27º período de sesiones (1986)
Observación general Nº 15
La situación de los extranjeros con arreglo al Pacto
1. En los informes de los Estados Partes con frecuencia no se ha tenido en cuenta
que todos los Estados Partes deben velar por que se garanticen los derechos
reconocidos en el Pacto "a todos los individuos que se encuentren en su
territorio y estén sujetos a su jurisdicción" (párrafo 1 del artículo 2).
En general, los derechos reconocidos en el Pacto son aplicables a todas las
personas, independientemente de la reciprocidad, e independientemente de su
nacionalidad o de que sean apátridas.
2. Así pues, la norma general es que se garanticen todos y cada uno de los derechos
reconocidos en el Pacto, sin discriminación entre nacionales y extranjeros.
Los extranjeros se benefician del requisito general de no discriminación respecto
de los derechos garantizados, conforme al artículo 2 del Pacto. Esta garantía
debe aplicarse por igual a extranjeros y nacionales. Excepcionalmente, algunos
de los derechos reconocidos en el Pacto son expresamente aplicables sólo a los
ciudadanos (art. 25), en tanto que el artículo 13 es aplicable sólo a los extranjeros.
No obstante, la experiencia del Comité en el examen de los informes demuestra
que en algunos países se niegan a los extranjeros otros derechos de los cuales
deberían disfrutar, o que dichos derechos son objeto de limitaciones especiales
que no siempre pueden justificarse con arreglo al Pacto.
3. En muy pocas constituciones se establece la igualdad de los extranjeros con
los nacionales. En algunas constituciones aprobadas más recientemente se hacen
claros distingos entre los derechos fundamentales que son aplicables a todos
y los que se reconocen a los ciudadanos solamente, y se trata de cada uno de
ellos en forma pormenorizada. Sin embargo, en muchos Estados las constituciones
se redactan únicamente con referencia a los nacionales cuando se trata de otorgar
determinados derechos. La legislación y la jurisprudencia también pueden desempeñar
un papel importante en relación con los derechos de los extranjeros. Se ha informado
al Comité de que en algunos Estados los derechos fundamentales, aunque no se
garanticen a los extranjeros en virtud de la Constitución y otras leyes, de
hecho se les reconocen según lo dispuesto en el Pacto. No obstante, en algunos
casos los derechos previstos en el Pacto evidentemente no se han otorgado sin
discriminación respecto de los extranjeros.
4. El Comité considera que, en sus informes, los Estados Partes deben prestar
atención a la situación de los extranjeros, tanto con arreglo a su legislación
como en la práctica. El Pacto otorga plena protección a los extranjeros respecto
de los derechos en él garantizados y sus disposiciones deben ser respetadas
por los Estados Partes en su legislación y en la práctica, según proceda. De
este modo, la situación de los extranjeros mejorará considerablemente. Los Estados
Partes deben velar por que se den a conocer a los extranjeros que se hallen
dentro de su jurisdicción las disposiciones del Pacto y los derechos reconocidos
en éste.
5. El Pacto no reconoce a los extranjeros el derecho a entrar en el territorio
de un Estado Parte ni de residir en él. En principio, corresponde al Estado
decidir a quién ha de admitir en su territorio. Sin embargo, en determinadas
circunstancias un extranjero puede acogerse a la protección del Pacto incluso
respecto de cuestiones de ingreso o residencia, por ejemplo, cuando se plantean
consideraciones de no discriminación, de prohibición de trato inhumano y de
respeto de la vida de la familia.
6. El consentimiento para la entrada puede otorgarse con sujeción a condiciones
relacionadas, por ejemplo, con la circulación, la residencia y el empleo. Un
Estado puede imponer también condiciones generales a un extranjero que se halle
en tránsito. No obstante, una vez que se les permite entrar en el territorio
de un Estado Parte, los extranjeros tienen todos los derechos establecidos en
el Pacto.
7. En consecuencia, los extranjeros tienen el derecho inherente a la vida, protegido
por la ley, y no pueden ser privados de la vida arbitrariamente. No deben ser
sometidos a torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, ni
pueden ser sometidos a esclavitud o servidumbre. Los extranjeros tienen pleno
derecho a la libertad y a la seguridad personales. Si son privados de su libertad
con arreglo a derecho, deben ser tratados con humanidad y con el respeto a la
dignidad inherente de su persona. Un extranjero no puede ser encarcelado por
no cumplir una obligación contractual. Los extranjeros tienen derecho a libertad
de circulación y libre elección de residencia; y tienen libertad para salir
del país. Los extranjeros deben gozar de igualdad ante los tribunales y cortes
de justicia, y tener derecho a ser oídos públicamente y con las debidas garantías
por un tribunal competente, independiente e imparcial establecido por la ley,
en la sustanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra
ellos o para la determinación de sus derechos u obligaciones en un procedimiento
judicial. No puede aplicarse a los extranjeros legislación penal retroactiva
y los extranjeros tienen derecho a que se les reconozca su personalidad jurídica.
