Bibliothèque des Droits de la Personne de l'Université du Minnesota

ANNEXE

Constatations du Comité des droits de l'homme au

titre du paragraphe 4 de l'article 5 du Protocole

facultatif se rapportant au Pacte international

- Cinquante-et-unième session -

Le Comité des droits de l'homme, institué en vertu de l'article 28 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques,

Ayant achevé l'examen de la communication No 455/1991 présentée au Comité des droits de l'homme par M. Allan Singer en vertu du Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques,

Ayant tenu compte de toutes les informations écrites qui lui ont été communiquées par l'auteur de la communication et l'État partie intéressé,

Adopte les constatations suivantes au titre du paragraphe 4 de l'article 5 du Protocole facultatif.

1. L'auteur de la communication est Allan Singer, citoyen canadien né en 1913, résidant à Montréal (Canada). Il prétend être victime d'une "discrimination de langue" de la part du Canada, en violation du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, dont il n'invoque cependant pas expressément l'article 26.

2.1 L'auteur gère une entreprise de papeterie et d'imprimerie à Montréal. Sa clientèle est en majorité, mais pas exclusivement, anglophone. À partir de 1978, l'auteur a été sommé à plusieurs reprises par les autorités du Québec de remplacer les inscriptions commerciales en anglais placées à l'extérieur de son magasin par des inscriptions en français. À chaque fois, il a plaidé sa cause devant des juridictions locales, en faisant valoir que la Charte de la langue française (loi No 101) était discriminatoire, en ce qu'elle limitait l'utilisation de la langue anglaise à des fins commerciales. En particulier, l'article 58 de la loi No 101 lui interdisait de placer des inscriptions commerciales en anglais à l'extérieur de son magasin. En octobre 1978, la cour des sessions de Montréal l'a débouté de sa plainte; la cour supérieure du Québec (Montréal) en a fait de même le 26 mars 1982, ainsi que la Cour d'appel du Québec en décembre 1986.

2.2 L'auteur a alors saisi la Cour suprême du Canada, qui a décidé que l'obligation d'employer exclusivement le français pour la publicité commerciale à l'extérieur était anticonstitutionnelle et a déclaré nulles et sans effet plusieurs dispositions de la Charte de la langue française. La législature du Québec a cependant adopté une nouvelle loi, la loi No 178, le 22 décembre 1988, qui visait expressément à empêcher l'exécution de l'arrêt rendu une semaine auparavant par la Cour suprême du Canada. L'auteur affirme qu'il a de ce fait épuisé tous les recours disponibles.

3. L'auteur prétend que la loi No 101, telle qu'elle a été modifiée par la loi No 178, est discriminatoire, en ce qu'elle limite l'emploi de l'anglais à la publicité commerciale à l'intérieur et met les firmes qui exercent leurs activités en anglais dans une position désavantageuse par rapport à celles qui emploient le français.

4.1 Bien qu'ayant été modifiées à plusieurs reprises, les dispositions initiales pertinentes de la Charte de la langue française (loi No 101, S.Q. 1977, C-5) restent identiques quant au fond. En 1977, l'article 58 était libellé comme suit :

4.2 Le texte initial de l'article 58 a été remplacé, en 1983, par l'article premier de la loi modifiant la Charte (S.Q. 1983, C-56), libellé comme suit :

4.3 La Cour suprême ayant déclaré la législation linguistique initiale inconstitutionnelle par son arrêt La Chaussure Brown et consorts c. le Procureur général du Québec (1989) 90 N.R. 84, l'article 58 de la Charte a été modifié par l'article premier de la loi No 178. Tout en apportant des modifications en matière d'affichage public à l'intérieur des lieux de travail, le nouveau texte réaffirme l'obligation d'employer le français dans l'affichage public extérieur.

4.4 Le libellé de l'article 58 de la Charte, tel que modifié en 1989 par l'article premier de la loi No 178, était le suivant :

4.5 L'article 6 de la loi No 178 a modifié l'article 68 de la Charte, dont le libellé était le suivant :

4.6 L'article 10 de la loi No 178 comportait une clause dite dérogatoire qui stipulait ce qui suit :

4.7 Une autre clause dérogatoire est prévue à l'article 33 de la Charte canadienne des droits et libertés de la personne, qui stipule que :

5.1 Le texte de la communication a été transmis à l'État partie, conformément à l'article 91 du règlement intérieur du Comité, le 5 août 1991. Dans les observations qu'il a soumises le 6 mars 1992 et qui avaient trait également aux communications Nos 359/1989 et 385/1989^a, l'État partie notait qu'un certain nombre de plaideurs avaient contesté la validité de la loi No 178 devant les tribunaux québécois et que la Cour du Québec avait tenu des auditions sur cette question le 14 janvier 1992. Cette procédure est toujours en cours, et les avocats du Gouvernement provincial du Québec devaient présenter le point de vue du Québec les 23 et 24 mars 1992.

