I. Opinions
Présentée par : H. F. Doeleman (avocat)
Au nom de : A. Yilmaz‑Dogan (pétitionnaire)
État partie concerné : Pays‑Bas
Date de la communication : 28 mai 1984 (date de la première lettre)
Date de la décision sur
la recevabilité : 19 mars 1987
Le Comité pour l'élimination de la discrimination raciale, constitué en application de l'article 8 de la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale,
Réuni le 10 août 1988,
Ayant achevé l'examen de la communication No 1/1984, présentée au Comité par H. F. Doeleman au nom de A. Yilmaz‑Dogan conformément à l'article 14 de la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale,
Ayant pris en considération tous les renseignements qui lui avaient été fournis par écrit par l'avocat de Mme A. Yilmaz‑Dogan, au nom de celle‑ci, et par l'État partie,
Ayant à l'esprit l'article 95 de son règlement intérieur qui lui demande de formuler son opinion sur la communication dont il est saisi,
Faisant figurer dans son opinion des suggestions et recommandations à transmettre à l'État partie et à la pétitionnaire conformément à l'alinéa b) du paragraphe 7 de l'article 14 de la Convention,
Adopte ce qui suit :
OPINION
1. La communication (première lettre datée du 28 mai 1984 et lettres ultérieures datées des 23 octobre 1984, 5 février 1986 et 14 septembre 1987) a été portée devant le Comité pour l'élimination de la discrimination raciale par H. F. Doeleman, avocat néerlandais exerçant à Amsterdam. Il présente la communication au nom de Mme A. Yilmaz‑Dogan, ressortissante turque résidant aux Pays‑Bas, qui se déclare victime d'une violation par les Pays‑Bas des articles 4 a), 5 e) i) et 6 de la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale.
2.1 La pétitionnaire déclare avoir été employée, depuis 1979, par une entreprise du secteur textile. Le 3 avril 1981, elle a été blessée dans un accident de la circulation et mise en congé de maladie. À la suite de l'accident, elle aurait été hors d'état de travailler pendant longtemps; ce n'est qu'en 1982 qu'elle a repris son poste, avec son accord, à temps partiel. Dans l'intervalle, en août 1981, elle avait épousé M. Yilmaz.
2.2 Par lettre du 22 juin 1982, son employeur a demandé au directeur de la Bourse du travail du district d'Apeldoorn l'autorisation de résilier son contrat de travail. Mme Yilmaz était alors enceinte. Le 14 juillet 1982, ledit directeur a refusé l'autorisation de mettre fin à son engagement pour le motif qu'en vertu de l'article 1639h 4) du Code civil, l'employeur ne peut résilier un contrat de travail pendant la grossesse de son employée. Il a cependant fait observer que l'employeur pouvait présenter une requête au tribunal cantonal compétent. Le 19 juillet 1982, l'employeur a demandé au tribunal cantonal d'Apeldoorn de résilier le contrat de travail. La demande renfermait le passage suivant :
[...]
"Quand une jeune néerlandaise se marie et a un enfant, elle s'arrête de travailler. En revanche, nos ouvrières étrangères déposent leurs enfants chez des voisins ou des membres de leur famille et, au moindre ennui, disparaissent en congé de maladie en application de la loi sur la maladie. Elles refont cela indéfiniment. Comme nous mettons tout en œuvre pour éviter la faillite, nous ne pouvons permettre de tels agissements".
Après avoir entendu l'affaire les 10 août et 15 septembre 1982, le tribunal cantonal a fait droit à la requête par décision du 29 septembre 1982 et a mis fin au contrat à compter du 1er décembre 1982. En vertu de l'article 1639w (ancienne numérotation) du Code civil, une décision du tribunal cantonal n'est pas susceptible d'appel.
