Objet du module 8

• Ce module a pour objet de clarifier le processus de définition du contenu des droits ESC.
• Ce module
•   donne une définition du « contenu essentiel » et du « contenu essentiel minimum » des droits;
• examine le débat actuel sur le contenu essentiel et le contenu essentiel minimum; et
• illustre avec l’exemple d’une ONG—le Programme vénézuélien pour les droits humains, l’éducation et l’action (Provea)—la manière dont cette organisation s’y est prise pour définir le contenu essentiel du droit à la santé.  Il montre aussi comment cette définition concorde avec l’ensemble de son travail sur les droits ESC et comment elle a contribué à l’approfondir.

Pourquoi définir les droits?

Du point de vue historique, la formulation vague et imprécise des droits ESC reste l’un des obstacles fondamentaux à l’approfondissement de leur contenu et à l’élaboration d’un cadre pour l’action qui permettrait leur progressive réalisation.  La conséquence de ce relatif man­que d’attention à l’égard des droits ESC au cours de ces dernières décennies (à l’exception notable des droits du travail) est que le contenu et le sens de la majorité des droits ESC de­meurent relativement mal définis.

Ce manque de clarté du contenu est souvent exploité pour ne pas reconnaître cet ensemble de droits comme des droits proprement dits.  Mais ce qui n’est pas reconnu ou admis dans de telles situations, c’est qu’une plus grande précision au niveau du contenu de divers droits ci­vils et politiques a été apportée au cours des décennies et souvent des siècles, à la suite de nombreuses discussions publiques, débats législatifs et décisions de justice.  Plus récemment, par exemple, les garanties apportées par l’article 7 du Pacte international relatif au droits ci­vils et politiques (PIDCP), ont généré d’interminables débats sur ce qui oppose la « torture » à « peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants ».  Le résultat de ces diverses dis­cussions a permis d’apporter une plus grande clarté sur ce que constitue exactement cette atroce violation appelée torture.

Les activistes qui œuvrent pour faire avancer les droits ESC peuvent donc se retrouver impli­qués dans cette tentative qui consiste à définir le contenu de ces droits.  Parce que le contenu dérive du droit lui-même, la composante essentielle pour comprendre et définir le contenu des droits est l’étude des normes et des documents internationaux, des constitutions nationa­les, ainsi que les interprétations et les analyses de ces documents.1 Le Comité des droits éco­nomiques, sociaux et culturels (CDESC), par exemple, a promulgué un certain nombre de Observations générales très importantes relatives aux droits spécifiques, essentiels pour les activistes dans cette tâche.  (Voir le module 3 pour plus de détails sur les Observations générales.)  Quand ils représentent un client ou qu’ils mènent une enquête, les activistes et les or­ganisations doivent souvent entreprendre une étude ou une compilation des documents exis­tants, tels que les Observations générales, et rechercher les thèmes qui s’y rattachent pour parvenir à mieux élaborer et à mieux comprendre les normes spécifiques, pour pouvoir dis­cuter de l’application de ces normes à un cas particulier.  Leurs arguments, à leur tour, peu­vent servir de référence à un tribunal qui doit prendre une décision demandant des paramètres et des dimensions plus précis du droit spécifique.  Cela peut être un processus difficile, com­plexe et long, mais il est essentiel à une compréhension plus précise et à une meilleure pro­tection des droits ESC sur le plan national et international.

Contenu essentiel et contenu essentiel minimum

Le CDESC, responsable de la surveillance et du suivi de la mise en application du Pacte in­ternational relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC), a dû faire face au même dilemme.  En tenant compte des rapports rédigés par les États parties sur leur mise en œuvre des garanties dans le PIDESC, comment allait faire le comité pour déterminer si un État était bien en conformité avec ces garanties?  En abordant cette question, le comité a éta­bli une distinction conceptuelle que les activistes devraient connaître, même s’ils ne s’en ser­vent pas actuellement dans leur travail.

