Voto Disidente del Juez
Maximo Pacheco Gomez
1. Lamento
no poder compartir la decisión adoptada por la mayoría de los jueces de la
Corte en relación con la presente Opinión Consultiva solicitada por el Estado
de Chile y, por tal razón, paso a exponer los fundamentos jurídicos de mi
posición disidente en la cuestión de fondo.
2. Antes
de fundamentar las razones que me motivan a discrepar de la mayoría de mis
colegas, quiero recordar que, anteriormente, cuando Chile retiró su solicitud
de Opinión Consultiva y la Corte decidió, no obstante, mantener su competencia,
manifesté, en un voto disidente, que la Corte debería acceder al retiro solicitado,
sin que le fuese permitido continuar de oficio el procedimiento consultivo
por cuanto ella no tiene el derecho de emitir opiniones consultivas de propia
iniciativa sino que esta facultad corresponde solamente a los Estados Miembros
de la Organización de los Estados Americanos o a los órganos enumerados en
el Capítulo X de la Carta de la Organización de los Estados Americanos, de
acuerdo con lo dispuesto por el artículo 64.1 de la Convención.
3. Si
bien mantengo el criterio que sostuve en esa oportunidad sobre el alcance
que tenía el retiro de la opinión consultiva de Chile, habiendo la Corte decidido
que es competente para proseguir conociendo de esta solicitud, he acatado
la resolución de la Corte sobre su competencia y cooperado con mis colegas
para lograr una solución a los asuntos planteados por Chile sobre la base
de la correcta interpretación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
4. Habiendo
la mayoría de los jueces de la Corte decidido el fondo de este asunto, en
la forma en que lo hicieron, no tengo otra alternativa que emitir un voto
disidente. A mi juicio, la Corte no
ha dado respuesta a la solicitud de Opinión Consultiva, en los términos formulados
por el Estado de Chile.
5. A
mi juicio la Corte no responde a la solicitud de Opinión Consultiva formulada
por Chile. En efecto, lo esencial
de la pregunta formulada por Chile, según se desprende de su texto y de los
antecedentes escritos y orales expuestos ante la Corte, se refería a determinar
si una vez que se notifica a un Estado un informe, señalándose que se trata
de un informe definitivo, la Comisión puede o no, posteriormente, modificar
substancialmente ese informe.
6. Dicho
aspecto no ha sido desarrollado por la Corte en su opinión, no obstante que
en el resumen que ella ha hecho sobre la posición y alegaciones de Chile hace
una referencia acertada a ese asunto.
7. Tampoco
en la opinión se analiza el fundamento invocado por el Estado que ha solicitado
la Opinión Consultiva, especialmente el papel que en esta materia desempeñan
principios tan fundamentales en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos,
como lo son la seguridad y estabilidad jurídica, así como la buena fe.
Incluso respecto de la utilización del término “Informe Definitivo”,
contenido en la solicitud de opinión consultiva, y que, como se verá posteriormente,
ha sido empleado reiteradamente por la jurisprudencia de la propia Corte,
se le describe incidentalmente como un término puramente descriptivo, que
no establece una categoría jurídica.
8. A
mi juicio, de acuerdo con el artículo 64 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, la competencia ratione
materia de la Corte, tratándose de una Opinión Consultiva, está determinada
por los términos contenidos en la solicitud de Opinión Consultiva, siendo
ineludible para la Corte referirse al asunto que se ha sometido a su consideración.
9. A
mi juicio, lo que la Corte debió haber analizado es si la Convención, en sus
artículos 51 y 52, autoriza a modificar un informe que ha sido notificado
a un Estado como definitivo. A fin
de interpretar, en esta materia, la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
resulta conveniente recurrir, como lo ha hecho en veces anteriores la Corte,
a las normas de interpretación contenidas en la Convención de Viena de 1969
sobre el Derecho de los Tratados, particularmente en sus artículos 31 y 32.
