Convention Abbreviation: CCPR
Comité de Derechos Humanos
53º período de sesiones

ANEXO

Dictamen del Comité de Derechos Humanos emitido a tenor del

párrafo 4 del artículo 5 del Protocolo Facultativo

del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

- 53º período de sesiones -

Comunicación Nº 500/1992

Presentada por: Joszef Debreczeny [representado por un abogado]

Víctima: El autor

Estado Parte: Países Bajos

Fecha de la comunicación: 13 de diciembre de 1991 (carta inicial)

El Comité de Derechos Humanos, creado en virtud del artículo 28 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,

Reunido el 3 de abril de 1995,

Habiendo concluido el examen de la comunicación Nº 500/1992, presentada por el Sr. Joszef Debreczeny con arreglo al Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,

Habiendo tenido en cuenta toda la información que le han presentado por escrito el autor de la comunicación y el Estado Parte,

Aprueba el siguiente dictamen a tenor del párrafo 4 del artículo 5 del Protocolo Facultativo.

1. El autor de la comunicación es Joszef Debreczeny, ciudadano neerlandés que reside en Damwoude (municipio de Dantumadeel), Países Bajos. Afirma ser víctima de una violación por los Países Bajos de los artículos 25 y 26, y del párrafo 1 del artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Está representado por un abogado.

Los hechos expuestos por el autor

2.1. El autor declara que fue elegido en las elecciones municipales para el concejo local de Dantumadeel el 23 de marzo de 1990. No obstante, en una decisión de 10 de abril de 1990, el concejo se negó a aceptar sus credenciales por considerar que el hecho de que el autor estuviera empleado como sargento de la policía nacional, con destino en Dantumadeel, era incompatible con su participación como miembro del concejo municipal; en este sentido, se mencionó el párrafo f) del artículo 25 de la Gemeentewet (Ley de municipios) la cual dispone que ser miembro del concejo municipal es incompatible, entre otras cosas, con la calidad de funcionario público subordinado a las autoridades locales.

2.2. El autor apeló de la decisión ante el Raad van State (Consejo de Estado), el cual rechazó su apelación el 26 de abril de 1990. Consideró que el autor, como funcionario de la policía nacional destinado en Dantumadeel, ejercía sus funciones bajo la autoridad directa del alcalde del municipio, para mantener el orden público y llevar a cabo tareas auxiliares; según el Raad, esta posición subordinada era incompatible con su participación como miembro del concejo local, que está presidido por el alcalde.

2.3. Dado que el Raad van State es el tribunal administrativo superior de los Países Bajos, el autor afirma que ha agotado los recursos internos. Dice también que no ha sometido el asunto a ningún otro procedimiento de examen o arreglo internacionales.

La denuncia

3.1. El autor afirma que la negativa a aceptar su participación en el concejo local de Dantumadeel en calidad de miembro viola los derechos que le corresponden de conformidad con los apartados a) y b) del artículo 25 del Pacto. Afirma que todo ciudadano, cuando es elegido debidamente, debería tener derecho a ser miembro del concejo local del municipio en que reside y que el reglamento pertinente, tal como se le aplica, constituye una limitación poco razonable de este derecho, en el sentido de lo dispuesto en el artículo 25 del Pacto.

3.2. Según el autor, su posición subordinada respecto del alcalde de Dantumadeel es simplemente formal; es muy extraño que el alcalde dé órdenes directas a los sargentos de policía. En apoyo de su argumento dice que es el Ministro de Justicia quien nombra a los policías nacionales, y que el alcalde sólo tiene autoridad sobre los funcionarios de la policía nacional en lo que respecta al mantenimiento del orden público; en el ejercicio de sus atribuciones, el autor no tiene que responder ante el concejo municipal, sino ante el Ministro del Interior.

3.3. El autor afirma además que en su caso se ha violado el artículo 26 del Pacto. Dice que a los bomberos y maestros locales, que también están subordinados al alcalde del municipio, no se les niega la posibilidad de formar parte del concejo local. También afirma que otros concejos municipales no han rechazado las credenciales de los funcionarios de la policía local que habían sido elegidos debidamente para el concejo. En este sentido, da como ejemplo los municipios de Sneek y Wapenveld.

