c'est souvent le cas parmi les populations urbaines en forte croissance.

c) L'exploitation des différences ethniques et autres 16. Les différences ethniques, religieuses et culturelles sont rarement en elles-mêmes des sources de conflit. Dans un climat de tensions très vives dues à des conflits socio-politiques, elles offrent cependant un terrain fertile à l'exploitation politique. Parmi les facteurs pouvant favoriser ce genre de polarisation, on trouve : les bouleversements économiques, sociaux et politiques découlant d'un développement déséquilibré ; l'héritage des frontières coloniales ; la fragilité ou l'illégitimité des structures de l'Etat ; l'assimilation forcée des minorités ; les aspirations à une plus grande autonomie de groupes ethniques concentrés dans certains territoires. d) La concurrence pour l'accès aux ressources 17. La concurrence pour l'accès à des ressources communes peut, en l'absence de mécanismes politiques pour la gérer, contribuer à créer des tensions. Une insuffisance de ressources en eau et en terres productives aux niveaux local et régional (parfois dues à l'accroissement rapide de la densité de population), les changements de régime foncier, la dégradation de l'environnement ou des conflits régionaux, peuvent donner lieu à des conflits au sujet de la gestion, la distribution et la répartition des ressources. Lorsque ces conflits concernent des ressources transnationales, ils peuvent même menacer la stabilité des pays voisins, voire de toute une région.

Encadré 2. Insécurité de l'environnement et conflit Il apparaît de plus en plus que la sécurité environnementale peut être un facteur important de contentieux et tensions. La dégradation de l'environnement, en engendrant la pauvreté et des déplacements massifs de population, peut, combinée à d'autres facteurs, contribuer à précipiter ou aggraver un conflit violent, aussi bien local qu'international.

Dans les pays en développement, les principales menaces qui pèsent sur l'environnement sont la dégradation des terres agricoles, la croissance démographique et l'épuisement de ressources telles que le bois de feu, les terres à pâturages et l'eau potable. Souvent, ces phénomènes dus à l'homme se conjuguent à l'action des éléments naturels et la renforcent : c'est le cas par exemple lorsque l'effet des crues est aggravé par le déboisement et l'assèchement des terres humides. Il y a insécurité de l'environnement lorsque les écosystèmes ne sont plus en mesure d'assurer les moyens d'existence des populations qui les habitent.

Il peut s'ensuivre de vastes mouvements de population. Or, les migrations se font souvent vers des régions où l'environnement est encore plus fragile ou sujet aux catastrophes naturelles, instaurant ainsi un cercle vicieux de déplacement, de dégradation de l'environnement et de redéplacement. On estime que jusqu'ici ce phénomène a touché au moins 25 millions de personnes, et que ce nombre va encore croître. C'est ainsi que la concurrence pour accéder à des ressources naturelles de plus en plus insuffisantes et l'inégalité de leur distribution peuvent contribuer à engendrer des conflits locaux ou régionaux.

Prévenir ou atténuer la plupart des formes d'insécurité de l'environnement dues à l'homme est possible, mais pour pouvoir formuler des stratégies de prévention appropriées il va falloir mieux en connaître les multiples facettes.

e) Le legs de la violence

18. La violence et les dégâts qu'elle inflige contribuent directement à accentuer la polarisation de la société. Elle aggrave les phénomènes d'insécurité, de haine, de représailles et de vengeance qui ne font que renforcer la tradition de conflit entre les groupes. Outre qu'elle entrave le progrès économique, elle peut contribuer à aggraver la vulnérabilité de certains groupes à des conditions défavorables et aboutir dans les cas extrêmes à des crises humanitaires de grande ampleur. L'exploitation des facteurs ethniques, religieux et culturels qui l'accompagne a tendance à favoriser la perpétuation du conflit même lorsque la situation économique générale s'améliore. Un autre legs des conflits violents prolongés, l'existence de stocks d'armement (notamment d'armes légères) en abondance et facilement disponibles, peut contribuer aux conflits en augmentant la propension au recours à la violence.

D. Initiatives extérieures pour soutenir la prévention des conflits et la consolidation de la paix

a) Formulation de stratégies cohérentes de prévention des conflits et de consolidation de la paix

19. Un conflit est un processus dynamique. Cependant, son déroulement peut être influencé par des interventions internationales. Les approches visant à la prévention des conflits et à la consolidation de la paix doivent être globales, cohérentes et intégrées et s'attaquer aux causes profondes des conflits. Cela nécessite une coopération étroite entre tous les secteurs de la politique extérieure (diplomatique, militaire, commercial et coopération pour le développement) tout en exploitant leurs avantages comparatifs respectifs, afin d'assurer la cohérence et la coordination. Les stratégies de prévention des conflits doivent aussi tenir compte de l'éventuelle dimension internationale. Les pays voisins et régionaux, le système des Nations Unies et les organisations régionales et d'autres états peuvent également avoir, chacun pour sa part, des rôles essentiels à jouer, si tant est qu'ils jouissent de la confiance des pays concernés.

20. La cohérence des politiques et des moyens doit être un objectif important aussi bien pour les gouvernements que pour les systèmes internationaux ou multilatéraux. Au niveau national, elle nécessite une cohérence entre les acteurs des domaines politique, économique, diplomatique, militaire et humanitaire, et ceux de la coopération pour le développement. Si cet objectif de cohérence est souvent difficile à atteindre au niveau national, par exemple lorsque des ventes d'armes risquent de nuire aux objectifs de sécurité régionale ou de respect des droits de l'homme, la difficulté est encore plus grande à l'échelon international. Le manque de cohérence des politiques menées par les Etats en matière de conflits et de développement peut être dû à de réelles différences de priorités nationales, d'approches du règlement des conflits ou de points de vue divergents quant à leurs causes fondamentales, mais il peut aussi résulter d'un manque de coordination entre les acteurs.

21. Le rôle à long terme de la coopération pour le développement pour aider à créer des structures et des mécanismes de prévention et de règlement des conflits ne doit être considéré que comme un facteur parmi d'autres. Le plus souvent, la perspective à long terme de la coopération pour le développement limite son utilisation comme un expédient à court terme. Les programmes de coopération pour le développement ne peuvent pour autant faire abstraction des facteurs de conflits potentiels. Dans tous les cas, pour être constructives, les interventions des organismes extérieurs nécessiteront un grand sens politique. Etant donné que les programmes de développement risquent eux-mêmes d'avoir dans certains cas des conséquences déstabilisantes, il est indispensable de les passer au crible de façon à éviter qu'ils ne contribuent à aggraver des tensions existantes dans les pays ou les régions sensibles.

b) Orientations pour le soutien extérieur en situation de conflit

i) En situations de tensions sous-jacentes

22. Même en temps de paix relative, des conditions structurelles défavorables peuvent, avec le temps, rendre un pays vulnérable au risque d'éclatement d'un conflit violent. Des actions visibles, s'attaquant aux causes profondes des tensions sociales et basées sur des mécanismes appropriés d'alerte précoce, d'analyse de l'information ainsi que transmission rapide des signaux d'alerte, sont essentielles. De telles actions pourraient, par exemple, viser à améliorer la répartition et la gestion des ressources naturelles, à réduire la pauvreté, à cibler la politique sociale de façon à permettre un développement participatif, à promouvoir la bonne gestion des affaires publiques, l'instruction civique et le respect des droits de l'homme. Elles doivent également viser à limiter le trafic et la diffusion d'armements, et en particulier d'armes légères, et soutenir des mesures renforçant la capacité des groupes de population menacés par la crise à se prendre en charge ainsi qu'à favoriser la création de structures de dialogue et de médiation. Il est en outre nécessaire d'examiner avec attention les phénomènes de division sociale afin d'élaborer des moyens appropriés pour y remédier.

ii) En situations de tensions croissantes

23. Lorsque les conditions de crise dans une société commencent à se manifester au grand jour (par exemple par des troubles sociaux, une opposition armée, des manifestations de masse, etc.), des mesures de prévention de la crise doivent être envisagées et mises en oeuvre rapidement. Des mesures appropriées peuvent en effet s'opposer à ce qui pourrait susciter une confrontation ouverte débouchant sur une violence généralisée. Sous la rubrique "action préventive", on dispose d'un large éventail de moyens de médiation et de règlement des conflits. A ce stade, il devient particulièrement important de surveiller et d'empêcher l'accumulation de réserves d'armes par les parties en conflit. Bien que des mesures immédiates soient nécessaires pour apaiser la crise, il importe de poursuivre et peut-être même d'intensifier les efforts à long terme de consolidation de la paix. Les initiatives de prévention et de résolution des conflits et de construction de la paix devront être eux étroitement coordonnés afin d'appuyer efficacement d'autres initiatives. Comme dans le cas de situations de tensions sous-jacentes, ces activités doivent s'attaquer aux racines du conflit pour avoir le maximum d'effet.

iii) En situations de conflit violent

24. En période de conflit violent et de confrontation, on a généralement recours à la diplomatie préventive et à des mesures militaires pour tempérer les conflits, mettre fin aux hostilités et entamer des négociations de paix. L'aide humanitaire et, lorsque c'est possible, la poursuite des activités de développement, doivent venir à l'appui de ces mesures. Une collaboration est parfois nécessaire pour obtenir un cessez-le-feu permettant l'acheminement de l'aide humanitaire aux victimes de la guerre et aux personnes déplacées. L'acheminement et la distribution d'aide humanitaire suppose une coopération et une compréhension suffisante de toutes les parties au conflit. Les négociations avec les parties en guerre sur le déploiement des forces de maintien de la paix et l'organisation de l'aide humanitaire peuvent en même temps ouvrir la voie à d'autres initiatives diplomatiques visant à mettre fin au conflit, moyennant une coordination étroite entre les organisations impliquées dans les domaines de la politique de sécurité, la diplomatie, l'aide humanitaire et la coopération pour le développement.

iv) En période transitoire de paix fragile et après les conflits

25. Outre des activités de reconstruction et de réhabilitation, des initiatives de rétablissement de la paix et de règlement du conflit doivent être menées, afin d'assurer le succès des négociations de paix. Le processus de réconciliation exige avant tout le rétablissement de la sécurité et de l'état de droit. Lorsqu'un conflit a été marqué par des violences extrêmes tels des massacres à grande échelle ou même des génocides, des efforts concertés seront nécessaires pour surmonter les traumatismes sociaux durables en résultant, promouvoir la réconciliation et prévenir une reprise du conflit. C'est par des mesures coordonnées dans les domaines suivants que l'on y parviendra le mieux : démilitarisation du conflit, comprenant le désarmement et la démobilisation des combattants ; le déminage et la réforme des forces armées ; la réintégration des populations déracinées ; la réconciliation entre les parties en conflit et la mise en place de mécanismes de règlement pacifique des conflits et enfin, la reconstruction économique, sociale, politique et écologique à long terme, pour aider à remédier aux facteurs structurels qui ont été à la racine du conflit. Ainsi, la période de transition après un conflit présente des occasions de s'attaquer aux causes structurelles de conflit, abordées plus haut sous la rubrique "en situation de tensions sous-jacentes".