2.3 Le 21 octobre 1982, Mme Yilmaz a prié le procureur auprès de la Cour suprême de demander l'annulation de la décision prise par le tribunal cantonal, dans l'intérêt de la loi. Par lettre du 26 octobre, elle a été informée que le procureur ne voyait pas de raison de faire annuler la décision. Convaincue que les remarques faites par l'employeur dans sa requête du 19 juillet 1982 constituaient des infractions prévues par le Code pénal néerlandais, Mme Yilmaz a, le 21 octobre 1982, demandé au procureur auprès du tribunal de district de Zutphen d'engager des poursuites contre son employeur. Le 16 février 1983, le procureur a répondu qu'il ne jugeait pas opportun d'engager des poursuites pénales. La pétitionnaire s'est alors adressée au Ministre de la justice pour lui demander d'ordonner au procureur auprès du tribunal de Zutphen d'engager ces poursuites. Dans sa réponse du 9 juin 1983, le Ministre a déclaré qu'il ne voyait aucune raison d'intervenir étant donné que la pétitionnaire ne s'était pas prévalue de la procédure de plainte prévue par l'article 12 du Code de procédure pénale, qui permettait d'adresser une requête à la cour d'appel pour engager des poursuites contre une infraction pénale. Suivant l'avis du Ministre, le 13 juillet 1983, Mme Yilmaz a saisi la cour d'appel d'Arnhem, en application de l'article 12 du Code de procédure pénale, pour que des poursuites soient engagées contre son employeur. Le 30 novembre 1983, la cour d'appel a rejeté cette requête, déclarant notamment qu'on ne pouvait prétendre que le défendeur, en soulevant simplement la question des différences observées dans l'absentéisme dû à la naissance d'un enfant ou à la maladie entre les ouvrières étrangères et les ouvrières néerlandaises, entendait établir une discrimination fondée sur la race, ou que les actions du défendeur aient eu pour effet une discrimination raciale. Tout en considérant que les remarques faites par l'employeur dans sa lettre du 19 juillet 1982 étaient "malheureuses et blâmables", la cour d'appel a jugé "que l'ouverture de poursuites pénales n'[était] pas dans l'intérêt public ni dans l'intérêt de la pétitionnaire". La décision de la cour prise en application de l'article 12 du Code de procédure pénale ne peut faire l'objet d'appel devant la Cour suprême.
2.4 L'avocat de la pétitionnaire conclut premièrement que les Pays‑Bas ont violé l'article 5 e) i) de la Convention, parce que la victime présumée n'a pas bénéficié du droit à un travail rémunéré et à une protection contre le chômage, ainsi qu'en témoigne le fait que le directeur de la Bourse du travail et le tribunal cantonal ont mis fin à son contrat de travail en se fondant sur des motifs qui doivent être considérés comme discriminatoires sur le plan racial. Il affirme, deuxièmement, que les Pays‑Bas ont violé l'article 6 de la Convention parce qu'ils ne lui ont pas offert une protection suffisante ni des possibilités de recours en justice, Mme Yilmaz s'étant en effet trouvée dans l'impossibilité de saisir une instance supérieure d'une demande en révision de la décision discriminatoire mettant fin à son contrat de travail. Troisièmement, l'avocat déclare que les Pays‑Bas ont violé l'article 4 de la Convention parce qu'ils n'ont pas ordonné au procureur d'engager des poursuites contre l'employeur en se fondant soit sur l'article 429 quater, soit sur l'article 137 c) à e) du Code pénal néerlandais, ces articles figurant dans le Code en raison de l'obligation, visée à l'article 4 de la Convention, de prendre des mesures positives destinées à éliminer les actes de discrimination raciale. Quatrièmement enfin, il fait valoir que l'article 6 de la Convention a été violé parce que l'État partie n'a pas garanti à la pétitionnaire, en application de l'article 12 du Code de procédure pénale, une procédure pénale appropriée quand elle a demandé en vain que des poursuites soient engagées pour la discrimination dont elle déclare avoir été victime.
3. À sa trente et unième session en mars 1985, le Comité pour l'élimination de la discrimination raciale a décidé de transmettre la communication à l'État partie, en application des paragraphes 1 et 3 de l'article 92 de son règlement intérieur, et de lui demander de faire parvenir des renseignements et des observations concernant la recevabilité de la communication.
