Convention Abbreviation: CCPR
Comité de Derechos Humanos

51º período de sesiones

ANEXO

Dictamen del Comité de Derechos Humanos emitido a tenor del

párrafo 4 del artículo 5 del Protocolo Facultativo

del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

- 51º período de sesiones -

Comunicación No. 492/1992*

Presentada por: Lauri Peltonen (representado por un abogado)

Presunta víctima: El autor

Estado parte: Finlandia

Fecha de la comunicación: 23 de diciembre de 1991 (presentación inicial)

El Comité de Derechos Humanos, establecido en virtud del artículo 28 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,

Reunido el 21 de julio de 1994,

Habiendo concluido el examen de la comunicación No. 492/1992, presentada al Comité de Derechos Humanos por el Sr. Lauri Peltonen con arreglo al Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,

Habiendo tenido en cuenta toda la información que le han presentado por escrito el autor de la comunicación, su abogado y el Estado parte,

Aprueba sus observaciones con arreglo al párrafo 4 del artículo 5 del Protocolo Facultativo.

1. El autor de la comunicación es Lauri Peltonen, ciudadano finlandés nacido en 1968 que reside en Estocolmo, Suecia, desde 1986. Afirma ser víctima de violaciones por Finlandia del artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Está representado por un abogado.

Los hechos expuestos por el autor

2.1 En junio de 1990, el autor solicitó un pasaporte en la Embajada finlandesa en Estocolmo. La Embajada se negó a expedir el pasaporte aduciendo que el Sr. Peltonen no se había presentado a cumplir su servicio militar en Finlandia en una fecha determinada. Según el apartado 6) del párrafo 1 del artículo 9 de la Ley de pasaportes de 1986, "podrá denegarse" el pasaporte a personas de entre 17 y 30 años si no pueden demostrar que el cumplimiento del servicio militar no constituye un obstáculo para la emisión del pasaporte.

2.2 El autor apeló de la decisión de la Embajada al Tribunal Administrativo Provincial de Uusimaa, invocando su derecho a salir de cualquier país. Por decisión de 22 de enero de 1991, el Tribunal ratificó la decisión de la Embajada. El autor apeló entonces al Tribunal Administrativo Supremo, el cual confirmó las decisiones anteriores el 19 de septiembre de 1991. Se afirma que con ello se han agotado los recursos de la jurisdicción interna.

2.3 El autor señala que los órganos administrativos y judiciales que vieron su caso no justificaron la denegación del pasaporte. En su decisión, el Tribunal Administrativo Supremo se limitó a observar que, en virtud del apartado 6) del párrafo 1 del artículo 9, la Embajada tenía derecho a no expedir un pasaporte a nombre del autor porque estaba llamado a filas y no había podido demostrar que el servicio militar no fuera un obstáculo para obtener el pasaporte. En ese sentido, se observa que, al examinarse el tercer informe periódico presentado por Finlandia en virtud del artículo 40 del Pacto en octubre de 1990, el Gobierno de Finlandia dijo que:

"Quizá sea mal interpretada la cuestión de la obligación de cumplir el servicio militar. Se puede expedir un pasaporte a una persona que puede ser llamada a filas, pero el documento debe perder temporalmente su validez durante el período del servicio militar. No existe la posibilidad de facto de que un recluta salga del país durante su servicio militar y, por consiguiente, el artículo 12 no se deroga por el hecho de retirarle el pasaporte válido durante ese período, que sólo es de 8 a 11 meses." CCPR/C/SR.1016, párr. 21.
2.4 El autor sostiene que según la interpretación del Tribunal Supremo, las palabras "podrá denegarse" que figuran en el apartado 6) del párrafo 1 del artículo 9 quieren decir que las embajadas finlandesas de todo el mundo tienen plenos poderes para decidir si negarán el pasaporte a ciudadanos finlandeses hasta que cumplan 30 años. La duración de la denegación del pasaporte probablemente exceda en mucho el período de "8 a 11 meses", como sucedió en este caso. El autor reconoce que, de conformidad con la Ley del servicio militar de Finlandia, no presentarse a cumplir el servicio militar es un delito. Sin embargo, observa que las autoridades podrían haber iniciado acciones penales o disciplinarias en su contra; se afirma que al no hacerlo se subraya aún más el hecho de que se utilizó y se sigue utilizando la denegación del pasaporte como castigo de facto.