D’après le 25^ème principe de Limburg, les États parties du Pacte doivent « garantir le respect des droits minimums de survie pour tous », quelles que soient les ressources disponibles.2 Cependant, cette obligation est inefficace dans la mesure où il n’existe aucune norme qui constitue ce degré minimum d’observance.  Le comité a conçu un outil pour déterminer une « approche du seuil minimum », grâce auquel certaines normes mi­nimums devraient être ap­pliquées par tous les États, quelle que soit leur situation économique.  Cette approche apparaît clairement dans l’Observation générale 3 du comité (voir pp. 183-86).  En adoptant cette ap­proche, le co­mité a cru pouvoir éviter le pro­blème posé par la mesure des progrès par rapport aux ressources disponibles, par la spéculation sur l’existence d’autres règles ou par la preuve de la responsa­bilité de l’État.  Dans les cas où un nombre non négligeable de personnes vit dans la pauvreté et souffre de faim, c’est à l’État de montrer que son échec à venir en aide à ces per­sonnes est au-delà de son contrôle.3

Le « contenu essentiel » d’un droit humain fait référence à l’ensemble de garanties qui consti­tuent ce droit.  Le contenu essentiel d’un droit ESC a à la fois des caractéristiques « universelles » et « uniques ».  Les caractéristi­ques universelles sont celles qui s’appliquent à tous les droits.  La non-discrimination en fait partie.  Par ailleurs, certaines composantes du contenu essentiel de chaque droit ESC concer­nent uniquement le droit spécifique.  Par exemple, l’accès à « l’immunisation contre les maladies épidémiques et endémiques » est un élément clé du contenu essentiel du droit à la santé, mais il n’est pas applicable aux autres droits.4

Le « contenu essentiel minimum » d’un droit est la limite de base impondérable qui doit être garantie pour tout le monde dans tous les contextes.  C’est le seuil minimum sous lequel au­cun gouvernement ne devrait agir, même en contextes défavorables.  Certains éléments du contenu essentiel peuvent être restreints dans des circonstances particulières, mais le contenu essentiel minimum définit un niveau élémentaire permettant à tous les gouvernements d’agir.

Il est utile de rappeler que les concepts de contenu essentiel et de contenu essentiel minimum ne concernent pas uniquement les droits ESC.  On peut trouver dans le droit à la liberté en cas de détention arbitraire un exemple de contenu essentiel minimum dans le domaine des droits civils et politiques.  Une composante du contenu essentiel de ce droit concerne le man­dat d’arrêt qui doit être obtenu par l’État et présenté à l’individu en question.  Un autre élé­ment du contenu essentiel concerne le cas où un individu est détenu, il ne peut pas le rester pendant une période indéfinie.  En cas d’état d’urgence où les garanties constitutionnelles sont suspendues, un individu peut être détenu sans mandat d’arrêt.  Cependant, même dans cette situation, il ne peut pas être emprisonné indéfiniment.  Puisque le besoin d’un mandat d’arrêt peut être suspendu, on ne considèrerait pas que cet élément fait partie du contenu es­sentiel minimum du droit à la liberté en cas de détention arbitraire.  Mais comme un individu ne peut pas être détenu indéfiniment, même lors d’un état d’urgence, cette garantie serait un élément du contenu essentiel minimum.

Tableau définissant les droits et obligations

Exemple—le droit à la santé

Définition du contenu essentiel et du contenu essentiel minimum—Le débat

La question de définir les contenus fondamentaux et fondamentaux minimums des droits ESC ne va pas sans débat et controverse.  Certains activistes pensent que se concentrer sur une telle définition peut entraver l’activisme; d’autres, en revanche, croient qu’elle est essen­tielle pour plus d’efficacité.

