El texto de la Opinión Consultiva OC-4 del 19 de enero de 1984 se encuentra publicada en la Serie A
VOTO SEPARADO DEL JUEZ RODOLFO E. PIZA E.
Pedro Nikken, Presidente
Thomas Buergenthal, Vicepresidente
Máximo Cisneros, Juez
Carlos Roberto Reina, Juez
Rodolfo E. Piza E., Juez
Rafael Nieto, Juez
Estuvieron, además, presentes:
Charles Moyer, Secretario y
Manuel Ventura, Secretario Adjunto
LA CORTE,
integrada en la forma antes mencionada, emite la siguiente opinión consultiva:
1. Por telegrama de fecha 28 de junio de 1983, recibido en la Corte Interamericana
de Derechos Humanos ( en adelante " la Corte " ) ese mismo día,
la Secretaría Ejecutiva de la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de
la Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica informó que la Comisión
Especial para estudiar reformas a los artículos 14 y 15 de la Constitución
Política [en adelante " la Constitución " ] de ese país, había acordado
consultar a la Corte sobre el referido proyecto de modificación a la Constitución.
2. Por oficio No. 1588-83 SGOI-PE, de fecha 21 de julio de 1983, recibido
en la Corte el 22 del mismo mes, el Viceministro de Relaciones Exteriores
de Costa Rica expresó el deseo de su Gobierno de conocer la opinión de la
Corte en relación con el citado proyecto de reforma, acompañando para tal
efecto copias del texto actual de los artículos 14 y 15 de la Constitución,
el texto de la reforma propuesta y el dictamen de la Comisión Especial que
estudió dicha reforma.
3. Por comunicación fechada el 8 de agosto de 1983, recibida en la Corte el
día 9 del mismo, suscrita por el Ministro de Justicia, el Gobierno de Costa
Rica ( en adelante " el Gobierno " ) formalizó la referida solicitud
de opinión consultiva, adecuándola a las normas que rigen los procedimientos
consultivos de la Corte y en especial a lo dispuesto en el artículo 51 del
Reglamento.
4. De conformidad con lo acordado por la Corte en su III Período Extraordinario
de Sesiones, celebrado del 25 de julio al 5 de agosto de 1983, el Secretario
invitó a presentar sus puntos de vista sobre la solicitud, a las instituciones
jurídicas costarricenses que, previa consulta con el Gobierno, fueron seleccionados
por la Corte, señalándoles plazo hasta el 1 de setiembre de 1983 para remitir
informaciones u otros documentos relevantes.
5. Durante el IX Período Ordinario de Sesiones, el Presidente de la Corte
fijó una audiencia pública para el 7 de setiembre de 1983, para escuchar los
puntos de vista del Agente del Gobierno, así como los de las instituciones
que habían expresado su intención de participar en dicha audiencia.
6. En la audiencia pública fueron hechas ante la Corte manifestaciones orales
por las siguientes personas:
Lic. Carlos José Gutiérrez, Agente y Ministro de Justicia,
Lic. Francisco Sáenz Meza, Presidente del Tribunal Supremo de Elecciones,
Dr. Guillermo Malavassi, Diputado,
Lic. Rafael Villegas, Director del Registro Civil, y
Dr. Luis Varela, Representante de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica.
I
PLANTEAMIENTO DE LA CONSULTA
7. El Gobierno
formuló la consulta que se transcribe en su parte pertinente:
...
II. DISPOSICIONES QUE DEBEN SER ANALIZADAS EN LA DETERMINACIÓN DE COMPATIBILIDAD:
a) Legislación interna:
1 ) Texto actual de los artículos 14 y 15 de la Constitución Política de Costa Rica:
Artículo 14. Son costarricenses por naturalización:1. Los que han adquirido esta calidad en virtud de leyes anteriores;
2. Los nacionales de los otros países de Centro América, de buena conducta y con un año de residencia en la República por lo menos, que manifiesten ante el Registro Civil su decisión de ser costarricenses;
3. Los españoles o iberoamericanos por nacimiento que obtengan la carta respectiva ante el Registro Civil, siempre que hayan tenido su domicilio en el país durante los dos años anteriores a su solicitud;
4. Los centroamericanos, españoles e iberoamericanos que no lo sean por nacimiento y los demás extranjeros que hayan estado domiciliados en Costa Rica por el término mínimo de cinco años inmediatamente anteriores a la solicitud de naturalización, de acuerdo con los requisitos que indique la ley;
5. La mujer extranjera que al casar con costarricense pierda su nacionalidad, o que manifieste su deseo de ser costarricense;
6. Quienes reciban la nacionalidad honorífica de la Asamblea Legislativa.Artículo 15.- El que solicite naturalizarse debe acreditar de previo su buena conducta, demostrar que tiene oficio o medio de vivir conocido y prometer que residirá en la República de modo regular.
Para los efectos de la naturalización, el domicilio implica residencia y vinculación, estables y efectivas, a la comunidad nacional, de acuerdo con la reglamentación que establezca la ley.
2 ) REFORMAS PROPUESTAS por la Comisión Especial de la Asamblea Legislativa en dictamen rendido con fecha 22 de junio de 1983.
Artículo 14.- Son costarricenses por naturalización:1 ) Los que han adquirido esa calidad en virtud de leyes anteriores;
2 ) Los nacionales de otros países de Centroamérica, españoles e iberoamericanos por nacimiento, con cinco años de residencia oficial en el país, y que cumplan con los demás requisitos que fije la ley;
3 ) Los centroamericanos, españoles e iberoamericanos que no lo sean por nacimiento y los demás extranjeros que hayan residido oficialmente por un término mínimo de siete años y que cumplan con los demás requisitos que fije la ley;
4 ) La mujer extranjera que al casar con costarricense pierda su nacionalidad o que luego de estar casada dos años con costarricense y de residir por ese mismo período en el país, manifieste su deseo de adquirir nuestra nacionalidad; y
5 ) Quienes reciban la nacionalidad honorífica de la Asamblea Legislativa.Artículo 15.- Quien solicite naturalizarse debe acreditar su buena conducta, demostrar que tiene oficio o medio de vivir conocido, que sabe hablar, escribir y leer el idioma español. Se someterá a un examen comprensivo acerca de la historia del país y sus valores, debiendo, asimismo, prometer que residirá en el territorio
nacional de modo regular y jurar que respetará el orden constitucional de la República.
Por medio de ley se establecerá los requisitos y la forma para tramitar la solicitud de naturalización.
3 ) MOCIÓN DE REFORMA al inciso 4 del artículo 14 de la Constitución que presentan los diputados dictaminadores:La persona extranjera que al casarse con costarricense pierda su nacionalidad y luego de estar casada dos años con costarricense y de residir durante ese mismo período en el país, manifiesta su deseo de adquirir la nacionalidad del cónyuge.
b ) Artículos de la Convención:
Los textos legales arriba mencionados deben ser comparados con los siguientes artículos de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, a efecto de determinar su compatibilidad:
Artículo 17. Protección a la familiaPárrafo 4. Los Estados Partes deben tomar medidas apropiadas para asegurar la igualdad de derechos y la adecuada equivalencia de responsabilidades de los cónyuges en cuanto al matrimonio, durante el matrimonio y en caso de disolución del mismo. En caso de disolución, se adoptarán disposiciones que aseguren la protección necesaria a los hijos, sobre la base única del interés y conveniencia de ellos.
Artículo 20. Derecho a la Nacionalidad
1. Toda persona tiene derecho a una nacionalidad.
2. Toda persona tiene derecho a la nacionalidad del Estado en cuyo territorio nació si no tiene derecho a otra.
3. A nadie se privará arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiarla.Artículo 24. Igualdad ante la Ley
Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley.
III. PREGUNTAS ESPECÍFICAS SOBRE LAS CUALES SE BUSCA LA OPINIÓN DE LA CORTE:
De conformidad con la solicitud hecha originalmente por la Comisión Especial sobre Reforma a los artículos 14 y 15 de la Constitución Política, el Gobierno de Costa Rica solicita que la Corte determine:a ) Si existe alguna incompatibilidad entre las reformas propuestas y las disposiciones citadas de la Convención Interamericana de Derechos Humanos.
En una forma específica, dentro del contexto de la pregunta anterior, estima que deben contestarse las siguientes preguntas:
b ) Se afecta en alguna forma el derecho de toda persona a tener una nacionalidad estipulado en el artículo 20, párrafo primero de la Convención, con las modificaciones proyectadas a los artículos 14 y 15 de la Constitución Política?
c ) Es compatible la reforma propuesta al inciso 4 del artículo 14, según el texto propuesto en el dictamen, con el artículo 17, párrafo 4 de la Convención, en cuanto a igualdad entre los cónyuges?
d ) Es compatible el texto de la moción acompañada por los Diputados a su dictamen para reforma de ese mismo inciso, con el párrafo primero del artículo 20 de la Convención?
...
II
ADMISIBILIDAD
8. Esta
solicitud de opinión consultiva ha sido planteada por el Gobierno de acuerdo
con el artículo 64.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en
adelante " la Convención " ). Se pide una opinión de la Corte respecto
de la compatibilidad entre ciertas reformas propuestas a la Constitución y
varias disposiciones de la Convención.
9. El artículo 64 de la Convención dispone lo siguiente:
1. Los Estados Miembros de la Organización podrán consultar a la Corte acerca de la interpretación de esta Convención o de otros tratados concernientes a la protección de los derechos humanos en los Estados Americanos. Asimismo, podrán consultarla, en lo que les compete, los órganos enumerados en el Capítulo X de la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires.
2. La Corte, a solicitud de un Estado Miembro de la Organización, podrá darle opiniones acerca de la compatibilidad entre cualquiera de sus leyes internas y los mencionados instrumentos internacionales.
10. Costa
Rica, como Estado Miembro de la Organización de los Estados Americanos (en
adelante " OEA " ), está legitimada para solicitar una opinión consultiva
con base en el artículo 64.2 de la Convención.
11. Debe notarse que la presente solicitud fue inicialmente hecha a la Corte
por una Comisión de la Asamblea Legislativa que no es una de aquellas entidades
gubernamentales facultadas para actuar por Costa Rica en el plano internacional.
Posteriormente el Ministerio de Relaciones Exteriores hizo la solicitud formal,
seguida de una comunicación del Ministro de Justicia dando información relevante
sobre la misma, la cual permitió a la Corte tomar conocimiento sobre el asunto.
12. Esta solicitud es la primera que se presenta con base en el artículo 64.2
y esta circunstancia hace necesario considerar aspectos de su admisibilidad
sobre los cuales no se ha pronunciado previamente la Corte.
13. Como la solicitud no se refiere a leyes vigentes sino a reformas propuestas
a la Constitución, cabe preguntarse si la referencia en el artículo 64.2 a
" leyes internas " incluye normas constitucionales y si un proyecto
legislativo puede ser objeto de consulta a la Corte con fundamento en las
disposiciones de dicho artículo.
14. La respuesta a la primera pregunta no admite duda: siempre que un convenio
internacional se refiera a " leyes internas " sin calificar en forma
alguna esa expresión o sin que de su contexto resulte un sentido más restringido,
la referencia es para toda la legislación nacional y para todas las normas
jurídicas de cualquier naturaleza, incluyendo disposiciones constitucionales.
15. La respuesta a la segunda pregunta es menos sencilla. La solicitud no
plantea una consulta sobre una ley interna vigente. Se refiere a un proyecto
de reforma constitucional, que no ha sido todavía aprobado por la Asamblea
Legislativa, aunque sí admitido por ésta a discusión y aprobado por la Comisión
correspondiente.
16. Debe tenerse presente que, según el artículo 64.1, la Corte sería competente
para responder una solicitud de opinión consultiva, formulada por un Estado
Miembro de la OEA, que involucrara el problema de la compatibilidad entre
un proyecto de ley que tenga pendiente y la Convención. En esa hipótesis,
por supuesto, la solicitud estaría concebida de forma diferente, aun cuando
en el fondo se tratase de una idéntica materia.
17. La única diferencia importante entre las opiniones tramitadas según el
artículo 64.1 y las que lo son según el artículo 64.2, es de procedimiento.
Según el artículo 52 del Reglamento, en este último caso no es indispensable
cumplir con el sistema de notificaciones previsto para el primero, sino que
se deja a la Corte un amplio margen para fijar las reglas procesales de cada
caso, en previsión de que, por la propia naturaleza de la cuestión, la consulta
deba resolverse sin requerir puntos de vista externos a los del Estado solicitante.
18. Cualquier intento por entender el significado del artículo 64.2 en el
sentido de que se refiere solamente a leyes vigentes, esto es, a leyes cuyo
proceso de formación se haya perfeccionado, tendría como consecuencia que
los Estados no podrían solicitar, según esa disposición, opiniones consultivas
de la Corte sobre proyectos legislativos. Los Estados estarían, así, obligados
a cumplir todo el procedimiento de derecho interno para la formación de las
leyes, antes de poder solicitar la opinión de la Corte sobre su compatibilidad
con la Convención u otros tratados concernientes a la protección de los derechos
humanos en los Estados americanos.