La denuncia

3. Se afirma que la denegación del pasaporte en virtud del apartado 6) del párrafo 1 del artículo 9 de la Ley de pasaportes es: a) un castigo desproporcionado en relación con el delito de no presentarse para cumplir el servicio militar; b) una violación del derecho del autor, consagrado por el artículo 12 del Pacto, de salir de cualquier país, y c) un castigo no prescrito por la ley.

Informaciones y observaciones del Estado parte

4. El Estado parte reconoce que se han agotado los recursos internos, y que la denuncia es admisible ratione materiae y que está suficientemente fundamentada. Por consiguiente, el Estado parte no tiene objeción alguna a que se declare admisible la comunicación.

Decisión del Comité sobre la admisibilidad

5.1 Durante su 46º período de sesiones, el Comité examinó la admisibilidad de la comunicación. Tomó nota de que el Estado parte no planteaba objeciones a la admisibilidad de la comunicación. Sin embargo, examinó de oficio las denuncias del autor, y concluyó que se cumplían los criterios de admisibilidad estipulados en los artículos 2 y 3 y en el párrafo 2 del artículo 5 del Protocolo Facultativo.

5.2 El 16 de octubre de 1992 el Comité declaró que la comunicación era admisible.

Exposición del Estado parte sobre el fondo del caso y comentarios del autor

6.1 En su exposición con arreglo al párrafo 2 del artículo 4 del Protocolo Facultativo el Estado parte explica el funcionamiento de la legislación finlandesa pertinente. Señala que en el párrafo 1 del artículo 7 de la Ley constitucional (94/1919) se prevé el derecho de todo ciudadano finlandés a salir de su propio país; esto se puntualiza además en la Ley de pasaportes (642/1986) y en el Decreto sobre pasaportes (643/86), que regulan el derecho a viajar al extranjero. Además, el párrafo 1 del artículo 75 de la Ley constitucional normaliza la obligación de los ciudadanos finlandeses a participar en la defensa del país; esto se puntualiza en la Ley del servicio militar (452/50) y la Ley del servicio no militar (1723/91). En relación con la obligación legal del servicio militar, ambas leyes contienen ciertas restricciones a la libre circulación de los reclutas. El Estado parte agrega que los Estados nórdicos han acordado que sus ciudadanos no necesitan pasaporte para desplazarse dentro del territorio de esos Estados y que se ha abolido la inspección del pasaporte en sus fronteras.

6.2 De conformidad con el párrafo 1 del artículo 3 de la Ley de pasaportes, todo ciudadano finlandés obtendrá pasaporte, salvo que se estipule otra cosa en la ley. Como se ha mencionado anteriormente (véase el párrafo 2.1), podrá denegarse un pasaporte a las personas de 17 a 30 años de edad si no pueden demostrar que el cumplimiento del servicio militar no es un obstáculo para obtener el pasaporte (apartado 6) del párrafo 1 del artículo 9). En esos casos, la solicitud de pasaporte deberá ir acompañada, por ejemplo, de un certificado policial, un pasaporte militar, un certificado de llamamiento, una orden de incorporación en el servicio militar, un certificado de llamamiento en que se exonere al solicitante del servicio militar activo en tiempo de paz, un certificado de llamamiento en el que se le exonere por completo del servicio militar activo o un certificado de servicio no militar (artículo 4 del Decreto sobre pasaportes). Los ciudadanos finlandeses que residan en el extranjero, y que pertenezcan a la categoría del apartado 6) del párrafo 1 del artículo 9 deberán obtener de la policía una declaración de su último lugar de residencia en Finlandia, en que se indique que no están obligados a cumplir el servicio militar.