Observaciones del Estado Parte y comentarios del autor al respecto

4.1. En una comunicación del 27 de octubre de 1992, el Estado Parte facilita información acerca de los hechos y de los antecedentes jurídicos del caso. Dice que el derecho a votar y a presentarse a las elecciones está consagrado en el artículo 4 de la Constitución de los Países Bajos, con arreglo a la cual: "Todo nacional neerlandés tendrá el mismo derecho a elegir a los miembros de los órganos representativos generales y a presentarse a las elecciones como miembro de esos órganos, a reserva de las limitaciones y excepciones previstas por ley del Parlamento".

4.2. De conformidad con la Constitución, en el artículo 25 de la Ley de municipios se especifican los cargos que no se pueden desempeñar simultáneamente si se es miembro de un concejo municipal. Se considera que hay tres grupos de cargos que es incompatible desempeñar si se es miembro de un concejo municipal: a) cargos de autoridad o de supervisión respecto del concejo municipal; b) cargos que estén sujetos a la supervisión de una autoridad administrativa municipal; c) puestos que por su naturaleza no pueden combinarse con la participación como miembro del concejo. El Estado Parte explica que estas exclusiones se justifican para garantizar la integridad de las instituciones municipales y, de ese modo, salvaguardar el proceso democrático de adopción de decisiones, impidiendo conflictos de intereses.

4.3. De conformidad con el apartado f) del párrafo 1 del artículo 25 de esa ley, la pertenencia al concejo municipal es incompatible con un cargo de funcionario público nombrado por la autoridad municipal o en nombre de ésta o subordinado a ella. Se hacen excepciones a esta incompatibilidad en el caso de los funcionarios públicos que trabajan en la oficina del registro público, el personal docente de las escuelas públicas y los que ofrecen sus servicios como voluntarios.

4.4. Los funcionarios de la policía nacional son nombrados por el Ministerio de Justicia pero, de conformidad con el artículo 35 de la Ley de policía, están sujetos a la autoridad del alcalde cuando se encargan de mantener el orden público. El Estado Parte afirma que, como existe una relación de subordinación y, por consiguiente, puede surgir un conflicto de intereses, es razonable no permitir que los funcionarios de policía sean miembros del concejo municipal en el municipio en que desempeñan sus funciones.

4.5. En lo que respecta a la admisibilidad de la comunicación, el Estado Parte admite que se han agotado los recursos internos. Sin embargo, afirma que la incompatibilidad entre ser miembro del concejo municipal y el cargo del autor en el cuerpo de policía nacional, tal como está reglamentada en la Ley de municipios, es una limitación razonable al derecho del autor a ser elegido y se basa en motivos objetivos. El Estado Parte dice que el autor no tiene motivo alguno para invocar el artículo 2 del Protocolo Facultativo, por lo que debería declararse inadmisible su comunicación.

5.1. En sus comentarios acerca de la presentación del Estado Parte, el autor afirma que no existe conflicto de intereses entre su cargo como funcionario de la policía nacional y su participación como miembro del concejo municipal. Dice que la autoridad superior del municipio es el concejo y no el alcalde y que, respecto del mantenimiento del orden público, el alcalde ha de responder ante el Ministro de Justicia y no ante el concejo.

5.2. El autor se refiere a su comunicación inicial y afirma que existe desigualdad de trato entre los funcionarios del cuerpo de policía nacional y los demás funcionarios públicos que están subordinados a las autoridades municipales. En este contexto, menciona a los maestros de las escuelas públicas, a quienes no se permitía ser miembros de los concejos municipales hasta 1982 pero que actualmente pueden presentarse para ser elegidos como miembros, tras una enmienda introducida en las leyes. Por consiguiente, el autor afirma que no existen motivos razonables para considerar que hay incompatibilidad entre su cargo como funcionario de la policía nacional y su participación como miembro del concejo municipal.