19. Debe tenerse presente, asimismo, que la jurisdicción consultiva fue establecida
por el artículo 64 como "un servicio que la Corte está en capacidad de
prestar a todos los integrantes del sistema interamericano, con el propósito
de coadyuvar al cumplimiento de sus compromisos internacionales referentes
a (derechos humanos)" [Corte I.D.H., "Otros tratados "
objeto de la función consultiva de la Corte ( art. 64 Convención Americana
sobre Derechos Humanos ), Opinión consultiva OC-1/82 del 24 de setiembre
de 1982. Serie A No. 1, párr. no. 39]. Además, como la Corte lo ha señalado
en otra oportunidad, el proceso consultivo está " destinado a ayudar
a los Estados y órganos a cumplir y a aplicar tratados en materia de derechos
humanos, sin someterlos al formalismo y al sistema de
sanciones que caracteriza el proceso contencioso " [Corte I.D.H., Restricciones
a la pena de muerte ( arts. 4.2 y 4.4 Convención Americana sobre Derechos
Humanos ), Opinión consultiva OC-3/83 del 8 de setiembre de 1983. Serie
A No. 3, párr. no. 43].
20. El artículo 29 de la Convención contiene normas específicas de interpretación
incorporadas en la misma:
Artículo 29. Normas de Interpretación
Ninguna disposición de la presente Convención puede ser interpretada en el sentido de:a. permitir a algunos de los Estados partes, grupo o persona, suprimir el goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Convención o limitarlos en mayor medida que la prevista en ella;
b. limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados;
c. excluir otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrática representativa de gobierno
y
d. excluir o limitar el efecto que puedan producir la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos internacionales de la misma naturaleza."
La redacción
de esta disposición está hecha con el criterio central de que no se entienda
que la misma tuvo por objeto, de alguna manera, permitir que los derechos
y libertades de la persona humana pudieran ser suprimidos o limitados, en
particular aquellos previamente reconocidos por un Estado.
21. Esta Corte definió, sin embargo, que " los criterios de interpretación
consagrados en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados pueden
considerarse reglas de derecho internacional sobre el tema " (Restricciones
a la Pena de Muerte, supra 19, párr. no. 48).
22. Al determinar si el proyecto legislativo al cual se refiere la solicitud
puede dar lugar a una opinión consultiva según el artículo 64.2, la Corte
debe interpretar la Convención "de buena fe conforme al sentido corriente
que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de éstos
y teniendo en cuenta su objeto y fin " (Convención de Viena sobre
el Derecho de los Tratados, artículo 31.1; Restricciones a la Pena
de Muerte, supra 19, párr. no. 49).
23. Esto significa necesariamente que el "sentido corriente" de
los términos no puede ser una regla por sí misma sino que debe involucrarse
dentro del contexto y, en especial, dentro del objeto y fin del tratado. La
Corte Internacional de Justicia en su Opinión Consultiva sobre la Competencia
de la Asamblea General para la Admisión de un Estado en las Naciones Unidas
(Competence of the General Assembly for the Admission of a State to the
United Nations, Advisory Opinion, I.C.J. Reports 1950, pág. 8) precisó
que la función del intérprete está enderezada "a dar eficacia a las disposiciones
[de un tratado] en su sentido natural u ordinario en el contexto en el cual
ocurren", el que, naturalmente, incluye el objeto y fin, de alguna manera
expresado en el contexto.
24. Esta Corte opinó (Restricciones a la Pena de Muerte, supra 19,
párr. no. 47), en relación con las reservas, pero con criterios válidos respecto
del conjunto de la Convención, que la interpretación hay que hacerla en forma
tal que no conduzca " de manera alguna a debilitar el sistema de protección
consagrado en la Convención " y siempre teniendo en cuenta que el objeto
y fin de la misma " son la protección de los derechos fundamentales de
los seres humanos " (Corte I.D.H., El efecto de las reservas sobre
la entrada en vigencia de la Convención Americana ( arts. 74 y 75 ),
Opinión consultiva OC-2/82 del 24 de setiembre de 1982. Serie A No. 2, párr.
no. 29).
25. En este sentido la Corte entiende que su función consultiva, enclavada
dentro del sistema de protección de los derechos fundamentales, es tan amplia
cuanto lo requiera la salvaguardia de tales derechos, pero ceñida a los límites
naturales que la misma Convención le señala. Con esto lo que se quiere decir
es que, de la misma manera como el artículo 2 de la Convención crea para los
Estados Partes la obligación de " adoptar...las medidas legislativas
o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos ( los ) derechos
y libertades " de la persona humana, la función consultiva hay que entenderla
con criterio amplio, encaminado también a hacer efectivos tales derechos y
libertades.
26. Abstenerse, en consecuencia, de atender la solicitud de un Gobierno porque
se trate de "proyectos de ley" y no de leyes formadas y en vigor,
podría, en algunos casos, equivaler a forzar a dicho Gobierno a la violación
de la Convención, mediante la adopción formal y posiblemente la aplicación
de la medida legislativa, para luego acudir a la Corte en busca de la opinión.
Este criterio no ayuda a "dar efecto" a la norma, es decir, no ayuda
a la protección de los derechos y libertades fundamentales de los seres humanos.
27. La experiencia indica, además, que después de que una ley ha sido promulgada
debe pasar no poco tiempo antes de que pueda ser derogada o anulada, aun cuando
hubiere sido determinado que viola las obligaciones internacionales del Estado.
28. Habida consideración de lo anterior, la Corte estima que una interpretación
restrictiva del artículo 64.2 que condujera a que los Estados sólo pudieran
invocarlo para solicitar opiniones consultivas sobre leyes vigentes, limitaría
indebidamente el servicio consultivo de la Corte.
29. La conclusión precedente no debe ser entendida en el sentido de que la
Corte está obligada a ejercer su competencia para examinar cualquier texto
preliminar de leyes o proyectos legislativos. Solamente significa que el mero
hecho de tratarse de un proyecto legislativo no basta para privar a la Corte
de la competencia para considerar una consulta sobre ella. Como la Corte ya
ha tenido ocasión de hacer notar, su "competencia consultiva es de naturaleza
permisiva y... comporta el poder de apreciar si las circunstancias en que
se basa la petición son tales que la lleven a no dar una respuesta" ("Otros
tratados", supra 19, párr. no. 28. Ver además Restricciones
a la Pena de Muerte, supra 19, párr. no. 36).
30. Al decidir acerca de la admisibilidad de solicitudes de opinión consultiva
sobre propuestas legislativas como tales y no sobre leyes vigentes, la Corte
debe analizar cuidadosamente la solicitud para determinar, entre otras cosas,
si su propósito es ayudar al Estado solicitante a cumplir mejor con sus obligaciones
internacionales en materia de derechos humanos. Para tal propósito, la Corte
debe actuar cuidadosamente para asegurarse de que su jurisdicción consultiva
en estos casos no sea utilizada como instrumento de un debate político con
el fin de afectar el resultado del proceso legislativo interno. La Corte,
en otras palabras, no debe inmiscuirse en disputas políticas internas, que
podrían afectar el papel que la Convención le asigna. En la solicitud bajo
consideración, por lo demás sin precedente en cuanto somete a un tribunal
internacional una reforma constitucional, no encuentra la Corte ninguna razón
para abstenerse de absolver la consulta solicitada.
III
CUESTIONES RELATIVAS AL DERECHO A LA NACIONALIDAD
31. Las
preguntas formuladas por el Gobierno entrañan dos grupos de problemas jurídicos
generales que la Corte examinará separadamente. En primer lugar, la materia
se relaciona con el derecho a la nacionalidad reconocido por el artículo 20
de la Convención. En segundo término se plantean varias cuestiones atinentes
a la discriminación prohibida por la misma.
32. La nacionalidad, conforme se acepta mayoritariamente, debe ser considerada
como un estado natural del ser humano. Tal estado es no sólo el fundamento
mismo de su capacidad política sino también de parte de su capacidad civil.
De allí que, no obstante que tradicionalmente se ha aceptado que la determinación
y regulación de la nacionalidad son competencia de cada Estado, la evolución
cumplida en esta materia nos demuestra que el derecho internacional impone
ciertos límites a la discrecionalidad de los Estados y que, en su estado actual,
en la reglamentación de la nacionalidad no sólo concurren competencias de
los Estados sino también las exigencias de la protección integral de los derechos
humanos.
33. En efecto, de la perspectiva doctrinaria clásica en que la nacionalidad
se podía concebir como un atributo que el Estado otorgaba a sus súbditos,
se va evolucionando hacia un concepto de nacionalidad en que, junto al de
ser competencia del Estado, reviste el carácter de un derecho de la persona
humana. Así se reconoció finalmente en un instrumento de carácter regional
como es la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de 2
de mayo de 1948 [en adelante " la Declaración Americana "], cuyo
artículo 19 estableció:
Toda persona tiene derecho a la nacionalidad que legalmente le corresponde, y el de cambiarla, si así lo desea, por la de cualquier otro país que esté dispuesto a otorgársela.
Otro instrumento, la Declaración Universal de los Derechos del Hombre [en adelante " la Declaración Universal "], aprobada por las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948, estableció en su artículo 15 :
1. Toda persona tiene derecho a una nacionalidad.
2. A nadie se le privará arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiar de nacionalidad.
34. El derecho
a la nacionalidad del ser humano está reconocido como tal por el derecho internacional.
Así lo recoge la Convención en su artículo 20, en un doble aspecto: el derecho
a tener una nacionalidad significa dotar al individuo de un mínimo de amparo
jurídico en las relaciones internacionales, al establecer a través de su nacionalidad
su vinculación con un Estado determinado; y el de protegerlo contra la privación
de su nacionalidad en forma arbitraria, porque de ese modo se le estaría privando
de la totalidad de sus derechos políticos y de aquellos derechos civiles que
se sustentan en la nacionalidad del individuo.
35. La nacionalidad puede ser considerada como el vínculo jurídico político
que liga a una persona con un Estado determinado por medio del cual se obliga
con él con relaciones de lealtad y fidelidad y se hace acreedor a su protección
diplomática. Con distintas modalidades, la mayoría de los Estados han establecido
la posibilidad de que personas que no tenían originalmente su nacionalidad
puedan adquirirla posteriormente, en general, mediante una declaración de
voluntad manifestada previo cumplimiento de ciertas condiciones. La nacionalidad,
en estos casos, no depende ya del hecho fortuito de haber nacido en un territorio
determinado o de nacer de unos progenitores que la tenían, sino de un hecho
voluntario que persigue vincular a quien lo exprese con una determinada sociedad
política, su cultura, su manera de vivir y su sistema de valores.
36. Siendo el Estado el que establece la posibilidad de adquirir la nacionalidad
a quien originariamente era extranjero, es natural que las condiciones y procedimientos
para esa adquisición sean materia que dependa predominantemente del derecho
interno. Siempre que en tales regulaciones no se vulneren otros principios
superiores, es el Estado que otorga la nacionalidad, el que ha de apreciar
en qué medida existen y cómo se deben valorar las condiciones que garanticen
que el aspirante a obtener la nacionalidad esté efectivamente vinculado con
el sistema de valores e intereses de la sociedad a la que pretende pertenecer
plenamente. Es igualmente lógico que sean las conveniencias del Estado, dentro
de los mismos límites, las que determinen la mayor o menor facilidad para
obtener la nacionalidad; y como esas conveniencias son generalmente contingentes,
es también normal que las mismas varíen, sea para ampliarlas, sea para restringirlas,
según las circunstancias. De ahí que no sea sorprendente que en un momento
dado, se exijan nuevas condiciones, enderezadas a evitar que el cambio de
nacionalidad sea utilizado como medio para solucionar problemas transitorios
sin que se establezcan vínculos efectivos reales y perdurables que justifiquen
el acto grave y trascendente del cambio de nacionalidad.
37. En el " Asunto Nottebohm " la Corte Internacional de Justicia
expresó algunos conceptos que armonizan con lo expuesto en el párrafo anterior.
Dice la Corte:
La naturalización no es una cosa para tomar a la ligera. Pedirla y obtenerla no es un acto corriente en la vida de un hombre. Entraña para él ruptura de un vínculo de fidelidad y establecimiento de otro vínculo de fidelidad. Lleva consigo consecuencias lejanas y un cambio profundo en el destino del que la obtiene. Le concierne personalmente y sería desconocer su sentido profundo el no retener de ella más que el reflejo sobre la suerte de sus bienes. (Nottebohm Case ( second phase ), Judgment of April 6th, 1955, I.C.J. Reports 1955, pág. 24).
