1.   Conformément au paragraphe 1 de l’article 11 du Pacte, les Etats parties « reconnaissent le droit de toute personne à un niveau de vie suffisant pour elle-même et sa famille, y compris une nourriture, un vêtement et un logement suffisants, ainsi qu’à une amélio­ration constante de ses conditions d’existence ». Le droit de l’homme à un logement suffisant, qui découle ainsi du droit à un niveau de vie suffisant, est d’une importance capitale pour la jouissance des droits économiques, sociaux et culturels.

2.   Le Comité a pu réunir une grande quantité de renseignements relatifs à ce droit. Depuis 1979, le Comité et les organes qui l’ont pré­cédé ont examiné 75 rapports sur le droit à un logement suffisant. Le Comité a égale­ment consacré à la question une journée de débat général lors de ses troisième (voir E/1989/22, par. 312) et quatrième sessions (E/1990/23, par. 281 à 285). En outre, il a soigneusement pris note des renseignements obtenus dans le cadre de l’Année interna­tionale du logement des sans-abri (1987), notamment de la Stratégie mondiale du logement jusqu’à l’an 2000, adoptée par l’Assemblée générale dans sa résolution 42/191 du 11 décembre 1987. [1]   Il a aussi ex­aminé les rapports et autres documents per­tinents de la Commission des droits de l’homme et de la Sous-Commission de la lutte contre les mesures discriminatoires et de la protection des minorités. [2]

3.   Bien que des instruments internationaux ex­trêmement divers traitent des différentes di­mensions du droit à un logement suffisant, [3] le paragraphe 1 de l’article 11 du Pacte est la disposition la plus complète et peut-être la plus importante en la matière.

4. Certes, la communauté internationale a fréquemment réitéré l’importance du respect intégral du droit à un logement suffisant, mais, entre les normes énoncées au paragra­phe 1 de l’article 11 du Pacte et la situation qui règne dans de nombreuses régions du monde, l’écart reste préoccupant. A n’en pas douter, les problèmes de sans-abri et de logements insuffisants se posent souvent de manière particulièrement grave dans certains pays en développement qui se heurtent à d’importantes difficultés et autres con­traintes, notamment en matière de res­sources, mais le Comité constate que ces problèmes touchent également certaines des sociétés les plus avancées sur le plan économique. Selon les estimations de l’Organisation des Nations Unies, on compte plus de 100 millions de sans-abri et plus d’un milliard de mal-logés dans le monde. [4]   Certes, la communauté internationale a fréquemment réitéré l’importance du respect intégral du droit à un logement suffisant, mais, entre les normes énoncées au paragra­phe 1 de l’article 11 du Pacte et la situation qui règne dans de nombreuses régions du monde, l’écart reste préoccupant. A n’en pas douter, les problèmes de sans-abri et de logements insuffisants se posent souvent de manière particulièrement grave dans certains pays en développement qui se heurtent à d’importantes difficultés et autres con­traintes, notamment en matière de res­sources, mais le Comité constate que ces problèmes touchent également certaines des sociétés les plus avancées sur le plan économique. Selon les estimations de l’Organisation des Nations Unies, on compte plus de 100 millions de sans-abri et plus d’un milliard de mal-logés dans le monde.

5.   Il arrive que, dans les rapports qu’a exami­nés le Comité, les Etats parties admettent et décrivent les difficultés qui s’opposent à la réalisation du droit à un logement suffisant. Mais, dans la plupart des cas, les renseigne­ments fournis sont insuffisants et ne per­mettent pas au Comité de dresser un tableau précis de la situation qui prévaut dans l’Etat concerné. La présente Observation générale vise donc à cerner certaines des principales questions qui se rapportent à ce droit et qui, de l’avis du Comité, sont importantes.

6.   Le droit à un logement suffisant s’applique à tous. L’expression « elle-même et sa fa­mille » traduit des postulats concernant les rôles fondés sur le sexe et le schéma de l’activité économique qui étaient com­munément acceptés en 1966, année où le Pacte a été adopté, mais de nos jours, elle ne saurait être interprétée comme impliquant une restriction quelconque à l’applicabilité du droit à des individus ou à des familles dont le chef est une femme ou à d’autres groupes de ce type. Ainsi, la notion de « famille » doit être prise dans un sens large. En outre, les individus, comme les familles, ont droit à un logement convenable sans distinction d’âge, de situation économi­que, d’appartenance à des groupes ou autres entités ou de condition sociale et d’autres facteurs de cette nature. Notamment, la jouissance de ce droit ne doit pas, en vertu du paragraphe 2 de l’article 2 du Pacte, être soumise à une forme quelconque de dis­crimination.