Decisión del Comité sobre admisibilidad

6. En su 49º período de sesiones, el Comité examinó la admisibilidad de la comunicación. Tomó nota de que el Estado Parte había afirmado que las restricciones impuestas a la posibilidad de que el autor fuese elegido miembro del concejo municipal de Dantumadeel eran razonables según las disposiciones del artículo 25 del Pacto. El Comité consideró que esta cuestión debía ser examinada en cuanto al fondo a la luz de los artículos 25 y 26 del Pacto. En consecuencia, el 14 de octubre de 1993, el Comité declaró que la comunicación era admisible.

Observaciones del Estado Parte en cuanto al fondo y comentarios del autor al respecto

7.1. En su comunicación del 17 de agosto de 1994, el Estado Parte reitera que la Constitución de los Países Bajos garantiza el derecho a votar y a presentarse a las elecciones y que el artículo 25 de la Ley de municipios, que estaba en vigor cuando se eligió al Sr. Debreczeny, estipula los cargos que se consideran incompatibles con ser miembro de un concejo municipal. De conformidad con este artículo, los funcionarios subordinados a la autoridad municipal no pueden ser miembros del concejo municipal. El Estado Parte recuerda que el motivo para excluir del concejo municipal a ciertas categorías de personas es garantizar la integridad de las instituciones municipales y, por ende, salvaguardar el proceso democrático de adopción de decisiones, evitando que haya un conflicto de intereses.

7.2. El Estado Parte explica que la expresión "autoridad municipal", que se utiliza en el artículo 25 de la Ley, comprende el concejo municipal, el ejecutivo municipal y el alcalde. Señala que si los titulares de cargos subordinados a los órganos administrativos municipales, aparte del concejo, pasaran a ser miembros de éste, se menoscabaría la integridad de la administración municipal, ya que el concejo, como máxima autoridad administrativa, puede pedir cuentas a esos órganos.

7.3. El Estado Parte explica que los miembros de la fuerza de policía nacional, como el Sr. Debreczeny, son nombrados por el Ministro de Justicia, pero que, según el artículo 35 de la Ley de policía, que estaba en vigor cuando el Sr. Debreczeny fue elegido, estaban subordinados a una parte de la autoridad municipal, a saber, al alcalde, en lo que respecta al mantenimiento del orden público y a sus deberes en situaciones de urgencia. El alcalde está facultado para dar instrucciones a la policía a esos efectos y para emitir todas las órdenes y reglamentos necesarios; responde de todas las medidas tomadas ante el concejo. En consecuencia si un oficial de policía es miembro del concejo municipal, por una parte tendría que obedecer al alcalde, y por la otra, le podría pedir cuentas. A juicio del Estado Parte, esta situación daría pie a un conflicto inaceptable de intereses, y el proceso democrático de adopción de decisiones perdería su integridad. Por lo tanto, el Estado Parte mantiene que las restricciones por las que se impide a los oficiales de policía ser miembros del concejo de la municipalidad en que prestan servicios son razonables y no constituyen una violación del artículo 25 del Pacto.

7.4. Con respecto a las declaraciones del autor de que esas restricciones no se aplican a los bomberos ni a los maestros, el Estado Parte indica que en el artículo 25 de la Ley de municipios se hacen dos excepciones a la regla general de que los funcionarios públicos nombrados por las instituciones municipales o subordinados a ellas no pueden ser miembros del concejo. Esas excepciones se aplican a quienes trabajan para los servicios de urgencia a título voluntario o en virtud de una obligación impuesta por ley y al personal docente. El Estado Parte explica que en los Países Bajos el cuerpo de bomberos está constituido por profesionales y por voluntarios. De conformidad con la ley, sólo los bomberos voluntarios pueden ser miembros del concejo municipal; a los bomberos profesionales tampoco se les permite ser miembros del concejo del municipio en que prestan servicios. El Estado Parte admite que antes los bomberos voluntarios eran nombrados por la autoridad municipal y dependían de ella. Sin embargo, a juicio del Estado Parte, el simple hecho de la subordinación formal al concejo municipal en sí mismo no es motivo suficiente para negar a un ciudadano el derecho a ser elegido como miembro del concejo; además, entre los intereses de una persona como funcionario de la administración pública y sus intereses como miembro del concejo debe haber un verdadero peligro de conflicto, que amenace menoscabar la integridad de la relación entre las instituciones municipales. En vista de que los voluntarios son más independientes de los servicios para los que trabajan que los profesionales (que dependen de su cargo para su subsistencia), el Estado Parte afirma que en el caso de los voluntarios el riesgo de que haya un conflicto de intereses es muy pequeño, por lo que no sería razonable limitar su derecho constitucional a ser elegidos en un órgano representativo general.