E. L'alerte précoce

a) Les moyens nécessaires à l'alerte précoce

26. L'alerte précoce a trait à la surveillance des signes avant-coureurs de conflit potentiel, de montée de la violence et de menaces de catastrophes humanitaires. Sur la base de cette analyse, l'alerte précoce peut aider à stimuler une action préventive. Différents types d'alerte précoce s'attachent à surveiller ces signaux à plus ou moins long terme. La capacité de détecter, de surveiller, d'analyser les causes chroniques sous-jacentes de conflit est indispensable à une prévention efficace.

27. Se basant sur les efforts déjà entrepris au niveau international, la surveillance systématique des signes avant-coureurs de conflits potentiels peut aider à identifier les zones à risques suffisamment tôt pour permettre des réponses efficaces. Il s'agit de sélectionner, surveiller et analyser des indicateurs politiques, sociaux et économiques essentiels tels que : dépenses militaires, évolution du partage du pouvoir, situation des droits de l'homme, relations inter-ethniques, mouvements de population, disparités économiques et sociales, fonctionnement et accessibilité des services essentiels, liberté et pluralité de la presse, soutien extérieur à des groupes extrémistes.

28. Les réseaux permettant l'alerte précoce, la surveillance et l'analyse méritent d'être encouragés. Ils doivent être constitués d'individus et d'organisations capables d'avertir en temps voulu les responsables politiques des menaces de conflit, et suffisamment crédibles pour les inciter à intervenir. Dans ces réseaux, les institutions régionales et sous-régionales impliquées dans la prévention des conflits méritent souvent un soutien particulier en vue de les encourager et de renforcer leur capacité d'alerte précoce. Elles sont aussi susceptibles de participer de façon constructive à des consultations et à des négociations informelles, ainsi qu'à des missions d'investigation.

29. La collecte et le suivi de l'information sur les risques de conflit doivent au maximum faire appel au personnel sur le terrain et aux partenaires locaux qui connaissent bien la situation sur place. Cela exige une étroite coordination et la mise en commun des informations entre donneurs (notamment en ce qui concerne les solutions à long terme de problèmes particuliers) et entre gouvernements, organisations internationales et ONG. Cela permettra de compléter les données quantitatives affinées par l'analyse et l'interprétation des signaux "qualitatifs".

30. Des mécanismes d'alerte précoce efficaces doivent pouvoir fournir des analyses pluridisciplinaires intégrées qui anticipent les questions et besoins des décideurs. Ils doivent expliquer de façon précise ce qui peut se passer si la situation continue à se dégrader, ainsi que les liens entre les divers facteurs en jeu. Il est indispensable d'avoir conscience de cette complexité si l'on veut éviter des réponses erronées, consistant par exemple à considérer un facteur donné comme la cause exclusive du conflit, en négligeant les interrelations complexes dont il découle. Il faut donc, en envoyant un signal d'alerte précoce, avoir une idée claire des outils dont on dispose pour aider à prévenir un conflit violent et du délai dans lequel il faut agir. Il peut aussi être utile de présenter des choix politiques précis ou au moins d'indiquer une série d'actions possibles découlant de l'analyse. Par ailleurs, la formulation de différents scénarios peut rendre la masse d'informations plus facile à utiliser tout en améliorant la capacité de réagir plus rapidement aux signes avant-coureurs d'accroissement des tensions dans les zones de violence potentielle.

b) Réduire l'écart entre l'alerte précoce et l'action préventive

31. Il est difficile d'attirer l'attention sur les signes avant-coureurs d'un conflit potentiel très longtemps à l'avance. Lorsqu'un conflit devient imminent, il est souvent difficile d'arriver à un accord sur les actions à entreprendre. Jusqu'ici, les efforts déployés au niveau international pour établir et faire usage de mécanismes efficaces d'alerte précoce (particulièrement en ce qui concerne l'alerte à très long terme) n'ont guère été couronnés de succès. La faute en est en partie au fait que l'information fournie par les prévisions et les analyses est d'une qualité insuffisante, pas assez accessible et trop tardive. Il est évident que le manque de moyens d'analyse et l'absence d'un cadre analytique permettant l'analyse des informations et la détermination de l'influence relative des facteurs politiques, sociaux et économiques créent des goulets d'étranglement. Par ailleurs, il existe une certaine tendance à surveiller les facteurs déclenchants au lieu des facteurs structurels, plus difficiles à analyser. Or, à trop se focaliser sur les facteurs déclenchants une escalade vers la violence, on risque de négliger des questions relatives à la prévention à long terme.

32. Même lorsque des informations et des analyses précises sont fournies aux décideurs, il n'y a souvent pas de réaction. Pour que l'information donne lieu à une action, une volonté politique suffisante est indispensable. Ainsi, un mécanisme d'alerte précoce, pour être utile, doit contribuer à susciter la volonté politique et la capacité d'agir au niveau national et international, y compris au niveau des donneurs, ce qui peut alors aider à mobiliser les moyens nécessaires pour réagir en temps voulu. Les instruments disponibles pour l'assistance multilatérale ou bilatérale préventive comprennent le dialogue politique, y compris dans le cadre de groupes consultatifs; les sanctions; des démarches en faveur du processus de paix et des actions visant à enrayer un conflit. L'optimisation de la capacité d'agir en temps voulu et de l'efficacité des mesures prises suppose un renforcement de la coordination et de la coopération ; la mise en place de procédures d'urgence (assorties de lignes directrices pour la coordination) et la rationalisation des procédures budgétaires existantes en vue du financement des activités préventives.

33. Les médias et l'opinion peuvent peser en faveur d'un soutien politique de l'action humanitaire ; les médias ont d'ailleurs aussi leur rôle à jouer pour informer le public sur les causes sous-jacentes des conflits armés et les urgences humanitaires qui en découlent. Il faut sensibiliser l'opinion internationale à l'importance des problèmes chroniques qui créent les conditions d'un conflit. Toutefois, le caractère parfois inconséquent, voire contradictoire des intérêts et de l'influence des médias et de l'opinion peut inciter à adopter une approche ad hoc de la prévention des conflits, au détriment d'actions et d'initiatives plus cohérentes et plus soutenues.

F. Rôles particuliers de la coopération pour le développement

34. Un objectif central de l'aide doit être d'améliorer le climat politique et social général dans les pays partenaires. Il s'agit pour cela d'appuyer des mesures visant à renforcer la légitimité et l'efficacité de l'Etat et l'émergence d'une société civile vigoureuse. De tels efforts doivent faciliter la réalisation d'un consensus sur les grandes questions économiques, sociales et politiques. L'aide à la démocratisation, à la mise en place de mécanismes de participation au système politique et à l'instauration de l'Etat de droit peuvent être autant d'éléments d'une stratégie facilitant l'intégration des individus et des groupes dans la société, renforçant leur participation et évitant qu'ils se marginalisent et aient recours à la violence.

35. Au niveau des communautés, les donneurs peuvent contribuer à faciliter les négociations et les processus de réconciliation, surtout là où l'Etat est faible et où de vastes secteurs ou régions sont hors du contrôle du gouvernement central. Ce type d'aide, dont l'objectif premier est le rétablissement de la paix et la réconciliation, doit viser à renforcer des réseaux et des structures sociales ou institutionnelles qui puissent servir d'éléments stabilisateurs et compléter les efforts déployés à l'échelon national. Cela peut comprendre un soutien au développement d'organismes sociaux servant d'intermédiaire (ONG locales, associations professionnelles, commissions multi-ethniques, organisations féminines) et pour aider les groupes marginalisés à accéder plus facilement au système judiciaire, à l'administration et aux médias. Les donneurs se doivent cependant d'être réalistes et de reconnaître que certains gouvernements pourront percevoir de tels groupes et réseaux sociaux et institutionnels comme des menaces, et réagir en conséquence.

36. Lorsqu'un pays est en crise, les efforts extérieurs pour contribuer à prévenir les conflits et à instaurer la paix peuvent rencontrer une opposition considérable de la part des acteurs locaux, au nom de la souveraineté nationale. Les interventions extérieures peuvent aussi être considérées par les parties en conflit comme favorisant l'une d'entre elles. Dans des situations politiquement instables de ce genre, ou lorsqu'une situation est sur le point d'éclater, le rôle et l'impact potentiel des initiatives de coopération pour le développement mises en oeuvre par l'intermédiaire des autorités en place doivent être examinés de près. La poursuite en période de guerre civile de programmes de développement conçus durant la période précédant le conflit peut s'avérer problématique. La protection des civils et des personnels des organismes d'aide est d'une importance primordiale, si l'on veut que l'aide apporte une contribution constructive avant, pendant et après le conflit.

37. Les activités en faveur de la paix doivent être intensifiées lorsqu'éclate un conflit violent, en vue de renforcer les autres efforts déployés. La phase de consolidation à l'issue du conflit peut être particulièrement fragile et instable. S'attaquer au risque que le conflit reprenne suppose une connaissance approfondie et complète de ses causes profondes et de son contexte. Les mesures visant à remédier aux conséquences de la guerre, telles les programmes de reconstruction doivent en même temps viser à prévenir de nouvelles crises et le retour des affrontements violents.

38. La dynamique des conflits internes fait qu'il est difficile de distinguer clairement où se termine la violence et où commencent les conditions d'une paix véritable. Il faut par conséquent s'efforcer d'identifier, autant que possible, les caractéristiques particulières aux différentes phases des conflits, afin d'aider les agences de développement à s'accorder sur l'analyse de la situation dans laquelle se trouve un pays donné. Les organismes de coopération pour le développement doivent aussi savoir opérer dans des conditions incertaines et instables et être capables de repérer les possibilités d'accompagner les processus de développement même en temps de crise. Ils doivent être prêts à saisir les chances de règlement du conflit et prévoir les opérations de reconstruction. Cependant, le risque d'échec lorsque le contexte opérationnel est aussi incertain doit être pris en compte.

39. Dans la formulation de stratégies de coopération pour le développement dans des situations de conflit, les principes suivants doivent être pris en compte :

-La coopération pour le développement doit s'attacher à favoriser des conditions de stabilité démocratique structurelle, base d'un développement durable.
-Les donneurs doivent s'employer à développer les moyens dont ils disposent pour analyser le contexte socio-politique dans lequel ils fournissent leur aide.
-Le jugement qui doit être porté sur l'importance relative de s'attaquer explicitement aux causes profondes des conflits dans le cadre de stratégies de coopération pour le développement doit être basé sur une analyse détaillée.
-Le cas échéant, cela doit conduire à l'étude de possibilités d'actions préventives. De telles actions doivent chercher à développer les capacités des pays et acteurs partenaires à s'attaquer aux causes profondes des conflits et à développer les institutions et mécanismes nécessaires pour faciliter la conciliation des intérêts divergents et la gestion pacifique des contentieux socio-politiques.
-La coopération pour le développement n'est que l'un des instruments de la politique étrangère : les mécanismes pour la coordination des différents instruments (militaires, politiques, coopération pour le développement, commerciaux) dont disposent les pays donneurs doivent être renforcés.
-De même, une plus grande cohérence entre les composantes politique, militaire et de coopération pour le développement au sein du système multilatéral doit être encouragée.