7.   Le Comité est d’avis qu’il ne faut pas enten­dre le droit au logement dans un sens étroit ou restreint, qui l’égale, par exemple à l’abri fourni en ayant simplement un toit au-dessus de sa tête, ou qui le prend exclusivement comme un bien. Il convient au contraire de l’interpréter comme le droit à un lieu où l’on puisse vivre en sécurité, dans la paix et la dignité. Et cela, pour deux raisons au moins. Premièrement, le droit au logement est intégralement lié à d’autres droits de l’homme et aux principes fondamentaux qui forment les prémisses du Pacte. Ainsi, « la dignité inhérente à la personne humaine » d’où découleraient les droits énoncés dans le Pacte implique que le mot « logement » soit interprété de manière à tenir compte de di­verses autres considérations, et principale­ment que le droit au logement devrait être assuré à tous sans distinction de revenus ou de toutes autres ressources économiques. Deuxièmement, le paragraphe 1 de l’article 11 ne doit pas être compris comme visant un logement tout court mais un logement suff­isant. Ainsi que l’a déclaré la Commission des établissements humains, et conformé­ment à la Stratégie mondiale du logement jusqu’à l’an 2000, « Un logement adéquat c’est . . . suffisamment d’intimité, suffisam­ment d’espace, une bonne sécurité, un éclairage et une aération convenables, des infrastructures de base adéquates et un en­droit bien situé par rapport au lieu de travail et aux services essentiels—tout cela pour un coût raisonnable ».

8.   Ainsi, l’adéquation aux besoins est une no­tion particulièrement importante en matière de droit au logement car elle met en évi­dence un certain nombre de facteurs dont il faut tenir compte pour déterminer si telle ou telle forme de logement peut être considérée comme un « logement suffisant » aux fins du Pacte. Il s’agit en partie de facteurs soci­aux, économiques, culturels, climatiques, écologiques et autres, mais le Comité est d’avis qu’en tout état de cause on peut iden­tifier certains aspects du droit qui doivent être pris en considération à cette fin dans n’importe quel contexte. Ce sont notam­ment:

a)   La sécurité légale de l’occupation. Il ex­iste diverses formes d’occupation—la location (par le secteur public ou privé), la copropriété, le bail, la propriété, l’hébergement d’urgence et l’occupation précaire, qu’il s’agisse de terres ou de locaux. Quel que soit le régime d’occupation, chaque personne a droit à un certain degré de sécurité qui garantit la protection légale contre l’expulsion, le harcèlement ou autres menaces. Les Etats parties doivent par conséquent prendre immédiatement des mesures en vue d’assurer la sécurité légale de l’occupation aux individus et aux fa­milles qui ne bénéficient pas encore de cette protection, en procédant à de véri­tables consultations avec les personnes et les groupes concernés;

b)   L’existence de services, matériaux, équi­pements et infrastructures. Un logement convenable doit comprendre certains équipements essentiels à la santé, à la sécurité, au confort et à la nutrition. Tous les bénéficiaires du droit à un logement convenable doivent avoir un accès permanent à des ressources naturelles et communes: de l’eau pota­ble, de l’énergie pour cuisiner, le chauffage et l’éclairage, des installations sanitaires et de lavage, des moyens de conservation des denrées alimentaires, d’un système d’évacuation des déchets, de drainage et des services d’urgence;

c)   La capacité de paiement. Le coût finan­cier du logement pour les individus ou les ménages devrait se situer à un niveau qui ne menace ni ne compromette la satisfaction d’autres besoins fondamen­taux. Les Etats parties devraient faire en sorte que, d’une manière générale, le pourcentage des coûts afférents au logement ne soit pas disproportionné aux revenus. Les Etats parties devraient prévoir des allocations de logement en faveur de ceux qui n’ont pas les moyens de payer un logement, et des modalités et niveaux de financement du logement qui reflètent fidèlement les besoins en la matière. Conformément au principe du respect de la capacité de paiement, les locataires devraient être protégés par des mesures appropriées contre des loyers excessifs ou des augmentations de loyer excessives. Dans les sociétés où les matériaux de construction sont essen­tiellement des matériaux naturels, les Etats parties devraient faire le nécessaire pour assurer la disponibilité de ces matériaux;