38. De lo
expuesto anteriormente se desprende que para una adecuada interpretación del
derecho a la nacionalidad, materia del artículo 20 de la Convención, es necesario
conjugar armoniosamente, por un lado, la consideración de que la determinación
y regulaciones de la nacionalidad son competencia de cada Estado, esto es,
materia de derecho interno y, por el otro, que las disposiciones de derecho
internacional limitan, en alguna forma, esta facultad de los Estados en razón
de exigencias de la protección internacional de los derechos humanos.
39. Al examinar las disposiciones del proyecto sometido a esta Corte por el
Gobierno, puede observarse que el mismo está orientado, en su conjunto, a
restringir las condiciones en que un extranjero puede adquirir la nacionalidad
costarricense. Algunos de los problemas que se plantean en el proyecto de
reforma no son materia jurídica; mientras que otros, aun siéndolo, no están
llamados a ser objeto de consideración por esta Corte, ora por carecer de
trascendencia desde el punto de vista de los derechos humanos, ora, porque,
aun teniéndola tangencialmente, caen dentro de las materias reservadas al
dominio exclusivo del derecho interno de Costa Rica.
40. Por ello la Corte no se pronunciará sobre distintas cuestiones que se
suscitaron en la audiencia, a pesar de que muchas de ellas revelan el sentido
general de la reforma y ponen de manifiesto diferencias de pensamiento al
respecto. Entre ellas, puede destacarse la duda expresada en la audiencia
sobre si el espíritu mismo de las reformas propuestas corresponde en general
a una reacción nacionalista negativa y circunstancial frente al problema de
los refugiados, especialmente centroamericanos, que buscan el amparo de Costa
Rica, huyendo de la convulsión que aqueja a otros países de la región; o si
ese espíritu revela una tendencia regresiva frente al tradicional sentido
humanitario costarricense; o si al eliminarse en el proyecto la categoría
privilegiada para la nacionalización que la Constitución vigente otorga a
los centroamericanos, se recoge una posición de rechazo a la unidad y comunión
que históricamente han caracterizado a los pueblos de la América Central,
que nacieron a la vida independiente como una sola nación.
41. En esa perspectiva, la Corte pasa a examinar si las reformas propuestas
afectan el derecho a la nacionalidad reconocido por el artículo 20 de la Convención,
que dice:
Artículo 20. Derecho a la Nacionalidad
1. Toda persona tiene derecho a una nacionalidad.
2. Toda persona tiene derecho a la nacionalidad del Estado en cuyo territorio nació si no tiene derecho a otra.
3. A nadie se privará arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiarla.
42. Estando
la reforma, en general, orientada a restringir las condiciones para adquirir
la nacionalidad costarricense por naturalización pero no a cancelar esa nacionalidad
a ningún ciudadano que la disfrute en el presente o a prohibir el derecho
a cambiarla, la Corte no encuentra que la misma esté formalmente en contradicción
con el citado artículo 20 de la Convención. Aun cuando frente a hipótesis
más complejas el artículo 20 ofrecería otras posibilidades de desarrollo,
en el presente caso como ningún costarricense perdería su nacionalidad por
efecto de la eventual aprobación de las reformas no hay campo para la infracción
del párrafo primero. Igualmente a salvo queda el párrafo segundo de dicho
artículo, puesto que en ninguna forma se afectaría el derecho de quien haya
nacido en Costa Rica a ostentar la condición de nacional de ese país. Y, por
último, habida cuenta de que la reforma no pretende privar de su nacionalidad
a ningún costarricense ni prohibir o restringir su derecho a adquirir una
nueva, tampoco puede considerarse que exista contradicción entre la reforma
proyectada y el párrafo 3 del artículo 20.
43. Entre las propuestas de reforma hay una que, aunque no contradice directamente
el artículo 20, sí plantea algunas cuestiones vinculadas con el derecho a
la nacionalidad. Es la contenida en la moción de reforma al artículo 14 párrafo
4 del proyecto presentada por los diputados dictaminadores, según la cual,
adquiere la nacionalidad costarricense
La persona extranjera que al casarse con costarricense pierda su nacionalidad y luego de estar casada dos años con costarricense y de residir durante ese mismo período en el país, manifiesta su deseo de adquirir la nacionalidad del cónyuge.
44. Sin entrar a considerar algunos aspectos del texto vinculados con el tema de la discriminación, que serán objeto de atención posterior (cf. infra capítulo IV), conviene destacar otros problemas que plantea la redacción propuesta. Dicho texto, en efecto, contrasta en más de un punto con el artículo 14 párrafo 5 de la Constitución vigente y el artículo 14 párrafo 4 del proyecto, según los cuales:
Artículo 14. Son costarricenses por naturalización:
. . .
5 ) La mujer extranjera que al casar con costarricense pierda su nacionalidad o que manifieste su deseo de ser costarricense;
Artículo 14. Son costarricenses por naturalización:
. . .
4 ) La mujer extranjera que al casar con costarricense pierda su nacionalidad o que luego de estar casada dos años con costarricense y de residir por el mismo período en el país, manifieste su deseo de adquirir nuestra nacionalidad;
Dichas disposiciones
recogen el criterio de que la mujer extranjera que al casar con costarricense
pierda su nacionalidad, adquiere en forma automática la
costarricense, y sólo agregan determinados requisitos cuando no se da el presupuesto
de la pérdida automática de la anterior nacionalidad.
45. En cambio, en el texto propuesto por los diputados dictaminadores es evidente
que se produce una transformación sustancial en el dispositivo legal que nos
ocupa, porque entonces todas las condiciones que se exigen resultan acumulativas
y deben cumplirse en su totalidad para que se produzca la naturalización.
46. La primera consecuencia de esta reforma, así planteada, sería que la persona
extranjera que al casar con costarricense pierda su nacionalidad, se convertiría
automáticamente en apátrida por un período de dos años, por lo menos, ya que
mientras no completara ese tiempo de matrimonio no habría cumplido uno de
los requisitos concurrentes y por lo tanto obligatorio para la naturalización.
Cabe hacer la reflexión, además, que ni siquiera hay la seguridad de que ese
período de apatridia sea únicamente de dos años, pues como hay también otro
requisito concurrente, que es la residencia en el país por el mismo período,
podría resultar que la persona extranjera se ausentara temporalmente por circunstancias
sobrevinientes, en cuyo caso seguiría siendo apátrida por tiempo indeterminado,
hasta completar todos los requisitos establecidos conforme a este proyecto
en forma concurrente.
47. De otra parte, puede mencionarse también que en el texto examinado la
pérdida automática de la nacionalidad es uno de los requisitos concurrentes
para la naturalización por razón del matrimonio, lo que deja sin precisión
especial la situación de los extranjeros que casen con costarricenses y cuyas
legislaciones no establezcan dicha consecuencia.
48. En tal sentido, la disposición propuesta por los diputados dictaminadores
no crearía apatridia por sí misma, sino que ésta sería, en verdad, efecto
de la ley del país del cónyuge afectado, que lo haría perder su nacionalidad
por haber casado con costarricense. De ahí que no pueda afirmarse que dicha
propuesta contradiga directamente el artículo 20 de la Convención.
49. La Corte cree pertinente, con el único objeto de contribuir a la orientación
de los órganos que conforme al derecho interno de Costa Rica deben decidir
al respecto, pero sin entrar a citar ni enumerarlas exhaustivamente, mencionar
algunas disposiciones de otros tratados referentes a estas materias, independientemente
de si éstos han sido ratificados por Costa Rica, en cuanto reflejan tendencias
existentes en el derecho internacional actual.
50. En efecto, la Convención sobre la Nacionalidad de la Mujer Casada establece
en su artículo 3:
1. Los Estados contratantes convienen en que una mujer extranjera casada con uno de sus nacionales podrá adquirir, si lo solicita, la nacionalidad del marido, mediante un procedimiento especial de naturalización privilegiada, con sujeción a las limitaciones que puedan imponerse por razones de seguridad y de interés público.
2. Los Estados contratantes convienen en que la presente Convención no podrá interpretarse en el sentido de que afecte a la legislación o a la práctica judicial que permitan a la mujer extranjera de uno de sus nacionales a adquirir de pleno derecho, si lo solicita, la nacionalidad del marido.
51. La Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, dispone en su artículo 9:
Los Estados Partes otorgarán a las mujeres iguales derechos que a los hombres para adquirir, cambiar o conservar su nacionalidad. Garantizarán, en particular, que ni el matrimonio con un extranjero ni el cambio de nacionalidad del marido durante el matrimonio, cambien automáticamente la nacionalidad de la esposa, la conviertan en apátrida o la obliguen a adoptar la nacionalidad del cónyuge.
IV
CUESTIONES RELATIVAS A LA DISCRIMINACIÓN
52. Tanto
las disposiciones del proyecto sometido a la interpretación de la Corte, como
el propio texto constitucional vigente, contienen diferencias de tratamiento
respecto a las condiciones de adquisición de la nacionalidad costarricense
por naturalización. En efecto, los párrafos 2 y 3 del artículo 14 del proyecto
establecen plazos distintos de residencia oficial como requisito para la adquisición
de la nacionalidad, según el aspirante tenga o no la nacionalidad por nacimiento
de otros países de Centroamérica, España e Iberoamérica. Por su lado, el párrafo
4 del mismo artículo dispone ciertas condiciones especiales de naturalización
para " la mujer extranjera " que case con costarricense. Aun cuando,
si bien con diferente entidad y sentido, esas distinciones están también presentes
en el vigente artículo 14 de la Constitución, es necesario preguntarse si
las mismas no constituyen hipótesis de discriminación, incompatibles con los
textos pertinentes de la Convención.
53. El artículo 1.1 de la Convención, que es una norma de carácter general
cuyo contenido se extiende a todas las disposiciones del tratado, dispone
la obligación de los Estados Partes de respetar y garantizar el pleno y libre
ejercicio de los derechos y libertades allí reconocidos " sin discriminación
alguna ". Es decir, cualquiera sea el origen o la forma que asuma, todo
tratamiento que pueda ser considerado discriminatorio respecto del ejercicio
de cualquiera de los derechos garantizados en la Convención es per se
incompatible con la misma.
54. Por su lado el artículo 24 de la Convención establece
Artículo 24. Igualdad ante la Ley
Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley.
Aunque las
nociones no son idénticas y quizás la Corte tendrá en el futuro la oportunidad
de precisar las diferencias, dicha disposición reitera en cierta forma el
principio establecido en el artículo 1.1. En función del reconocimiento de
la igualdad ante la ley se prohibe todo tratamiento discriminatorio de origen
legal. De este modo la prohibición de discriminación ampliamente contenida
en el artículo 1.1 respecto de los derechos y garantías estipulados por la
Convención, se extiende al derecho interno de los Estados Partes, de tal manera
que es posible concluir que, con base en esas disposiciones, éstos se han
comprometido, en virtud de la Convención, a no introducir en su ordenamiento
jurídico regulaciones discriminatorias referentes a la protección de la ley.
55. La noción de igualdad se desprende directamente de la unidad de naturaleza
del género humano y es inseparable de la dignidad esencial de la persona,
frente a la cual es incompatible toda situación que, por considerar superior
a un determinado grupo, conduzca a tratarlo con privilegio; o que, a la inversa,
por considerarlo inferior, lo trate con hostilidad o de cualquier forma lo
discrimine del goce de derechos que sí se reconocen a quienes no se consideran
incursos en tal situación de inferioridad. No es admisible crear diferencias
de tratamiento entre seres humanos que no se correspondan con su única e idéntica
naturaleza.
56. Sin embargo, por lo mismo que la igualdad y la no discriminación se desprenden
de la idea de unidad de dignidad y naturaleza de la persona es preciso concluir
que no todo tratamiento jurídico diferente es propiamente discriminatorio,
porque no toda distinción de trato puede considerarse ofensiva, por sí misma,
de la dignidad humana. Ya la Corte Europea de Derechos Humanos basándose "
en los principios que pueden deducirse de la práctica jurídica de un gran
número de Estados democráticos " definió que sólo es discriminatoria
una distinción cuando "carece de justificación objetiva y razonable"
(Eur. Court H.R., Case "relating to certain aspects of the laws on
the use of languages in education in Belgium" (merits), judgment
of 23rd July 1968, pág. 34). Existen, en efecto, ciertas desigualdades de
hecho que legítimamente pueden traducirse en desigualdades de tratamiento
jurídico, sin que tales situaciones contraríen la justicia. Por el contrario,
pueden ser un vehículo para realizarla o para proteger a quienes aparezcan
como jurídicamente débiles. Mal podría, por ejemplo, verse una discriminación
por razón de edad o condición social en los casos en que la ley limita el
ejercicio de la capacidad civil a quienes, por ser menores o no gozar de salud
mental, no están en condiciones de ejercerla sin riesgo de su propio patrimonio.