II. Coordination au sein de la communauté internationale et sur le terrain

A. Principes de base

40. Les pays en développement eux-mêmes sont responsables de leur développement. L'aide extérieure doit mettre à profit les capacités, les ressources et les initiatives nationales, et non s'y substituer. L'un des principes de base de la coopération pour le développement est que l'intégration de l'aide extérieure dans l'action nationale relève de la responsabilité du pays partenaire. Le présent recueil de lignes directrices est, en lui-même, un instrument qui vise, par essence, à une meilleure coordination des actions en faveur d'objectifs communs, auxquels le pays concerné doit adhérer pleinement. Telle est l'une des principales préoccupations des stratégies établies par le CAD dans Le rôle de la coopération pour le développement à l'aube du XXIème siècle, OCDE, 1996.

41. Il existe un large accord sur les principales finalités de la coordination de l'aide : les ressources doivent être acheminées avec autant d'efficacité et d'efficience que le permet la situation au niveau local ; les contributions des nombreux acteurs en présence doivent être complémentaires et distribuées conformément aux priorités et aux politiques locales. En outre, l'aide extérieure doit être gérée de façon à alléger le fardeau qui pèse sur les pays partenaires au lieu d'ajouter encore à leurs propres problèmes de coordination.

42. Compte tenu du caractère volontaire de la coordination de l'aide, son succès sera à la mesure de la valeur ajoutée qu'elle confère aux activités des différents donneurs et agences concernés. Cette "valeur ajoutée" induite par la coordination peut prendre la forme d'une évaluation indépendante des besoins, d'un meilleur accès à l'information ou de la conduite de négociations diplomatiques pour le compte de l'ensemble des donneurs, afin d'assurer l'accès aux victimes et la sécurité de la traversée des zones de conflit.

43. Le caractère volontaire de la coordination de l'aide fait aussi qu'elle est fondamentalement différente de la "gestion", qui implique un contrôle sensiblement plus important des divers éléments en présence. Une bonne coordination n'implique pas qu'il faille faire entrer de force toutes les activités dans un même moule. La diversité des stratégies, et notamment l'expérimentation de nouvelles méthodes peut contribuer à la coordination.

B. Adapter la coordination de l'aide aux pays en crise

44. Dans les pays particulièrement exposés aux conflits, notamment dans des situations de tensions croissantes, il est particulièrement important que les donneurs adoptent des approches communes. Or cela est difficile vu le grand nombre d'associations humanitaires ou d'organismes d'aide au développement qui interviennent dans les situations d'urgence. Les donneurs augmentent souvent leurs contributions lorsque survient une catastrophe, ce qui se traduit souvent par une présence accrue sur le terrain. De nombreuses ONG internationales entreprennent des opérations sur le terrain et les ONG nationales développent leurs activités. Dans ces conditions, les institutions des Nations unies ont un rôle déterminant à jouer au nom de la communauté internationale.

45. En cas de conflit violent, le gouvernement d'un pays peut ne pas être en mesure de définir et d'exprimer les priorités nationales et de coordonner l'aide des donneurs. Dans certains cas extrêmes, l'effondrement d'une autorité centrale peut aboutir à des situations où différentes factions exercent de fait leur autorité sur certaines parties du territoire national. Dans de telles situations, l'acheminement des secours dans les zones échappant au contrôle du gouvernement exige généralement des négociations avec des forces non gouvernementales, voire antigouvernementales, impliquées dans le conflit. Comme souligné au Chapitre I, l'aide extérieure peut être considérée par les parties au conflit comme favorable à l'une d'entre elles.

46. Dans les situations d'après-conflit, un règlement négocié devra établir un compromis entre des positions et des intérêts rivaux quant à la structure politique future. En attendant l'aboutissement des négociations de paix, il se peut qu'il y ait une grande incertitude quant à la structure de pouvoir qui en ressortira.

47. Si, en général, les représentants des principales parties au conflit prennent part à l'élaboration des plans de reconstruction à l'issue du conflit, notamment dans le cadre de négociations de paix, la communauté internationale peut être obligée de prendre davantage d'initiatives qu'en temps normal pour identifier les priorités et veiller à ce que les ressources correspondent aux besoins prévisibles.

48. Dans de telles situations, les donneurs et les organismes d'exécution doivent s'efforcer de travailler avec les représentants des parties en présence aux niveaux national, régional et local, plutôt que de définir eux-mêmes les priorités. Même lorsque les parties en conflit participent à un règlement négocié, les donneurs et organismes d'exécution doivent s'efforcer de coopérer avec des acteurs représentatifs à tous les niveaux. Cela met les multiples organismes concernés (institutions des Nations Unies, donneurs bilatéraux, institutions financières multilatérales, organisations régionales, et ONG locales et internationales) devant une responsabilité toute particulière, qui est de coordonner leurs programmes et de veiller à ce que l'aide d'urgence vienne renforcer et compléter les efforts à long terme de coopération pour le développement.

C. Les bases d'une coordination efficace entre les donneurs

49. Dans la pratique, la coordination de l'aide repose sur cinq éléments :

a) un cadre stratégique commun ;
b) l'accès en temps voulu à des ressources permettant une mise en oeuvre souple ;
c) la direction d'un chef de file ;
d) des mécanismes de consultation et d'échange d'information sur le terrain et
e) la disponibilité de ressources expressément affectées à des objectifs de coordination.

50. Même lorsque ces exigences sont satisfaites, la coordination peut être rendue difficile par des divergences de vues quant à la coordination ou aux mandats des organismes chefs de file, et par la nécessité pour les institutions et organisations participantes de céder une part de leur indépendance et d'accepter le consensus implicite de toute coordination ayant un sens. Pour réussir, la coordination exige de la discipline de la part de tous les participants.

a) Un cadre stratégique commun pour l'aide 51. La coordination doit se fonder sur un large consensus entre les principaux acteurs quant à la façon dont leurs actions et initiatives respectives contribueront à la réalisation d'objectifs partagés. La participation locale doit également être encouragée au maximum. Comme l'aide extérieure ne saurait être dissociée du contexte politique local, national et international, ce consensus doit reposer sur une compréhension profonde des causes et de la dynamique du conflit (en particulier sur "l'économie politique de la guerre") afin d'éviter toute répercussion contre-productive de l'aide extérieure. La dimension régionale des conflits, tant quant à leurs causes qu'à leurs conséquences potentielles doit être prise en compte.

Encadré 3. Un cadre stratégique pour l'aide : liste illustrative de points à aborder (1) Un cadre stratégique exprime le raisonnement sur lequel se fonde le programme d'aide d'urgence et de redressement. Il définit les facteurs politiques, économiques et sociaux sous-jacents et fournit le contexte et la logique permettant une affectation rationnelle de toutes les ressources consacrées aux secours, à la reconstruction et au développement. Les cadres stratégiques représentent à la fois un processus d'établissement d'un consensus et un produit et sont élaborés en concertation avec le gouvernement et les autres partenaires locaux, les principaux donneurs bilatéraux et les institutions de financement internationales. Ils doivent répondre aux questions suivantes :

Analyse de la situation -Quel est le contexte politique, économique, social et de sécurité ? -Quelles sont les implications des événements récents, par exemple le retour en grand nombre de personnes déplacées ?
-Quelle est la réponse du gouvernement à ces événements sur le plan des politiques, de la gestion des affaires publiques, des institutions et de la gestion économique ?
-Quels sont les paramètres macro-économiques ? -Quelles sont les ressources financières nationales et extérieures disponibles ?

Evaluation des risques -Des systèmes politiques en mesure de supporter les tensions et les contraintes de la transition vers la paix peuvent-ils être mis en oeuvre ?
-Les conditions de sécurité suffiront elles a créer un environnement permettant de commencer la reconstruction ?
-L'assistance extérieure pourra-t-elle aider à surmonter les séquelles du conflit violent et mettre en route un processus conduisant à une société plus juste, plus humaine et plus productive ? Réponse du programme
-Quels sont les objectifs du programme, immédiats et à long terme ?
-Quelles sont les principales composantes du programme visant à la résolution du conflit, à la réconciliation et au redressement qui nécessitent un soutien extérieur (par exemple réintégration et reconstruction, renforcement des capacités de gestion des affaires publiques et du système judiciaire) ?
-Un plan a-t-il été établi pour la poursuite de ces objectifs ?
(y compris la mise en place d'un "filet de sécurité" couvrant les besoins élémentaires tels la nourriture, l'eau, le logement, les médicaments, la fourniture de services élémentaires, dans les secteurs de la santé et l'éducation, et autres services sociaux, et la réhabilitation d'infrastructures ; soutien à la reprise des activités économiques permettant d'assurer durablement des moyens d'existence aux populations ; le renforcement des capacités de gestion et d'administration au niveau des communautés) ?
-Une analyse des besoins respectifs des hommes et des femmes a-t-elle été réalisée dans le cadre des programmes essentiels tels ceux concernant la réforme des institutions de sécurité, la réconciliation nationale et le renforcement des capacités administratives ?
-Comment les ressources nécessaires seront-elles allouées à chacun de ces objectifs prioritaires ?

Conditions du succès

-Quelles sont les conditions indispensables à la réussite de l'exécution du programme ?
-Quelle est la capacité des groupes et communautés à l'échelon local d'identifier leurs besoins et d'y faire face ?
-Le rôle des femmes dans la réconciliation et la reconstruction a-t-il été pris en compte explicitement ?
-Existe-t-il une coordination efficace entre les acteurs nationaux et internationaux ?
-Comment peut-on concilier les besoins à court et à long terme et éviter la dépendance ?
-Les modalités de fin du soutien direct ont-elles été établies pour toutes les formes d'aide ?
-Des ressources ont-elles été prévues pour financer les coûts récurrents ?

1. La formulation de cadres stratégiques d'assistance concerne essentiellement le cas de pays se relevant de crise ou de conflit violent. Des approches similaires mais se concentrant sur les questions de prévention des conflits n'ont pas encore été développées de façon rigoureuse.

52. A partir de ce consensus, les donneurs doivent s'efforcer d'élaborer une stratégie commune définissant le contenu et les priorités du programme ainsi que les rôles de décision ou d'exécution qui incombent aux différents acteurs en fonction de leurs avantages comparatifs. Cette stratégie, qui est fonction de la situation et du moment, doit être définie à haut niveau comme étant l'approche qui doit servir de base au dialogue avec les partenaires sur le terrain.

53. Fondée sur une analyse commune des besoins les plus urgents de relèvement politique, économique, administratif ou social, ce cadre stratégique peut servir de guide pour déterminer les priorités des affectations de ressources aux différents secteurs et zones géographiques, répartir le travail entre les acteurs et définir les approches communes des principaux axes d'intervention. Par définition, ce n'est pas une liste de projets mais plutôt un instrument dynamique permettant d'organiser la transition entre les secours d'urgence et l'aide au relèvement à plus long terme.

54. Ce cadre stratégique doit aussi pouvoir faciliter le retrait progressif de l'aide humanitaire et éviter de créer des dépendances durables et faire en sorte que les apports d'aide à plus long terme se fassent dans le contexte d'un plan rationnel de stabilisation macro-économique. Cet aspect est analysé de façon plus détaillée au chapitre V.

b) Des ressources et des procédures souples

55. Le fait de disposer de moyens conjuguant de façon souple les éléments et les caractéristiques des secours d'urgence et du développement peut contribuer pour beaucoup à assurer une aide efficace dans des contextes instables. Les pays sortant d'une crise ou d'un conflit se trouvent généralement au bord de la faillite et ont besoin d'une injection immédiate de crédits pour pouvoir assurer les services essentiels et éviter l'aggravation de la déstabilisation économique.