d)   L’habitabilité. Un logement convenable doit être habitable, en ce sens qu’il doit offrir l’espace convenable et la protec­tion contre le froid, l’humidité, la chaleur, la pluie, le vent ou d’autres dangers pour la santé, les risques dus à des défauts structurels et les vecteurs de maladies. La sécurité physique des oc­cupants doit également être garantie. Le Comité encourage les Etats parties à ap­pliquer les principes énoncés dans Santé et logement—Principes directeurs, [5] éta-blie par l’OMS, qui considère que le logement est le facteur environnemental le plus fréquemment associé aux condi­tions génératrices de maladies dans les analyses épidémiologiques, à savoir qu’un logement et des conditions de vie inadéquats et insuffisants vont invari­ablement de pair avec des taux élevés de mortalité et de morbidité;

e)   La facilité d’accès. Un logement con­venable doit être accessible à ceux qui y ont droit. Les groupes défavorisés doivent avoir pleinement accès, en per­manence, à des ressources adéquates en matière de logement. Ainsi, les groupes défavorisés tels que les personnes âgées, les enfants, les handicapés physiques, les incurables, les séropositifs, les per­sonnes ayant des problèmes médicaux chroniques, les malades mentaux, les victimes de catastrophes naturelles, les personnes qui vivent dans des régions à risques naturels et d’autres groupes devraient bénéficier d’une certaine pri­orité en matière de logement. Tant la lé­gislation en matière de logement que son application devraient prendre pleinement en considération les besoins spéciaux de ces groupes. Dans de nom­breux Etats parties, un des principaux objectifs de la politique en matière de logement devrait consister à permettre aux secteurs sans terre ou appauvris de la société d’accéder à la propriété fon­cière. Il faut définir les obligations des gouvernements à cet égard afin de don­ner un sens concret au droit de toute personne à un lieu sûr où elle puisse vivre dans la paix et la dignité, y com­pris l’accès à la terre;

f)    L’emplacement. Un logement con­venable doit se situer en un lieu où ex­istent des possibilités d’emploi, des ser­vices de santé, des établissements sco­laires, des centres de soins pour enfants et d’autres services sociaux. Cela est notamment vrai dans les grandes villes et les zones rurales où le coût (en temps et en argent) des déplacements pendu­laires risque de peser trop lourdement sur les budgets des ménages pauvres. De même, les logements ne doivent pas être construits sur des emplacements pollués ni à proximité immédiate de sources de pol­lution qui menacent le droit à la santé des occupants;

g)   Le respect du milieu culturel. L’archi-tecture, les matériaux de con­struction utilisés et les politiques en la matière doivent permettre d’exprimer conven-ablement l’identité culturelle et la diversité dans le logement. Dans les activités de construction ou de moderni­sation de logements, il faut veiller à ce que les dimensions culturelles du loge­ment ne soient pas sacrifiées et que, si besoin est, les équipements techniques modernes, entre autres, soient assurés.

9.   Comme il est indiqué plus haut, le droit à un logement suffisant ne peut pas être considéré indépendamment des autres droits de l’homme énoncés dans les deux Pactes in­ternationaux et dans d’autres instruments internationaux applicables. Il a déjà été fait référence à cet égard à la notion de dignité de l’homme et au principe de la non-dis­crimination. En outre, le plein exercice des autres droits—notamment du droit à la liberté d’expression et d’association (par exemple pour les lo­cataires et autres groupes constitués au niveau de la collectivité), du droit qu’a toute personne de choisir librement sa résidence et de participer au processus de prise de déci­sions—est indispensable pour que tous les groupes de la société puissent exercer et préserver leur droit à un logement suffisant. De même, le droit de toute personne de ne pas être soumise à une ingérence arbitraire et illégale dans sa vie privée, sa vie famili­ale, son domicile ou sa correspondance con­stitue un aspect très important du droit à un logement suffisant.