57. No habrá, pues, discriminación si una distinción de tratamiento está orientada
legítimamente, es decir, si no conduce a situaciones contrarias a la justicia,
a la razón o a la naturaleza de las cosas. De ahí que no pueda afirmarse que
exista discriminación en toda diferencia de tratamiento del Estado frente
al individuo, siempre que esa distinción parta de supuestos de hecho sustancialmente
diferentes y que expresen de modo proporcionado una fundamentada conexión
entre esas diferencias y los objetivos de la norma, los cuales no pueden apartarse
de la justicia o de la razón, vale decir, no pueden perseguir fines arbitrarios,
caprichosos, despóticos o que de alguna manera repugnen a la esencial unidad
y dignidad de la naturaleza humana.
58. Si bien no puede desconocerse que las circunstancias de hecho pueden hacer
más o menos difícil apreciar si se está o no en presencia de una situación
como la descrita en el párrafo anterior, es también cierto que, partiendo
de la base de la esencial unidad de la dignidad del ser humano, es posible
apreciar circunstancias en que los imperativos del bien común puedan justificar
un mayor o menor grado de distinciones que no se aparten de las consideraciones
precedentes. Se trata de valores que adquieren dimensiones concretas a la
luz de la realidad en que están llamados a materializarse y que dejan un cierto
margen de apreciación para la expresión que deben asumir en cada caso.
59. En esa perspectiva, la Corte reitera el ya expresado señalamiento según
el cual, a los efectos del otorgamiento de la naturalización, es el Estado
que la concede el llamado a apreciar en qué medida existen y cómo deben apreciarse
las condiciones que garanticen que el aspirante a obtenerla esté efectivamente
vinculado con el sistema de valores e intereses de la sociedad a la que pretende
pertenecer plenamente. En tal sentido, no puede ponerse en duda la potestad
soberana de Costa Rica para resolver sobre los criterios que han de orientar
el discernimiento o no de la nacionalidad a los extranjeros que aspiran a
obtenerla, ni para establecer ciertas diferencias razonables con base en circunstancias
de hecho que, por razones objetivas, aproximen a unos aspirantes más que a
otros al sistema de valores e intereses de la sociedad costarricense.
60. A la luz de los criterios expresados, un caso de distinción no discriminatoria
sería la fijación de requisitos menos exigentes en relación con el tiempo
de residencia para la obtención de la nacionalidad costarricense para los
centroamericanos, iberoamericanos y españoles frente a los demás extranjeros.
En efecto, no parece contrario a la naturaleza y fines del otorgamiento de
la nacionalidad, facilitarla en favor de aquellos que, objetivamente, tienen
con los costarricenses lazos históricos, culturales y espirituales mucho más
estrechos, los cuales hacen presumir su más sencilla y rápida incorporación
a la comunidad nacional y su más natural identificación con las creencias,
valores e instituciones de la tradición costarricense, que el Estado tiene
el derecho y el deber de preservar.
61. Menos evidente es la procedencia de la distinción que se hace en los párrafos
2 y 3 del artículo 14 del proyecto de reforma, entre los centroamericanos,
iberoamericanos y españoles según lo sean por nacimiento o naturalización.
En efecto, siendo la nacionalidad un vínculo que existe por igual en unos
y otros, la diferenciación propuesta parece basarse en el lugar de nacimiento
y no en la cultura del aspirante a obtener la nacionalidad. Sin embargo, las
normas mencionadas podrían expresar más bien un grado de prevención respecto
del rigor con el cual los otros Estados hubieran podido conceder su nacionalidad
a quienes ahora aspiran a cambiarla por la costarricense y que en consecuencia
no constituiría suficiente garantía de aproximación a los valores e intereses
de la comunidad costarricense, el hecho de haber obtenido previamente la naturalización
española o de otros países de Centroamérica o Iberoamérica. Ese criterio podría
quizás ser discutido desde puntos de vista que la Corte no entrará a considerar,
aunque resulta más difícil de comprender si se tienen en cuenta los otros
requisitos que tendría que cumplir el aspirante según el artículo 15 del proyecto.
Pero no puede concluirse que el proyecto contenga una orientación inequívocamente
discriminatoria.
62. Esa conclusión de la Corte tiene especialmente en cuenta el margen de
apreciación reservado al Estado que otorga la nacionalización sobre los requisitos
y conclusiones que deben llenarse para obtenerla. Pero de ningún modo podría
verse en ella una aprobación a la tendencia existente en algunas partes a
restringir exagerada e injustificadamente el ámbito de ejercicio de los derechos
políticos de los naturalizados. La mayoría de estas hipótesis, no sometidas
por cierto a la consideración de la Corte, constituyen verdaderos casos de
discriminación en razón del origen o del lugar de nacimiento que crean injustamente
dos grupos de distintas jerarquías entre nacionales de un mismo país.
63. El proyecto de reforma, dentro de su marcada tendencia restrictiva, introduce
también nuevos requisitos que han de cumplir quienes soliciten naturalizarse.
El artículo 15 propuesto exige entre otras cosas que se demuestre saber "
hablar, escribir y leer " el idioma español y que se rinda " un
examen comprensivo acerca de la historia del país y sus valores ". Estas
exigencias se sitúan, prima facie, dentro de la capacidad de apreciación
reservada al Estado otorgante de la nacionalidad, respecto de cuáles han de
ser y cómo deben valorarse las condiciones que garanticen la existencia de
vínculos efectivos y reales que fundamenten la adquisición de la nueva nacionalidad.
Desde esa perspectiva, no puede considerarse irrazonable e injustificado que
se exija demostrar aptitud para la comunicación en la lengua del país, ni
tan siquiera, aunque con menor claridad, que se llegue a exigir " hablar,
escribir y leer " la misma. Lo mismo puede decirse del " examen
comprensivo acerca de la historia del país y sus valores ". No obstante,
la Corte no puede menos que advertir que, en la práctica, y dado el amplio
margen para la evaluación que inevitablemente rodea a pruebas o exámenes como
los requeridos por la reforma, tales procedimientos pueden llegar a ser vehículo
para juicios subjetivos y arbitrarios, y a constituir instrumentos de políticas
discriminatorias que, aunque no se desprendan directamente de la ley, podrían
producirse como consecuencia de su aplicación.
64. El cuarto párrafo del artículo 14 del proyecto otorga ciertas consideraciones
especiales para la obtención de la nacionalidad a " la mujer extranjera
que case con costarricense ". En este aspecto, se mantiene la fórmula
de la Constitución vigente, que establece la incidencia del matrimonio como
determinante en el cambio de la nacionalidad solamente de la mujer y no del
varón. Este criterio o sistema se ha basado en el llamado principio de la
unidad familiar, que descansa en dos postulados: por una parte, la conveniencia
de que todos los miembros de la familia ostenten la misma nacionalidad y,
por la otra, la " potestas " paterna en relación con los hijos menores,
por depender éstos normalmente del padre e inclusive la potestad marital que
otorga facultades privilegiadas al marido, por ejemplo en lo referente a la
autoridad para fijar el domicilio conyugal o para administrar los bienes comunes.
De este modo, el privilegio femenino para la obtención de la nacionalidad
se presenta como una consecuencia de la desigualdad conyugal.
65. En el primer tercio del presente siglo se inicia un movimiento contra
estos principios tradicionales, tanto por el reconocimiento de la capacidad
decisiva de la mujer, como por la difusión de la igualdad de los sexos dentro
del concepto de la no discriminación por razón del mismo. Esta evolución,
que se puede comprobar con un análisis de derecho comparado, encuentra su
impulso determinante desde el plano internacional. En el ámbito americano,
el 26 de diciembre de 1933, se celebró el Convenio de Montevideo sobre la
Nacionalidad de la Mujer, que en su artículo 1 estableció: " No se hará
distinción alguna, basada en el sexo, en materia de nacionalidad, ni en la
legislación ni en la práctica " ("Séptima Conferencia Internacional
Americana, Montevideo, 3-26 diciembre 1933". En Conferencias Internacionales
Americanas, 1889-1936. Washington, Dotación Carnegie para la Paz Internacional,
1938, pág. 452). También el Convenio sobre Nacionalidad suscrito en la misma
fecha, en Montevideo igualmente, determinó en su artículo 6: " Ni el
matrimonio ni su disolución afectan a la nacionalidad de los cónyuges o de
sus hijos " (Ibid., pág. 454). Por su parte, la Declaración
Americana en su artículo II estableció: " Todas las personas son iguales
ante la Ley y tienen los deberes y derechos consagrados en esta Declaración
sin distinción de raza, sexo, idioma, credo ni otra alguna". Estos mismos
principios han sido incorporados en el artículo 1.3 de la Carta de las Naciones
Unidas y en el artículo 3.j ) de la Carta de la OEA.
66. En esa tendencia se inscribe lo dispuesto en el artículo 17.4 de la Convención,
según el cual
Los Estados partes deben tomar medidas apropiadas para asegurar la igualdad de derechos y la adecuada equivalencia de responsabilidades de los cónyuges en cuanto al matrimonio, durante el matrimonio y en caso de disolución del mismo. En caso de disolución, se adoptarán disposiciones que aseguren la protección necesaria a los hijos, sobre la base única del interés y conveniencia de ellos.
Concordando
esta disposición con la norma general que establece la igualdad ante la ley,
según el artículo 24, y la prohibición de toda discriminación en razón de
sexo prevista en el artículo 1.1, puede establecerse que este artículo 17.4
es la aplicación concreta de tales principios generales al matrimonio.
67. En consecuencia, la Corte interpreta que no se justifica y debe ser considerada
como discriminatoria la diferencia que se hace entre los cónyuges en el párrafo
4 del artículo 14 del proyecto para la obtención de la nacionalidad costarricense
en condiciones especiales por razón del matrimonio. En este aspecto, sin perjuicio
de otras observaciones que se hicieron al texto de la resolución propuesta
por los diputados dictaminadores, [cf. supra, párrs. nos. 45 et
seq.], ésta expresa el principio de igualdad conyugal y, en consecuencia,
se adecúa mejor a la Convención. Según ese proyecto tales condiciones serían
aplicables no sólo a " la mujer extranjera " sino a toda "
persona extranjera " que case con costarricense.
68. Por consiguiente, en respuesta a las preguntas del Gobierno de Costa Rica
sobre la compatibilidad entre el proyecto de reforma a los artículos 14 y
15 de su Constitución Política y los artículos 17.4, 20 y 24 de la Convención,
LA CORTE ES DE OPINIÓN,
En relación con el artículo 20 de la Convención,
Por cinco votos contra uno
1. Que el derecho a la nacionalidad, reconocido por el artículo 20 de la Convención,
no está involucrado en el proyecto de reforma constitucional, objeto de la
presente consulta.
En relación con los artículos 24 y 17.4 de la Convención,
Por unanimidad
2. Que no constituye discriminación contraria a la Convención estipular condiciones
preferentes para obtener la nacionalidad costarricense por naturalización
en favor de los centroamericanos, iberoamericanos y españoles, frente a los
demás extranjeros.
Por cinco votos contra uno
3. Que no constituye discriminación contraria a la Convención limitar esa
preferencia a los centroamericanos, iberoamericanos y españoles por nacimiento.
Por cinco votos contra uno
4. Que no constituye, en sí mismo, discriminación contraria a la Convención
agregar los requisitos del artículo 15 del proyecto, para la obtención de
la nacionalidad costarricense por naturalización.
Por unanimidad
5. Que sí constituye discriminación incompatible con los artículos 17.4 y
24 de la Convención estipular en el artículo 14.4 del proyecto condiciones
preferentes para la naturalización por causa de matrimonio a favor de uno
solo de los cónyuges.
Disienten:
El
Juez Buergenthal respecto al punto 3.
El Juez Piza Escalante respecto a
los puntos 1 y 4.
Redactada en español e inglés, haciendo fe el texto en español, en la sede
de la Corte en San José, Costa Rica, el día 19 de enero de 1984.
(f)PEDRO NIKKEN - Presidente
(f)THOMAS BUERGENTHAL | (f)MÁXIMO CISNEROS |
(f)CARLOS ROBERTO REINA | (f)RODOLFO E. PIZA E. |
(f) RAFAEL NIETO NAVIA
(f)CHARLES MOYER - Secretario
OPINIÓN DISIDENTE DEL JUEZ THOMAS BUERGENTHAL ( Traducción )
1. Lamento
no poder aceptar la interpretación de la Corte contenida en el párrafo 3 de
sus conclusiones. Concuerdo con todas las demás partes de la opinión.
2. La interpretación que motiva mi disidencia se refiere a la conclusión de
la Corte de que los artículos 14.2 y 14.3 del proyecto de reforma a la Constitución
Política, son compatibles con la Convención. Soy de la opinión de que el proyecto
de reforma, de llegar a adoptarse, violaría el artículo 24 de la Convención
debido a que establecería una distinción discriminatoria entre los centroamericanos,
españoles e iberoamericanos que ostentan esas nacionalidades por nacimiento
y aquellos que las han adquirido por naturalización.