56. Les procédures de planification, de programmation et de versement doivent permettre de réagir en temps voulu à l'évolution des circonstances et tenir compte des contraintes exceptionnelles auxquelles sont confrontés en matière de ressources humaines beaucoup de pays qui sortent d'une crise. Il est tout aussi indispensable de pouvoir exercer une certaine souplesse quant aux domaines et aux activités qui peuvent bénéficier d'une aide, en fonction des besoins et des priorités spécifiques des pays en crise ou en voie de relèvement, afin d'établir un équilibre entre les besoins humanitaires immédiats et les exigences à plus long terme de la reconstruction et du rétablissement de la paix. Il faut aussi que les donneurs honorent leurs engagements en temps voulu.

57. Les organismes donneurs doivent faire preuve de souplesse dans le choix des instruments de collecte de fonds ce qui doit être reflété dans la façon dont les appels de fonds communs et autres actions concertées entre donneurs (tables-rondes, groupes consultatifs) sont organisés. En définissant précisément la logique et les besoins en moyens financiers des programmes de construction de la paix et de reconstruction, ce cadre stratégique peut contribuer à guider les donneurs dans leurs décisions concernant l'affectation des ressources allouées à l'aide.

Encadré 4. Stratégie internationale de mobilisation de ressources : l'expérience du Cambodge

La guerre civile au Cambodge aura duré 13 ans avant que la signature en octobre 1991 d'un accord de paix par les factions et pays concernés (Accords de Paris) ne permette d'aboutir à un cessez-le-feu ouvrant la voie à un processus global de paix.

Les Accords de Paris ont également amené la communauté internationale à accroître son aide au Cambodge. Les pays et organisations internationales ayant participé à la Conférence ministérielle sur la réhabilitation et la reconstruction du Cambodge, qui s'est tenue à Tokyo en juin 1992, se sont engagés à verser un total de 880 millions de dollars américains. Ils ont en outre décidé de créer un Comité international pour la reconstruction du Cambodge (CIRC), chargé de coordonner l'aide à moyen terme et à long terme fournie au Cambodge à l'appui de la reconstruction. Trois réunions du CIRC ont eu lieu, en septembre 1993, mars 1994 et mars 1995, avec pour résultat des engagements d'un total de 1 079 millions de dollars américains. Grâce au volume total de l'APD provenant des Membres du CAD et d'institutions internationales comme le FMI et l'IDA, l'assistance financière que reçoit le Cambodge a pris sa pleine ampleur depuis 1994.

Le CIRC a non seulement prouvé son efficacité en tant qu'élément essentiel de la coordination de l'aide internationale, mais a aussi joué un rôle de catalyseur pour mobiliser des ressources à l'appui de l'aide au Cambodge. L'un des principaux facteurs ayant contribué à la relative réussite du processus de paix au Cambodge a été la concrétisation et la mise en oeuvre de l'aide promise par les pays concernés. Elle a permis une stabilisation progressive de la vie quotidienne du peuple cambodgien.

En 1996-97, l'aide internationale au Cambodge est entrée dans une nouvelle phase. La mission du CIRC a été relayée par le Groupe consultatif en faveur du Cambodge. La première réunion du Groupe consultatif s'est tenue en juillet 1996 à Tokyo sous la présidence conjointe de la Banque mondiale et du Japon. Le montant total des engagements annoncés à la réunion, soit 501 millions de dollars américains, était presque équivalent au montant des besoins en ressources extérieures des autorités cambodgiennes pour la même année.

c) Direction d'un chef de file parmi les acteurs internationaux

58. Dans le cadre d'approches axées sur le renforcement de la participation, la responsabilité et les capacités des acteurs locaux, un mécanisme peut s'avérer nécessaire pour susciter un consensus de la part des partenaires extérieurs autour d'une stratégie commune et en assurer le respect. On peut par exemple, envisager la désignation d'une autorité indépendante chargée de contrôler l'observation par les donneurs des principes arrêtés d'un commun accord.

59. L'expérience tend à montrer que la coordination de l'aide technique et financière gagnent à être placés sous la direction d'une agence bilatérale ou multilatérale jugée crédible par les donneurs et les bénéficiaires de l'aide. Différents organismes et différents donneurs ont assumé ce rôle et il paraît souhaitable de maintenir la même souplesse dans l'exercice de cette fonction. L'agence "chef de file" est responsable de la bonne diffusion des informations dans la situation de désordre qui risque de régner pendant ou au lendemain de la crise. C'est là quelque chose d'essentiel si l'on veut assurer que les diverses activités financées par les donneurs soient compatibles avec les principes définis d'un commun accord et qu'elles se renforcent mutuellement.

60. Outre l'absence de parti-pris à l'égard des principales belligérants, un certain nombre de critères doivent présider au choix d'une agence ou donneur chef de file :

-l'engagement d'assumer le rôle de chef de file et l'acceptation des risques correspondants, et notamment celui de devoir prendre des décisions qui peuvent ne pas être favorablement accueillies par l'opinion publique du pays donneur ;
-la connaissance des facteurs culturels, historiques, ethniques et linguistiques en jeu dans le pays ou la région ;
-une expérience préalable de l'apport d'une aide effective dans les situations de crise ;
-la capacité de mobiliser rapidement un personnel qualifié et expérimenté ;
-la capacité de mobiliser d'importantes ressources financières.

d) Mécanismes de consultation opérationnelle

61. Dans le cadre d'une stratégie arrêtée d'un commun accord, la coordination au niveau opérationnel exige que soient clairement définies les relations entre le siège et le personnel présent sur le terrain et que suffisamment de responsabilités administratives et financières soient déléguées à celui-ci pour qu'il puisse faire face à l'évolution de la situation. Certains organismes pourraient devoir procéder à une bien plus grande décentralisation des responsabilités et s'assurer les services de personnel de terrain spécialement recruté et formé.

62. Le processus de consolidation de la paix doit être appuyé par des initiatives au niveau des communautés locales. Les mécanismes de coordination de l'aide au lendemain d'un conflit doivent donc être aussi décentralisés que le permettent les circonstances, et impliquer les capacités et institutions nationales, régionales et locales. A l'échelon local, le nombre d'acteurs est généralement moins élevé que dans la capitale, de sorte que les représentants de l'ensemble des organisations en présence peuvent se réunir régulièrement. Cela contribue à l'efficacité de la coordination.

63. On n'insistera jamais trop sur l'importance de disposer d'une base d'informations commune et de partager une même analyse de la situation et de son évolution. De nombreux problèmes de coordination résultent des différences de perception entre les divers acteurs qui sont source de divergences d'opinion quant aux conséquences potentielles des interventions.

64. Toutes les parties doivent être encouragées à mettre en commun les informations concernant l'évolution de la situation tant au plan socio-politique que du point de vue de la sécurité, ainsi que les progrès accomplis dans l'exécution des programmes et des mesures prises à cet égard par le gouvernement. Chaque acteur devrait disposer d'informations sur tous les facteurs qui entrent en jeu, y compris l'aide dispensée par les autres organismes donneurs, afin de prendre des décisions en toute connaissance de cause. Les informations recueillies sur le terrain concernant les effets, les défauts ou les incohérences des programmes doivent être communiquées aux hauts responsables sur le terrain et au siège.

65. Les organisations et organismes concernés ne peuvent tous participer directement aux réunions de l'organe de coordination. Lorsque le nombre des ONG est important, elles devraient être encouragées à créer leurs propres structures de coordination pour les représenter dans le cadre de mécanismes de coordination et d'échange d'informations plus larges.

66. L'important volume de ressources mobilisées pour les secours et la reconstruction fait qu'il est essentiel de mettre en place un instrument moderne pour suivre systématiquement les flux d'aide. Il est à cet égard urgent d'établir des définitions communes des éléments de la nomenclature correspondante : déclarations d'intention, annonces de contribution, engagements prévisionnels, engagements de dépense et versements. L'utilisation des mêmes termes dans des acceptions différentes peut être source de confusion sur le terrain comme au siège et contrarier les efforts pour constituer des bases de données communes.

e) Affectation de ressources aux activités de coordination

67. La coordination nécessite des ressources. Les institutions des Nations Unies qui ont, de par leur mandat, des attributions générales en matière de coordination ne peuvent généralement pas financer les dépenses au titre de la coordination sur leurs budgets administratifs ordinaires. Ils en sont par conséquent réduits à financer leurs activités de coordination au moyen des ressources destinées aux projets ou de celles découlant d'appels spéciaux à la communauté des donneurs. Dans un petit nombre de cas, les coûts de coordination ont été couverts par les budgets de maintien de la paix votés par l'Assemblée générale. Le manque de prévisibilité de ces diverses méthodes de mobilisation de ressources pour les besoins de la coordination a souvent abouti à des situations de grave pénurie de moyens financiers, à de fausses économies, et à des inefficacités.

D. Partenariats et répartition des tâches

68. Les institutions des Nations Unies et les autres organisations multilatérales sont souvent appelés à assumer un large éventail de responsabilités, en particulier dans le domaine de la coordination et de la direction des efforts, en matière de coopération internationale dans le cadre des opérations de secours et de l'aide au développement. C'est là une reconnaissance du fait que la coordination de l'aide extérieure est mieux assurée par un organisme réputé sans parti-pris et capable dans le même temps d'incarner la volonté collective de la communauté internationale. Lorsque ces organisations ne sont pas jugées à même d'assumer ce rôle de coordination, d'autres mécanismes de coordination peuvent être mis en place comme mentionné plus haut.

69. Les ONG jouent souvent un rôle important pendant et après les situations de crise. Leur seul nombre, la diversité de leurs mandats et la disparité des moyens de fonctionnement dont elles disposent font que la coordination est essentielle pour assurer la cohérence de leurs efforts conjugués. En l'absence de mécanismes de coordination efficaces entre les ONG, les mandats et les méthodes de collecte de fonds de certaines ONG peuvent détourner l'aide de la satisfaction effective des besoins jugés prioritaires par le gouvernement partenaire, les Nations Unies ou des donneurs bilatéraux. Les donneurs qui s'en remettent aux ONG pour acheminer leur aide doivent s'assurer que les organisations qu'ils financent ont la capacité de remplir les fonctions qui leurs sont assignées et se conforment aux politiques, aux programmes et aux règles de conduite arrêtés d'un commun accord.

70. L'acheminement de l'aide humanitaire au cours de conflits armés impose de faire face à des situations particulièrement difficiles et dangereuses. Les ONG jouent un rôle principal dans l'acheminement de l'aide et les institutions spécialisées des Nations Unies ont très souvent recours à leurs services dans le cadre de partenariat. Etant souvent les premières à entreprendre des opérations de secours, elles se heurtent à des défis particuliers. Les conditions extrêmement difficiles dans lesquelles les opérations humanitaires sont menées, pour sauver le maximum de vies humaines, peuvent nuire à l'évaluation des besoins et aux efforts de coordination. Cela doit être pris en compte lorsqu'on évalue les performances des ONG. Encadré 5. Coordination de l'aide humanitaire en Angola L'Angola a sombré une nouvelle fois dans la guerre civile en octobre 1992, après seulement dix-huit mois de paix. En l'espace de quelques années, environ quatre millions d'Angolais se sont retrouvés dans une situation exigeant des secours d'urgence. Ce chiffre a pratiquement doublé entre 1993 et 1994. De violents affrontements ont eu lieu dans tout le pays. L'économie s'est effondrée, les travaux agricoles se sont interrompus, les relations commerciales ont été bouleversées, les services sociaux ont cessé de fonctionner et les familles ont été séparées. La reprise des combats et la crise humanitaire qui en est résulté a pris par surprise la plupart des organisations humanitaires.