10.  Indépendamment de l’état de développement de tel ou tel pays, certaines mesures devront être prises immédiatement. Comme il est in­diqué dans la Stratégie mondiale du loge­ment et dans d’autres analyses internation­ales, un grand nombre des mesures néces­saires à la promotion du droit au logement supposent uniquement que les gouverne­ments s’abstiennent de certaines pratiques et s’engagent à faciliter l’auto-assistance parmi les groupes touchés. Si l’application de ces mesures exige des ressources dépassant les moyens dont dispose un Etat partie, il convi­ent de formuler dès que possible une de­mande de coopération internationale, con­formément au paragraphe 1 de l’article 11 et aux articles 22 et 23 du Pacte et d’informer le Comité en conséquence.

11.  Les Etats parties doivent donner la priorité voulue aux groupes sociaux vivant dans des conditions défavorables en leur accordant une attention particulière. Les politiques et la législation ne devraient pas, en l’occurrence, être conçues de façon à bé­néficier aux groupes sociaux déjà favorisés, au détriment des autres couches sociales. Le Comité n’ignore pas que des facteurs ex­térieurs peuvent influer sur le droit à une amélioration constante des conditions de vie et que la situation générale dans ce domaine s’est détériorée dans un grand nombre d’Etats parties au cours des années 80. Toutefois, comme le Comité l’a souligné dans son Observation générale 2 (1990) [E/1990/23, annexe III], malgré les problèmes dus à des facteurs extérieurs, les obligations découlant du Pacte gardent la même force et sont peut-être encore plus pertinentes en période de difficultés économiques. Le Comité estime donc qu’une détérioration générale des conditions de vie et de logement, qui serait directement imputable aux décisions de politique gé­nérale et aux mesures législatives prises par des Etats parties, en l’absence de toute me­sure parallèle de compensation, serait en contradiction avec les obligations découlant du Pacte.

12. Certes, les moyens à mettre en oeuvre pour garantir la pleine réalisation du droit à un logement suffisant varieront largement d’un Etat partie à l’autre, mais il reste que le Pacte fait clairement obligation à chaque Etat partie de prendre toutes les mesures né­cessaires à cette fin. Il s’agira, dans la plu­part des cas, d’adopter une stratégie nation­ale en matière de logement qui, comme il est indiqué au paragraphe 32 de la Stratégie mondiale du logement, « définit les objectifs des activités à entreprendre pour améliorer les conditions d’habitation, identifie les res­sources disponibles pour atteindre ces ob­jectifs et les moyens les plus rentables de les utiliser et définit les agents chargés de l’exécution des mesures nécessaires ainsi que le calendrier dans lequel elles s’inscrivent ». Pour des raisons à la fois de rationalité et d’efficacité, ainsi que pour as­surer le respect des autres droits de l’homme, cette stratégie devrait être élaborée après des consultations approfon­dies et avec la participation de tous les intéressés, notamment des sans-abri, des personnes mal logées et de leurs représen­tants. En outre, des mesures doivent être prises pour assurer une coordination entre les ministères et les autorités régionales et locales, afin de concilier les politiques con­nexes (économie, agriculture, environne­ment, énergie, etc.) avec les obligations dé­coulant de l’article 11 du Pacte.

13. La surveillance régulière de la situation du logement est une autre obligation à effet immédiat. Pour que les Etats parties s’acquittent de leurs obligations en vertu du paragraphe 1 de l’article 11, ils doivent prouver, notamment, qu’ils ont pris toutes les mesures nécessaires, soit sur le plan na­tional, soit dans le cadre de la coopération internationale, pour évaluer l’ampleur du phénomène des sans-abri et de l’insuffisance du logement sur leur propre territoire. A cet égard, le Comité, dans ses Directives gé­nérales révisées concernant la forme et le contenu des rapports (E/C.12/1991/1), souligne la nécessité de « donner des rensei­gnements détaillés sur les groupes qui, dans [la] société, sont vulnérables et désavantagés en ce qui concerne le logement ». Ces groupes sont notamment les particuliers et les familles sans abri, les personnes qui sont mal logées et ne disposent pas des éléments de confort minimum, les personnes vivant dans des zones de peuplement « illégales », les personnes expulsées de force et les groupes à faible revenu.