4.1 Dans ses observations des 17 juin et 19 novembre 1985, l'État partie fait objection à la recevabilité de la communication. Il affirme que le Comité est en droit, conformément à son règlement intérieur, de vérifier si un examen prima facie des faits et de la législation applicable fait apparaître que la communication est incompatible avec la Convention. Pour les raisons indiquées ci‑après, il juge que la communication est incompatible ratione materiae avec la Convention et par conséquent irrecevable.
4.2 L'État partie dément que le directeur de la Bourse du travail et le tribunal cantonal d'Apeldoorn aient violé l'un ou l'autre des droits garantis par l'article 5 e) i) de la Convention et fait valoir qu'il a respecté l'obligation qui lui incombe, aux termes de cet article, de garantir l'égalité devant la loi dans l'exercice du droit au travail, en prévoyant des recours non discriminatoires. S'agissant de la teneur de la lettre de l'employeur de Mme Yilmaz, datée du 19 juillet 1982, l'État partie signale que la décision prise par le tribunal cantonal ne peut en aucune manière permettre de conclure que le tribunal a approuvé les motifs invoqués par l'employeur. Pour parvenir à la décision de résilier le contrat passé entre la pétitionnaire et son employeur, le tribunal a simplement examiné l'affaire à la lumière des dispositions pertinentes du Code civil et de la procédure civile, sans faire aucune allusion à l'origine nationale ou ethnique de l'intéressée.
4.3 En ce qui concerne l'argument de la pétitionnaire selon lequel l'État partie aurait dû prévoir un meilleur mécanisme judiciaire de réexamen et d'appel des décisions du tribunal cantonal concernant la résiliation des contrats de travail, l'État partie signale que les procédures internes qui ont été suivies en l'espèce offrent une protection et des voies de recours effectives, au sens de l'article 6 de la Convention. L'article 6 ne fait aucunement obligation aux États parties d'instituer des mécanismes de révision ou d'appel des jugements des autorités judiciaires compétentes.
4.4 Pour ce qui est de l'allégation selon laquelle l'État partie a violé les articles 4 et 6 de la Convention en n'ordonnant pas au procureur d'engager des poursuites contre l'employeur, l'État partie fait valoir qu'il a satisfait à l'obligation découlant de l'article 4 en incorporant les articles 137 c) à e) et les articles 429 ter et quater dans le Code pénal et en prévoyant des sanctions contre les auteurs des infractions visées par ces articles. L'article 4 de la Convention ne saurait être interprété comme obligeant les États parties à engager automatiquement une procédure pénale dans les cas qui paraissent être visés par les dispositions de l'article. En ce qui concerne l'allégation de violation de l'article 6, l'État partie indique qu'il existe un recours contre la décision de ne pas engager de poursuites : il s'agit de la procédure prévue par l'article 12 du Code de procédure pénale. L'État partie rappelle que la pétitionnaire a en fait intenté ce recours auprès de la cour d'appel, mais sans obtenir une décision qui lui soit favorable. Il ajoute qu'avant de prononcer sa décision, la cour d'appel avait procédé à un examen exhaustif de l'affaire. Par conséquent, le pouvoir d'appréciation de la cour ne portait pas uniquement sur le point de savoir si la décision du procureur de ne pas engager de procédure pénale contre l'employeur se justifiait; elle pouvait aussi tenir pleinement compte du fait que le Ministre de la justice a pour politique de veiller à ce que des poursuites pénales soient intentées dans le plus grand nombre possible d'affaires lorsqu'il est question de discrimination raciale.
5.1 Dans ses commentaires, en date du 5 février 1986, sur les observations de l'État partie, l'avocat de la pétitionnaire rejette l'idée que la communication doive être déclarée irrecevable, parce qu'incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention; il soutient que ses allégations sont fondées.
5.2 À l'appui de sa première lettre, l'avocat fait valoir en particulier que ce n'est pas en se bornant à incorporer dans leur Code pénal des dispositions telles que les articles 137 c) à e) et 429 ter et quater que les Pays‑Bas ont rempli les obligations qui découlent de la Convention. Il affirme qu'en ratifiant la Convention, l'État partie a restreint sa liberté d'action. À son avis, cela signifie qu'un État ne peut pas se limiter à invoquer le principe de l'opportunité qui, dans le droit national, le laisse libre de poursuivre ou de ne pas poursuivre; au contraire, les Pays‑Bas sont tenus d'engager activement des poursuites contre les auteurs d'infractions aux dispositions des articles 137 c) à e) et 429 ter et quater, à moins que de graves raisons ne l'empêchent de le faire.