En mars 1993, le gouvernement, qui n'avait plus accès à la plus grande partie du territoire, a demandé aux Nations Unies de l'aider à faire face à la crise humanitaire montante. Les principaux donneurs et ONG ont appelé à la mise en place d'un mécanisme de coordination des secours humanitaires, ce qui a conduit à la création par le Département des Affaires humanitaires des Nations Unies de l'Unidade de Coordenacão para Assistência Humanitaria (UCAH).

Coordination et non pas intervention

Uniquement créée à des fins de coordination, l'UCAH n'était pas chargée de la mise en oeuvre des programmes, ce qui lui a permis de jouer un rôle de premier plan dans l'évaluation des besoins humanitaires des populations victimes de la guerre. Dans l'accomplissement de cette mission, l'UCAH a pu s'appuyer sur l'expérience du personnel détaché auprès d'elle par les principaux organismes des Nations Unies en Angola.

En définissant les rôles et les responsabilités des divers organismes impliqués, l'UCAH a pu créer des conditions de coopération acceptables: les organismes des Nations Unies se concentreraient sur les problèmes d'ensemble tels que la logistique ou la sécurité, alors que les ONG présentes sur le terrain se focaliseraient sur les problèmes plus circonscrits tels que la distribution de vivres dans les villes et les villages.

Etant politiquement neutre et indépendante, au plan opérationnel, de la Mission de vérification des Nations Unies, l'UCAH a pu en outre engager des négociations tant avec le gouvernement angolais qu'avec les rebelles de l'UNITA (Uniao Nacional para a Independencia Total de Angola) afin de repérer les populations ayant le plus besoin d'aide et garantir la sécurité des convois d' aide humanitaire.

En termes pratiques, la coordination comprenait les éléments suivants : L'échange d'informations entre les donneurs bilatéraux, les organismes des Nations Unies et les ONG participant aux secours d'urgence a comporté la préparation de bulletins hebdomadaires récapitulant les principaux événements liés aux divers programmes humanitaires en cours; de notes de synthèse sur la situation dans les principales villes et provinces ; de rapports d'évaluation de la situation et des besoins ; ainsi que de rapports spéciaux sur les problèmes rencontrés dans certains domaines tels que l'agriculture et la nutrition.

Consultations régulières avec les donneurs bilatéraux et les ONG en vue d'examiner des problèmes et des programmes spécifiques, l'évaluation des besoins sur le terrain et la coordination et la mobilisation des ressources nécessaires pour y répondre. L'UCAH a apporté aux ONG une aide en matière de communications et de transports et a soutenu leurs efforts de mobilisation de ressources financières en les associant aux appels de fonds.

Evaluations conjointes des besoins, conjointement avec le gouvernement ou l'UNITA, ainsi qu'avec des donneurs bilatéraux, des organismes des Nations Unies et des ONG nationales et internationales. Il convient de noter que l'UCAH a été en mesure d'obtenir la coopération de l'UNITA en dépit des sanctions imposées à son encontre par le Conseil de sécurité des Nations Unies à la suite de la reprise des hostilités.

Liaison entre les opérations de secours et le développement à long terme L'UCAH a compris qu'il était nécessaire de définir les actions de secours en fonction des impératifs à long terme de la reconstruction et du développement. En février 1994, lorsque les perspectives d'aboutissement des négociations de paix se sont améliorées, l'UCAH a insisté sur la nécessité que les donneurs bilatéraux, les organismes des Nations Unies et les ONG planifient la reconstruction et le redressement du pays à l'issue du conflit. Les priorités étaient la réintégration des personnes déplacées et des anciens combattants et le déminage.

E. Meilleures pratiques recensées

71. Les donneurs et les organismes d'exécution ont intérêt à coopérer pour faire en sorte que : -les conditions préalables d'une bonne coordination soient réunies et que des ressources financières suffisantes soient fournies à cet effet ;

-dans toute la mesure du possible et s'il y a lieu, le gouvernement soit encouragé à prendre la direction du processus de coordination ;
-les organismes gouvernementaux bénéficient de l'assistance technique requise pour pouvoir assumer les fonctions de gestion de l'urgence.

72. Les efforts de coordination doivent chercher à promouvoir la cohérence des actions des différents donneurs et agences d'aide au service des principaux objectifs communs. Quels que soient les mécanismes de coordination mis en place, ils ne doivent pas entraver les initiatives de réponses rapides ni l'innovation de la part de donneurs individuels. Dans le cadre d'approches stratégiques communes, les différents acteurs doivent formuler et mener leurs actions selon leurs avantages comparatifs. L'absence de soutien des efforts de l'organe de coordination ou l'indifférence à son égard peuvent cependant nuire à son efficacité. Un soutien actif peut être apporté sous plusieurs formes, par exemple :

-en faisant volontairement passer au second plan les intérêts « exclusifs » afin de soutenir les programmes et les politiques de nature consensuelle préconisés par l'organe de coordination ;
-en simplifiant les règles et procédures de programmation et de décaissement;
-en restant dans les limites de la stratégie commune définie conjointement par les donneurs et les bénéficiaires ;
-en apportant une contribution aux fonds d'affectation spéciale créés par l'organe de coordination pour assurer la mise en oeuvre des politiques et des programmes définis d'un commun accord ;
-en collaborant à la collecte d'informations afin que des données complètes sur les programmes d'aide en cours puissent être réunies ;
-en proposant de détacher du personnel auprès de l'organe de coordination et en participant activement aux efforts de coordination.

73. Pour une meilleure coordination des actions des ONG, les donneurs et les partenaires (y compris les institutions des Nations Unies) qui contribuent à leur financement devraient :

-Définir les principes communs qui régiront le financement de différents types d'opérations et d'activités. Ces principes pourraient notamment porter sur des éléments tels que le financement des frais généraux et des dépenses de fonctionnement.
-Veiller à la transparence du financement qu'ils apportent aux activités des ONG afin d'éviter lacunes et doubles emplois.
-Etablir des critères de supervision et de contrôle des activités des ONG financées sur fonds publics conformément aux normes de résultat définies d'un commun accord et aux principes humanitaires de base. L'examen des résultats ne doit pas se limiter aux questions d'efficience et d'efficacité par rapport aux coûts mais doit également couvrir les aspects relatifs au respect de la stratégie commune définie par les donneurs.
-Encourager et soutenir les activités des ONG locales, en renforçant leur capacité à travailler en réseau avec les organisations internationales soeurs.
-Les ONG et les autres organismes fournissant des services dans des situations de conflit et après un conflit devraient veiller à assurer la participation appropriée des femmes parmi leur personnel afin d'être en mesure de communiquer de façon satisfaisante avec les populations visées et d'acheminer l'aide avec efficacité.

F. Orientations à l'intention des donneurs

74. Toutes les parties concernées doivent donner leur appui à l'organe de coordination, l'assister dans ses efforts de collecte et de traitement de l'information, et répondre – autant que faire se peut – à ses invitations à une action commune.

75. Les responsables des programmes et le personnel d'exécution sur le terrain sont les mieux placés pour observer et juger quelles sont les mesures qui donnent effectivement des résultats et pour identifier les synergies ou les chevauchements entre les différents programmes. La coordination sur le terrain exige des mécanismes spéciaux pour définir d'un commun accord les principales règles de coordination et les moyens de les traduire dans la pratique.

76. Les ONG sont souvent tenues de respecter les principes d'impartialité et d'indépendance dans la fourniture d'aide. Des interventions apparemment impartiales peuvent cependant contribuer à aggraver les tensions et ainsi aller à l'encontre des objectifs et des principes généraux collectivement définis par les donneurs. C'est aux donneurs qu'il incombe de s'assurer que les organisations dont ils financent les programmes respectent bien les politiques recommandées. Les gouvernements bailleurs de fonds doivent être prêts à se montrer fermes, en cas de besoin pour assurer le respect de la politique convenue s'ils veulent que la coordination ne soit pas compromise.

77. Grâce à leur connaissance de la situation locale et aux ressources humaines dont elles disposent, les ONG locales et des autres entités de la société civile ont souvent un avantage comparatif en ce qui concerne la fourniture d'aide dans un certain nombre de domaines. Ceux-ci comprennent le développement communautaire, la gestion des différends au niveau local, le redressement économique et social à l'issue d'une crise et la réconciliation au lendemain d'un conflit et, de façon plus générale, le renforcement des capacités de gestion des catastrophes. Elles mettent souvent davantage l'accent sur la nécessité que l'aide s'inscrive dans la durée que les organisations extérieures au pays. Les ONG locales, qu'elles soient indépendantes ou affiliées à une ONG extérieure au pays, doivent être invitées à participer aux mécanismes opérationnels et de coordination et elles doivent être traitées en partenaires à part entière.

78. Immédiatement après une crise, il peut y avoir une période d'incertitude quant à l'organisme qui assurera la coordination ou tiendra le rôle de chef de file. Plusieurs organismes peuvent remplir les conditions requises et être disposés à assumer cette fonction. Cela met en évidence la nécessité d'un mécanisme permettant d'assigner d'autorité cette responsabilité dans les plus brefs délais afin de réduire au minimum les risques de controverses institutionnelles. Il pourrait s'avérer nécessaire d'y ajouter des mécanismes et des procédures favorisant la résolution rapide des divergences d'opinion.

79. Les ambassades possèdent d'ordinaire une bonne connaissance des divers problèmes qui se posent au niveau de l'action et du financement, du fait de leur participation à d'autres réseaux de coordination au sein du pays, aux réunions des groupes consultatifs sous l'égide de la Banque mondiale ou aux tables rondes présidées par le gouvernement du pays concerné et par le PNUD. Elles devraient donc, de par leur expérience et leurs connaissances, être bien placé pour influer sur le processus de coordination et pour intégrer les activités bilatérales dans le programme d'ensemble. Ces réseaux de coordination au niveau de pays devraient aussi tenir compte de la dimension régionale des questions qu'ils traitent.