14. Les mesures que les Etats parties doivent prendre pour s’acquitter de leurs obligations en ce qui concerne le droit à un logement suffisant peuvent consister en un dosage ap­proprié de mesures émanant du secteur pub­lic et du secteur privé. En général, le fi­nancement du logement à l’aide de fonds publics s’avère plus efficace s’il est consacré directement à la construction de nouveaux logements, mais, dans la plupart des cas, l’expérience a prouvé que les gouverne­ments étaient dans l’incapacité de remédier intégralement à la pénurie de logements au moyen de la construction de logements fi­nancés par l’Etat. C’est pourquoi les Etats parties devraient être incités à appuyer les stratégies d’autosuffisance, tout en respec­tant pleinement leurs obligations en vertu du droit à un logement suffisant. Pour l’essentiel, ces obligations consistent à faire en sorte que, dans l’ensemble, les mesures prises soient suffisantes pour garantir le re­spect des droits de chaque individu, dans les plus brefs délais, compte tenu des ressources disponibles.

15.  La plupart des mesures à prendre consis­teront à allouer des ressources et à prendre des décisions d’ordre général. Toutefois, il convient de ne pas sous-estimer dans ce contexte le rôle des mesures législatives et administratives proprement dites. La Straté­gie mondiale du logement, dans ses paragra­phes 66 et 67, donne une indication du type de mesures qui pourraient être prises à cet égard et de leur importance.

16. Dans certains Etats, le droit à un logement suffisant est consacré dans la Constitution nationale. Dans ce cas, le Comité s’attache tout particulièrement aux aspects juridiques et aux effets concrets de l’application des dispositions en vigueur. Il souhaite en con­séquence être informé en détail des cas par­ticuliers et des autres circonstances dans lesquels l’application de ces dispositions constitutionnelles s’est révélée utile.

17.  Le Comité estime qu’un grand nombre d’éléments constitutifs du droit à un loge­ment suffisant doivent pouvoir pour le moins faire l’objet de recours internes. Selon le système juridique, il peut s’agir notam­ment—sans y être limité—des recours suivants: a) recours formés devant les tribunaux pour leur demander d’interdire par voie d’ordonnance des mesures d’éviction ou de démolition; b) procédures juridiques pour demandes d’indemnisation à la suite d’éviction illégale; c) plaintes contre des mesures illégales prises par des propriétaires (l’Etat ou des particuliers) ou avec leur ap­pui, s’agissant du montant du loyer, de l’entretien du logement ou de discrimination raciale ou autre; d) allégations relatives à toute forme de discrimination dans l’attribution des logements et l’accès au logement; et e) plaintes déposées contre des propriétaires concernant l’insalubrité ou l’insuffisance du logement. Dans certains systèmes juridiques, il peut également être utile d’envisager la possibilité de faciliter des actions collectives lorsque le problème est dû à l’augmentation sensible du nombre des sans-abri.

18. A ce sujet, le Comité estime que les déci­sions d’éviction forcée sont prima facie contraires aux dispositions du Pacte et ne peuvent être justifiées que dans les situations les plus exceptionnelles et conformément aux principes applicables du droit interna­tional.

19. Enfin, conformément au paragraphe 1 de l’article 11, les Etats parties reconnaissent « l’importance essentielle d’une coopération internationale librement consentie ».  Jusqu’à présent, moins de 5 % de l’ensemble de l’aide internationale a été consacré au loge­ment et aux établissements humains, et sou­vent le financement ainsi consenti n’a guère contribué à répondre aux besoins des groupes les plus défavorisés. Les Etats par­ties, tant bénéficiaires que contribuants, devraient veiller à ce qu’une part substan­tielle du financement soit consacrée à l’instauration de conditions permettant à un plus grand nombre de personnes d’être con­venablement logées. Les institutions inter­nationales de financement qui préconisent des mesures d’ajustement structurel devraient veiller à ce que l’application de ces mesures n’entrave pas l’exercice du droit à un logement suffisant. Lorsqu’ils envis­agent de faire appel à la coopération inter­nationale, les Etats parties devraient indiquer les domaines concernant le droit à un loge­ment suffisant dans lesquels un apport fin­ancier extérieur serait le plus souhaitable. Ils devraient tenir pleinement compte, dans leurs demandes, des besoins et des opinions des groupes concernés.

NOTES