5.2 L'État partie soutenait que l'auteur était habilité en vertu du Code de procédure civile du Québec à demander un jugement déclaratoire disposant que la loi No 178 n'est pas valide, et ce indépendamment du fait que des poursuites criminelles aient été engagées ou non contre lui. Il soutenait que, conformément au principe bien établi qu'il faut avoir épuisé les recours internes utiles avant de faire appel à la juridiction d'un organe international, les tribunaux canadiens devraient avoir la possibilité de se prononcer sur la validité de la loi No 178, avant que la question ne soit examinée par le Comité des droits de l'homme.

5.3 L'État partie soutenait, en outre, que la clause dérogatoire figurant à l'article 33 de la Charte canadienne des droits et libertés est compatible avec les obligations du Canada au titre du Pacte, en particulier celle de l'article 4 et celle que lui impose l'article 2 de garantir à ses citoyens des recours en justice. Il expliquait, premièrement, que l'utilisation de l'article 33 est limitée à des conditions exceptionnelles. Deuxièmement, l'article 33 traduirait un juste équilibre entre le rôle dévolu aux représentants élus et celui reconnu aux tribunaux en matière d'interprétation des droits : "Un système dans lequel seuls les tribunaux auraient voix au chapitre quant à toutes les questions touchant les droits des citoyens ne respecterait pas l'un des principes clefs de la démocratie : la participation des citoyens à des assemblées élues et responsables devant le public des décisions qu'elles prennent relativement aux questions de justice sociale et politique... La clause dérogatoire établit un contrepoids législatif limité dans un système où, autrement, les tribunaux auraient le dernier mot à dire en matière de droits de la personne."

5.4 Enfin, le Gouvernement canadien affirmait que l'existence de l'article 33 en soi n'est pas contraire à l'article 4 du Pacte et que l'utilisation de l'article 33 de la Charte n'équivaut pas nécessairement à une dérogation interdite par le Pacte : "Le Canada doit veiller à ce que l'article 33 ne soit jamais invoqué dans des circonstances où il y aurait contravention au droit international. La Cour suprême du Canada a d'ailleurs affirmé que 'les obligations internationales du Canada ... devraient [régir] ... l'interprétation du contenu des droits garantis par la Charte'." Ainsi, une dérogation législative ne pourrait jamais être invoquée pour autoriser des actes qui sont clairement prohibés par le droit international. Par conséquent, la dérogation législative figurant à l'article 33 était, selon le gouvernement, compatible avec le Pacte.

5.5 L'État partie demandait donc au Comité de déclarer la communication irrecevable.

6.1 Dans ses observations, l'auteur affirmait attaquer la loi No 101 et non pas la loi No 178 et invoquer ce qu'il jugeait être des violations par l'État partie des dispositions de la Loi constitutionnelle canadienne de 1867 et non pas de la Loi constitutionnelle de 1982. Il faisait valoir que toute contestation de la législation en cause serait vaine, le Gouvernement québécois ayant décidé de contourner l'arrêt de la Cour suprême du 15 décembre 1988 en promulguant la loi No 178 une semaine plus tard.

6.2 L'auteur soutenait que la clause dérogatoire de l'article 33 de la Charte canadienne des droits et libertés ne s'appliquait pas dans son cas, puisqu'il avait été inculpé de violation de la Charte de la langue française en 1978, avant que l'article 33 n'ait pris effet. Il faisait valoir, à cet égard, qu'aucun Gouvernement canadien ne peut supprimer des libertés qui étaient reconnues avant que la Charte n'ait vu le jour, et que la tradition canadienne des libertés civiles veut que des droits puissent être étendus mais non pas restreints.

6.3 Enfin, l'auteur affirmait que la clause dérogatoire de l'article 33 nie les droits consacrés dans la Charte, puisqu'il permet aux assemblées législatives (provinciales) "d'attaquer les minorités et de suspendre leurs droits pendant une période de cinq ans".