10. En
la Opinión Consultiva bajo la consideración de la Corte resultan especialmente
aplicables las siguientes reglas contenidas en las citadas disposiciones de
la Convención de Viena: la que el
tratado debe interpretarse conforme al sentido corriente que haya de atribuirse
a esos términos en el contexto de éstos; que es necesario tener en cuenta
el objeto y fin del tratado; que debe considerarse la práctica ulteriormente
seguida con el tratado; que es necesario tomar en cuenta en la aplicación
del tratado, toda norma de derecho internacional que resulte aplicable; y
que, como medio complementario, puede recurrirse a los trabajos preparatorios
del tratado y a las circunstancias de su celebración.
11. El
artículo 31 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados establece,
como regla general, que un tratado debe interpretarse de buena fe, conforme
al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en
el contexto de éstos. Si bien los
artículos 50 y 51 no señalan expresamente que después de que se ha notificado
el informe final, éste no es susceptible de ser modificado, del texto y del
contexto de estas disposiciones es posible inferir que, una vez finalizado
el procedimiento al que se refieren dichos artículos y notificado al correspondiente
Estado que se trata de un informe definitivo, la Comisión no puede modificar
ese informe. No hay, en el texto de
esos artículos, ni mucho menos en su contexto, ningún elemento que, conforme
al sentido corriente que haya de atribuirse a los artículos 50 y 51, permita
la posibilidad de modificar un informe definitivo que, en tal carácter, ha
sido notificado al Estado.
12. La
Corte ha señalado que el objeto y fin de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos consiste en la protección de los derechos humanos y libertades fundamentales
que, en ese instrumento, han sido establecidos. Sin embargo, la Corte, en el caso Cayara, ha
manifestado que ella “debe guardar
un justo equilibrio entre la protección de los derechos humanos, fin último
del sistema, y la seguridad jurídica y equidad procesal que aseguran la estabilidad
y confiabilidad de la tutela internacional”, agregándose en el mismo párrafo
que “estando de por medio infracciones
manifiestas a las reglas procedimentales establecidas en la propia Convención,
acarrearía la pérdida de la autoridad y credibilidad indispensables en los
órganos encargados de administrar el sistema de protección de derechos humanos”
(Caso Cayara, Excepciones Preliminares, párr. 63).
13. Resulta
evidente que, cualquiera que sean las razones que se invoquen para modificar
un informe definitivo de la Comisión, que en tal carácter se ha notificado
al Estado, tal modificación, lejos de contribuir al objeto y fin del tratado,
puede afectar seriamente, “la credibilidad
indispensable de los órganos encargados de administrar el sistema de protección
de los derechos humanos”.
14. La
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados también contempla, como
regla de interpretación de un tratado, el que deba tenerse en cuenta la práctica
ulteriormente seguida en la aplicación del mismo. Desde el inicio del sistema de denuncias establecido
en los diversos instrumentos que han regido y rigen hasta la fecha a la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, salvo un caso, la Comisión no ha modificado
sustancialmente un informe notificado a un Estado con el carácter de definitivo.
15. También
la citada Convención de Viena establece, como una de sus reglas de interpretación,
la consideración que debe prestarse a las normas pertinentes de Derecho Internacional
que sean aplicables en las relaciones entre las partes. A este respecto, debe observarse que normas
o principios de Derecho Internacional bien establecidos - como lo son la buena
fe y la seguridad jurídica - se verían profundamente afectados si la Comisión
pudiese modificar un informe después que lo ha notificado como definitivo.
16. Por
último, el artículo 32 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados
establece que se puede acudir a medios de interpretación complementarios,
en particular a los trabajos preparatorios del tratado y a las circunstancias
de su celebración, para confirmar el sentido de la aplicación de las otras
reglas de interpretación.
17. Como
la Corte ha manifestado con anterioridad, los artículos 50 y 51 de la Convención
Americana de Derechos Humanos se inspiraron en los artículos 31 y 32 de la
Convención Europea para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades
Fundamentales. En el sistema europeo
se prevee, de parte de la Comisión Europea, la adopción de un solo informe,
el cual es transmitido al Consejo de Ministros e igualmente comunicado a los
Estados interesados (artículo 31 párrafo 2).