5.3 En outre, l'avocat de la pétitionnaire soutient que dans la décision de la cour d'appel du 30 novembre 1983, il y a un lien manifeste de cause à effet entre le licenciement de la victime présumée et l'écart entre les taux d'absentéisme des travailleuses étrangères et des travailleuses néerlandaises, qu'invoque l'employeur. Compte tenu de la Convention, l'avocat fait valoir que la cour aurait dû se dissocier des motifs discriminatoires avancés par l'employeur pour mettre fin au contrat de travail.
6. Le 19 mars 1987, le Comité, notant que les objections de l'État partie à la recevabilité de la communication avaient essentiellement trait à l'interprétation du sens et de la portée des dispositions de la Convention et s'étant assuré que la communication répondait aux critères de recevabilité énoncés à l'article 14 de la Convention, a décidé que la communication était recevable. Il a prié l'État partie de l'informer dès que possible au cas où il n'aurait pas l'intention de présenter de nouvelles observations sur le bien‑fondé de la demande, pour que l'affaire puisse être réglée rapidement.
7. Dans de nouvelles observations datées du 7 juillet 1987, l'État partie maintient sa position selon laquelle aucune violation de la Convention ne s'est produite dans le cas de Mme Yilmaz. Il fait valoir que l'affirmation de la victime présumée selon laquelle, dans les cas présumés de discrimination raciale, l'évaluation par le juge des déclarations des parties doit répondre à des critères particulièrement stricts repose sur des convictions personnelles et non sur des exigences juridiques. Selon la loi, en matière civile, le juge n'a à se prononcer sur les déclarations des parties que dans la mesure où elles ont un rapport avec le différend. L'État partie réfute ensuite l'allégation selon laquelle la Convention requiert la mise en place de procédures d'appel. À cet égard, il souligne que le droit pénal, de par sa nature, vise avant tout la protection de l'intérêt public. L'article 12 du Code de procédure pénale confère à l'individu qui a un intérêt légitime à ce que des poursuites soient engagées le droit de porter plainte devant la cour d'appel en cas de défaut de poursuites. Cette procédure offre des garanties de bonne administration de la justice pénale, mais ne donne pas automatiquement à la victime le droit d'obtenir que l'auteur présumé du délit soit poursuivi. Elle n'est cependant pas contraire à la Convention.
8.1 Dans ses commentaires, datés du 14 septembre 1987, sur les observations de l'État partie, l'avocat de la pétitionnaire réaffirme que l'État partie a violé l'article 5 e) i) de la Convention en ce sens que le juge du tribunal cantonal a manqué à son devoir de protéger la pétitionnaire contre le chômage, alors que la demande de licenciement était présumément fondée sur des motifs discriminatoires sur le plan racial. Il fait valoir que, même si dans l'échange de correspondance entre le directeur de la Bourse du travail et l'employeur il n'était pas question de l'origine nationale ou ethnique de la victime présumée, le nom de famille de celle‑ci et celui de son mari indiquaient clairement à toutes les autorités qu'il s'agissait d'une personne d'origine turque.
8.2 S'agissant de l'argument de l'État partie selon lequel la législation néerlandaise assure une protection effective, sur le plan de la procédure et du droit, dans les cas présumés de discrimination raciale, l'avocat avance que le droit interne ne peut servir de directive en l'espèce. Le principe de l'opportunité, c'est‑à‑dire la liberté d'engager des poursuites, tel qu'il est énoncé en droit néerlandais, doit être appliqué compte tenu des dispositions de la Convention en ce qui concerne la protection juridique à prévoir dans les cas présumés de discrimination raciale.