Encadré 6. Coordination entre les organismes multilatéraux En 1991, l'Assemblée générale des Nations Unies a créé et placé sous l'autorité d'un Coordonnateur des secours d'urgence un Département des Affaires humanitaires auquel il est clairement donné pour mandat d'assumer un rôle directeur dans la coordination de l'aide d'urgence dans les pays en crise. Le Département des Affaires humanitaires s'appuie sur le soutien et l'avantage comparatif des autres organismes des Nations Unies susceptibles d'apporter une contribution technique ou spécialisée à ce processus. Les acteurs suivants ont un mandat et des responsabilités officiels en matière de protection et d'aide humanitaires :

-le Coordinateur de secours d'urgence du Département des Affaires humanitaires des Nations Unies en ce qui concerne la coordination générale des secours humanitaires à travers le système de coordinateurs résidents des Nations Unies ;
-le Coordonnateur à l'échelon national des activités d'aide humanitaire des Nations Unies, lequel est, à quelques rares exceptions près, le Coordonnateur résident des Nations Unies pour les opérations de développement;
-le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), s'agissant des besoins des réfugiés et des personnes en situation similaire ;
-le Programme alimentaire mondial (PAM), concernant la fourniture d'aide alimentaire ;
-l'UNICEF, en ce qui concerne les besoins des femmes et des enfants ;
-l'Organisation internationale des migrations (OIM), pour les flux migratoires ;
-le CICR et la Fédération internationale des sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, en ce qui concerne les activités générales de secours. Dans la plupart des crises humanitaires, la fourniture d'aide d'urgence se conjugue à des efforts de reconstruction et de développement. Les organisations humanitaires doivent s'assurer que les opérations de secours ne nuisent pas aux objectifs à long terme des initiatives de développement. Au niveau multilatéral, ces préoccupations relèvent de la compétence :
-du PNUD, qui traite de l'ensemble des problèmes de développement ;
-du FMI et de la Banque mondiale, qui donnent des avis sur le cadre macro-économique ; -des institutions spécialisées et autres programmes des Nations Unies, chacun dans sa sphère d'activités, lesquels entretiennent des relations de coopération dans le cadre du réseau de Coordonnateurs résidents des Nations Unies. Compte tenu de la fréquente conjugaison des interventions d'urgence et des actions d'aide au développement, le Département des Affaires humanitaires et le PNUD se sont efforcés d'établir des relations de travail étroites et structurées. La complémentarité de leurs mandats devrait leur permettre de contribuer à regrouper les différentes composantes du programme dans des appels de fonds communs et à créer un consensus parmi les organismes d'aide sur les questions ayant une incidence sur le programme.

Au niveau du pays, le coordonnateur résident des Nations Unies constitue d'ordinaire une « équipe de gestion des situations de catastrophe » et assure pour le compte du Département des Affaires humanitaires la coordination de l'aide humanitaire fournie par le système des Nations Unies, en saisissant toutes les occasions de faciliter la transition entre les opérations de secours et l'aide au développement.

Dans certains pays, des opérations de maintien de la paix d'une durée limitée sont décidées par le Conseil de sécurité, ce qui donne aux Nations Unies de nouvelles responsabilités dans le domaine politique et militaire. Toutes ces activités sont alors coordonnées par le Représentant spécial du Secrétaire général, auquel les organismes et les institutions spécialisées des Nations Unies impliqués sont invités à prêter leur concours.

80. Une certaine rivalité peut apparaître sur le terrain lorsque les organismes d'exécution entrent en compétition pour obtenir des ressources et le soutien des donneurs. Les donneurs doivent être conscients de cette forme de concurrence, car elle peut avoir des effets néfastes sur la coordination et l'efficacité de l'aide. La transparence des diverses sources de financement des activités des ONG peut grandement faciliter la coordination.

81. La création de comités ou de groupes de travail sectoriels responsables de l'articulation des politiques et des programmes propres à chaque secteur, dans un cadre stratégique défini d'un commun accord, peut contribuer à une bonne coordination. Si ces comités ne peuvent être placés sous l'autorité du gouvernement hôte, ils doivent à tout le moins compter sur sa participation active. Les donneurs et les organismes d'exécution peuvent alors prendre part aux comités qui présentent pour eux un intérêt particulier. Il est également possible de confier la direction de chaque comité à un organisme donneur spécifique.

82. Les coûts, tant financiers qu'en personnel, imposés par la coordination doivent être explicitement reconnus et pris en compte lors de la formulation des programmes d'aide et de l'établissement des budgets correspondants. Si les ressources affectées aux fonctions de coordination sont insuffisantes, la coordination peut en souffrir d'autant, causant toutes sortes d'inefficacités.

III. De l'aide humanitaire au développement: les défis à relever

A. L'aide extérieure dans les situations de conflit

83. Dans les situations d'urgence complexes, l'aide extérieure injecte des ressources substantielles dans un contexte de grande pénurie, où la maîtrise des ressources est un objectif important pour les parties en conflit. Si l'on considère souvent que l'aide est un levier puissant pour la consolidation de la paix et la réconciliation, elle peut aussi avoir l'effet contraire et aggraver les rivalités en faisant monter les enjeux de la lutte pour le pouvoir politique. Dans des situations de conflit ouvert, le droit à l'aide humanitaire doit être maintenu. En même temps, les donneurs doivent être conscients de ce que même si l'aide se veut équitable, elle est souvent perçue comme étant destinée, bien au contraire, à favoriser l'une des parties en conflit. Ainsi, l'aide extérieure peut contribuer à nourrir les tensions, soit indirectement, soit suite à des manipulations délibérées de la part de partenaires locaux participant à sa distribution.

84. Bien qu'en matière humanitaire, le principe d'impartialité ne soit pas contesté, il est parfois très difficile de le traduire en termes opérationnels dans des situations de conflit. Dans les situations marquées par la violation systématique des droits de l'homme, la purification ethnique, le génocide et autres crimes de guerre, l'absence de parti-pris vis-à-vis des parties en conflit, dans le cadre de critères humanitaires clairement formulés et respectés, peut s'avérer un meilleur guide, bien qu'il soit également difficile à mettre en pratique. Le respect de ce principe suppose que l'aide extérieure soit distribuée de sorte qu'aucune des parties en conflit ne puisse en tirer un avantage politique ou militaire. Cela implique donc que l'aide extérieure soit perçue par les belligérants comme étant distribuée de façon équitable.

85. Etant donné le contexte politique dans lequel s'insère inévitablement l'aide humanitaire, l'expérience montre que les organismes d'aide doivent éviter en particulier les situations suivantes :

-Les parties en guerre peuvent essayer de monopoliser l'accès aux ressources de l'aide humanitaire, en particulier alimentaire, pour en tirer une force politique supplémentaire. Elles peuvent aussi en tirer profit indirectement en vendant des fournitures humanitaires volées.
-L'aide humanitaire peut contribuer indirectement à prolonger le conflit en permettant aux belligérants, aussi bien gouvernement en place que mouvements d'opposition, de se dérober à l'obligation de répondre aux besoins urgents des populations civiles et de rechercher des solutions politiques au conflit.
-Les programmes qui aboutissent à mieux traiter les réfugiés rapatriés que les personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays et les autres groupes touchés par le conflit peuvent susciter des tensions entre ces différents groupes.

86. Lorsque l'hostilité est de longue date, il faut souvent négocier avec les parties en conflit pour obtenir la sécurité de passage des secours humanitaires. Cela peut être l'occasion de convaincre les antagonistes de l'équité des interventions d'aide extérieure et en fin de compte mettre les donneurs en meilleure situation pour contribuer à la solution du conflit. Inversement, la pratique qui consiste à offrir de l'argent aux belligérants pour s'assurer l'accès aux populations qui attendent des secours peut contribuer directement à donner autorité et légitimité à ceux qui ont recours à la violence. La pratique de négocier l'accès des secours humanitaires peut aussi conduire à la diversion d'une grande partie de l'aide et à la détourner des populations les plus nécessiteuses.

87. Il importe par ailleurs de ne pas créer chez les bénéficiaires de l'aide une situation de dépendance. Les objectifs à court terme et à long terme des opérations de secours peuvent être contradictoires, ce qui est efficace pour sauver des vies peut dans certains cas rendre plus difficiles les solutions à plus long terme. Trois exemples suffisent à le montrer :

-Une politique de distribution gratuite de semences et d'outils agricoles aux paysans après une période de conflit violent peut contribuer à atténuer les pénuries alimentaires au cours des premières campagnes agricoles postérieures à la crise. Elle peut cependant également contribuer à créer une dépendance des agriculteurs si elle est continuée au delà de cette période, de sorte que lesdits agriculteurs se mettent à considérer ces distributions gratuites comme allant de soi, réduisant d'autant leur épargne et leurs investissements. Qui plus est, la distribution gratuite d'intrants agricoles aux paysans qui cultivent des terres occupées sans titre peut contribuer à légitimer cette situation de fait, semant les germes de conflits futurs lorsque les véritables propriétaires reviendront réclamer leur bien. Les considérations à court terme, telles la nécessité urgente de relancer la production agricole et la charge administrative qu'imposerait le recouvrement du coût des intrants auprès des bénéficiaires, peuvent par conséquent aller à l'encontre des objectifs à long terme, qui sont de promouvoir la prise en charge des individus par eux-mêmes et la réconciliation.
-Si les regroupements de population peuvent, du point de vue logistique, faciliter l'acheminement des secours, ils peuvent aussi favoriser la dépendance en éloignant ces populations de leurs moyens d'existences habituels et contribuer à affaiblir la cohésion sociale.
-L'aide humanitaire d'urgence peut avoir pour effet d'affaiblir sensiblement les structures administratives locales qui sont souvent court-circuitées par des ONG mieux équipées pour assurer ce service. La réduction de la vulnérabilité et l'amélioration de la capacité de répondre à l'urgence dans l'avenir impliquent l'établissement progressif d'institutions locales compétentes. Si un large recours à des équipes de spécialistes expatriés, peut être inévitable au départ, il est impératif de se fixer pour objectif prioritaire de passer rapidement le relais aux institutions locales.

88. Pour éviter de tomber dans ces pièges, une compréhension parfaite de la dynamique locale, nationale, régionale et internationale du conflit est indispensable. Il faut en outre exercer un suivi étroit de l'aide extérieure, afin de détecteur toute répercussion négative et de mettre les forces politiques au service de la paix et d'une réconciliation durable. Cela implique notamment d'examiner les avantages que certains groupes tirent du conflit et de sa pérennisation (sur le plan du statut, des gains matériels, des conditions d'existence, du soutien politique, de l'identité individuelle et collective) et de déterminer quels sont les obstacles politiques qui se dressent sur le chemin de la paix.

89. L'impact social de l'aide sur les différents groupes bénéficiaires doit être examiné. Les hommes et les femmes ont des besoins matériels et sociaux différents, et qui peuvent par ailleurs être profondément modifiés par les conflits violents. L'insécurité et les déplacements forcés peuvent avoir pour conséquences des changements importants en ce qui concerne l'accès aux ressources essentielles telles que la terre, la main-d'oeuvre, les outils et les intrants agricoles. Les relations sociales peuvent aussi se trouver profondément modifiées par de nouvelles distributions des rôles entre hommes et femmes, et l'érosion des valeurs traditionnelles. En analysant et en prenant en compte de façon explicite les différentes vulnérabilités des hommes et des femmes, les stratégies de secours d urgence et de réhabilitation peuvent renforcer leur impact et améliorer leur rapport coût-efficacité.

90. Les spécificités liées au sexe devraient être un facteur primordial dans la distribution des ressources dans le contexte des secours d'urgence et de l'aide au développement. La distribution de vivres aux hommes, par exemple, peut porter atteinte au rôle des femmes dans la gestion de la consommation alimentaire des ménages, avec des conséquences socio-économiques durables. En tant que fournisseurs importants de ressources, les organismes d'aide peuvent souvent contribuer au développement de nouveaux rôles pour les hommes et les femmes, là où c'est approprié, et à favoriser l'émergence de nouveaux réseaux de relations sociales.