En el sistema europeo no se prevee que la Comisión pueda modificar
ese informe. Tampoco en su práctica
ello ha ocurrido y, la modificación de un informe transmitido y comunicado
al Consejo de Ministros y a los Estados interesados afectaría seriamente el
normal funcionamiento del sistema de peticiones organizado por la Convención
Europea para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales,
que en esa parte ha servido de inspiración a las normas de la Convención Americana
de Derechos Humanos.
18. La
Corte ha tenido ocasión de referirse a la interpretación de los artículos
50 y 51 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos respecto a la naturaleza
de los informes a que se refieren esos artículos. En la Opinión Consultiva número 13, la Corte estableció que
46. Esas normas [arttículos 50 y 51 de la Convención Americana]
se inspiraron en los artículos 31 y 32 de la Convención Europea para la Protección
de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, de acuerdo con los
cuales, cuando la Comisión Europea considera que existen violaciones a los
derechos consagrados por dicha Convención, puede enviar el informe, que es
uno solo, al Comité de Ministros a fin de que éste disponga las medidas que
el Estado afectado debe tomar, o someterlo en forma de demanda al conocimiento
de la Corte Europea de Derechos Humanos para que el tribunal decida, de manera
imperativa, sobre las violaciones alegadas.
47. Como en el sistema interamericano no fue establecido
un órgano similar al Comité de Ministros, la Convención Americana atribuyó
a la Comisión la facultad de determinar si somete el caso a la Corte o bien
si continúa conociendo del mismo y redacta un informe final, que puede o no
publicar.
Más
adelante, la Corte agregó que en el caso que el asunto no haya sido elevado
a la consideración de la Corte... “la
Comisión posee la atribución de redactar un informe definitivo con las opiniones
y conclusiones que considere convenientes” (párrafo 52).
En
seguida la Corte agregó:
53. Se trata, entonces, de dos documentos que, de acuerdo
con la conducta asumida en el ínterin por el Estado al cual se dirigen, pueden
o no coincidir en sus conclusiones y recomendaciones y a los cuales la Convención
ha dado el nombre de "informes" y que tienen carácter, uno preliminar
y el otro definitivo.
19. Como
puede desprenderse de esa Opinión Consultiva, la Corte ha distinguido claramente
entre un informe preliminar y otro definitivo. Cabe destacar que la expresión “informe definitivo”
ha sido empleada por la Corte reiteradamente en la mencionada OC/13 (párrafos
47, 53, 54 y 56), y que tales términos en la versión en inglés han sido traducidos
como “final report”. De acuerdo con el diccionario de la Real Academia
de la Lengua Española, “definitivo” (o final/en inglés) es “lo que decide,
resuelve o concluye”, es decir, un informe definitivo es aquel que ya no es
susceptible de ser modificado.
20. Podría
argumentarse, sin embargo, que la existencia de nuevos hechos de los que no
tuvo o no pudo tener conocimiento la Comisión al momento de adoptar su informe
definitivo, hagan conveniente la elaboración de un nuevo informe, aunque tal
posibilidad no la contemple la Convención.
21. La
Corte, si bien ha admitido que bajo “diversas circunstancias”, -dentro de
las cuales podrían estar la existencia de hechos nuevos,- la Comisión podría
elaborar un nuevo informe, ha condicionado la adopción de ese posible nuevo
informe a que esas “diversas circunstancias” ocurran dentro de los tres meses
siguientes a la remisión del primer informe, de acuerdo con lo dispuesto en
el artículo 51.1 de la Convención. En
las excepciones preliminares del citado caso Cayara, la Corte sostuvo que:
en el curso del plazo [los tres
meses siguientes a la remisión del primer informe] sin embargo, pueden presentarse
diversas circunstancias que lo interrumpan o, incluso, que hagan necesaria
la elaboración de un nuevo informe.
En consecuencia, de surgir nuevos hechos, la oportunidad
para incorporarlos al informe es dentro de los tres meses siguientes a la
revisión del primer informe.