6.3 En cuanto a la discreción de las autoridades de denegar o no denegar un pasaporte a una persona, el Estado parte señala que al examinar una solicitud de pasaporte de una persona perteneciente a la categoría del párrafo 1 del artículo 9, deberá considerarse "la importancia del viaje en relación con las relaciones familiares del solicitante, su estado de salud, subsistencia, profesión y otras circunstancias", de conformidad con el artículo 10 de la Ley El artículo 10 se titula: "Consideración de las restricciones y los obstáculos para la concesión de un pasaporte".. En este contexto, el Estado parte se refiere al ratio legis de la Ley de pasaportes como se ha explicado en el Parlamento, donde se señaló que la decisión de otorgar un pasaporte se adopta por discreción de los jueces, basada en razones objetivas y aceptables. Además, de conformidad con una circular de la Oficina Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores de 22 de junio de 1992 (No. OIK-4, 1988/1594/68.40), toda embajada deberá considerar sus decisiones sobre casos relativos al párrafo 1 del artículo 9 sobre la base de la declaración policial de la última residencia del solicitante en Finlandia, y deberá tener en cuenta las circunstancias de cada caso y los motivos a que se hace referencia en el artículo 10. Así pues, la discreción de las embajadas para conceder un pasaporte no es ilimitada, puesto que la Ley de pasaportes contiene motivos claramente especificados para rechazar una solicitud de pasaporte.

6.4 En cuanto a los plazos de validez, se alega que la aplicación del apartado 6) del párrafo 1 del artículo 9 de la Ley de pasaportes no puede limitarse exclusivamente al período de servicio militar efectivo del interesado, puesto que abarca por fuerza un período más amplio, antes y después de ese servicio, para asegurar que el recluta cumpla realmente su servicio militar. El Estado parte explica que, a las personas que han acudido al llamamiento al servicio militar o sustitutorio, y a las personas a las que se haya concedido una prórroga, por ejemplo, de hasta tres años, para el cumplimiento de ese servicio, por lo general se les concede un pasaporte hasta los 28 años de edad. Una vez que la persona obligada a cumplir el servicio militar ha cumplido los 28 años, por lo general se le concede el pasaporte por un período más breve, para que antes de los 30 cumpla efectivamente su servicio militar. En general, los ciudadanos no son llamados a filas después de los 30 años de edad.

6.5 El Estado parte toma nota de que el Sr. Peltonen no respondió al llamamiento en 1987, y que ha hecho caso omiso de todos los llamamientos subsiguientes. De conformidad con el artículo 42 de la Ley del servicio militar, todo aquel que esté obligado a cumplir el servicio militar y cometa el delito a que se hace referencia en el artículo 40 de la ley (incomparecencia al ser llamados a filas), y que, previa investigación, se considere apto para el servicio, podrá ser llamado a filas de inmediato, salvo que haya cumplido los 30 años de edad. Así pues, si el autor regresa a Finlandia, podrá ser sometido a una investigación preliminar por incomparecencia al ser llamado a filas, se le sancionará por el delito cometido y se le llamará de inmediato a filas. El Estado parte señala que el autor, alegando ante los tribunales que no está obligado a cumplir los deberes militares impuestos por el Estado, se refirió a uno de los propósitos fundamentales de la disposición del apartado 6) del párrafo 1 del artículo 9 de la Ley de pasaportes, a saber, asegurar que todos los que no hayan cumplido con la obligación cívica del servicio militar o sustitutorio la cumplan y que no la eludan por cualesquiera otros medios. El Estado parte señala además que el autor no demostró que su obligación de cumplir el servicio militar no era un impedimento para obtener un pasaporte, y que no habían ocurrido modificaciones en su situación que justificaran otra conclusión. Además, en su solicitud no mencionó ninguno de los motivos a que se hace referencia en el artículo 10. En este contexto, el Estado parte subraya que al autor no le hace falta un pasaporte, por ejemplo, por motivos profesionales, y que tan sólo lo quiere para hacer viajes de placer.