3. En mi opinión, los artículos 14.2 y 14.3 del proyecto de reforma a la Constitución
serían compatibles con la Convención si se redactaran de la siguiente manera:
Artículo 14
2. Los nacionales de otros países de Centroamérica, españoles e iberoamericanos, sea por nacimiento o por naturalización, con cinco años de residencia oficial en el país y que cumplan con los demás requisitos que fije la ley;
3. Todos los demás extranjeros que hayan residido oficialmente por un término mínimo de siete años y que cumplan con los demás requisitos que fije la ley;
4. La forma
en que la Corte ha interpretado el artículo 24 de la Convención ( y cabe señalar
que estoy de acuerdo con esa interpretación ) lleva, en mi opinión, a la conclusión
de que la distinción que se pretende establecer es discriminatoria, ya que
es desproporcionada y no guarda una relación razonable con los fines estatales
que se persiguen con el proyecto de reforma. Al llegar a esta conclusión,
no estoy negando el derecho que tiene todo Estado Parte en la Convención de
adoptar clasificaciones legislativas con base en los vínculos históricos,
culturales, sociales, lingüísticos y políticos que unen a los centroamericanos,
españoles e iberoamericanos. Nadie que esté familiarizado con esta región
del mundo puede desconocer la validez de esos vínculos, a pesar de que a veces
se llegan a presentar reclamos exagerados en nombre de ellos. Sin embargo,
dada esta realidad y las normas que rigen la interpretación y aplicación del
artículo 24 de la Convención, y aun si quisiera cuestionar la sabiduría de
la legislación propuesta, no me queda otra alternativa que reconocer que el
que Costa Rica trate a otros centroamericanos y a españoles e iberoamericanos
de una manera distinta a la forma en que trata a los nacionales de otros países
para fines de naturalización, no resulta incompatible con la Convención. No
obstante, cuando se clasifica de manera distinta a centroamericanos, españoles
e iberoamericanos con base en si son nacionales por nacimiento o por naturalización,
me veo obligado a preguntar, aplicando las normas de interpretación adoptadas
por la Corte, qué tan razonable y proporcionada es esa clasificación, teniendo
presentes los legítimos fines estatales que se persiguen con el proyecto de
reforma.
5.
Al responder a esta pregunta, cabe señalar que el artículo 15 del proyecto
de reforma a la constitución exige que toda persona que solicite la nacionalidad
costarricense demuestre que sabe hablar, escribir y leer el idioma español.
También tendría que tomar un examen comprensivo acerca de la historia del
país y de los valores que Costa Rica enaltece. Por otro lado, nadie que tenga
una nacionalidad de origen distinta puede adquirir legalmente por naturalización
la nacionalidad de ningún país centroamericano, ni iberoamericano, ni de España,
a menos que haya residido en esos países durante un lapso considerable que
por lo general abarca entre tres y siete años. Si a este plazo agregamos el
requisito de cinco años de residencia en Costa Rica que estipula el artículo
14.2 de la legislación propuesta, tendríamos que los centroamericanos, españoles
e iberoamericanos por naturalización no podrían adquirir la nacionalidad costarricense
en menos de ocho años, y en la mayoría de los casos en un tiempo mucho más
largo, aún si se les diera un trato exactamente igual al que contempla el
artículo 14.2 para los ciudadanos de esos países por nacimiento. [1]
6. ¿Qué legítimo fin estatal se logra al exigir que estos centroamericanos,
españoles e iberoamericanos naturalizados esperen dos años más que sus compatriotas?
Podría argüirse que estas personas pudieron haber adquirido su anterior nacionalidad
en forma fraudulenta. Esto es cierto. Sin embargo, de acuerdo con el derecho
internacional Costa Rica no está obligada a reconocer una nacionalidad que
no esté fundamentada en vínculos verdaderos y efectivos entre el individuo
y el Estado que la otorga. Además, la posibilidad de que un pequeño porcentaje
de solicitantes actuara en forma deshonesta, difícilmente podría considerarse
un motivo justificado para castigar a la gran mayoría de extranjeros honrados.
También podría argüirse que los dos años adicionales son necesarios para que
estas personas hablen mejor el idioma español o adquieran mayores conocimientos
de la historia, cultura y forma de vida costarricenses. Esto también es cierto,
pero el artículo 15 de este mismo proyecto de reforma a la Constitución se
ocupa ya de este aspecto; ahí se requiere que el Gobierno de Costa Rica logre
ese fin de una manera más racional y menos desproporcionadamente perjudicial,
a través de exámenes destinados a medir lo que cada individuo sabe acerca
de Costa Rica, en vez de dar por sentada la ignorancia de todos.
7. Por el motivo expuesto, he llegado a la conclusión de que la distinción
hecha en el artículo 14 del proyecto de reforma a la Constitución entre nacionales
por nacimiento y nacionales por naturalización, no guarda una relación razonable
con los fines estatales que se persiguen con el proyecto de legislación si
éste se examina en conjunto, como tiene que examinarse, y que, por lo tanto,
no es compatible con el artículo 24 de la Convención.
8. Al llegar a esta conclusión, no quiero que se piense que sostengo que los
artículos 14 o 15 de la actual Constitución de Costa Rica violan la Convención.
En primer lugar, este punto no ha sido sometido a la Corte. En segundo lugar,
las disposiciones de la Constitución vigente establecen, por ejemplo, períodos
de residencia mucho más cortos - tan sólo un año para los centroamericanos
y dos años para los españoles e iberoamericanos por nacimiento- y no contienen
requisito alguno respecto de exámenes de idioma u otros. Es así que bien podría
considerarse que la distinción que la actual ley hace entre nacionales por
nacimiento y nacionales por naturalización guarda una relación mucho más razonable
con los fines estatales que se persiguen que la legislación propuesta.
(f)THOMAS BUERGENTHAL
(f)CHARLES MOYER - Secretario
Nota
[1] Me doy cuenta, desde luego, que la legislación propuesta hace posible que estos individuos adquieran la nacionalidad costarricense después de haber residido en el país por un período de siete años. Mi punto es, sin embargo, que colocar a los centroamericanos, iberoamericanos y españoles por naturalización en la misma categoría que a todos los otros extranjeros y darles una posición preferencial a los centroamericanos, iberoamericanos y españoles por nacimiento, es desconocer los muchos años de residencia en estos países de los ciudadanos naturalizados y su especial vinculación a estas regiones favorecidas por la legislación propuesta.
VOTO SEPARADO DEL JUEZ RODOLFO E. PIZA E.
He concurrido
con la opinión de mayoría de la Corte en sus conclusiones N° 2, 3 y 5; disiento,
parcialmente, de las N° 1 y 4, y agrego una: N° 6 para hacerme cargo de cuestiones
no consideradas por la principal. En consecuencia, formulo mi opinión separada
en los siguientes términos:
CONCLUSIONES:
En relación con el artículo 20 de la Convención:
1( a ) Que el derecho a la nacionalidad, reconocido por el artículo 20 de
la Convención, no está involucrado, en general, en el proyecto de
reforma constitucional objeto de la presente consulta;
1( b ) no obstante, en su párrafo 1 , según el cual " toda persona tiene
derecho a una nacionalidad " , sí está implicado en los casos a que se
refiere mi opinión separada bajo los N° 4 y 6 infra.
En relación con los artículos 1.1, 24, 20.1 y 17.1, .2 y .4 de la Convención:
2. Que no constituye discriminación contraria a la Convención, estipular condiciones
preferentes para obtener la nacionalidad costarricense por naturalización,
en favor de los centroamericanos, iberoamericanos y españoles, frente a los
demás extranjeros [arts. 14 incs. 2), 3) y 4) Const., incs. 2) y 3) proyecto].
3. Que no constituye discriminación contraria a la Convención, limitar esa
preferencia a los centroamericanos, iberoamericanos y españoles por nacimiento,
no por naturalización [idem cit.].
4( a ) Que no constituye discriminación contraria a la Convención, estipular,
entre los requisitos para la naturalización costarricense por naturalización,
los de hablar el idioma español, en términos de poder comunicarse en él, y
de jurar respetar el orden constitucional de la República [arts. 15 Const.
y proyecto];
4( b ) pero sí constituye discriminación contraria a la Convención, exigir
ese conocimiento del idioma español en términos de leerlo y escribirlo, así
como el requisito adicional de someterse a un examen comprensivo ( sic ) sobre
la historia del país y sus valores [idem cit.]; aunque tal discriminación
no resulte del texto mismo de la norma propuesta, en su tenor literal, pero
sí porque su sentido finalista conduce, y su aplicación previsible y normal
conduciría, prácticamente, a exclusiones y distinciones arbitrarias entre
seres y grupos humanos determinados;
4( c ) en cambio, no constituye, en sí misma, discriminación contraria
a la Convención, aunque no parezca un avance institucional, sustituir los
actuales requisitos materiales de residencia o domicilio, solamente calificados
como " residencia y vinculación, efectivas y estables, a la comunidad
nacional, de conformidad con la reglamentación que establezca la ley ",
que el proyecto elimina, por los puramente formales de " residencia oficial
", que consagra [arts. 14 incs. 2 ), 3 ) y 4 ), y 15 Const., 14 incs.
2 ) y 3 ), y 15 proyecto].
5( a ) Que sí constituye discriminación incompatible con los artículos 17.4
y 24 de la Convención, estipular condiciones preferentes para la naturalización
por causa de matrimonio a favor de uno solo de los cónyuges [arts. 14 inc.
5 ) Const. inc. 4 ) proyecto];
5( b ) discriminación que, no obstante, quedaría en este aspecto superada
mediante la moción de la Comisión Dictaminadora, que propone sustituir el
concepto de " mujer extranjera " por el de " persona extranjera
" [art. 14 inc. 4 ) moción].
Agrego el siguiente:
6(a) Que no constituye, en sí misma, discriminación contraria a la
Convención, aunque sí una poca convincente regresión, condicionar la concesión
de la naturalización voluntaria por causa de matrimonio, a requisitos adicionales
de dos años de matrimonio y de residencia en el país, concurrentemente [arts.
14 inc. 5 ) Const., inc. 4 ) proyecto];
6(b) en cambio, esa proposición sí parece incurrir directamente en una incompatibilidad
con el derecho a la nacionalidad reconocido por el artículo 20.1 de la Convención,
en sí mismo, así como también en relación con los principios de unidad de
la familia, implicados en los derechos que consagra el artículo 17 párrafos
1° y 2° de la misma, al imponer por dos años un impedimento irrazonable y
un obstáculo grave al natural interés de los cónyuges en el fortalecimiento
de aquella unidad familiar [idem cit.];
6(c) además, sí parece constituir discriminación contraria a la Convención,
así como una incompatibilidad en sí misma con los mencionados derechos a la
nacionalidad y a la unidad de la familia, y con el específico interés de la
comunidad internacional, de ir eliminando progresivamente los casos posibles
de apatridia, extender el requisito adicionado, de dos años de matrimonio
y de residencia, concurrentemente, al cónyuge que por causa de su matrimonio
con costarricense pierda su nacionalidad, sobre todo porque ya la Constitución
le confiere automáticamente la calidad nacional [art. 14 inc. 4 ) moción];
6(d) también constituye discriminación contraria a la Convención, además de
una incompatibilidad en sí misma con los derechos citados a la nacionalidad
y a la unidad de la familia consagrados en ella, acumular, como quiere la
Comisión, los requisitos de dos años de matrimonio y residencia, concurrentemente,
con la pérdida de la nacionalidad del extranjero que case con costarricense,
excluyéndose, así, de toda preferencia para obtener la naturalización "
voluntaria " por matrimonio con costarricense, a quien por esa causa
no pierda su nacionalidad original [art. 14 inc. 4 ) moción].
RAZONAMIENTO:
1. Con las disidencias consignadas respecto de las conclusiones No. 1 y 4
de la opinión principal, y algunas pocas de fundamentación que en cada caso
indicaré, estoy básicamente de acuerdo con casi todos los razonamientos de
la mayoría, con los cuales no sostengo, en general, diferencias de fondo sino
de énfasis y de explicitación, nacidas de mi vieja vocación porque la Corte,
al descargar su función, especialmente la consultiva, vaya abandonando la
tradicional reticencia de todo tribunal de justicia a declarar principios,
doctrinas y criterios de interpretación que no sean los indispensables para
resolver cada caso concreto de su conocimiento, y lanzándose, a pretexto de
ese conocimiento formal, su misión más trascendente de crear jurisprudencia
con la audacia, amplitud, intensidad y flexibilidad posibles, sin otra limitación
que las fronteras insalvables de su competencia... ¡y un poquito más allá,
si se puede!