91. La recherche de solution à la question de savoir si cette distribution doit se faire par l'intermédiaire des structures communautaires, aux chefs de ménage ou directement aux individus, doit commencer par la compréhension de ses effets sur les relations hommes-femmes. L'analyse de la place respective des hommes et des femmes dans la société est nécessaire pour déterminer les différences entre ces deux groupes de population sous l'angle de la vulnérabilité aux crises, de la capacité à les affronter et des stratégies adoptées pour y faire face. Elle peut également aider à mettre en lumière l'inégalité des rapports de force sous-jacents à l'organisation sociale afin de faire en sorte que les femmes ne soient pas encore plus marginalisées par les opérations de secours.

92. Donner aux femmes une influence sur les décisions est un élément clé d'une approche tenant en compte les statuts respectifs des hommes et des femmes. Il faut pour cela du personnel formé en la matière, pour comprendre les types de relations qui existent entre hommes et femmes et déterminer les méthodes d'examen préalable des programmes qui permettront de détecter les vulnérabilités propres à chaque sexe et de définir les réponses à y apporter. Il faudra rechercher dès le début du processus de consultation les moyens de faire en sorte que les femmes soient représentées dans les institutions locales. Consulter tout le monde n'est pas toujours possible en période de crise aiguë. Il importe par conséquent de mettre en place le plus tôt possible des mécanismes permettant à tous les acteurs d'avoir voix au chapitre lors des prises de décisions.

B. Enseignements de l'expérience

93. En période de crise, les fortes pressions exercées par les médias et l'opinion publique dans les pays donneurs en faveur d'une réaction rapide pour secourir le plus grand nombre de victimes possible peuvent se traduire par des apports d'aide sur une grande échelle. Compte tenu de l'impératif humanitaire de répondre rapidement et efficacement aux besoins des victimes, c'est souvent la seule solution possible. Bien que la sympathie du public et l'intervention des médias aident à mobiliser les ressources nécessaires aux opérations de secours, elles ne sont pas obligatoirement propices à des décisions réfléchies concernant les formes d'intervention les plus appropriées. Des ONG inexpérimentées peuvent nuire aux efforts d'acteurs déjà en place, et l'attention des médias peut même influer sur la formulation des programmes d'aide et créer des distorsions dans l'évaluation des priorités en matière de fourniture d'aide, voire les entraver.

94. Les agences et ONG spécialisées dans les secours en cas de catastrophe ont rendu des services considérables dans de nombreuses situations d'urgences. Elles se sont efforcées principalement de sauver des vies et de soulager des souffrances, consacrant moins d'attention aux besoins à long terme des bénéficiaires. Une planification à plus long terme doit être mise en oeuvre dès la phase initiale des opérations de secours, afin d'aider les bénéficiaires à retrouver leur autonomie et d'éviter de créer des situations de dépendance vis-à-vis de l'aide externe Etant souvent les premières sur le terrain, les ONG sont souvent conduites à décider, par défaut, des critères et règles à appliquer dans la distribution de l'aide humanitaire. Leurs interventions initiales peuvent ainsi déterminer le cours des programmes ultérieurs. Au début des crises, l'absence de principe et règle opérationnelle pour guider les actions humanitaires est une véritable carence qu'il ne faut pas ignorer.

95. Les secours humanitaires qui ne s'accompagnent pas de plans d'aide à plus long terme peuvent également contribuer à affaiblir l'administration locale. Dans les situations de crise, les structures locales, souvent déjà fragiles, peuvent être totalement dépassées si les organismes internationaux d'aide humanitaire mettent en place des systèmes parallèles pour acheminer et distribuer les secours. Le vide administratif que crée par la suite le départ de ces organismes entrave les efforts de redressement.

C. Lier secours et développement

96. Pour les besoins de l'analyse, on a souvent décrit le passage d'une situation d'urgence à la phase de développement à long terme comme un continuum. Or, ce n'est pas ce qui se passe dans la réalité où les choses ne suivent pas un schéma, une chronologie ou un ordre établis. En temps de crise, les secours d'urgence, les activités de reconstruction et l'aide au développement coexistent avec d'innombrables interactions. Le problème est de surpasser les distinctions fonctionnelles entre les divers organismes et de ne pas se borner à coordonner les objectifs de secours d'urgence, de reconstruction et de développement, mais de les intégrer dans une stratégie à long terme.

97. Les périodes de crise prolongées sont l'occasion de réaliser des investissements visant à accroître la capacité de faire face aux crises, surtout parmi les groupes les plus vulnérables. Ainsi, la constitution de stocks de semences et alimentaires d'urgence au niveau des collectivités de base, peut contribuer directement à limiter les risques de déplacement massif de populations lors des catastrophes, et à réduire ainsi l'impact des urgences humanitaires et les besoins en secours. Dans la pratique, cependant, si chacun reconnaît l'importance de la préparation aux catastrophes dans les stratégies de développement durable, les affectations de ressources ne suivent pas et ne représentent généralement qu'une petite fraction des crédits consacrés aux interventions humanitaires.

98. Il est souvent possible de concilier les besoins à court et à long terme et de faire simultanément face aux besoins dans le domaine des secours, d'une meilleure préparation aux catastrophes, et du développement. Un projet type "vivres contre travail" visant à reconstruire les infrastructures collectives peut ainsi permettre :

-de dispenser des secours par la distribution de rations alimentaires (urgence) ;
-de fournir des possibilités d'emploi et des compétences professionnelles valables, notamment aux soldats récemment démobilisés (reconstruction) ;
-de reconstruire une école détruite (reconstruction) ;
-de contribuer à créer les capacités nationales requises pour administrer des projets similaires dans les situations d'urgence futures (préparation) ;
-d'aider à faire en sorte que l'enseignement primaire ne soit pas interrompu outre mesure (développement).

99. L'aide d'urgence peut aussi faire appel aux institutions et aux marchés locaux pour assurer la fourniture des secours. Les réseaux d'entreprises continuent souvent de fonctionner malgré les troubles de l'ordre public et ils peuvent être mis à profit pour la distribution des produits de première nécessité en zone rurale et l'acheminement des productions excédentaires depuis l'exploitation jusqu'au marché. Lorsque les réseaux commerciaux ruraux ont totalement disparu, leur reconstitution pose un problème majeur, surtout si les secours prennent essentiellement la forme de distributions gratuites de vivres et d'autres biens.

100. Un moyen particulièrement constructif d'assurer la liaison entre l'aide humanitaire et les interventions axées sur le développement consiste à faire un inventaire systématique des équipements collectifs et des moyens de production des districts et des régions touchés par la crise. Une base de données détaillées, enregistrant les résultats des efforts de reconstruction déployés au niveau du district par les organismes publics d'aide, les ONG, et les entreprises privées peut être très utile. Il apporte une pleine connaissance de la situation et permet de détecter des signes avant-coureurs d'un risque de retour à une situation de crise qui mettent en évidence la nécessité d'une action préventive et peut aider à l'évaluation de l'impact de l'assistance fournie. Si les résultats en sont partagés avec les donneurs, un tel inventaire peut constituer un instrument précieux pour la collecte de fonds et pour la coordination opérationnelle.

D. Meilleures pratiques recensées

a) Durant la phase de planification

-Toutes les situations d'urgence complexes sont différentes et des stratégies spécifiques doivent être définies pour chaque crise. Une profonde compréhension de la situation locale est essentielle.
-Limiter l'ampleur et la durée des interventions d'urgence au strict minimum et prévoir très tôt les opérations à réaliser après la crise initiale.
-Cesser le plus tôt possible l'acheminement en parallèle des secours et de l'aide au relèvement.
-Mesurer le risque que les opérations d'aide humanitaire et de développement puissent contribuer à prolonger la crise en créant un état de dépendance chez des groupes importants de bénéficiaires et en fournissant des moyens matériels que les parties en conflit utilisent à leur profit.

b) Face aux bénéficiaires et aux institutions locales

-Aider les institutions locales à prendre en charge au plus tôt la gestion des opérations d'aide. Eviter de fournir des ressources financières excessives aux structures locales, afin de ne pas créer des attentes auxquelles il ne serait pas possible de répondre durablement. Introduire, des procédures efficaces de contrôle, au travers par exemple d'un système de double signature pour les comptes recueillant les sommes provenant du remboursement des coûts. Mettre l'accent sur la nécessité que le processus de renforcement des capacités locales parte de la base pour aller vers le sommet.
-Consulter l'ensemble des bénéficiaires et les informer par avance des changements importants de politique, tels que le remplacement de l'aide alimentaire gratuite par des projets "vivres contre travail" et par des politiques de recouvrement des coûts. -Prendre systématiquement en compte les incidences des opérations de secours et des projets de reconstruction sur la situation respective des hommes et des femmes dans la société, et en particulier aux besoins spécifiques des femmes, surtout lorsqu'elles sont chefs de famille monoparentale. Dans la mesure du possible, s'efforcer de développer simultanément les stratégies respectives des hommes et des femmes en s'adaptant aux situations de crise.

c) Face aux organismes partenaires

-Adopter un code de conduite décrivant les comportements admis, en particulier concernant les contacts et la coopération avec les fractions impliquées dans une guerre civile. Il est essentiel d'observer une stricte impartialité. Le paiement de ces factions en échange de "services de protection" ne saurait se justifier car il ne ferait qu'encourager ces factions à entretenir un climat d'insécurité et à rançonner l'aide humanitaire.
-Mettre en place des mécanismes efficaces d'échange d'informations entre les organismes sur le terrain et au siège. Passer des accords de mise en commun des moyens logistiques afin de réduire les coûts et de limiter les risques de détournement de l'aide par les parties en conflit.

E. Orientations à l'intention des donneurs

101. Les conflits ont souvent pour objet le contrôle des ressources et il faut admettre que l'apport de ressources dans un contexte de crise ou de conflit entraîne, dans une certaine mesure, une participation à ce conflit. Cette observation s'applique tant à l'aide humanitaire qu'à la coopération pour le développement. Le risque existe donc non seulement que l'aide soit perçue comme étant partiale vis-à-vis de certaines des parties en conflits, mais aussi qu'elle soit détournée par les belligérants. L'aide de secours et l'aide pour le développement à plus long terme ont donc, dans de telles circonstances, un impact politique indéniable.

102. L'impact politique de l'aide doit être explicitement pris en considération. Les secours humanitaires et l'aide au développement peuvent conférer des pouvoirs aux organisations locales participant à leur distribution et mettre en question d'autres structures économiques et sociales. Les combattants peuvent également détourner l'aide, alimentaire ou autre, pour en tirer des gains commerciaux ou pour en faire un instrument de pouvoir. Les organismes d'aide peuvent par conséquent se voir accuser de prendre parti (en fournissant des vivres à l'ennemi) et contribuer indirectement à prolonger la crise. C'est un aspect qui doit être explicitement pris en compte dans les programmes de gestion des crises.

103. Une analyse soigneuse du contexte social est indispensable lorsque les secours, notamment alimentaires, sont distribués par l'intermédiaire des organisations locales. Une telle analyse peut contribuer à réduire au minimum les risques d'injustice dans la distribution et à éviter de renforcer toutes formes d'exploitation existantes. Les spécificités liées au sexe doivent faire l'objet d'une attention toute particulière. Il est nécessaire de prendre en compte de façon explicite les rôles, besoins et potentiels particuliers des femmes, de développer des approches tenant compte de la place des femmes au sein des ménages, de la société et de l'économie ; de rendre les projets et l'aide accessibles aux femmes; de faire appel à du personnel formé en la matière et d' assurer un bon ciblage des bénéficiaires à travers des méthodes de planification de projet flexibles et participatives.