6.6 El Estado parte desestima como infundada la afirmación de que la denegación de un pasaporte se usa como castigo de facto contra el autor por no presentarse al servicio militar. Afirma que la denegación del pasaporte se basa en consideraciones especificadas en la Ley constitucional, la Ley de pasaportes y el Decreto sobre pasaportes y que tienen que ver con la Ley del servicio militar; la denegación de un pasaporte no constituye un castigo ni reemplaza en modo alguno la investigación del delito de incomparecencia al servicio militar, ni al castigo correspondiente. Si el autor regresa a Finlandia y es detenido, se investigará y sancionará su incomparecencia a los llamamientos. Sin embargo, el delito no puede servir de base para una solicitud de extradición.

6.7 El Estado parte toma nota de que, de conformidad con el párrafo 3 del artículo 12 del Pacto, el derecho a salir de cualquier país podrá ser objeto de restricciones previstas en la ley, que sean necesarias para proteger, por ejemplo, la seguridad nacional y el orden público, y que sean compatibles con los demás derechos reconocidos en el Pacto. Para el Estado parte, se infiere claramente de lo anterior que la Ley de pasaportes, aprobada por el Parlamento, basada en la Ley constitucional y vinculada con la Ley del servicio militar cumple con el requisito de "previstos en la ley". El Estado parte declara además que las autoridades y los tribunales competentes han afirmado que las disposiciones de la Ley de pasaportes son una base legal adecuada en el caso del autor, y que su evaluación del caso no es ni arbitraria ni absurda.

6.8 En cuanto al propósito legítimo de la restricción, el Estado parte afirma que la denegación de un pasaporte cabe dentro de la noción de "orden público", en el sentido del párrafo 3 del artículo 12; la denegación de un pasaporte a un recluta está relacionada además, aunque indirectamente, con la noción de "seguridad nacional". Alega que la decisión de las autoridades de rechazar la solicitud de pasaporte del autor era necesaria para proteger el orden público, y constituía una limitación justificada por parte de las autoridades públicas del derecho del autor a salir del país conforme a las disposiciones pertinentes de la Ley de pasaportes. Concluye que la denegación de un pasaporte en este caso también guardaba proporción en relación con el derecho del autor a salir de cualquier país, y que la restricción es compatible con los demás derechos reconocidos en el Pacto.

7.1 En sus observaciones el abogado impugna el argumento del Estado parte de que al aplicar la Ley de pasaportes, las autoridades obedecen normas legales precisas que limitan su discreción. En este contexto, señala que durante el examen del tercer informe periódico de Finlandia por el Comité, varios miembros del Comité expresaron preocupación por las restricciones a la expedición de pasaportes en virtud de la Ley y del Decreto sobre pasaportes CCPR/C/SR.1016; véanse en especial los párrafos 19 y 35 a 40.. Además, después del examen del informe el Ministerio de Relaciones Exteriores recomendó al Ministerio del Interior que modificara la Ley de pasaportes. El abogado señala además que la circular mencionada en la comunicación del Estado parte (párrafo 6.3) tiene fecha de 22 de junio de 1992, es decir, después de que las autoridades administrativas y judiciales decidieran el caso del Sr. Peltonen y después de que éste presentara el caso al Comité.

7.2 El abogado afirma que en el artículo 12 del Pacto no se hace ninguna distinción entre viajes por motivos profesionales y viajes de placer; alega que el derecho a la libre circulación no permite que los Estados hagan distinciones artificiales de esa índole.

7.3 El autor no impugna la posición del Estado parte de que todo Estado debe disponer de algunos medios para asegurar que los reclutas cumplan efectivamente su servicio militar; afirma que el asunto de que se trata no es si el Estado parte puede adoptar "algunas medidas", sino si las medidas adoptadas en este caso son aceptables a la luz de las disposiciones del Pacto. Si el Estado parte desea adoptar "algunas medidas" para asegurar el cumplimiento del servicio militar, debe adoptar medidas legislativas, por ejemplo, enmendando el Código Penal. Se afirma que si el Estado no adopta esas medidas, no puede esgrimir la Ley de pasaportes como base legal para un castigo de facto de más de diez años.