I. Sobre los Criterios de Interpretación
2. En este aspecto, a mi juicio, tanto los principios de interpretación consagrados
por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, como los resultantes
del artículo 29 de la Convención Americana, correctamente entendidos sobre
todo a la luz del Derecho de los Derechos Humanos, fundamentan la aplicación
de criterios de interpretación e inclusive de integración principistas, finalistas
y extensivos en orden a la mayor protección de los derechos consagrados, criterios
que de un modo u otro ya han sido potenciados por la Corte [vide
p. ej. OC-1/82, párrs. 24-25, 41; OC-2/82, párr. 27 ss, esp. 27, 29, 30-31;
OC-3/83, párrs. 50, 57, 61, 65-66, así como mi voto separado en el caso "
Gallardo y otras ", párr. 21]. Esos criterios apuntan también a la necesidad
de interpretar e integrar cada norma de la Convención utilizando los principios
yacentes, o subyacentes o suprayacentes en otros instrumentos internacionales,
en los propios ordenamientos internos y en las tendencias vigentes en materia
de derechos humanos, todos los cuales se encuentran en alguna medida incorporados
a la Convención misma por virtud del citado artículo 29, cuya amplitud innovadora
no tiene paragón en ningún otro documento internacional.
3. En lo que a mi opinión separada interesa, invoco como de particular importancia,
en primer lugar, el principio de que los derechos humanos son, además de exigibles,
progresivos y expansivos, caracteres estos que imponen una actitud interpretativa
consecuente y, por ende, la necesidad de considerar en cada caso, no sólo
el sentido y alcances de las propias normas interpretadas, en su texto literal,
sino también su potencialidad de crecimiento, a mi juicio convertida en derecho
legislado por los artículos 2 y 26 de la Convención Americana, entre otros
instrumentos internacionales sobre la materia; el primero, para todos los
derechos; el segundo, en función de los llamados derechos económicos, sociales
y culturales. En efecto, de conformidad con los mismos:
Artículo 2. Deber de Adoptar
Disposiciones de Derecho Interno
Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el Artículo 1 no estuviera ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.
Artículo 26. Desarrollo Progresivo
Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados.
4. En relación
con el artículo 2, debe recordarse que los Estados Partes asumieron, junto
al deber de "respetar los derechos y libertades reconocidos" en
la Convención, el de "garantizar su libre y pleno ejercicio" ( art.1.1
), lo cual debe interpretarse, a la luz de dicho artículo 2, como también
el compromiso de "adoptar... las medidas legislativas o de otro carácter
que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades ".
De esta manera, al deber negativo de no irrespetar, se suma el positivo de
garantizar y, por ende, de ir garantizando, cada vez mejor y con más eficacia,
aquellos derechos y libertades. Ciertamente, sería un absurdo, no querido
por la Convención, pretender que ese deber positivo conlleve siempre sanciones
concretas por su incumplimiento: la verdad es que tales deberes positivos
no implican necesariamente " derechos subjetivos ", con los alcances
específicos de esta expresión, es decir, derechos en sí mismos exigibles,
mediante una concreta " acción de restitución " ; pero es obvio
que, si son " derechos ", por lo menos generan, jurídicamente, una
especie de " acción refleja ", al modo, por ejemplo, de la acción
de nulidad vinculada en el derecho público interno a los llamados " intereses
legítimos ", que permiten impugnar las medidas del Estado que tiendan
a desconocerlos, disminuirlos, restringirlos o desaplicarlos, o a otorgarlos
a otros con discriminación, o produzcan esos resultados.
5. Todo esto me obliga, en el contexto de la consulta, a examinar la cuestión
de si el proyecto de reforma constitucional, al reducir en determinados aspectos
los derechos de que actualmente gozan los extranjeros para naturalizarse en
Costa Rica, no puede estar incurriendo en contradicción con el deber asumido
por ese Estado de desarrollar progresivamente los derechos humanos, en el
caso el derecho a la nacionalidad consagrado por el artículo 20.1 de la Convención;
así como el problema más concreto de si, al restringir las oportunidades ya
otorgadas para la naturalización por matrimonio, no se esté afectando seriamente
el deber de garantizar progresivamente los derechos de la familia consagrados
en el artículo 17 de la misma, en especial en sus párrafos 1° y 2° conforme
a los cuales:
Artículo 17. Protección a la familia
1. La familia es el elemento natural y fundamental de la sociedad y debe ser protegida por la sociedad y el Estado.
2. Se reconoce el derecho del hombre y la mujer a contraer matrimonio y a fundar una familia si tienen la edad y las condiciones requeridas para ello por las leyes internas, en la medida en que éstas no afecten al principio de no discriminación establecido en esta Convención.
6. Por otra
parte, la alusión al artículo 26 de la Convención se deriva de mi convicción
de que la distinción entre derechos civiles y políticos y derechos económicos,
sociales y culturales, obedece meramente a razones históricas y no a diferencias
de naturaleza jurídica de unos y otros; de manera que, en realidad, lo que
importa es distinguir, con un criterio técnico jurídico, entre derechos subjetivos
plenamente exigibles, valga decir, " exigibles directamente por sí mismos
", y derechos de carácter progresivo, que de hecho se comportan más bien
como derechos reflejos o intereses legítimos, es decir, 'exigibles indirectamente',
a través de exigencias positivas de carácter político o de presión, por un
lado, y de acciones jurídicas de impugnación de lo que se les oponga o de
lo que los otorgue con discriminación. Los criterios concretos para determinar
en cada caso si se trata de unos o de otros derechos, son circunstanciales
e históricamente condicionados, pero sí puede afirmarse, en general, que cuando
quiera que se concluya en que un determinado derecho fundamental no es directamente
exigible por sí mismo, se está en presencia de uno al menos exigible indirectamente
y de realización progresiva. Es así como los principios de 'desarrollo progresivo'
contenidos en el artículo 26 de la Convención, si bien literalmente referidos
a las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura contenidas
en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, deben a mi juicio
entenderse aplicables a cualquiera de los derechos 'civiles y políticos' consagrados
en la Convención Americana, en la medida y aspectos en que éstos no resulten
razonablemente exigibles por sí mismos, y viceversa, que las normas de la
propia Convención deben entenderse aplicables extensivamente a los llamados
'derechos económicos, sociales y culturales' en la medida y aspectos en que
éstos resulten razonablemente exigibles por sí mismos (como ocurre, por ejemplo,
con el derecho de huelga). En mi concepto, esta interpretación flexible y
recíproca de las normas de la Convención con otras internacionales sobre la
materia, e inclusive con las de la legislación nacional, se conviene con las
'normas de interpretación' del artículo 29 de la misma, aplicadas de conformidad
con los criterios principistas y finalistas expuestos atrás.
7. Otra derivación importante de los criterios adoptados, me lleva a la conclusión
personal, sobre la cual, como sobre lo demás, no tengo derecho a interpretar
la de mis colegas, de que, desde el punto de vista del Derecho de los Derechos
Humanos, las normas consultadas -en el caso, las reformas constitucionales
propuestas-, no sólo deben examinarse en su texto literal y contexto puramente
normativos, sino también en función de su aplicación a los casos concretos.
En este sentido, no desconozco la validez de la tesis de principio de que,
cuando la norma en sí misma es compatible con la Convención, las violaciones
de ésta a que pudiere conducir su aplicación, no invalidarían la norma misma,
sino constituirían violaciones de conducta, independientes de aquélla. Sin
embargo, esta tesis de principio requiere una matización importante: mi opinión
es la de que, en ciertas hipótesis, aun y cuando la norma no implique "
necesariamente " una aplicación violatoria de la Convención, en cuyo
caso sería evidente que estaría viciada en sí misma, también sería incompatible
con aquélla cuando, por lo defectuoso o vago de su texto, o por los propósitos
o criterios que objetivamente lo inspiran, su aplicación " normal "
y " previsible " conduciría a una tal violación, porque es obvio
que esta sería la conducta " querida " por la propia norma. De este
modo, al analizar la consulta del Gobierno de Costa Rica, tendré en cuenta
este aspecto, para mí importante, de los criterios de interpretación pertinentes.
II. Sobre los Principios de Igualdad y no Discriminación
8. En general, comparto las razones de la opinión de la mayoría sobre los
ámbitos diferentes de aplicación que corresponden a los artículos 1.1 y 24
de la Convención, el primero al establecer y determinar los principios de
igualdad y de no discriminación que integran específicamente los derechos
consagrados en la misma, el segundo al crear una especie de derecho autónomo
a la igualdad y a la no discriminación, que opera como criterio de todos los
derechos subjetivos, es decir, inclusive de los no fundamentales o no consagrados
en la Convención; así como la conclusión de principio de que no toda desigualdad
o distinción es ilegítima ni, por ende, discriminatoria, para cuya determinación
hay que acudir a criterios más o menos objetivos de razonabilidad, proporcionalidad
y justicia ( v. opinión ppal., párrs. 53 a 59 ). Sin embargo, para fundamentar
de una más objetiva y clara la aplicación de conceptos necesariamente indeterminados
como los aludidos, me parece útil agregar las siguientes consideraciones aclaratorias:
9. En primer lugar, esa misma diferencia de supuestos y ámbitos de aplicación
sugiere la necesidad de establecer si los criterios de igualdad y de no discriminación
de la disposición genérica del artículo 1.1, son o no los mismos del artículo
24; porque podría argumentarse que no son igualmente importantes los derechos
y libertades fundamentales, garantizados directamente por la Convención, y
los demás derechos subjetivos, librados a la jurisdicción interna de cada
Estado, por lo que las desigualdades o discriminaciones posibles respecto
de unos y otros no revestirían igual gravedad. Sin embargo, considero que,
a pesar de esas diferencias de grado o intensidad entre unos y otros derechos,
no hay razón válida para dar a los conceptos de igualdad y de no discriminación
contenidos distintos en un caso y en el otro: en primer lugar, porque la Convención
no los definió de manera diversa, sino que simplemente, en el artículo 24
del todo no los definió, lo cual hace suponer que simplemente aludió al contenido
que sí está definido en el artículo 1; en segundo, porque el artículo 24 sí
consagra la igualdad y la no discriminación como derechos autónomos protegidos
por la Convención, lo cual implica que, como tales, son derechos fundamentales
garantizados por el Derecho Internacional, lo que hace que ellos mismos estén
calificados por el artículo 1 y que no haya ninguna justificación para afirmar
que no lo estén con igual extensión e intensidad. Dicho de otra manera, los
Estados Partes de la Convención, al comprometerse " a respetar los derechos
y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio
a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna...
", asumieron también esa obligación en relación con el derecho autónomo
a la igualdad y no discriminación consagrado por el artículo 24 de la misma,
de manera que no existe ninguna razón para suponer que los conceptos de igualdad
y de no discriminación de este último sean menos precisos ni más flexibles
que los del artículo 1.
10. En segundo lugar, parece claro que los conceptos de igualdad y de no discriminación
se corresponden mutuamente, como las dos caras de una misma institución: la
igualdad es la cara positiva de la no discriminación, la discriminación es
la cara negativa de la igualdad, y ambas la expresión de un valor jurídico
de igualdad que está implícito en el concepto mismo del Derecho como orden
de justicia para el bien común. La igualdad penetró en el Derecho Internacional
cuando ya el Derecho Constitucional, donde nació, había logrado superar el
sentido mecánico original de la " igualdad ante la ley ", que postulaba
un tratamiento idéntico para todos en todas las situaciones y que llegó en
su aplicación a merecer el calificativo de " la peor de las injusticias
", y sustituirlo por el concepto moderno de la " igualdad jurídica
", entendido como una medida de justicia, que otorga un tratamiento razonablemente
igual a todos los que se encuentren en igualdad de circunstancias, sin discriminaciones
arbitrarias y reconociendo que los desiguales merecen un trato desigual. En
este sentido, la " igualdad jurídica " postula un derecho de los
hombres a participar del bien común en condiciones generales de igualdad,
sin discriminaciones, y la no discriminación implica esa misma igualdad jurídica
desde el punto de vista del derecho a no ser tratado con desigualdad, valga
decir, a no ser objeto de distinciones, deberes, cargas o limitaciones injustas,
irrazonables o arbitrarias. El peso de las desigualdades ha hecho que, por
razones históricas, la igualdad jurídica se defina en el Derecho Internacional
a través, fundamentalmente, del concepto de no discriminación.
11. Este concepto de no discriminación se encuentra, si no definido, calificado
en la Convención Americana únicamente en el artículo 1.1, según el cual
Artículo 1. Obligación de Respetar los Derechos
1. Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.