104. Les organisations indépendantes et les ONG doivent être encouragées à analyser les incidences socio-économiques potentielles de l'aide qu'elles distribuent et à établir des normes destinées à régir leurs activités dans le cadre des opérations consécutives à un conflit. Celles-ci pourraient se conformer à des principes communément admis tels que ceux définis par le Code de conduite pour les secours lors de catastrophes à l'intention du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge.

105. Le passage d'une situation d'urgence à la phase de développement à long terme ne suit pas schéma, chronologie ou un ordre établi. La distinction entre "secours d'urgence" et "aide au développement" à plus long terme, n'est pas toujours propice à la bonne planification du soutien à apporter aux pays en crise. De ce fait, les frontières institutionnelles, budgétaires et fonctionnelles entre les secours, la reconstruction et la coopération pour le développement peuvent aboutir à des contradictions, ou des lacunes et faire obstacle à la coordination. L'intégration de la planification du secours d'urgence et de l'aide au développement dans le contexte de stratégies à long terme visant à promouvoir la prise en charge des individus par eux-mêmes est un défi majeur.

106. Le rôle de l'aide au développement dans la prévention des conflits ou l'atténuation de leurs conséquences doit être examiné de façon systématique. Dans les zones où les risques de guerre civile sont élevés, l'aide doit s'attacher à remédier aux causes profondes de la violence, avant qu'elle n'éclate. Dans ce contexte, le concept de vulnérabilité est important pour identifier les groupes les plus menacés.

Encadré 7. Code de conduite pour les secours lors de catastrophes à l'intention du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et des ONG Le Code de conduite pour les secours lors de catastrophes, dont la rédaction a été achevée en 1994 par le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et les principales ONG, vise à définir des règles de conduite et à garantir l'indépendance, l'efficacité et l'impact des opérations d'aide humanitaire. Les principes élaborés à l'intention des ONG participant aux programmes de secours en cas de catastrophe sont notamment les suivants :

-l'impératif humanitaire passe en premier ; l'aide est dispensée indépendamment de la race, des croyances ou de la nationalité des bénéficiaires et sans discrimination d'aucune sorte ;
-les priorités en matière d'aide sont exclusivement définies en fonction des besoins ; l'aide ne doit pas être utilisée pour promouvoir une opinion politique ou religieuse particulière ;
-les ONG doivent s'attacher à ne pas être un instrument de la politique étrangère de leurs gouvernements ; elles doivent respecter la culture et les coutumes locales ;
-les ONG doivent s'efforcer de répondre aux catastrophes en s'appuyant sur les capacités locales ;
-il est impératif de trouver les moyens d'associer les bénéficiaires des programmes à la gestion des secours ;
-les secours doivent viser dans la toute mesure du possible à réduire la vulnérabilité future aux catastrophes et à répondre aux besoins essentiels ;
-les ONG sont responsables devant les bénéficiaires comme devant les donneurs.

107. Le repérage de "syndromes de dépendance" est une tâche essentielle des organismes d'aide nationaux et internationaux. Une évaluation soigneuse des besoins basée sur une connaissance précise des ressources disponibles sur place est également nécessaire pour bien juger de l'aide requise, aussi bien en qualité qu'en quantité.

108. Pour ne pas créer de dépendance à l'égard de l'aide, il est essentiel d'éviter de fausser le jeu du marché, surtout dans le secteur de la production alimentaire. La distribution gratuite de vivres peut s'avérer préjudiciable à long terme pour les producteurs locaux de denrées alimentaires. Il est par conséquent important de surveiller l'impact des secours sur l'offre de denrées alimentaires et sur le mécanisme des prix. Au début de chaque crise et parallèlement aux opérations de secours, les donneurs doivent s'efforcer d'assurer la protection et/ ou la fourniture de moyens de production favorisant le développement, tels que bétail, semences et outils.

109. Lorsque l'administration locale est inexistante, il pourrait être fait appel à d'autres structures ou ONG locales. Si celles-ci n'ont pas les capacités nécessaires, elles pourraient être formées par des ONG internationales. Il faut dans ce cas prendre soin que les niveaux de salaires offerts par les organismes d'aide ne soient pas de nature à débaucher le personnel qualifié de l'administration locale. Cela nécessite une politique de recrutement et de rémunération des personnels nationaux pour les programmes de secours humanitaires, acceptée et appliquée par tous les donneurs.

110. Une dépendance trop grande à l'égard des ONG internationales risque d'entraver ou d'empêcher le développement des capacités nationales nécessaires pour assumer une gestion efficace des affaires publiques. Elle peut également faire obstacle au développement dans les collectivités locales des capacités de résolution des problèmes et de gestion de leurs propres affaires. Il convient d'inciter les ONG internationales à établir des liens structurés avec les ONG nationales et locales --qu'elles travaillent avec des hommes ou des femmes --dans le but de développer des capacités parmi toutes les sections de la population.

IV. Les fondements de la paix et de la réconciliation : la bonne gestion des affaires publiques et la société civile

A. Principes de base

111. La "construction de la paix" suppose à la fois des mesures de prévention des conflits sur le long terme et des réponses plus immédiates avant, pendant et après les conflits. Elle repose sur un esprit de tolérance et de réconciliation et cherche en même temps à le promouvoir. La reconnaissance par tous les secteurs de la société de la légitimité de l'Etat et de la crédibilité des institutions gouvernementales est essentielle pour susciter un tel esprit. Lorsque les droits fondamentaux de chaque individu sont respectés, lorsque la société est régie par le droit et lorsque les citoyens ordinaires sont associés au processus politique, le recours à la violence pour provoquer un changement politique est évidemment moins probable. Il est clair que les efforts déployés pour soutenir la participation, la démocratisation et le rétablissement de la paix par le renforcement des institutions correspondent à des objectifs étroitement liés.

112. Dans les pays divisés par un conflit intergroupes, certains éléments de la société civile peuvent être en mesure de jouer un rôle important en exerçant une médiation entre les groupes, en favorisant le dialogue et la réconciliation. Les conditions d'insécurité, parfois aggravées par l'exploitation des différences ethniques, religieuses et culturelles, contribuent à créer un climat de profonde méfiance dans la société. Cependant, la violence du conflit socio-politique elle-même peut aussi susciter l'émergence d'institutions et d'acteurs nouveaux qui se consacrent spécialement à la cause de la paix. Il peut s'agir de réseaux de défense des droits de l'homme, de groupes pacifistes et de médias indépendants. D'autres éléments de stabilisation ou "des porte-parole de la paix" peuvent se rencontrer parmi les chefs religieux et des personnalités locales, les autorités traditionnelles, les syndicats et les associations professionnelles.

113. Lorsqu'il y a carence de l'Etat ou lorsque certaines régions d'un pays se trouvent sous le contrôle d'autorités non gouvernementales ou antigouvernementales, des mécanismes établis au niveau local ne relevant pas de l'Etat peuvent être le moyen le plus efficace de construire la paix et de gérer le conflit. S'il faut bien admettre que tous les éléments de la société civile n'oeuvrent pas nécessairement en faveur de la paix, une société peut, même en temps de crise, se construire des valeurs et des objectifs communs. En recherchant et en aidant au sein des communautés les principaux acteurs et mécanismes favorables à la paix et à la réconciliation et en veillant à ne pas soutenir, par inadvertance les forces de la guerre, les donneurs peuvent apporter une contribution efficace à la paix.

B. Les bases de la construction de la paix et la réconciliation

114. Etant donné leur caractère délicat et complexe, les programmes d'aide axés sur la gestion des affaires publiques exigent aussi bien de la part des donneurs que de la part des pays bénéficiaires un engagement politique ferme et durable. Ces programmes doivent sans relâche mettre l'accent sur le renforcement des propres capacités de bonne gestion des affaires publiques par les pays partenaires. Aider à affermir la volonté de réforme dans les pays partenaires implique souvent de mener avec eux un dialogue sur les politiques à suivre et de leur offrir des incitations. Les Orientations du CAD sur le développement participatif et la bonne gestion des affaires publiques (série des lignes directrices sur la coopération pour le développement, OCDE 1995) représentent à cet égard un cadre d'action bien adapté. Lorsqu'ils discutent avec les gouvernements des pays bénéficiaires de la conception des programmes de coopération pour le développement, les pays donneurs peuvent, sans faire de prosélytisme ni minimiser la complexité de la chose, souligner sans cesse la nécessité d'une bonne gestion des affaires publiques, du respect du droit et en particulier des droits de l'homme, et du développement d'une société civile forte si l'on veut parvenir à une stabilité durable.

115. Toutes les composantes d'une société civile vigoureuse ne sont pas nécessairement résolues à parvenir à un large consensus. Or, pour construire la paix et instaurer un développement durable il est fondamental qu'une société puisse construire et renforcer des valeurs et des objectifs communs et que les individus soient capables et désireux de s'intégrer pleinement à cette société. A terme, les donneurs peuvent aider à réunir ces conditions, notamment par des activités visant à:

-soutenir les structures gouvernementales et d'autres organisations, y compris les milieux d'affaires, qui sont en mesure de créer ou d'entretenir des réseaux sociaux et des associations qui favorisent la participation et l'intégration à la société ou qui soutiennent ou encouragent des valeurs communes (programmes culturels, sports, etc.) ;
-favoriser l'accès à l'information grâce à l'éducation et à des institutions telles que bureaux de conseils aux citoyens, médias locaux, etc. ;
-apporter un appui aux ONG locales et aux organisations communautaires pour les aider à améliorer leur capacité de répondre aux besoins de leurs mandants.

116. Bien que les Membres du CAD privilégient d'ordinaire les mesures de soutien positif, ils peuvent être amenés à recourir à la persuasion et au dialogue lorsqu'ils s'efforcent, avec les gouvernements de certains pays qui sont leurs partenaires, de prendre des mesures constructives pour améliorer la gestion des affaires publiques. Des critères de politique générale, visant à promouvoir la démocratie, l'Etat de droit, le respect des droits de l'homme et la bonne gestion des affaires publiques, devront être incorporés dans une gamme plus large de programmes d'aide au développement dans ce domaine.

117. Les principes les plus fondamentaux de la pratique démocratique doivent rencontrer l'adhésion du secteur public et de l'ensemble de la société civile. La démocratisation est un processus complexe, progressif et participatif par lequel les citoyens, la société civile et l'Etat instaurent un ensemble de normes, de valeurs et d'institutions qui organisent leurs rapports dans des conditions de régularité, de représentativité et d'équité. Les activités de coopération pour le développement visant à améliorer la gestion des affaires publiques et à renforcer la participation doivent s'inscrire sur le long terme et s'appuyer sur des stratégies cohérentes appliquées de façon homogène par les différents donneurs et les organisations multilatérales. Cela suppose une coordination efficace entre tous les acteurs qui interviennent dans la conception et l'exécution des programmes.

118. La stratégie de l'aide en matière de bonne gestion des affaires publiques doit s'adapter aux circonstances. Ainsi, face à un Etat autoritaire ou semi-autoritaire