22. Es
evidente que, en situaciones que afectan los derechos humanos, las que son
siempre susceptibles de cambios, pueden surgir hechos nuevos; pero la seguridad
jurídica exige que debe llegar un momento en que esos hechos sean expuestos
y transmitidos a las partes. Ese momento
no puede ser otro que la fecha en que la Comisión adopta definitivamente el
informe al que refiere el artículo 51.3 de la Convención.
23. De
la lectura de la opinión de la Corte surge que, básicamente, han sido dos
los fundamentos esgrimidos por la Corte para sostener que la Comisión puede
modificar un informe definitivo notificado en ese carácter a un Estado: a) una
reciente sentencia de la Corte en la que admitió que, bajo determinadas circunstancias
era posible que la Corte revisara una sentencia suya, criterio éste que puede
aplicarse a una Resolución de la CIDH (solicitud de revisión del caso Genie
Lacayo de 13 de septiembre de 1997); y b) las competencias generales de la
CIDH, distintas de las que regulan el sistema de peticiones o de denuncias
por casos individuales.
24. Ninguna
de las consideraciones contenidas en la resolución de la Corte relativa a
la solicitud de revisión del caso Genie Lacayo, de 13 de septiembre de 1997
-a las que concurrí con mi voto - pueden ser aplicables a una relación jurídica
como la que resulta del procedimiento incoado ante la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos.
25. Si
así lo fuera, las consideraciones y causales expuestas por la Corte en esa
revisión de sentencia también tendrían que ser aplicadas aún después que el
informe de la CIDH se publicara en el Informe Anual.
26. Tan
evidente es esa diferencia entre uno y otro órgano que el reglamento de la
Corte Europea de Derechos Humanos contempla la posibilidad de revisar una
sentencia de la Corte; pero no existe en el sistema europeo, como se ha visto,
ningún instrumento que autorice a la Comisión Europea a modificar un informe
después que lo ha transmitido a los Estados o al Consejo de Ministros.
27. La
naturaleza y objeto de la sentencia de la Corte es diferente a la resolución
o informe de la Comisión. Desde luego,
el fallo de la Corte, aunque definitivo e inapelable es, conforme a la Convención
Americana, susceptible de interpretación (artículo 67). La sentencia de la Corte es también obligatoria
y se puede ejecutar en el respectivo país por el procedimiento interno vigente
para la ejecución de sentencias contra el Estado (artículo 68.2 de la Convención).
28. En
cambio el informe o resolución de la Comisión no produce esos efectos vinculantes.
Lo que se pretende mediante su intervención es que sobre la base de
la buena fe, la Comisión pueda obtener la coooperación del Estado para, a
través de todos los medios posibles, someter el asunto a la consideración
de la Corte, por lo que, en ese evento, debe utilizarse el procedimiento establecido
en el artículo 51 de la Convención. De ahí que ese artículo, así como el anterior,
se refieran a “un informe en que se expondrán los hechos y sus conclusiones”,
para luego referirse “a las recomendaciones pertinentes” y a analizar si el
Estado ha tomado “las medidas que le competen para remediar la situación examinada”,
para decidir al final, como máxima sanción, si publica o no su informe.
29. Resulta
importante, al respecto, tener presente que cuando la supuesta violación a
un derecho humano o a una libertad fundamental no proviene de la acción de
un órgano o agente del Poder Ejecutivo de un Estado, sino de acciones u omisiones
de otros poderes del Estado - que igualmente comprometen su responsabilidad
internacional - la única forma de reparación posible es mediante la dictación
de una nueva sentencia por parte del competente órgano judicial o la dictación
de una ley por parte del Poder Legislativo.
30. En
Estados democráticos, caracterizados por la separación de poderes, esa situación
es cada vez más frecuente, lo que exige que la actividad del Poder Ejecutivo
- titular de la relación del Estado con los órganos del sistema - con los
otros poderes del Estado sea coherente y no esté sujeta a las modificaciones
que pueda, plantear la Comisión con posterioridad. Estas consideraciones, en la que el traslado
mecánico de las causales de revisión de una sentencia a un informe de la CIDH,
cuyo cumplimiento depende de la buena fe del Estado, confirman que el criterio
aducido por la Corte para revisar una sentencia no resulta aplicable a un
informe de la CIDH.