Examen del fondo del caso

8.1 El Comité de Derechos Humanos ha examinado la presente comunicación a la luz de toda la información que le han facilitado las partes, de conformidad con el párrafo 1 del artículo 5 del Protocolo Facultativo.

8.2 En cuanto a la cuestión de si la negativa del Estado parte a expedir un pasaporte al Sr. Peltonen de conformidad con el apartado 6) del párrafo 1 del artículo 9 de la Ley de pasaportes de Finlandia viola su derecho en virtud del párrafo 2 del artículo 12 del Pacto a salir de cualquier país, el Comité observa que un pasaporte es un medio que faculta al titular a "salir libremente de cualquier país, incluso del propio" como se estipula en el párrafo 2 del artículo 12. El Comité observa además que, de conformidad con el párrafo 3 del artículo 12, el derecho a salir de cualquier país podrá ser objeto de restricciones cuando éstas "se hallen previstas en la ley, sean necesarias para proteger la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de terceros, y sean compatibles con los demás derechos reconocidos en el presente Pacto". Por lo tanto, existen circunstancias en que un Estado, cuando así lo prescriben sus leyes, puede denegar un pasaporte a uno de sus ciudadanos.

8.3 Los trabajos preparatorios sobre el párrafo 3 del artículo 12 del Pacto revelan que se convino en que no podía reivindicarse el derecho a salir del país, entre otras cosas, para evitar obligaciones como el servicio nacional Véase E/CN.4/SR.106, pág. 4; E/CN.4/SR.150, párr. 41; E/CN.4/SR.151, párr. 4 y E/CN.4/SR.315, pág. 12.. Así pues, los Estados Partes en el Pacto cuyas leyes instituyan un sistema de servicio nacional obligatorio podrán imponer restricciones razonables a los derechos de los particulares que aún no hayan cumplido ese servicio a salir del país mientras no lo hayan cumplido, siempre que se respeten todas las condiciones establecidas en el párrafo 3 del artículo 12.

8.4 En el presente caso, el Comité observa que la negativa de las autoridades finlandesas a expedir un pasaporte al autor afecta indirectamente al derecho de éste, previsto en el párrafo 2 del artículo 12, a salir de cualquier país, ya que no puede abandonar su país de residencia, Suecia, excepto para ir a países que no exigen la presentación de un pasaporte válido. El Comité toma nota además de que las autoridades finlandesas, al negar un pasaporte al autor, actuaron de conformidad con el apartado 6) del párrafo 1 del artículo 9 de la Ley de pasaportes y de que, por consiguiente, las restricciones impuestas al derecho del autor estaban previstas por la ley. El Comité observa que las restricciones a la libre circulación de los individuos que todavía no han cumplido su servicio militar deben considerarse en principio necesarias para la protección de la seguridad nacional y el orden público. El Comité toma nota de que el autor ha afirmado que necesita el pasaporte para irse de vacaciones y no ha alegado que la decisión de las autoridades de no concederle el pasaporte sea discriminatoria o viole algún otro derecho previsto en el Pacto. En las circunstancias del presente caso, por lo tanto, el Comité estima que las restricciones impuestas al derecho del autor a salir de cualquier país están de acuerdo con el párrafo 3 del artículo 12 del Pacto.

9. El Comité de Derechos Humanos, con arreglo al párrafo 4 del artículo 5 del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, considera que los hechos que se le han presentado no ponen de manifiesto que el Estado parte haya violado ninguna disposición del Pacto.

[Hecho en español, francés e inglés, siendo la inglesa la versión original.]

