Me es muy satisfactorio redactar algunas líneas con motivo de la publicación de esta obra sobre las medidas provisionales ordenadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en los últimos años, en la cual se observa un incremento sustancial de la necesidad de dictar providencias de carácter cautelar, tanto respecto a los casos de que conoce, como en relación con los asuntos que se encuentran en tramitación ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y que todavía no se han sometido al Tribunal.

Las medidas o providencias cautelares o precautorias son indispensables no sólo en los procesos propiamente dichos, sino inclusive en procedimientos en los cuales se discuten los derechos o intereses legítimos de las personas, ya que es necesario establecer la situación que debe prevalecer durante el trámite para evitar que se consumen de manera irreparable las violaciones a dichos derechos e intereses, o bien que pueda quedar sin materia la sentencia o resolución que se pronuncie en cuanto al fondo.

En la clásica obra del ilustre procesalista italiano, Piero Calamandrel, Introducción al estudio sistemático de las providencias cautelares (traducción de Santiago Sentís Melendo, Buenos Aires, Editorial Bibliográfica Argentina, 1945), se puso de relieve que deben considerarse como tales la anticipación provisoria de ciertos efectos de la resolución definitiva, encaminados a prevenir el daño que podría derivar del retardo de la misma, ya que sin la aplicación de este instrumento, el resultado final del proceso, es decir, la sentencia, carecería de eficacia, o la misma sería muy reducida.

Esta institución procesal, que se desarrolló ampliamente en el ámbito del derecho interno, trascendió a la esfera internacional y por este motivo se consagró en el artículo 41 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, el que se ha aplicado en varias ocasiones.

Pero es evidente que las providencias o medidas cautelares tienen mayor significado en el derecho internacional de los derechos humanos, pues en esta materia, más que en ninguna otra, es imprescindible evitar que durante la tramitación de un procedimiento ante los órganos tutelares, en particular los de carácter regional, se consumen de manera irreparable las violaciones de los derechos establecidos en los convenios internacionales respectivos, o se afecte a las personas que deben comparecer o han comparecido como testigos o peritos en estos procedimientos.

Esta necesidad ha determinado que si bien en la Convención Europea para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, suscrita en la ciudad de Roma en 1950 y que entró en vigor en 1953, no otorgó facultades a la Comisión y a la Corte Europeas de Derechos Humanos para solicitar u ordenar medidas precautorias o cautelares, la práctica hizo necesario introducir este instrumento procesal en los Reglamentos de ambos organismos y las mismas se han decretado en varias ocasiones, y es factible que dichas providencias aumenten de manera considerable en el futuro próximo si se toma en cuenta que esta Convención ha sido ratificada en la actualidad por treinta y nueve países, entre ellos la Federación Rusa, algunos integrantes de la Comunidad de Estados Independientes y los de Europa Oriental.

Los preceptos del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia y los Reglamentos y prácticas de la Comisión y de la Corte Europeas de Derechos Humanos sirvieron como modelos para el sistema interamericano de protección, pero las facultades de dictar dichas medidas o providencias cautelares o precautorias fueron ampliadas en relación con la Comisión y la Corte Interamericanas de Derechos Humanos, tanto en la Convención Americana como en los Reglamentos de ambos organismos regionales.

En efecto, el artículo 63.2 de dicha Convención Americana dispone que:

[e]n los casos de extrema gravedad y urgencia, y cuando se haga necesario evitar daños irreparables a las personas, la Corte, en los asuntos que esté conociendo, podrá tomar las medidas provisionales que considere pertinentes. Si se tratare de asuntos que aún no estén sometidos a su conocimiento, podrá actuar a solicitud de la Comisión.

Debe destacarse que, como innovación respecto de este instrumento en las normas que regulan la Corte Internacional de Justicia y los reglamentos de los organismos europeos, las medidas que puede ordenar la Corte Interamericana se refieren no sólo a los asuntos de los cuales esté conociendo, sino también de aquellos que se tramiten en la Comisión Interamericana pero que todavía no se han sometido a la propia Corte, lo que ha conferido una gran flexibilidad y amplitud a las providencias dictadas por esta última.

Si bien no existe disposición al respecto en la Convención Americana, el Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en forma similar a lo ocurrido en Europa, ha establecido en su artículo 29, incisos 2 y 3, que

[e]n casos urgentes, cuando se haga necesario para evitar daños irreparables a las personas, la Comisión podrá pedir que sean tomadas medidas cautelares para evitar que se consume el daño irreparable, en el caso de ser verdaderos los hechos denunciados. Si la Comisión no está reunida, el Presidente, o a falta de éste, uno de los Vicepresidentes consultará, por medio de la Secretaría, con los demás miembros sobre la aplicación de lo dispuesto en los párrafos 1 y 2 anteriores. Si no fuera posible hacer la consulta en tiempo útil, el Presidente tomará la decisión, en nombre de la Comisión y la comunicará inmediatamente a sus miembros.