7.5. El Estado Parte explica además que en los Países Bajos las escuelas privadas coexisten con las escuelas públicas en pie de igualdad y que los maestros de las escuelas privadas son nombrados por la autoridad municipal. Así pues, oficialmente, sí se puede decir que hay una relación jerárquica. No obstante, el Estado Parte señala que en los Países Bajos la política en materia de educación corresponde fundamentalmente al Estado y que los requisitos de calidad y los criterios de financiación se estipulan por ley. La supervisión de las escuelas públicas de todo el país está a cargo de la inspección central de educación y no de las autoridades municipales. Así pues, hay pocas probabilidades de que la obediencia a la autoridad municipal y la posibilidad de pedirle cuentas plantee un conflicto de intereses. En vista de ello el Estado Parte considera que no sería razonable restringir las posibilidades del personal docente para ser elegido como miembro del concejo municipal.

7.6. El Estado Parte se refiere además a los casos en que, según el autor, no se impidió a unos policías locales que fueran miembros de sus respectivos concejos municipales. El Estado Parte insiste ante todo en que los Países Bajos son un Estado unitario descentralizado y que las autoridades municipales están facultadas para reglamentar y administrar sus propios asuntos. En el contexto de las elecciones, los propios municipios son los primeros responsables de garantizar que los concejos estén legal y debidamente constituidos. Ello significa que, si se ha elegido a un candidato, es el concejo propiamente dicho quien decide si se le puede admitir como miembro o si hay obstáculos jurídicos que impiden que asuma su cargo. Se puede apelar de la decisión del concejo ante un tribunal administrativo; además, los interesados pueden dirigirse a un tribunal administrativo si estiman que se admitió erróneamente a un miembro del concejo.

7.7. En el caso de Sneek, del que habla el autor, el Estado Parte indica que este oficial de policía, que fue nombrado miembro del concejo municipal, estaba empleado por la Dirección de Aguas de la Policía Nacional y destinado en Leeuwarden. El Estado Parte afirma que como tal no estaba subordinado al municipio de Sneek ni había sido nombrado por él, por lo que su cargo no era incompatible con su participación en el concejo como miembro.

7.8. En el caso de Heerde, mencionado también por el autor, el Estado Parte admite que, de 1982 a 1990, hubo un oficial de la fuerza de policía nacional, empleado en la unidad de Heerde, que fue miembro del concejo municipal. El Estado Parte estima que esto fue ilegal; no obstante, como ninguno de los interesados impugnó la elección del policía al concejo municipal ante un tribunal, pudo mantener su cargo. El Estado Parte señala que "el simple hecho de que un oficial de policía de Heerde fuera ilegalmente miembro del concejo del municipio en el que estaba empleado no significa que el Sr. Debreczeny también pueda ocupar ilegalmente su cargo en el concejo del municipio en el que él está empleado". Agrega que no se puede invocar el principio de la igualdad para reproducir un error en la aplicación de la ley.

7.9. En conclusión, el Estado Parte sostiene que no hay motivos para concluir que se violaron los artículos 25 ó 26 del Pacto en el caso del autor. Dice que las disposiciones estipuladas en el artículo 25 de la Ley de municipios, que determinan los casos en que el desempeño de un cargo es compatible con ser miembro de un concejo municipal, son perfectamente razonables, y que la protección de los procedimientos democráticos de adopción de decisiones exige que se impida a los titulares de ciertos cargos ser miembros de un concejo municipal, si ello plantea un riesgo inaceptable de que haya un conflicto de intereses. Para evitar que esta norma general provoque una limitación excesiva del derecho a presentarse a las elecciones, se han previsto excepciones en el caso de los bomberos voluntarios y del personal docente y, en el caso de los oficiales de policía, la incompatibilidad de su cargo con el ser miembro de un concejo se ha limitado al concejo del municipio en que el interesado presta servicios.