Los extranjeros no pueden ser objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en
su vida privada, su familia, su domicilio ni su correspondencia. Tienen derecho
a libertad de pensamiento, de conciencia y de religión, y derecho a expresar
sus opiniones. Los extranjeros disfrutan del derecho de reunión pacífica y del
derecho a asociarse libremente. Pueden contraer matrimonio, si tienen edad para
ello. Sus hijos tienen derecho a las medidas de protección que su condición
de menores requiere. En los casos en que los extranjeros constituyen una minoría,
según se definen éstas en el artículo 27, no se les denegará el derecho a que,
junto con otros miembros de su grupo, disfruten de su propia vida cultural,
profesen y practiquen su propia religión y empleen su propio idioma. Los extranjeros
tienen derecho a la protección de la ley en pie de igualdad. No debe haber discriminación
entre extranjeros y nacionales en la aplicación de estos derechos. Estos derechos
de los extranjeros quedarán restringidos sólo por las limitaciones que puedan
imponerse legalmente con arreglo al Pacto.
8. Una vez que un extranjero se encuentra lícitamente dentro de un territorio,
su libertad de circulación en el territorio y su derecho a salir de él pueden
limitarse sólo de conformidad con lo previsto en el párrafo 3 del artículo 12.
Con arreglo a lo previsto en esa disposición, será necesario justificar las
diferencias de trato a ese respecto entre extranjeros y nacionales, o entre
diferentes categorías de extranjeros. Como tales restricciones, entre otras
cosas, deben ajustarse a los demás derechos reconocidos en el Pacto, los Estados
Partes, al limitar la libertad de circulación de un extranjero o al deportar
a éste a un tercer país, no podrán impedir arbitrariamente que regrese a su
propio país (párrafo 4 del artículo 12).
9. En muchos informes se ha proporcionado información insuficiente respecto
de asuntos relacionados con el artículo 13. Este artículo es aplicable a todos
los procedimientos que tengan por objeto la salida obligatoria de un extranjero,
se describa ésta en el derecho nacional como expulsión o de otra forma. Si estos
procedimientos entrañan detención, tal vez también sean aplicables las salvaguardias
del Pacto relativas a la privación de la libertad (arts. 9 y 10). Si la detención
obedece concretamente a fines de extradición, tal vez sean aplicables otras
disposiciones del derecho nacional o internacional. Normalmente se debe permitir
que todo extranjero expulsado se dirija a cualquier país que acceda a recibirlo.
Los derechos establecidos en el artículo 13 sólo protegen a los extranjeros
que se encuentren lícitamente en el territorio de un Estado Parte. Ello significa
que para determinar el carácter de esa protección debe tenerse en cuenta el
derecho nacional relativo a las exigencias en materia de entrada y estancia
y que, en particular, quienes hayan entrado ilícitamente y los extranjeros que
hayan permanecido más tiempo que el permitido por la ley o indicado en el permiso
que se les haya extendido, no están amparados por sus disposiciones. No obstante,
si la cuestión controvertida es la licitud de su entrada o permanencia, toda
decisión a este respecto que desemboque en su expulsión o deportación debe adoptarse
con arreglo a lo previsto en el artículo 13. Corresponde a las autoridades competentes
del Estado Parte, de buena fe y en el ejercicio de sus atribuciones, aplicar
e interpretar el derecho interno, observando, sin embargo, las exigencias previstas
en el Pacto, como la igualdad ante la ley (art. 26).
10. El artículo 13 regula directamente sólo el procedimiento y no los fundamentos
sustantivos de la expulsión. No obstante, al permitir solamente las expulsiones
"en cumplimiento de una decisión adoptada conforme a la ley", su objetivo
es claramente impedir las expulsiones arbitrarias. Por otra parte, otorga a
cada extranjero el derecho a que se adopte una decisión en su propio caso y,
por lo tanto, el artículo 13 no se cumple con leyes o decisiones que dispongan
expulsiones colectivas o en masa. Este entendimiento, en opinión del Comité,
queda confirmado por otras disposiciones relativas al derecho a aducir argumentos
contra la expulsión y a que la decisión sea sometida a revisión ante la autoridad
competente o bien ante la persona o personas designadas por ella, y a hacerse
representar ante ellas. Se deben dar a los extranjeros plenas facilidades para
entablar recursos en contra de la expulsión de manera que ese derecho sea efectivo
en todas las circunstancias de su caso. Los principios del artículo 13 relativos
a la apelación de la expulsión y al derecho a la revisión del caso por la autoridad
competente sólo pueden dejar de aplicarse por "razones imperiosas de seguridad
nacional". En la aplicación del artículo 13 no se puede discriminar entre
las diferentes categorías de extranjeros.