12. La formulación literal de ese principio en el texto de la Convención ( " sin discriminación alguna ", " sem discriminacao alguma ", " without any discrimination ", " sans distinction aucune " en los textos español, portugués, inglés y francés ), obliga a plantearse la cuestión en términos semejantes a los que llevaron al Tribunal Europeo de Derechos Humanos a la siguiente argumentación doctrinaria, la que se cita en el párrafo 56 de la opinión de mayoría y que transcribo:
10. A pesar de la formulación muy general de su versión francesa "sans distinction aucune" ( sin distinción alguna ), el artículo 14 no prohíbe toda diferencia de trato en el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos. Esta versión debe leerse a la luz del texto, más restringido, de la versión inglesa "without discrimination" ( sin discriminación ). Además, y sobre todo, se llegaría a resultados absurdos si se diese al artículo 14 una interpretación tan amplia como la que su versión francesa parece implicar. Se llegaría así a considerar contrarias al Convenio cada una de las numerosas disposiciones legales o reglamentarias que no aseguran a todos una completa igualdad de trato en el goce de los derechos y libertades reconocidos. Ahora bien, las autoridades nacionales competentes se ven a menudo frente a situaciones o problemas cuya diversidad reclama soluciones jurídicas distintas; ciertas desigualdades de derecho, además, no tienden sino a corregir desigualdades de hecho. En consecuencia, la interpretación extensiva arriba citada no puede adoptarse.
Importa, por tanto, buscar los criterios que permitan determinar si una diferencia de trato dada, relativa, por supuesto, al ejercicio de uno de los derechos y libertades reconocidas, contraviene o no el artículo 14. A este respecto, el Tribunal, siguiendo en la materia los principios que se deducen de la práctica judicial de un gran número de países democráticos, considera que la igualdad de trato queda violada cuando la distinción carece de justificación objetiva y razonable. La existencia de una justificación semejante debe apreciarse en relación con la finalidad y los efectos de la medida examinada en atención a los principios que generalmente prevalecen en las sociedades democráticas. Una diferencia de trato en el ejercicio de un derecho consagrado por el Convenio no sólo debe perseguir una finalidad legítima: el artículo 14 se ve también violado cuando resulta claramente que no existe una razonable relación de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida.
Al indagar si, en un caso determinado, ha habido o no distinción arbitraria, el Tribunal no puede ignorar los datos de hecho y de derecho que caractericen la vida de la sociedad en el Estado que, en calidad de Parte Contratante, responde de la medida impugnada. Al proceder así, no ha de sustituirse a las autoridades nacionales competentes, con olvido del carácter subsidiario del mecanismo internacional de garantía colectiva instaurado por el Convenio. Las autoridades nacionales siguen siendo libres de elegir las medidas que estimen apropiadas en las materias regidas por el Convenio. El control del Tribunal no se refiere sino a la conformidad de estas medidas con las exigencias del Convenio. (Eur.Court H.R., Case "relating to certain aspects of the laws on the use of languages in education in Belgium" (Merits), judgment of 23rd July 1968, pág. 34).
13. A fin
de facilitar una clara diferenciación objetiva entre las discriminaciones
arbitrarias, proscritas por la Convención, y las distinciones legítimas, que
pertenecen íntegramente a la competencia de cada Estado y que no son susceptibles
de generar normas incompatibles ni, en su caso, conductas violatorias de los
derechos humanos consagrados en la Convención, considero que el concepto de
discriminación, cuya definición general en la opinión de mayoría comparto,
debe calificarse en función de tres criterios básicos, que llamaré de "razonabilidad",
en función de la naturaleza y fin del derecho o institución que califique;
de "proporcionalidad", en relación con los principios y valores
entrañados en la totalidad del ordenamiento al que ese derecho o institución
pertenezca; y de "adecuación", a las circunstancias - históricas,
políticas, económicas, culturales, espirituales, ideológicas, etc.- de la
sociedad en que opera.
14. De acuerdo con el criterio de "razonabilidad", una distinción,
por alguno de los motivos enumerados en el artículo 1.1 de la Convención o
de los similares implicados en él, sería discriminatoria y, por ende, ilegítima,
cuando fuere contraria a los principios de la recta razón, de la justicia
y del bien común, aplicados razonablemente a la norma o conducta correspondiente,
en función de la naturaleza y fines del derecho o institución a que esa norma
o conducta se refieren. La calificación de esos criterios de razonabilidad
en cada caso concreto, es tarea de determinación que debe hacerse al interpretar
y aplicar el derecho, utilizando, eso sí, mecanismos lo más objetivos posibles,
ajustados a aquellos principios.
15. De acuerdo con el criterio de " proporcionalidad ", una distinción,
aún siendo razonable en función de la naturaleza y fines del derecho o institución
específicos de que se trate, sería discriminatoria si no se adecúa a la posición
lógica de ese derecho o institución en la unidad de la totalidad del ordenamiento
jurídico correspondiente, es decir, si no encaja armónicamente en el sistema
de principios y valores que caracterizan objetivamente ese ordenamiento como
un todo. De este modo, una distinción razonable en materia de concesión de
la nacionalidad, que podría justificarse objetivamente de conformidad con
la naturaleza y fines de esa concreta institución, podría siempre ser discriminatoria
y, por ende, ilegítima, si, examinada a la luz de los principios y valores
de la Convención como un todo, resultara contradictoria con los mismos, como
ocurriría, por ejemplo, si se fundara en criterios de discriminación racial,
porque éstos están repudiados de una manera absoluta por el Derecho Internacional.
16. Finalmente, de acuerdo con el criterio de "adecuación", una
distinción, aun razonable y proporcionada con base en los razonamientos de
los dos párrafos anteriores, todavía puede resultar discriminatoria e ilegítima
con vista de las circunstancias relativas -históricas, políticas, económicas,
sociales, culturales, espirituales, ideológicas, etc.- de la concreta sociedad
en que las normas o conductas cuestionadas se producen o producen sus efectos.
En este sentido es posible que unas determinadas limitaciones o preferencias,
por ejemplo, por razones de nivel educativo, razonables, proporcionadas y
justificables en una sociedad desarrollada en ese campo, podrían resultar
inaceptables en una con un alto grado de analfabetismo: obviamente, a la luz
de los principios democráticos no podría calificarse igual la exigencia de
saber leer y escribir para poder elegir o ser electo, en una sociedad en que
la gran mayoría de la población es analfabeta, que en una en que no lo es.
III. Aplicación de lo Anterior a la Consulta en General
17. En primer lugar, concuerdo con la mayoría en no albergar dudas sobre el
derecho soberano del Estado de Costa Rica para conferir o negar a cualquier
extranjero el otorgamiento de su nacionalidad, ni, por ende, para imponer
condiciones de residencia o domicilio, o de vinculación efectiva y perdurable
a la nación. En este sentido, no imagino ninguna razón válida para examinar,
mucho menos para objetar, desde el punto de vista de los derechos humanos,
las condiciones y plazos generales de domicilio o residencia propuestos, ni
tampoco los vigentes. Aunque acaso no esté de más decir que los plazos de
residencia de la Constitución costarricense actual suenan más razonables que
los propuestos, a la luz de las tendencias universales en materia de derechos
humanos; son incluso más extensos que los de la gran mayoría de las constituciones
del Continente.
18. En segundo lugar, también concuerdo con la mayoría en que no pueden calificarse
de ilegítimas las desigualdades o distinciones resultantes, tanto de la Constitución
actual [art. 14, incs. 2 ), 3 ) y 4 )], como de las reformas propuestas [art.
14, incs. 2 ) y 3 )], al fijar plazos de privilegio para la naturalización
de los centroamericanos, iberoamericanos y españoles, en relación con los
establecidos para los demás extranjeros. Porque, como se dice en el párrafo
61 de la opinión principal, parece claro que es conforme con la naturaleza
y fines del otorgamiento de la nacionalidad, facilitarla en favor de aquellos
que objetivamente tienen con los costarricenses, lazos históricos, culturales
y espirituales mucho más estrechos, los cuales hacen presumir su más sencilla
y rápida incorporación a la comunidad nacional y su más natural identificación
con las creencias, valores e instituciones de la tradición costarricense,
que el Estado tiene el derecho y el deber de preservar.
19. Por la misma razón, comparto asimismo la consideración de que es razonable
y legítima la distinción que se hace entre los centroamericanos, iberoamericanos
y españoles de origen y los naturalizados, pero no la reticencia de la mayoría
reflejada en el párrafo 61 de la misma opinión principal, porque cabe, a mi
juicio, suponer que, en general, la incorporación e identificación de los
naturales de naciones hermanas en la historia, la cultura, el lenguaje, la
religión, las tradiciones, las instituciones y los defectos mismos, habrá
de producirse de manera más espontánea y natural. Esto puede no ser tan cierto
para otros países y comunidades, pero en el caso de la centroamericana y de
la más amplia iberoamericana, incluyendo a España, es una realidad histórica
permanente y tangible, lo más cercano imaginable a una sola nación y a una
sola nacionalidad separada pero no dividida por circunstancias contingentes.
Reconocer jurídicamente esa comunidad, es tan legítimo como otorgar la nacionalidad
a los hijos de los nacionales nacidos en el extranjero, porque en ambos casos
la identidad nacional les viene de cuna: ¡" lo que natura no da, Salamanca
no lo presta " ; como reza el refrán español decantado por una tradición
secular!
20. Sin embargo, quizás no estaría de más consignar una inquietud complementaria:
la de que, en aras de un ajuste más cabal del ordenamiento costarricense a
la naturaleza y fines de la nacionalidad, sería deseable que se dejara a la
legislación ordinaria la posibilidad de prever excepciones a la rigidez del
sistema, que se hicieran cargo de circunstancias especiales, como podrían
ser, por ejemplo, las de extranjeros naturalizados en aquellos países desde
su niñez o residentes desde su niñez en ellos, los cuales debe suponerse que
han asimilado la cultura y los valores de su comunidad prácticamente con igual
intensidad que los naturales.
21. Cosa muy diferente me parece, en disidencia con la opinión principal,
la inclusión que el proyecto de reformas hace, en el artículo 15 de la Constitución,
de rigurosos requisitos adicionales para obtener la nacionalidad costarricense:
concretamente, los de conocer el idioma español y someterse a un examen comprensivo
(sic) acerca de la historia del país y sus valores, requisitos que
analizo a continuación a la luz de la interpretación, dada por la mayoría
y desarrollada más extensamente por mí, a los principios de igualdad y de
no discriminación, en relación con el derecho a la nacionalidad.
22. En lo que dice a la exigencia, que el proyecto de reformas incluye textualmente,
de " hablar, leer y escribir el idioma español ", la primera cuestión
a examinar es la de si esa exigencia no constituye una " discriminación
por motivos de...idioma ", proscrita expresamente por el artículo 24
y conforme a los criterios del artículo 1.1 de la Convención, en el sentido
ya expuesto de una " discriminación irrazonable y desproporcionada "
conforme a la naturaleza y fin del derecho a la nacionalidad, a su inserción
en la totalidad del Derecho de la Convención y a las circunstancias de la
sociedad en que está destinada a operar.
23. En principio comparto la inquietud expuesta en el proyecto de reforma
constitucional consultado, de que, siendo el español el idioma oficial del
país, es deseable que todos los costarricenses lo conozcan y puedan comunicarse
en él. Sin embargo, la igualdad y la no discriminación no pueden operar en
el vacío ni, por lo tanto, en el abandono de las condiciones concretas de
la sociedad en que viven. En este sentido, mi preocupación surge del hecho
de que entre los propios naturales del país, hay personas y comunidades importantes
que no conocen el idioma español, o que no lo conocen bien, y que inclusive
no lo hablan como lengua nativa: comunidades indígenas que, aunque pequeñas
y aisladas, conservan sus lenguas ancestrales y hasta se resisten a aprender
o a tener que utilizar la oficial; y una importante comunidad de costarricenses
de origen jamaicano, que conservan su lengua y muchos de los cuales tienen
al menos dificultades para desenvolverse correctamente en español. Por cierto
que el Estado costarricense, imbuído de la conveniencia y hasta del deber
de preservar las culturas autóctonas y los derechos de las minorías en el
país, tiene en curso programas de enseñanza y de promoción de la cultura en
las lenguas indígenas, así como, reconociendo su realidad cultural, ha provisto
a tribunales y a oficinas públicas con intérpretes oficiales de esas lenguas
nativas o minoritarias.
24. Con todo, no parece irrazonable, ni desproporcionado, ni arbitrario, que
se imponga a quien quiere obtener la nacionalidad costarricense un conocimiento
del idioma oficial suficiente para comunicarse en él, sin el cual le sería
punto menos que imposible convivir, asimilar su cultura y tradición, comprender
y cumplir sus deberes ciudadanos y legales, ejercer sus derechos, en suma,
incorporarse plenamente a la nación, conforme a la excelente definición constitucional
del domicilio como " residencia y vinculación, efectivas y estables,
a la comunidad nacional " (art. 15 párr. 2 Const.).