Como la doctrina lo ha puesto de relieve, como esta facultad de la Comisión no tiene su apoyo en la Convención Americana, la solicitud de medidas cautelares a los Gobiernos involucrados no tiene carácter obligatorio, por lo que en ocasiones no es atendida de manera diligente por los mismos Gobiernos, y por ello la Comisión, cuando las medidas que pide no se han realizado, o lo han sido parcialmente, acude entonces ante la Corte para que ésta ordene en forma imperativa las medidas, calificadas como “provisionales” por el referido artículo 63.2 de la Convención Americana.

Con apoyo en el precepto anteriormente citado, el artículo 24 del Reglamento de la Corte Interamericana regula las medidas provisionales de la siguiente forma:

1. En cualquier estado del procedimiento, siempre que se trate de casos de extrema gravedad y urgencia y cuando se haga necesario para evitar daños irreparables a las personas, la Corte, de oficio o a instancia de parte, podrá ordenar las medidas provisionales que considere pertinentes, en los términos del artículo 63.2 de la Convención.

2. Si se tratare de asuntos aún no sometidos a su conocimiento, podrá actuar a solicitud de la Comisión.

3. La solicitud puede ser presentada al Presidente, a cualquiera de los jueces o a la Secretaría, por cualquier medio de comunicación. En todo caso, quien reciba la solicitud la pondrá de inmediato en conocimiento del presidente.

4. Si la Corte no estuviere reunida, el Presidente, en consulta con la comisión permanente y, de ser posible, con los demás jueces, requerirá del gobierno interesado que tome las medidas urgentes necesarias y que actúe de manera tal que las medidas provisionales que después pueda tomar la Corte en su próximo período de sesiones, tengan los efectos pertinentes.

5. La Corte incluirá en su informe anual a la Asamblea General una relación de las medidas provisionales que haya ordenado en el período del informe y, cuando dichas medidas no hayan sido debidamente ejecutadas, formulará las recomendaciones que estime pertinentes.

Del precepto anterior se puede llegar a la conclusión de que según el citado Reglamento existen dos categorías de medidas que puede ordenar la Corte Interamericana. Las de urgencia que están a cargo del Presidente de la Corte y que tienen por objeto la eficacia de las providencias dictadas por la Corte en pleno, y las propiamente provisionales que corresponden a esta última y que permanecen en tanto se mantengan las circunstancias que motivaron su establecimiento.

Como puede observarse, las numerosas medidas cautelares que ha dictado primero el Presidente y posteriormente la Corte Interamericana, han ido en aumento, con resultados que pueden considerarse, en términos generales, como muy favorables para el respeto de los derechos humanos de los afectados, así como de los testigos y peritos.

En virtud de las numerosas y constantes medidas precautorias que ha ordenado tanto el Presidente como la Corte en Pleno, ésta ha establecido de manera paulatina varios principios que se pueden resumir de la siguiente manera: a) las medidas precautorias solicitadas por la Comisión Interamericana en asuntos que todavía no introduce ante la Corte deben considerarse como de carácter extraordinario, es decir, únicamente en los supuestos en que resultan verdaderamente necesarias; b) en segundo lugar la Comisión debe ejercitar previamente, cuando procedan, las facultades que le otorga el artículo 29, inciso 2 de su Reglamento, que ha sido transcrito con anterioridad; y c) que en el mismo supuesto de providencias pedidas por la Comisión Interamericana, la citada Comisión debe presentar al Tribunal información prima facie que permita adoptar dichas medidas, las cuales requieren que la propia Comisión hubiese reunido, así sea en forma preliminar, elementos que hagan presumir la veracidad de los hechos denunciados y la existencia de una situación de extrema gravedad y urgencia que pueda causar daños irreparables a las personas.

La importancia de las medidas precautorias o cautelares ordenadas por la Corte Interamericana y en su caso, por la Comisión, ha sido destacada por la doctrina, ya que se han elaborado varios estudios monográficos sobre la materia, entre los cuales podemos señalar, como los más recientes, los elaborados por Jo. M. Pasqualucci, “Medidas provisionales en la Corte Interamericana de Derechos Humanos: una comparación con la Corte Internacional de Justicia y la Corte Europea de Derechos Humanos”, en Revista del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Vol. 19, San José, Costa Rica, enero-junio de 1994, pp. 47-112; Asdrúbal Aguiar Aranguren, “Apuntes sobre las medidas cautelares en la Convención Americana sobre Derechos Humanos”, y Rafael Nieto Navia, “Las medidas provisionales en la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Teoría y praxis”, estos dos últimos exjueces de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y sus estudios publicados en la obra La Corte y el Sistema Interamericanos de Derechos Humanos, editada por Rafael Nieto Navia, San José, Costa Rica, 1994, pp. 19-31 y 369-398, respectivamente.

Estoy convencido que este libro, que contiene la información esencial sobre las numerosas e importantes medidas cautelares que han pronunciado tanto el Presidente como la Corte Interamericana de Derechos Humanos será de consulta indispensable para todos los interesados, que son cada vez más numerosos, en la protección de los derechos humanos en el sistema interamericano, y servirá de punto de partida para el desarrollo, cada vez más vigoroso, de este instrumento esencial en los procedimientos tutelares tanto ante la Comisión como ante la misma Corte Interamericana.

San José, Costa Rica
Junio de 1996

Héctor Fix-Zamudio
Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos