Cinquante-troisième session

Présentée par : Joszef Debreczeny [représenté par un conseil]

Au nom de : L'auteur

État partie : Pays-Bas

Date de la décision concernant la recevabilité : 14 octobre 1993

Le Comité des droits de l'homme, institué conformément à l'article 28 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques,

Réuni le 3 avril 1995,

Ayant achevé l'examen de la communication No 500/1992 présentée au Comité des droits de l'homme par Joszef Debreczeny en vertu du Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques,

Ayant tenu compte de toutes les informations écrites qui lui ont été communiquées par l'auteur de la communication, son conseil et l'État partie,

Adopte les constatations suivantes au titre du paragraphe 4 de l'article 5 du Protocole facultatif.

1. L'auteur de la communication est Joszef Debreczeny, citoyen néerlandais demeurant à Damwoude (municipalité de Dantumadeel) aux Pays-Bas. Il se déclare victime d'une violation par les Pays-Bas, des articles 25 et 26, lus conjointement avec le paragraphe 1 de l'article 2 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Il est représenté par un conseil.

Les faits présentés par l'auteur

2.1 L'auteur indique que, lors des élections municipales générales, il a été élu au conseil municipal de Dantumadeel, le 23 mars 1990. Toutefois, par une décision du 10 avril 1990, le conseil a refusé de l'admettre parmi ses membres, considérant que son emploi de brigadier de la police nationale affecté à Dantumadeel était incompatible avec la qualité de conseiller municipal en vertu du paragraphe f) de l'article 25 de la Gemeentewet (loi sur les municipalités), qui stipule que la qualité de conseiller municipal est incompatible, notamment, avec un emploi dans la fonction publique subordonné aux autorités locales.

2.2 L'auteur a fait appel de la décision devant le Raad van State (Conseil d'État), qui l'a débouté, le 26 avril 1990. Le Raad a considéré que la position de subordination de l'auteur, appelé en sa qualité d'agent de la police nationale affecté à Dantumadeel à travailler sous l'autorité directe du maire de cette municipalité, afin d'assurer le maintien de l'ordre public et d'exécuter d'autres tâches auxiliaires, était incompatible avec l'exercice de fonctions au sein du conseil municipal, qui est présidé par le maire.

2.3 Étant donné que le Raad van State est le tribunal administratif suprême des Pays-Bas, l'auteur considère avoir épuisé tous les recours internes. Il précise que l'affaire n'a été soumise à aucune autre instance internationale d'enquête ou de règlement.

La plainte

3.1 L'auteur fait valoir que le refus de l'admettre parmi les membres du conseil municipal de Dantumadeel constitue une violation des droits qui lui sont garantis au titre des alinéas a) et b) de l'article 25 du Pacte. Il soutient que tout citoyen légalement élu devrait avoir le droit d'être membre du conseil municipal de son lieu de résidence et que l'application qui a été faite des règlements pertinents à son égard constitue une limitation abusive de ce droit au sens de l'article 25 du Pacte.

3.2 Selon l'auteur, sa subordination au maire de Dantumadeel est purement théorique; il est rare que le maire donne directement des ordres aux brigadiers de police. À l'appui de ses dires, il fait observer que les agents de la police nationale sont nommés par le Ministre de la justice et que le maire n'a donc autorité sur eux que pour ce qui concerne le maintien de l'ordre; or, en la matière, le maire n'est pas responsable devant le conseil municipal mais devant le Ministre de l'intérieur.

3.3 L'auteur affirme qu'il y a également eu, dans son cas, violation de l'article 26 du Pacte puisque l'accès au conseil municipal n'est pas refusé aux pompiers ni aux enseignants locaux alors qu'ils sont aussi, dans leur travail, subordonnés au maire de la municipalité. Il ajoute que d'autres conseils municipaux n'ont pas contesté la capacité des fonctionnaires de police locaux dûment élus et cite en exemple le cas des municipalités de Sneek et de Wapenveld.

Observations de l'État partie sur la question de la recevabilité et commentaires de l'auteur

4.1 Dans une réponse datée du 27 octobre 1992, l'État partie fournit des renseignements sur les faits et sur le contexte juridique de cette affaire. Il indique que le droit de voter et d'être candidat à des élections est énoncé à l'article 4 de la Constitution des Pays-Bas, qui stipule que "Tout Néerlandais a un même droit d'élire les membres des organes représentatifs généraux ainsi que d'être élu membre de ces organes, sous réserve des restrictions et exceptions établies par la loi".

4.2 Conformément à la Constitution, l'article 25 de la loi sur les municipalités énumère les fonctions qui sont incompatibles avec la qualité de membre du conseil municipal. Trois groupes de fonctions sont visées : a) les fonctions comportant l'exercice d'une autorité ou d'une supervision sur le conseil municipal; b) les fonctions soumises à la supervision d'une autorité administrative municipale; c) les fonctions qui, de par leur nature, ne peuvent être combinées avec l'exercice d'un mandat au conseil municipal. L'État partie explique que ces exclusions ont pour but de garantir l'intégrité des institutions municipales et de protéger ainsi le processus démocratique de prise de décisions, en prévenant les conflits d'intérêts.

4.3 Conformément au paragraphe 1 f) de l'article 25 de la loi, la qualité de conseiller municipal est incompatible avec un emploi de fonctionnaire nommé par ou pour le compte de l'autorité municipale ou subordonné à cette autorité. Des exceptions à ce principe d'incompatibilité sont prévues pour les fonctionnaires de l'état civil, pour les enseignants des écoles publiques et pour les personnes offrant leurs services à titre bénévole.

4.4 Les agents de la police nationale sont nommés par le Ministre de la justice mais sont, conformément à l'article 35 de la loi sur la police, soumis à l'autorité du maire lorsqu'ils s'emploient à maintenir l'ordre. L'État partie fait valoir qu'étant donné qu'il existe en ce cas un lien de subordination pouvant donner naissance à des conflits d'intérêts, il est raisonnable de ne pas autoriser ces fonctionnaires de police à devenir membres du conseil municipal de la municipalité dans laquelle ils sont affectés.

4.5 En ce qui concerne la recevabilité de la communication, l'État partie concède que tous les recours internes ont été épuisés. Toutefois, selon lui, l'incompatibilité entre les fonctions de conseiller municipal et l'emploi de l'auteur au sein de la police nationale découlant de la loi sur les municipalités constitue une restriction raisonnable du droit de l'auteur d'être élu comme membre d'un organe représentatif et se fonde sur des raisons objectives. Il affirme en conséquence que l'auteur ne peut se prévaloir de l'article 2 du Protocole facultatif et que sa communication devrait donc être déclarée irrecevable.

5.1 Dans ses commentaires sur la réponse de l'État partie, l'auteur objecte qu'il n'existe pas de conflits d'intérêts entre ses fonctions d'agent de la police nationale et celles de conseiller municipal. Il fait valoir que c'est le conseil, et non le maire, qui est la plus haute autorité de la municipalité et qu'en ce qui concerne le maintien de l'ordre public, le maire est responsable devant le Ministre de la justice et non devant le conseil.

5.2 L'auteur fait référence à sa communication initiale et affirme qu'il existe une inégalité de traitement entre les agents de la police nationale et les autres fonctionnaires soumis à l'autorité municipale. À cet égard, il indique que jusqu'en 1982, l'accès aux conseils municipaux était également fermé aux enseignants des écoles publiques, mais qu'ils peuvent maintenant y être élus, à la suite d'un amendement de la loi. L'auteur fait valoir, en conséquence, qu'il n'existe aucune raison valable de considérer que ses fonctions d'agent de la police nationale sont incompatibles avec la qualité de conseiller municipal.

Décision du Comité concernant la recevabilité

6. À sa quarante-neuvième session, le Comité a examiné la question de la recevabilité de la communication. Il a noté l'argument de l'État partie selon lequel les restrictions apportées à l'éligibilité de l'auteur au conseil municipal de Dantumadeel étaient raisonnables au sens de l'article 25 du Pacte. Le Comité a estimé que la question de savoir si les restrictions étaient raisonnables devait être examinée quant au fond, compte tenu des articles 25 et 26 du Pacte. Le 14 octobre 1993 il a donc déclaré la communication recevable.

Observations de l'État partie sur le fond et commentaires de l'auteur

7.1 Dans des observations datées du 17 août 1994, l'État partie réaffirme que la Constitution des Pays-Bas garantit le droit de voter et d'être candidat à des élections, et que l'article 25 de la loi sur les municipalités, qui était en vigueur au moment où M. Debreczeny a été élu, énumère les fonctions jugées incompatibles avec la qualité de conseiller municipal. Conformément à cet article, les fonctionnaires subordonnés à l'autorité municipale ne peuvent pas siéger au conseil municipal. L'État partie rappelle que la raison pour laquelle certaines catégories de personnes ne sont pas admises à siéger au conseil municipal est la nécessité de garantir l'intégrité des institutions municipales et de protéger ainsi le processus démocratique de prise de décisions, en prévenant les conflits d'intérêts.

7.2 L'État partie explique que l'expression "autorité municipale" utilisée à l'article 25 de la loi désigne le conseil municipal, l'administration locale et le maire. Il fait observer que si des personnes subordonnées dans leurs fonctions à des organes administratifs municipaux autres que le conseil devaient siéger au conseil municipal, cela porterait aussi atteinte à l'intégrité de l'administration municipale, étant donné que le conseil, en tant que plus haute autorité administrative, peut demander des comptes à ces organes.

7.3 L'État partie explique que les agents de la police nationale, comme M. Debreczeny, sont nommés par le Ministre de la justice, mais sont, conformément à l'article 35 de la loi sur la police qui était en vigueur au moment de l'élection de M. Debreczeny, subordonnés à une autorité municipale, à savoir le maire, pour ce qui a trait au maintien de l'ordre et aux interventions en situation d'urgence. À cet égard, le maire est habilité à donner des instructions aux agents de police et à publier les arrêtés et règlements nécessaires; il est responsable devant le conseil de toutes les mesures prises. Par conséquent, si des agents de police pouvaient exercer des fonctions au sein du conseil municipal, ils devraient d'un côté obéir au maire et de l'autre lui demander des comptes. Selon l'État partie, cette situation donnerait lieu à des conflits d'intérêts inacceptables et le processus démocratique de prise de décisions perdrait de son intégrité. L'État partie affirme donc que les restrictions empêchant les agents de police de faire partie du conseil de la municipalité où ils sont affectés sont raisonnables et ne constituent pas une violation de l'article 25 du Pacte.

7.4 En ce qui concerne l'argument de l'auteur, qui avance que ces restrictions ne s'appliquent pas aux pompiers et aux enseignants, l'État partie signale que l'article 25 de la loi sur les municipalités prévoit deux exceptions à la règle générale exposée : ne sont pas visés ceux qui travaillent pour les services d'intervention d'urgence, à titre bénévole ou en vertu d'obligations statutaires, et le personnel enseignant. L'État partie explique qu'aux Pays-Bas, les brigades de sapeurs-pompiers sont composées de professionnels et de pompiers volontaires. Selon la loi, seuls les volontaires peuvent être membres du conseil municipal; les pompiers professionnels n'ont pas le droit, eux non plus, de siéger au conseil de la municipalité dans laquelle ils travaillent. L'État partie reconnaît qu'officiellement, les pompiers volontaires sont nommés par l'autorité municipale et sont subordonnés à celle-ci, mais il estime que la simple subordination formelle au conseil municipal ne constitue pas en soi une raison suffisante pour refuser à un citoyen le droit d'être élu au conseil; en outre, il faut qu'il existe un risque réel de conflit entre les intérêts des individus en tant que serviteurs de l'État et leurs intérêts en tant que conseillers, qui menace de porter atteinte à l'intégrité des relations entre les institutions municipales. Étant donné que les bénévoles sont plus indépendants que les professionnels (qui dépendent matériellement de leur poste) à l'égard des services pour lesquels ils travaillent, l'État partie fait valoir que le risque d'un conflit d'intérêts dans le cas des bénévoles est négligeable et qu'il ne serait donc pas raisonnable de restreindre leur droit constitutionnel d'être élus à un organe représentatif général.

7.5 L'État partie explique en outre que les établissements scolaires privés et publics coexistent en toute égalité aux Pays-Bas et que les enseignants des établissements publics sont nommés par l'autorité municipale. On peut donc dire que théoriquement il existe une relation hiérarchique. Toutefois, l'État partie signale que la politique en matière d'éducation aux Pays-Bas est avant tout l'affaire de l'État et que les critères de compétence et les modalités de financement sont fixés par la loi. Les établissements scolaires publics sont contrôlés au niveau national par l'Inspection centrale de l'enseignement et non par l'autorité municipale. Il ne risque donc pas d'y avoir conflit d'intérêts entre le devoir d'obéissance à l'égard de l'autorité municipale et la possibilité de lui demander des comptes, comme dans le cas des agents de police. L'État partie estime par conséquent qu'il serait déraisonnable de restreindre le droit des enseignants d'être élus au conseil municipal.

7.6 En outre, s'agissant des cas dans lesquels, selon l'auteur, des policiers locaux ont pu devenir membres de leurs conseils municipaux respectifs, l'État partie souligne tout d'abord que les Pays-Bas forment un État unitaire décentralisé et que les autorités municipales sont habilitées à régler et à gérer leurs propres affaires. En ce qui concerne les élections, ce sont les municipalités elles-mêmes qui sont chargées en premier lieu de veiller à ce que la composition des conseils soit adéquate et conforme à la loi. Autrement dit, si un candidat a été élu, il appartient au conseil de décider s'il peut être admis à occuper son siège ou si des obstacles juridiques l'en empêchent. Il peut être fait appel de la décision du conseil auprès d'un tribunal administratif; les parties intéressées peuvent en outre saisir un tribunal administratif si elles estiment que tel ou tel conseiller n'aurait pas dû être admis.

7.7 Dans le cas de la ville de Sneek, mentionné par l'auteur, l'État partie indique que l'agent de police qui a été nommé au conseil municipal était employé par la police fluviale nationale et affecté à Leeuwarden. De ce fait, il n'était pas subordonné à la municipalité de Sneek ni nommé par celle-ci et sa fonction n'est donc pas incompatible avec la qualité de conseiller municipal.

7.8 Dans le cas de Heerde, également mentionné par l'auteur, l'État partie reconnaît qu'entre 1982 et 1990, un agent de la police nationale, appartenant aux services de police de Heerde, a exercé des fonctions au sein du conseil municipal de cette ville. Il admet que l'exercice de ces fonctions était contraire à la loi, mais objecte que c'est parce qu'aucune partie intéressée n'a contesté devant un tribunal l'élection du policier au conseil municipal, qu'il a pu conserver son siège. L'État partie fait valoir que "ce n'est pas parce qu'un agent de police en poste à Heerde a occupé illégalement un siège au conseil de la municipalité dans laquelle il était employé que M. Debreczeny peut aussi occuper illégalement un siège au conseil de la municipalité dans laquelle il est employé". L'État partie ajoute que le principe d'égalité ne peut être invoqué pour répéter une erreur commise dans l'application de la loi.

7.9 En conclusion, l'État partie estime qu'il n'y a aucune raison de conclure qu'il y a eu violation des articles 25 et 26 du Pacte dans le cas de l'auteur. Il fait valoir que les dispositions figurant à l'article 25 de la loi sur les municipalités, qui régissent la compatibilité des fonctions avec la qualité de conseiller municipal, sont tout à fait raisonnables et que pour protéger le processus démocratique de prise de décisions, il faut empêcher les personnes exerçant certaines fonctions de siéger aux conseils municipaux si cela comporte un risque inacceptable de conflit d'intérêts. Pour éviter que cette règle générale ne restreigne de façon déraisonnable le droit de se présenter à des élections, des exceptions ont été prévues pour les pompiers volontaires et les enseignants et l'incompatibilité entre la qualité de conseiller municipal et les fonctions d'agent de police a été limitée au conseil de la municipalité dans laquelle l'agent en question est employé.

8.1 Dans ses commentaires sur la réponse de l'État partie, le conseil de l'auteur estime que l'interprétation de l'article 25 de la loi sur les municipalités donnée par l'État partie, qui affirme que l'incompatibilité des fonctions est limitée aux agents de police élus au conseil de la municipalité dans laquelle ils sont employés, est trop étroite. D'après lui, la loi s'applique en réalité à toutes les municipalités dans lesquelles l'intéressé peut être théoriquement appelé à exercer ses fonctions. À cet égard, le conseil souligne que le cas de l'agent de police siégeant au conseil municipal de Sneek est donc également contraire à la loi puisque, bien que l'agent en question soit en poste à Leeuwarden, la région dans laquelle il peut être appelé à travailler inclut la municipalité de Sneek.

8.2 S'agissant de l'exception prévue pour les pompiers volontaires, le conseil signale que ces derniers reçoivent une rémunération pour leurs services et qu'ils sont nommés par l'autorité municipale alors que les agents de la police nationale sont nommés par le Ministre de la justice. Pour ce qui est du personnel enseignant, qui est nommé par l'autorité municipale, le conseil fait observer qu'il existe un risque bien réel, et non pas seulement théorique, de conflit d'intérêts, en particulier dans le cas du directeur d'un établissement scolaire exerçant les fonctions de conseiller municipal. En réponse à l'argument de l'État partie selon lequel le règlement concernant le personnel enseignant est élaboré au niveau national, le conseil objecte qu'il en est ainsi également des agents de la police nationale.

8.3 Le conseil fait valoir qu'il n'est pas raisonnable de laisser les enseignants être au conseil municipal tout en maintenant le principe de l'incompatibilité pour les agents de police. À cet égard, il fait observer que 99 % des agents de la police nationale ne prennent pas directement leurs ordres du maire mais de leur supérieur immédiat, avec lequel le maire est en contact.

8.4 Le conseil fait en outre référence au débat parlementaire tenu en 1981, à l'issue duquel il a été décidé de ne plus appliquer les règles d'incompatibilité au personnel enseignant. Au cours de ce débat, le caractère général des incompatibilités qui demeurent a été jugé arbitraire ou insuffisamment fondé. À cet égard, le conseil indique que le Parlement a justifié l'exception concernant le personnel enseignant en se référant notamment à l'article 52 de la loi sur les municipalités selon lequel un conseiller doit s'abstenir de voter sur des questions qui le concernent directement. Il a été estimé que cette clause était suffisante pour garantir le bon fonctionnement du processus de prise de décisions au conseil municipal. En outre, il a été fait observer qu'il appartenait à l'électorat, aux partis politiques et aux personnes concernées de veiller à ce que les règles démocratiques soient observées.

8.5 Le conseil soutien que les mêmes arguments s'appliquent à la fonction des agents de la police nationale qui souhaitent occuper leur siège au conseil municipal. Il estime que le risque d'apparition de complications dans certains cas ne justifie pas l'interdiction absolue signifiée à M. Debreczeny. Il conclut donc que la restriction du droit d'être élu dont il a fait l'objet n'était pas raisonnable. À cet égard, il mentionne une déclaration faite par le gouvernement pendant le débat parlementaire sur la restructuration des forces de l'ordre, selon laquelle l'accès au conseil municipal doit être interdit aux membres d'une unité régionale des forces de police en exercice uniquement s'il est possible que l'unité en question basée dans une municipalité soit largement déployée pour assurer le maintien de l'ordre public.

Questions qui se posent au Comité et procédures à suivre

9.1 Le Comité des droits de l'homme a examiné la présente communication en tenant compte de toutes les informations que les parties lui avaient communiquées conformément au paragraphe 1 de l'article 5 du Protocole facultatif.

9.2 Le Comité doit déterminer si l'application des restrictions prévues à l'article 25 de la loi sur les municipalités, qui a empêché l'auteur d'occuper son siège au conseil municipal de Dantumadeel auquel il avait été élu, constitue pour l'auteur une violation du droit garanti à l'article 25 b) du Pacte. Le Comité note que le droit énoncé à l'article 25 n'est pas un droit absolu et que des restrictions peuvent y être apportées à condition qu'elles ne soient pas discriminatoires ou déraisonnables.

9.3 Le Comité constate que les restrictions qui peuvent être apportées au droit d'être élu au conseil municipal sont régies par la loi et sont fondées sur des critères objectifs, à savoir la nomination de l'élu à son poste par l'autorité municipale ou sa subordination à celle-ci. Prenant note des raisons invoquées par l'État partie pour justifier ces restrictions, qui visent en particulier à garantir le processus démocratique de prise de décisions en évitant les conflits d'intérêts, le Comité considère que ces restrictions sont raisonnables et compatibles avec l'objectif de la loi. Le Comité fait observer à ce propos que les normes juridiques concernant la partialité, par exemple l'article 52 de la loi sur les municipalités invoqué par l'auteur, ne régleront probablement pas la question de l'équilibre des intérêts en général. Le Comité fait observer que l'auteur qui, au moment de son élection au conseil de Dantumadeel, exerçait les fonctions d'agent de la police nationale à Dantumadeel et était de ce fait subordonné, pour tout ce qui a trait à l'ordre public, au maire de Dantumadeel qui doit lui-même rendre compte au conseil des mesures prises à cet égard. Dans ces conditions, le Comité considère qu'un conflit d'intérêt pouvait effectivement naître et que l'application de ces restrictions à l'auteur ne constitue donc pas une violation de l'article 25 du Pacte.

9.4 L'auteur a également affirmé que l'application des restrictions dans son cas constituait une violation de l'article 26 du Pacte, car a) les restrictions ne s'appliquent pas aux pompiers volontaires et aux enseignants; et b) dans deux cas, des agents de police ont été autorisés à entrer au conseil de la municipalité dans laquelle ils exerçaient leurs fonctions. Le Comité note que l'exception concernant les pompiers volontaires et les enseignants est prévue par la loi et se fonde sur des critères objectifs, à savoir, pour les pompiers volontaires, le fait qu'ils ne dépendent pas d'un revenu et, pour les enseignants, le fait qu'ils ne sont pas sous la supervision directe de l'autorité municipale. En ce qui concerne les deux cas particuliers mentionnés par l'auteur, le Comité considère que même si les agents de police concernés étaient dans la même situation que l'auteur et ont été illégalement autorisés à occuper leur siège au conseil, l'inobservation d'une disposition législative dans des cas isolés ne représente pas un motif suffisant pour conclure que son application dans d'autres cas est discriminatoire Voir aussi la décision du Comité concluant à l'irrecevabilité de la communication No 273/1988 (B.d.B. c. Pays-Bas), adoptée le 30 mars 1989, dans laquelle le Comité a déclaré qu'il n'était "pas compétent pour examiner des erreurs qui auraient été commises dans l'application des lois à l'endroit d'autres personnes que les auteurs de la communication" (par. 6.6).. À cet égard, le Comité note que l'auteur n'a pas évoqué de motifs particuliers de discrimination et que l'État partie a expliqué pourquoi des traitements différents étaient appliqués, déclarant que, dans un cas, les faits étaient sensiblement différents et que, dans l'autre, la qualité de membre du conseil municipal était illégale mais que le tribunal n'avait jamais eu la possibilité d'examiner la question puisqu'il n'avait jamais été saisi de l'affaire par l'une des parties intéressées. Le Comité conclut par conséquent que, dans le cas de M. Debreczeny, les faits ne font apparaître aucune violation de l'article 26 du Pacte.

10. Le Comité des droits de l'homme, agissant en vertu du paragraphe 4 de l'article 5 du Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques, estime que les faits dont il est saisi ne font apparaître aucune violation de l'un quelconque des articles du Pacte.

[Adopté en anglais (version originale), et traduit en espagnol et en français. Sera ultérieurement publié en arabe, chinois et russe et fera partie du rapport annuel du Comité à l'Assemblée générale]