25. Lo que sí constituiría, a mi juicio, una contradicción con el Derecho
de los Derechos Humanos, y específicamente una discriminación en los términos
de la Convención, sería que se llevara esa exigencia de lenguaje a los extremos
del proyecto consultado: " saber hablar, leer y escribir el idioma español
" [art. 15 proyecto]; porque no es razonable, en función de la naturaleza
y fin del instituto de la nacionalidad, tal como se describen en esta y la
opinión principal, limitar ese privilegio por razones de nivel educativo -
que poco o nada tiene que ver con la incorporación a la comunidad nacional-
; y porque, además, a la luz del sentido claramente restrictivo y desconfiado
que el proyecto confiesa, así como del ambiente de que ha sido rodeado desde
antes de su nacimiento y del contexto mismo de las reformas propuestas, es
razonable esperar, en su aplicación previsible y normal, un ejercicio riguroso
de criterios académicos, instrumentados para reducir la concesión de la nacionalidad
a personas de alta calidad intelectual y, quizás, hasta de una heroica osadía.
En este sentido, disiento de los razonamientos expuestos en el párrafo 63
de la opinión principal.
26. Similares razones, relativas, tanto a la norma en sí, como a su aplicación
previsible y normal, me llevan a expresar, en disidencia también con las razones
de la mayoría, en el mismo párrafo 63 de la opinión principal, que la proposición
contenida en el proyecto de exigir, como condición para el otorgamiento de
la naturalización, la presentación de un " examen comprensivo sobre la
historia del país y sus valores ", me resulta irrazonable y desproporcionada
y, por ende, discriminatoria en el sentido prohibido por la Convención. El
recuerdo de prácticas semejantes para el otorgamiento del voto en los Estados
Unidos (conocer la Constitución ), que permitieron por años la exclusión de
los negros del Sur, prácticas que finalmente la Corte Suprema de Justicia
de ese país declaró inconstitucionales, por discriminatorias, me releva de
mayor comentario.
IV. Aplicación a la Naturalización por Matrimonio
27. He concurrido con la mayoría, por sus mismas razones, expuestas en los
párrafos 64 a 67 de la opinión principal, en la conclusión N° 5 (N° 5(a) de
esta opinión separada], de que, tanto la Constitución en su texto vigente
(art. 14, inc. 5 )), como la reforma propuesta (art. 14 inc. 4 )) incurren
en una discriminación ilegítima y, por ende, contraria a los artículos 24
y 17.4 de la Convención, al restringir el privilegio de la llamada naturalización
por matrimonio " a la mujer extranjera que case con costarricense, negándosela
en idénticas circunstancias al varón, sin ninguna justificación aceptable
desde el punto de vista de los derechos humanos. En este aspecto, me he limitado
a recoger en el voto de mi propia opinión, el reconocimiento que se hace acertadamente
en el párrafo 67 de la principal, en el sentido de que la moción sustitutiva
sugerida por la Comisión Dictaminadora, supera satisfactoriamente esa discriminación
(conclusión N 5(b), supra).
28. En cambio, no comparto las razones ni las conclusiones de la opinión principal
relativas o otros aspectos de la regulación que se propone para la naturalización
por matrimonio, tanto en el proyecto de reforma constitucional como en la
moción sustitutiva objetos de la consulta (arts. 14, inc. 5 ) Const., inc.4)
proyecto y moción):
CONSTITUCIÓN VIGENTE:
Artículo 14. Son costarricenses por naturalización:
. . .
5 ) La mujer extranjera que al casar con costarricense pierda su nacionalidad o que manifieste su deseo de ser costarricense;
PROYECTO:
Artículo 14. Son costarricenses por naturalización:
. . .
4 ) La mujer extranjera que al casar con costarricense pierda su nacionalidad o que luego de estar casada dos años con costarricense y de residir por el mismo período en el país, manifieste su deseo de adquirir nuestra nacionalidad.
29. En resumen,
tanto la norma constitucional vigente como la contenida en el proyecto de
reforma, aparte de limitar a la mujer el derecho al privilegio de la naturalización
por matrimonio, establecen dos hipótesis diferentes:
a ) la 'forzosa', de la mujer extranjera que, al casar con costarricense,
pierde su nacionalidad, a la cual en ambos casos se le otorga una naturalización
incondicionada y automática;
b ) la 'voluntaria', de la mujer extranjera que no pierde su nacionalidad,
a la cual ambos textos le confieren una opción de naturalización. En esta
hipótesis, el proyecto de reforma simplemente agrega requisitos nuevos, de
dos años de matrimonio y de residencia en el país, concurrentemente [v. opinión
principal, párr. 44];
30. Sin embargo, en el texto de la moción de la Comisión Dictaminadora claramente
se observa, y las actas confirman que el cambio fue intencional:
a ) Que los citados requisitos adicionales de dos años de matrimonio y de
residencia en el país, lo mismo que el original de optar por la nacionalidad
costarricense, resultarían aplicables a la que he denominado naturalización
'forzosa' -que ya no lo sería-, del cónyuge extranjero que pierde su nacionalidad,
y que por este motivo quedaría como apátrida mientras no haya cumplido los
plazos citados [v. opinión principal, párrs. 45 a 47];
b ) Que, en virtud de esa misma concurrencia de requisitos, la moción elimina
totalmente la hipótesis de la naturalización 'voluntaria', es decir, la del
cónyuge extranjero que no pierde por causa del matrimonio su nacionalidad,
el cual entonces quedaría "desaforado", sometido a los trámites
y requisitos normales de toda otra naturalización (v. opinión principal, párr.
48).
31. En esta materia, mi primera disidencia con la mayoría consiste en que,
si bien reconozco que no existe una obligación específicamente exigible del
Estado de Costa Rica a otorgar un determinado privilegio para la naturalización
por matrimonio, sin embargo, considero que, al haberla otorgado con la amplitud
que lo hace la Constitución en su texto actual (v. N° 29, supra),
entran en juego una serie de principios sustantivos y de criterios de interpretación
que rechazan la posibilidad de restringirla. En este sentido, me remito a
lo dicho sobre el carácter progresivo y la fuerza expansiva de los derechos
humanos (supra, N° 3 ss.), en virtud de los cuales resultaría que el derecho
a la nacionalidad, consagrado por el artículo 20.1 de la Convención, incorpora
los contenidos históricos contingentes que el Estado libremente le dio, si
no en todos los casos, porque creo que en esta materia los criterios de razonabilidad,
proporcionalidad, igualdad y no discriminación son necesariamente relativos
y variables, sí en tratándose de la naturalización por causa de matrimonio,
porque en ésta confluyen otros principios de contenido y aun deberes asumidos
por los Estados, como los que se establecen en el artículo 3 de la Convención
sobre la Nacionalidad de la Mujer Casada, de 1957, según el cual:
Artículo 3:
1. Los Estados contratantes convienen en que una mujer extranjera casada con uno de sus nacionales podrá adquirir, si lo solicita, la nacionalidad del marido, mediante un procedimiento especial de naturalización privilegiada, con sujeción a las limitaciones que puedan imponerse por razones de seguridad y de interés público.
2. Los Estados contratantes convienen en que la presente Convención no podrá interpretarse en el sentido de que afecte a la legislación o a la práctica judicial que permitan a la mujer extranjera de uno de sus nacionales adquirir de pleno derecho, si lo solicita, la nacionalidad del marido.
32. La aplicabilidad
de esos principios al caso en estudio se realiza, a mi juicio, al penetrar
en la Convención, a través del artículo 29, como medios de interpretación,
no solamente para encauzar los criterios de razonabilidad aplicables a los
principios de igualdad y de no discriminación por motivos de sexo o de condición
social (el matrimonio lo es evidentemente), (arts. 24 y 1.1 Convención Americana;
v. supra, N 8 ss.), sino también, y finalmente, para enriquecer el
contenido mismo de los derechos de protección a la familia del artículo 17.1
y .2 de la misma, que parecen postular claramente la unidad social y jurídica
del matrimonio, como base de la propia unidad familiar.
33. En consecuencia, mi opinión disidente, en la hipótesis dicha, lo es en
el sentido de que el privilegio de la naturalización voluntaria por causa
de matrimonio, por lo menos a favor de la mujer, configura ya, en la Constitución,
un derecho reflejo o interés legítimo, si bien no exigible en sí mismo, positivamente,
al menos reclamable mediante la impugnación de lo que lo perjudique o limite
sin justificación suficiente, como se me aparece el caso de las reformas propuestas
en este extremo, al imponer una nueva restricción de dos años de matrimonio
y residencia para hacer posible la naturalización, sin que tal restricción
haya encontrado una fundamentación objetivamente convincente. En este sentido,
disiento de la conclusión anunciada en el párrafo 48 de la opinión principal,
que desembocó en el voto N° 1 de la mayoría (v. mi voto N° 6(b)).
34. Tengo que confesar que detrás de todo esto se podría entrever una cierta
aparente contradicción: ¿por qué puedo, por una parte, aceptar como legítimo
que el Estado endurezca condiciones para otorgar la nacionalidad, en general,
por ejemplo, aumentando los plazos de residencia exigidos, mientras por otra
afirmo un derecho a que no se endurezcan, ni siquiera con el establecimiento
de plazos cortos de matrimonio o residencia, las condiciones privilegiadas
del cónyuge extranjero, pierda o no pierda éste por causa de su matrimonio,
su nacionalidad anterior? La verdad es, que aparte de las razones objetivas,
y, a mi juicio, claras, que anclan la naturalización por matrimonio, más que
en el derecho a la nacionalidad en sí, en el mismo pero visto en función del
derecho a la unidad familiar, en definitiva se impone también, en la mente
del juez, una serie de valores y criterios de valor personal, que no son,
sin embargo, tan subjetivos como parece, porque están vinculados a un acervo
cultural compartido. En efecto, no hace falta mayor argumento para declarar,
con seguridad de coincidir, que la unidad conyugal es un derecho y un deber
fundamentales en nuestras sociedades; que un elemento importante de esa unidad
es la igualdad de oportunidades de los cónyuges, y de esa igualdad su derecho
a una misma nacionalidad; y que no es igual la discrecionalidad de que goza
el Estado para dar, restringir o negar el privilegio de su nacionalidad a
cualquier extranjero, que la obligación, o la casi obligación en que está,
de poner ese status a disposición de quien funda con uno de sus naturales
una familia, declarada por todos los instrumentos nacionales e internacionales,
núcleo y fundamento de la sociedad.
35. En el caso de las modificaciones propuestas por la Comisión Dictaminadora
en su moción sustitutiva del artículo 14 inciso 4 ) del proyecto, se plantea,
en primer lugar, una agravación, a mi juicio, claramente irrazonable, desproporcionada
y discriminatoria, en daño del cónyuge extranjero que por causa del matrimonio
pierde su nacionalidad, al que sin una justificación adecuada al perjuicio,
se le deja en condición de apátrida, por menos durante los dos años de matrimonio
y residencia que el proyecto propone. Como dije, el hecho cierto de que esa
apatridia no sería directamente imputable al Estado de Costa Rica, sino al
de la nacionalidad original, no le quita al primero cierta responsabilidad,
derivada del compromiso genérico que le cae, como miembro de la comunidad
internacional, de procurar progresivamente la eliminación de tal "limbo
jurídico", ni, sobre todo, la más específica de no agravarlo, retirando
la concesión que ya otorgó, generosa al principio, pero vinculante después,
a favor de quien resulta condenado a ese limbo por el hecho de contraer matrimonio
con una costarricense. Nuevamente, la aplicación de los criterios de interpretación
principistas y finalistas enunciados atrás [v. supra, No. 2 ss.], me permite
arribar a la conclusión de que las modificaciones propuestas son contrarias
al derecho a la nacionalidad del artículo 20.1 de la Convención, en función
de los de protección a la familia del artículo 17.1 y.2 y de los principios
de igualdad y de no discriminación de los artículos 1.1 y 24. En este sentido,
formalmente disiento de la conclusión anunciada en el párrafo 48 de la opinión
principal que se tradujo en general en la conclusión N° 1 de la misma (v.
mi voto N° 6(c)).
36. En segundo lugar, la moción de la Comisión Dictaminadora, al excluir del
derecho preferente a la naturalización por matrimonio, como se dijo, al cónyuge
extranjero que no pierda por causa del mismo su nacionalidad (v. supra,
N° 30(b) y opinión ppal. párr. 47), crearía a mi juicio una aún más patente
discriminación, totalmente injustificada, hija sólo de la casualidad, en perjuicio
de personas que no merecen ninguna calificación diferente desde el punto de
vista del otorgamiento de la nacionalidad costarricense, porque es obvio que
la preferencia de unas y la posposición de las otras no tienen nada que ver
con su mayor o menor asimilación a la comunidad nacional, que es, en último
término, el único criterio razonable para fundamentar distinciones legítimas
en esta materia. En este punto, pues, considero que la moción sí es discriminatoria
e incompatible con los artículos 20.1, 24 y 1.1 de la Convención. Nuevamente
disiento del párrafo 48 y de la conclusión No. 1 de la opinión principal (v.
mi voto N° 6(d)).
(f)R. E. PIZA E.
(f)CHARLES MOYER - Secretario