31. Tampoco
comparto otro de los fundamentos aducidos por la mayoría de la Corte, según
el cual el informe definitivo de la Comisión, que ha sido notificado en tal
carácter a un Estado, puede ser modificado en virtud de “criterios legales”
como:
a) el principio general de que sus actos deben ser equitativos e imparciales
respecto de las dos partes en el asunto que se considere.
b) el mandato de que “la Comisión tiene la función principal
de promover la observancia y la defensa de los derechos humanos" establecido
en el artículo 41 de la Convención.
c) sus atribuciones de “formular recomendaciones, cuando lo estime conveniente,
a los gobiernos de los Estados miembros para que adopten medidas progresivas
a favor de los derechos humanos dentro del marco de sus leyes internas y sus
preceptos constitucionales, al igual que disposiciones apropiadas para fomentar
el debido respeto a esos derechos, establecidas en el artículo 41.b de la
Convención.
32. La
propia Corte, en las tantas veces citada OC/13, descartó que la competencia
de la Comisión para formular recomendaciones al Gobierno de los Estados de
la OEA para adoptar medidas progresivas a favor de los derechos humanos pudiese
ser invocada tratándose de asuntos relativos al régimen de peticiones o denuncias
individuales que se substancien con apego a los artículos 44 a 51 de la Convención
(párrafo 44).
33. Por
ello no puedo coincidir con los fundamentos jurídicos expuestos por la Corte
para autorizar a la Comisión a un informe definitivo que, en tal carácter,
ha sido notificado a un Estado.
34. Además,
no existiría certeza de cuando ha concluido el procedimiento ante ese órgano,
ya que siempre podrían aducirse circunstancias excepcionales.
35. En
efecto, será muy difícil en el futuro que el Estado o el peticionario, cuyas
alegaciones no hayan sido atendidas total o parcialmente por la Comisión,
sabiendo que, aún bajo causales estrictas y excepcionales existe la posibilidad
de que el informe definitivo sea susceptible de cambiarse, no lo intente modificar,
aduciendo, por ejemplo, hechos nuevos, reales o ficticios, que permitan la
modificación de ese informe definitivo. Asimismo, logrado modificar un informe, nada obstará, si se vuelven
a invocar las causales sustentadas por la Corte en su opinión, que ese nuevo
informe también sea modificado.
36. Todo
lo expresado no significa que no esté persuadido que los artículos 50 y 51
de la Convención requieren ser modificados por los órganos correspondientes,
a fin de superar los graves problemas de interpretación que esas disposiciones
han suscitado.
37. Por
último, debo dejar constancia de los esfuerzos de todos los jueces por intentar
buscar fórmulas que permitieran, sobre la base del consenso, la adopción de
un texto satisfactorio para todos. En
tal sentido, reconozco que la versión final de la opinión de la Corte coincide
con algunos de mis puntos de vista.
No obstante ello, el texto adoptado por la mayoría
no ha logrado desvirtuar las observaciones que he expuesto precedentemente.
38. En
consecuencia, en mi concepto, la Corte debió haber respondido a la solicitud
de Opinión Consultiva formulada por Chile de la siguiente manera:
En relación con la primera pregunta formulada por
el Estado de Chile:
Que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos,
una vez que ha adoptado los dos informes a que se refieren los artículos 50
y 51 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y que, en relación
al último de sus informes ha notificado al Estado de que se trata de un informe
definitivo, no puede modificar el informe notificado como definitivo a las
partes.
En relación con la segunda pregunta formulada por
el Estado de Chile:
Que al no estar facultada la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos para cambiar su informe definitivo, el Estado y las partes
deben considerar como válido el informe que se les ha notificado como definitivo.
Máximo Pacheco Gómez
Juez
Manuel E. Ventura Robles
Secretario