8.1. En sus observaciones sobre la comunicación del Estado Parte, el abogado del autor dice que la interpretación del artículo 25 de la Ley de municipios que hace el Estado Parte, en el sentido que la incompatibilidad sólo se aplica a los oficiales de policía que han sido elegidos miembros del consejo del municipio en que están empleados, es excesivamente limitada. Dice que la ley se aplica a todos los municipios en que, en teoría, se pueda pedir al interesado que preste servicios. Al respecto, el abogado indica que el hecho de que el oficial de policía Sneek fuera miembro del concejo municipal también era contrario a la ley, ya que, si su lugar de destino era Leeuwarden, Sneek estaba incluido en su zona de trabajo.

8.2. En lo que respecta a la excepción que se hace en favor de los bomberos voluntarios, el abogado dice que los voluntarios reciben un emolumento por sus servicios y que son nombrados por la autoridad municipal, mientras que los policías nacionales son nombrados por el Ministro de Justicia. En cuanto al personal docente, que es nombrado por la autoridad municipal, el abogado dice que hay un riesgo más que teórico de que haya conflicto de intereses, sobre todo en el caso de que sea un director de escuela quien sea miembro del concejo. En repuesta al argumento del Estado Parte de que el estatuto del personal docente se determina a nivel nacional, el abogado dice que esto también se aplica a la policía.

8.3. El abogado dice que no es razonable permitir que el personal docente sea miembro del concejo municipal y, al mismo tiempo, mantener que en el caso de un oficial de policía eso es incompatible con su cargo. A este respecto, se afirma que el 99% de los oficiales de policía nacionales no reciben órdenes directas del alcalde, sino de su superior inmediato, con el que alcalde se comunica.

8.4. El abogado se refiere también al debate parlamentario celebrado en 1981, como resultado del cual se exceptuó al personal docente de la norma de la incompatibilidad, y en el que se consideró que el carácter general de las incompatibilidades restante era arbitrario o insuficientemente fundado. A este respecto, el abogado dice que el Parlamento defendió que se exceptuara al personal docente, entre otras cosas, remitiéndose al artículo 52 de la Ley de municipios, en la que se dice que los miembros del concejo deben abstenerse de votar respecto de los asuntos en los que estén personalmente involucrados. Se consideró que esta cláusula ofrecía suficientes garantías para un buen procedimiento de adopción de decisiones en los concejos municipales. Además, se dijo que corresponde al electorado, a los partidos políticos y a los interesados velar por que se observen las normas democráticas.

8.5. El abogado dice que los mismos argumentos se aplican a los oficiales de la policía nacional que desean ser miembros del concejo municipal. A su juicio, la probabilidad de que en unos pocos casos surjan complicaciones no justifica la prohibición categórica que se aplicó al Sr. Debreczeny. Por consiguiente, concluye que la limitación del derecho del Sr. Debreczeny a ser elegido no era razonable. En ese sentido, se refiere a la declaración formulada por el Gobierno durante el debate parlamentario sobre la reestructuración de la fuerza de policía, durante el cual se dijo que sólo se debía prohibir a los miembros de una unidad regional de la policía que pasaran a ser miembros del concejo municipal cuando fuera plausible que la unidad de un municipio pudiera ser utilizada de forma significativa para fines de orden público.

Cuestiones materiales y procesales de previo pronunciamiento

9.1. El Comité de Derechos Humanos ha examinado la presente comunicación teniendo en cuenta toda la información que le han presentado las partes, tal como se dispone en el párrafo 1 del artículo 5 del Protocolo Facultativo.