7.1 À sa quarante-septième session et après l'adoption par le Comité de ses constatations concernant les communications Nos 359/1989 et 385/1989^a, dans lesquelles des points similaires étaient soulevés, le Comité a examiné la recevabilité de la communication. Il a rejeté l'affirmation de l'État partie selon laquelle l'auteur disposait encore de recours efficaces. À ce propos, il a relevé qu'en dépit du fait que les dispositions législatives protégeant le "visage linguistique" du Québec avaient été modifiées à plusieurs reprises et que certaines avaient été déclarées inconstitutionnelles successivement par la Cour supérieure, la Cour d'appel et la Cour suprême, la seule conséquence avait été le remplacement de ces dispositions par d'autres qui étaient identiques quant au fond mais renforcées par la clause dérogatoire de l'article 10 de la loi No 178.

7.2 Quant à la question de savoir si un jugement déclaratoire invalidant la loi No 178 constituerait pour l'auteur un recours utile, le Comité note qu'un tel jugement laisserait intacte la Charte de la langue française, le législateur québécois pouvant toujours le contourner en remplaçant les dispositions invalidées par des dispositions qui ne changeraient rien au fond et en invoquant la clause dérogatoire de la Charte des droits et libertés du Québec.

7.3 Le Comité a considéré que l'auteur avait fait des efforts raisonnablement suffisants pour étayer ses allégations aux fins de la recevabilité. Le fait que l'auteur n'ait spécifiquement contesté que la loi No 101, qui a été modifiée par la loi No 178 en 1988, n'exclut pas que le Comité puisse examiner la compatibilité de ces deux lois avec le Pacte, puisque la question centrale — la discrimination fondée sur la langue en matière d'affichage commercial extérieur — demeure la même.

Précisions et observations de l'État partie quant à la recevabilité et au fond de la communication et observations de l'auteur à ce sujet

8.1 Par une lettre datée du 4 mai 1994, l'État partie transmet un exposé du Gouvernement provincial du Québec, en date du 21 février 1994, dans lequel celui-ci fait valoir que l'auteur allègue devant le Comité des violations des droits de sa société "Allan Singer Limited". Il relève que, en vertu de l'article premier du Protocole facultatif se rapportant au Pacte et du paragraphe a) de l'article 90 du Règlement intérieur du Comité, seuls les particuliers peuvent présenter une communication au Comité des droits de l'homme. En se référant à la jurisprudence^b du Comité, le Gouvernement provincial du Québec soutient qu'une société constituée conformément à la législation du Québec n'a pas qualité pour saisir le Comité.

8.2 En ce qui concerne l'allégation de l'auteur au titre de l'article 26 du Pacte, le Gouvernement provincial du Québec se réfère aux conclusions du Comité concernant les communications Nos 359/1989 (Ballantyne/Davidson c. Canada) et 385/1989 (McIntyre c. Canada), selon lesquelles les articles premier et 6 de la loi No 178 étaient compatibles avec l'article 26 du Pacte.

9.1 Le Gouvernement provincial du Québec vise en outre les renseignements fournis, à la demande du Comité, sur les mesures pertinentes prises à la suite des constatations du Comité concernant les communications Nos 359/1989 et 385/1989. Il souligne que les articles 58 et 68 de la Charte de la langue française, sur lesquels se fonde la communication à l'examen, ont été modifiés par la loi No 86, intitulée Loi modifiant la Charte de la langue française (L.Q. 1993, c.40; projet de loi 86), qui a été adoptée le 18 juin 1993 et est entrée en vigueur le 22 décembre 1993. Le libellé de l'article 58 de la Charte de la langue française, modifié par l'article 18 de la loi No 86, est désormais le suivant :

9.2 Le Règlement sur la langue du commerce et des affaires du Québec est entré en vigueur le 22 décembre 1993. Les exceptions visées au troisième alinéa de l'article 58 sont explicitées aux articles 15 à 25 de ce règlement. Le Gouvernement du Québec soutient que, dans deux situations bien définies seulement, la publicité commerciale d'une entreprise doit se faire exclusivement en français^c. En outre, les articles 17 à 21 prévoient des situations dans lesquelles l'affichage public et la publicité commerciale peuvent se faire à la fois en français et dans une autre langue, à condition que le français apparaisse au moins aussi nettement^d. Enfin, les articles 22 à 25 visent les situations dans lesquelles l'affichage public et la publicité commerciale peuvent se faire exclusivement dans une langue autre que le français^e.