9.1 Ayant examiné la présente communication à la lumière de tous les renseignements qui lui ont été communiqués par les parties, comme l'exigent l'article 14, paragraphe 7 a), de la Convention et l'article 95 de son règlement intérieur, le Comité pour l'élimination de la discrimination raciale fonde son opinion sur les considérations ci‑après.
9.2 Les principales questions dont le Comité est saisi visent à savoir a) si l'État partie a manqué à l'obligation qui lui incombe, conformément à l'article 5 e) i), de garantir l'égalité devant la loi en ce qui concerne le droit au travail et à la protection contre le chômage et b) si les articles 4 et 6 font obligation aux États parties d'engager des poursuites pénales dans les cas présumés de discrimination raciale et de prévoir des mécanismes d'appel dans ces cas.
9.3 Pour ce qui est de la violation présumée de l'article 5 e) i), le Comité note que la décision finale en ce qui concerne le licenciement de la pétitionnaire était la décision du tribunal cantonal du 29 septembre 1982 qui, elle, était fondée sur l'article 1639w 2) du Code civil néerlandais. Le Comité note que cette décision ne concerne pas le caractère présumément discriminatoire de la lettre de l'employeur du 19 juillet 1982, qui demandait la résiliation du contrat de travail de la pétitionnaire. Après examen approfondi, le Comité considère que le licenciement de la pétitionnaire découle du fait qu'il n'a pas été tenu compte de tous les aspects de l'affaire. En conséquence, le droit de l'intéressée au travail, visé à l'article 5 e) i), n'a pas été protégé.
9.4 Pour ce qui est des violations présumées des articles 4 et 6, le Comité a pris acte de l'affirmation de la pétitionnaire selon laquelle les dispositions de ces articles font obligation à l'État partie d'engager activement des poursuites dans les cas présumés de discrimination raciale et de garantir aux victimes de cette discrimination une possibilité de révision judiciaire d'un jugement les concernant. Faisant observer que la liberté d'engager des poursuites en cas d'infraction pénale – que l'on désigne couramment par l'expression "principe d'opportunité" – est régie par des considérations d'ordre public, le Comité relève que la Convention ne saurait être interprétée comme défiant la raison d'être de ce principe. Néanmoins, ce principe doit être appliqué, dans tous les cas présumés de discrimination raciale, à la lumière des garanties énoncées dans la Convention. Dans le cas de Mme Yilmaz‑Dogan, le Comité conclut que le procureur a agi conformément à ces critères. En outre, l'État partie a montré que l'application du principe d'opportunité est soumis à révision judiciaire, et l'a effectivement été en l'espèce, étant donné qu'une décision de ne pas poursuivre peut être révisée par la cour d'appel, et qu'elle l'a effectivement été en l'espèce, en application de l'article 12 du Code de procédure pénale néerlandais. De l'avis du Comité, ce mécanisme de révision judiciaire est compatible avec l'article 4 de la Convention; contrairement à ce qu'affirme la pétitionnaire, il ne rend pas dénuée de sens la protection offerte par les dispositions des articles 137 c) à e) et 429 ter et quater du Code pénal néerlandais. Concernant le fait que la pétitionnaire n'a pas pu faire réviser par une instance supérieure la décision du tribunal cantonal prononçant la résiliation de son contrat de travail, le Comité fait observer que les termes de l'article 6 n'imposent pas aux États parties l'obligation de mettre en place un mécanisme de recours successifs, allant jusqu'à et y compris la Cour suprême, dans les cas présumés de discrimination raciale.
10. Agissant en application du paragraphe 7 de l'article 14 de la Convention, le Comité pour l'élimination de la discrimination raciale est d'avis que les renseignements fournis par les parties corroborent l'affirmation selon laquelle la pétitionnaire n'a pas bénéficié de la protection de son droit au travail. Le Comité suggère que l'État partie tienne compte de cet avis et lui recommande de vérifier si Mme Yilmaz‑Dogan a maintenant un emploi rémunéré et, dans la négative, de faire usage de ses bons offices pour assurer à Mme Yilmaz‑Dogan un nouvel emploi et/ou pour lui faire obtenir telle autre réparation qu'il pourra juger équitable.