9.2. La cuestión sometida a la consideración del Comité es la de determinar si la aplicación de las restricciones previstas en el artículo 25 de la Ley de municipios, como consecuencia de la cual se impidió que el autor asumiera el cargo de miembro del concejo municipal de Dantumadeel para el que había sido elegido, violaba el derecho del autor con arreglo al apartado b) del artículo 25 del Pacto. El Comité observa que el derecho previsto en el artículo 25 no es un derecho absoluto y que se permiten restricciones a ese derecho siempre que no sean discriminatorias ni excesivas.

9.3. El Comité observa que las restricciones del derecho a ser elegido en un concejo municipal están reglamentadas por ley y que se basan en criterios objetivos, a saber, que el elegido haya sido nombrado para su cargo por la autoridad municipal o que esté subordinado a ella. Tomando nota de los motivos invocados por el Estado Parte para esas restricciones, en particular el de garantizar el proceso democrático de adopción de decisiones evitando que haya conflictos de intereses, el Comité considera que esas restricciones son razonables y compatibles con el propósito de la ley. En este contexto, el Comité observa que las normas jurídicas relativas a la discriminación, por ejemplo el título 52 de la Ley de municipios a la que se refiere el autor, no pueden aplicarse al problema de conflictos de intereses con carácter general. El Comité observa que cuando fue elegido como miembro del concejo de Dantumadeel el autor prestaba servicios como oficial de policía en la fuerza de policía nacional, destinado en Dantumadeel y, como tal, en los asuntos de orden público estaba subordinado al alcalde de Dantumadeel, quien a su vez respondía ante el concejo de las medidas adoptadas a ese respecto. Siendo así el Comité considera que podía efectivamente plantearse un conflicto de intereses y que la aplicación de las restricciones al autor no constituye una violación del artículo 25 del Pacto.

9.4. El autor también ha afirmado que el hecho de que se le aplicaran esas restricciones constituye una violación del artículo 26 del Pacto, porque a) la restricción no se aplica a los bomberos voluntarios y al personal docente y b) en dos casos se permitió que oficiales de la policía fueran miembros del concejo del municipio en que prestaban servicios. El Comité toma nota de que la excepción que se aplica a los bomberos voluntarios y al personal docente está prevista en la ley y se basa en criterios objetivos, a saber, en el caso de los bomberos voluntarios, que no dependen de ello para su subsistencia y, en el caso del personal docente, que no están bajo la supervisión directa de la autoridad municipal. Con respecto a los dos casos concretos mencionados por el autor, el Comité considera que, incluso si los dos oficiales de policía de que se trata estaban en la misma posición que el autor y se les permitió ilegalmente que asumieran su cargo en el concejo, el que no se aplicara una disposición jurídica aplicable en un caso aislado no permite concluir que su aplicación en otros casos sea discriminatoria / Véase también la decisión del Comité por la que declaró inadmisible la comunicación Nº 273/1988 (B. d. B. c. los Países Bajos), aprobada el 30 de marzo de 1989, en la que el Comité señaló que, "el Comité carece de competencia para examinar errores supuestamente cometidos en la aplicación de una ley a personas que no sean los autores de una comunicación" (párr. 6.6)./. Al respecto, el Comité observa que el autor no ha aducido ningún motivo concreto de discriminación y que el Estado Parte ha explicado los motivos a que obedece la diferencia de trato indicando que, en un caso, los hechos eran diferentes y que, en el otro, era ilegal que los interesados fueran miembros del concejo, pero que el tribunal nunca tuvo ocasión de revisar el asunto porque ninguno de los interesados lo sometió a su consideración. Por consiguiente el Comité concluye que en el caso del Sr. Debreczeny, los hechos no revelan una violación del artículo 26 del Pacto.

10. El Comité de Derechos Humanos, con arreglo al párrafo 4 del artículo 5 del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, considera que los hechos que se le han presentado no ponen de manifiesto que el Estado Parte haya violado ninguna disposición del Pacto.

[Aprobado en español, francés e inglés, siendo la inglesa la versión original. Posteriormente se publicará también en árabe, chino y ruso como parte del informe anual del Comité a la Asamblea General.]