Notas

Apéndice*

OPINIÓN PARTICULAR PRESENTADA POR EL SR. BERTIL WENNERGREN A TENOR DEL PÁRRAFO 3 DEL ARTÍCULO 94 DEL REGLAMENTO DEL COMITÉ DE DERECHOS HUMANOS

Con arreglo a lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 12 del Pacto, toda persona tendrá derecho a salir libremente de cualquier país, incluso del propio. Según el párrafo 3 de dicho artículo, ese derecho no podrá ser objeto de restricciones, salvo cuando éstas se hallen previstas en la ley, sean necesarias para proteger la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de terceros, y sean compatibles con los demás derechos reconocidos en el Pacto. Los trabajos preparatorios sobre el artículo 12 revelan que se convino en que no podía invocarse el derecho a salir del propio país para escapar de un proceso judicial o eludir obligaciones como el servicio nacional, el pago de multas, impuestos o alimentos. Antes se había rechazado un texto propuesto que decía: "toda persona que no esté sujeta a privación legal de libertad o a obligaciones pendientes en lo que respecta al servicio nacional tendrá derecho a salir libremente de cualquier país, incluso del propio". Las limitaciones acordadas se especifican en el párrafo 3. Según el artículo 9 de la Ley de pasaportes de Finlandia (No. 642/86), que entró en vigor el 1º de octubre de 1987, podrá negarse el pasaporte a una persona, entre otras cosas, si está obligada a cumplir el servicio militar y tiene entre 17 y 30 años de edad, a menos que demuestre que su obligación de cumplir el servicio militar no constituye un obstáculo para la expedición del pasaporte.

Los Estados nórdicos han acordado que sus ciudadanos no necesitan pasaporte para viajar dentro del territorio de esos Estados. Por consiguiente, el autor pudo salir de Finlandia en 1986 y fijar su residencia en Suecia sin necesidad de pasaporte. El autor ha residido desde entonces en Suecia y ha hecho caso omiso de todas las llamadas de las autoridades finlandesas para que cumpliera su servicio militar. Por lo tanto, no resulta sorprendente que el Tribunal Administrativo Supremo de Finlandia rechazara su apelación contra la decisión de la Embajada finlandesa de denegarle el pasaporte. Como observó el Tribunal, el autor era un recluta y no había demostrado que el servicio militar no fuera obstáculo para la obtención del pasaporte.

Lo que se debate ahora no es el derecho del autor a salir de Finlandia. Gracias al acuerdo entre los Estados nórdicos, ha podido hacerlo sin necesidad de pasaporte. Lo que está en juego es su derecho a salir de "cualquier país" y eso, debido al acuerdo mencionado, significa "cualquier otro país nórdico", ya que puede circular libremente dentro de esos países. Sin pasaporte, no puede salir de ningún Estado nórdico para ir a otros países. Me resulta difícil entender que el párrafo 3 del artículo 12 dé derecho al Estado parte a denegar el pasaporte al autor por una de las razones mencionadas en dicho párrafo. Ninguna de ellas justifica la prohibición impuesta por el Estado parte al Sr. Peltonen de salir de cualquier país que no sea Finlandia. A mi juicio, el párrafo 2 del artículo 12 obliga al Estado parte a respetar la libertad del autor de salir de cualquier país que no sea Finlandia concediéndole un pasaporte.

No está justifica la interpretación del párrafo 3 del artículo 12 en el sentido de que autoriza a un Estado parte a denegar el pasaporte a una persona porque el pasaporte le permitiría salir de un país distinto de Finlandia y evitar así cumplir el servicio militar en Finlandia. Esa interpretación permitiría al Estado parte usar y abusar de la negativa a conceder el pasaporte como medio para ejercer presión sobre los reclutas e inducirles a regresar a Finlandia y cumplir su servicio militar y la sanción que se les impusiera por haber hecho caso omiso de las llamadas a filas.

Denegar el pasaporte a fin de imponer restricciones al derecho de una persona a salir libremente de cualquier país no es una medida necesaria para la protección de la seguridad nacional, el orden público o la moral pública. Esta medida sería totalmente incompatible con el contenido y la finalidad del párrafo 3; por lo tanto, soy de la opinión de que el Estado parte ha violado lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 12 al denegar el pasaporte al autor, ya que éste lo necesita para ejercer su derecho a salir de cualquier país.

[Hecho en español, francés e inglés, siendo la inglesa la versión original.]