9.3 Le libellé de l'article 68 de la Charte de la langue française, tel que modifié par l'article 22 de la loi No 86, est désormais le suivant :

9.4 Les autorités du Québec soulignent qu'en vertu de la loi actuelle et du règlement correspondant, l'affichage public et la publicité commerciale peuvent être faits soit en français soit à la fois en français et dans une autre langue. Elles indiquent en outre que, contrairement à ce que prévoyait la législation précédente, les articles 58 et 68 de la Charte de la langue française, tels que modifiés par la loi No 86, ne sont pas protégés par une clause dérogatoire et que leur validité constitutionnelle peut donc être contestée devant les tribunaux nationaux. Les autorités en déduisent que les points soulevés par M. Singer sont devenus discutables et que sa demande doit donc être rejetée.

10.1 Dans sa réponse datée du 9 juin 1994, l'auteur affirme que la question de savoir si ce sont ses droits ou ceux de son entreprise — reconnus par le Pacte — qui ont été violés n'est pas pertinente. Il expose que, pendant de nombreuses années, il a été le principal actionnaire de son entreprise dont il possédait plus de 90 % des actions, tandis que deux membres de sa famille détenaient le reste du capital.

10.2 En ce qui concerne la loi No 178 et la loi No 86, l'auteur souligne que toutes deux ont été adoptées après que la Cour suprême du Canada eut examiné son affaire en décembre 1988 et déclaré inconstitutionnelles plusieurs dispositions de la Charte de la langue française. Il fait valoir que les autorités législatives du Québec peuvent annuler la loi No 86 et réimposer la loi No 178 à tout moment.

11.1 Le Comité a pris note des observations que, après l'adoption de la décision sur la recevabilité, les parties ont formulées à propos de la recevabilité et du fond de la communication.

11.2 L'État partie a affirmé que les allégations de l'auteur portaient sur des violations des droits de sa société et qu'une société n'a pas qualité pour présenter une communication au titre de l'article premier du Protocole facultatif. Le Comité note que les droits protégés par le Pacte qui sont en cause dans la présente communication et, en particulier, le droit à la liberté d'expression sont, de par leur nature même, et de façon inaliénable, à la personne. L'auteur est libre de donner des informations concernant son entreprise dans la langue de son choix. Le Comité estime par conséquent que l'auteur lui-même, et non seulement sa société, a été personnellement lésé par les dispositions contestées des lois Nos 101 et 178.

11.3 Le Comité sait gré à l'État partie de lui avoir fourni des précisions sur les mesures adoptées à la suite des constatations du Comité concernant les communications Nos 359/1989 et 385/1989. Il ne partage toutefois pas le point de vue de l'État partie selon lequel la loi en question ayant été amendée et prévoyant désormais la possibilité d'employer soit le français, soit à la fois le français et une autre langue pour la publicité extérieure, les griefs de M. Singer sont devenus discutables. Le Comité note que les procédures judiciaires visées dans cette affaire ont été fondées sur la Charte de la langue française dans sa version alors en vigueur (loi No 101). Le Comité relève par ailleurs que, après la décision rendue par la Cour suprême du Canada en 1988 en faveur de M. Singer, les dispositions contestées de la loi No 101 ont été amendées par celles de la loi No 178. Néanmoins, l'emploi du français dans la publicité extérieure est restée obligatoire. Cette situation a motivé la plainte déposée par M. Singer devant le Comité. Le fait que la loi No 178 ait été amendée par la loi No 86 après que le Comité eut adopté ses constatations sur les communications Nos 359/1989 et 385/1989 ne rend pas rétroactivement sa communication irrecevable.

11.4 Compte tenu de ce qui précède, le Comité ne voit aucune raison de réexaminer sa décision de recevabilité du 8 avril 1993.

12.1 Pour ce qui est du fond, le Comité note que ses observations concernant les communications Nos 359/1989 (Ballantyne/Davidson c. Canada) et 385/1989 (McIntyre c. Canada) valent, mutatis mutandis, dans le cas de M. Singer.