La difficulté d’établir des normes applicables universellement fait partie des arguments de ceux qui contestent le processus de définition.  Le CDESC lui-même a reconnu la difficulté de définir le contenu essentiel minimum d’un droit.  En ce qui concerne le droit à la santé, par exemple, il a affirmé que « comme l’idéal de l’homme est d’atteindre le niveau de vie le plus haut possible, on ne peut pas fixer une limite minimum uniforme sous laquelle un État donné serait en infraction par rapport à ses obligations relatives à la santé ».  Cependant, un membre du comité a aussi dit, « Au contraire, il est possible de déterminer, en tenant compte de sa nature progressive, si la jouissance du droit à la santé a avancé, reculé ou stagné ».10

D’autre part, plusieurs auteurs maintiennent le besoin de définir le contenu essentiel mini­mum de chaque droit: pour eux, c’est un moyen d’identifier ce que le droit accorde à ceux qui en jouissent; et c’est aussi une façon d’identifier les obligations spécifiques qu’un État assume en reconnaissant les contenus.  Un auteur a dit: « Chaque droit doit donc générer un droit minimum absolu, sans lequel on considère qu’un État est en infraction par rapport à ses obligations ».11 Un autre auteur a défini le contenu essentiel minimum des droits comme « une limite au-delà de laquelle les activités qui restreignent les droits fondamentaux et les libertés publiques ne peuvent avoir lieu ».12

Certains partisans pour la définition du contenu essentiel minimum, débattent pour fixer une norme universelle pour la jouissance de certains droits—par exemple, fixer le nombre de mètres carrés nécessaires pour garantir un logement suffisant ou fixer le nombre de calories pour le droit à la nourriture.  Cependant, ceux qui contestent la définition du contenu essen­tiel et essentiel minimum se concentrent sur la difficulté d’établir de telles normes qui soient applicables partout.  D’autres soulignent que cela pourrait être interprété comme la volonté de limiter la garantie globale des droits en établissant un critère de conformité défini.  Ainsi, cela peut se prêter à un débat selon lequel tout ce qui ne figure pas dans le contenu ne fait pas partie du droit.

Certains activistes maintiennent la nécessité de définir le contenu essentiel minimum pour garantir qu’un tel droit est justiciable.  L’établissement d’un tel cadre assure une base uni­forme qui doit être respectée, même par les États aux ressources économiques insuffisantes,13 afin de promouvoir l’exercice du droit et de garantir l’équité dans la distribution des ressour­ces disponibles.

Ceux qui sont contre le processus de définition du contenu essentiel minimum font remarquer que souvent on associe le contenu essentiel minimum à des éléments qui ne peuvent pas en être retirés et qui exigent une mise en application immédiate.  Plus important encore, le contenu essentiel minimum peut aussi être perçu comme un ensemble d’éléments d’un droit qui sont justiciables.  Le danger vient des tribunaux qui peuvent saisir mal à propos la notion de contenu d’un droit ESC qui est justiciable, et laisser les autres éléments à la politique du gouvernement.

Se concentrer sur le contenu essentiel minimum peut aussi inciter à fermer les yeux sur la violation des droits ESC dans les pays riches.  En effet dans ces pays, le problème ne vient habituellement pas de la faillite à ne pas remplir les obligations essentielles minimums, mais plutôt à remplir l’obligation d’assurer « le maximum de ressources disponibles ».

De plus, certains avocats s’opposent à la définition du contenu essentiel minimum, car cela peut faire ressortir les composantes « négatives » ou celles du droit civil des droits ESC comme minimum.  Par exemple, si on prend le cas du droit au logement, le contenu essentiel peut être interprété différemment et souligner le droit de respecter la procédure dans les si­tuations d’expulsion—ainsi, l’accent serait mis sur les problèmes des droits civils.  Par conséquent, il y a un danger: la définition du contenu essentiel peut entraver le développe­ment des aspects essentiels des droits ESC.

Cependant, malgré tous ces débats, il y a un consensus général autour duquel le contenu es­sentiel représente simplement les éléments clés du droit.  Il est admis que ceux qui sont concernés par les droits ESC devraient jouer un rôle dans le développement d’un consensus international sur les éléments clés des droits.

Auteurs: Ce module est basé sur un document préparé par Ligia Bolívar et Enrique Gonzá­lez.

NOTES