12.2 S'agissant de savoir si l'article 58 de la loi No 101, tel qu'amendé par l'article premier de la loi No 178, portait atteinte au droit de M. Singer à la liberté d'expression, consacré à l'article 19 du Pacte, le Comité, après avoir conclu qu'un État partie au Pacte peut choisir une ou plusieurs langues officielles mais qu'il ne peut exclure, en dehors du domaine de la vie publique, la liberté de s'exprimer dans une langue de son choix, en déduit qu'il y a eu violation du paragraphe 2 de l'article 19. Cette conclusion fait qu'il n'est pas nécessaire pour le Comité d'examiner les questions qui pourraient être soulevées au titre de l'article 26.

13. Le Comité des droits de l'homme, agissant en vertu du paragraphe 4 de l'article 5 du Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques, est d'avis que les faits qui lui sont soumis font apparaître une violation du paragraphe 2 de l'article 19 du Pacte.

14. Le Comité relève que les dispositions contestées de la Charte de la langue française du Québec ont été modifiées par la loi No 86 en juin 1993 et que, conformément à la législation en vigueur, M. Singer a le droit, bien que dans des conditions spécifiées et à deux exceptions près, d'apposer un affichage commercial en anglais à l'extérieur de son magasin. Le Comité observe qu'il n'est pas prié d'examiner la compatibilité de la Charte de la langue française dans sa version actuelle avec les dispositions du Pacte. Il conclut, en l'espèce, que l'État partie a fourni à M. Singer un recours utile.

^a Documents officiels de l'Assemblée générale, quarante-huitième session, Supplément No 40 (A/48/40), annexe XII.P, communications Nos 359/1989 (Ballantyne et Davidson c. Canada) et 385/1989 (McIntyre c. Canada), constatations adoptées le 31 mars 1993 à la quarante-septième session du Comité.

^b Ibid., quarante-quatrième session, Supplément No 40 (A/44/40), annexe XI.M, communication No 361/1989 (Une société d'édition et une société d'impression c. Trinité-et-Tobago), déclarée irrecevable le 14 juillet 1989 à la trente-sixième session du Comité (par. 3.2).

^c L'article 15 du règlement stipule que la publicité commerciale d'une entreprise apparaissant sur des panneaux, enseignes, affiches ou tout autre support d'une surface de 16 m² ou plus et visible d'une voie publique ..., doit se faire exclusivement en français, à moins qu'elle ne soit faite à l'intérieur même d'un établissement.

L'article 16 prévoit que la publicité commerciale d'une entreprise apposée à l'extérieur ou à l'intérieur de tout moyen de transport public ou de ses accès, y compris des abribus, doit se faire exclusivement en français.

^d L'article 17 vise l'affichage public à l'extérieur ou à l'intérieur de véhicules régulièrement utilisés pour le transport de passagers ou de marchandises, tant au Québec que hors du Québec.

L'article 18 vise l'affichage public concernant la santé et la sécurité publique.

L'article 19 vise l'affichage public dans les musées, jardins botaniques, zoos ou lieux d'expositions culturelles ou scientifiques.

L'article 20 vise les manifestations destinées à un public international ou dont les participants viennent, en majorité, de l'extérieur du Québec.

L'article 21 vise le mode d'emploi d'un appareil installé de façon permanente dans un lieu public.

^e Suivant l'article 22, à moins que le vecteur employé ne soit un moyen de communication qui paraît ou émet en français, l'affichage public et la publicité commerciale concernant un produit culturel ou éducatif ..., une activité culturelle ou éducative, ou un support d'information, peuvent être faits exclusivement dans une langue autre que le français, pourvu que, selon les cas, le contenu du produit culturel ou éducatif soit dans cette autre langue, que l'activité se déroule dans cette autre langue ou que le support d'information paraisse ou émette dans cette autre langue.

Suivant l'article 23, l'affichage public effectué par un particulier à des fins non professionnelles et non commerciales peut se faire dans la langue choisie par l'intéressé.

Suivant l'article 24, l'affichage public et la publicité commerciale concernant une convention, un conférence, une foire ou une exposition destinées uniquement à un public spécialisé ou limité peuvent, durant la manifestation, se faire exclusivement dans une langue autre que le français.

L'article 25 prévoit que, sur l'affichage public et la publicité commerciale, peuvent apparaître exclusivement dans une langue autre que le français les inscriptions suivantes :

3) Un nom de lieu ..., un nom de famille, un prénom ou le nom d'une personnalité ou d'un personnage ou un nom distinctif de nature culturelle; et

4) Une marque reconnue ..., à moins qu'une version française n'en ait été déposée."