Au nom de : Le requérant

État partie : Danemark

Date de la communication : 12 avril 2000

Le Comité pour l'élimination de la discrimination raciale, institué en application de l'article 8 de la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale,

Réuni le 10 août 2001,

Adopte la décision ci-après :

1. Le requérant (lettre initiale datée du 12 avril 2000) est M. Sarwar Seliman Mostafa, citoyen iraquien résidant actuellement au Danemark avec sa femme et sa fille, qui déclare que ses droits en vertu de l'article 6 de la Convention ont été violés par le Danemark. Il est représenté par un conseil.

Rappel des faits présentés par le requérant

2.1 Le requérant était inscrit sur les registres des demandeurs de location d'appartements de la société danoise de logement DAB (Dansk Almennyttigt Boligselskab). Le 8 juin 1998, la DAB l'a informé qu'un appartement était disponible et lui a demandé s'il souhaitait le louer. Le requérant a confirmé qu'il était intéressé. Toutefois, conformément à la législation en vigueur, la municipalité de Hoje Taastrup devait approuver le contrat. Dans une lettre datée du 16 juin 1998, la municipalité a informé le requérant que sa demande n'avait pas été approuvée en raison de « critères sociaux de logement ».

2.2 Dans une lettre datée du 22 juin 1998, le requérant a demandé à la municipalité de réexaminer sa décision. Il a indiqué qu'il avait un bon emploi en qualité d'ingénieur et qu'il travaillait également comme interprète; son épouse, qui était également ingénieur diplômé, suivait une formation d'employée d'école maternelle et ils parlaient tous les deux danois; leur fille était dans une école maternelle danoise.

2.3 Dans une lettre datée du 3 juillet 1998, la municipalité a informé le requérant que son dossier ne serait pas ouvert à nouveau et que sa plainte avait été transmise à la Commission de recours pour les affaires sociales (Det Sociale Ankenaevn).

2.4 Le 8 juillet 1998, le requérant a contacté l'organisation non gouvernementale intitulée « Centre de documentation et de conseil en matière de discrimination raciale » (DRC). Il a informé le personnel du Centre que, lorsqu'il s'était mis en rapport avec la municipalité le 1er juillet 1998 en indiquant qu'il présenterait un certificat médical à l'appui de sa demande, considérant que sa fille était asthmatique, l'agent de la municipalité avait répondu que même s'il faisait parvenir la lettre, sa demande serait rejetée.

2.5 Le requérant a signalé l'affaire à la police de Glostrup qui, dans sa décision du 24 novembre 1998, a refusé d'entreprendre une enquête sur la question en vertu de la loi danoise sur la discrimination raciale. Dans sa décision du 29 avril 1999, le Procureur général de Zealand a conclu qu'il n'existait pas de motif de revenir sur la décision de la police. Le requérant a également saisi l'Ombudsman parlementaire qui, le 4 novembre 1998, a indiqué que le requérant devait attendre la décision de la Commission de recours pour les affaires sociales.

2.6 Dans une lettre datée du 1er octobre 1998, la Commission de recours pour les affaires sociales a fait savoir au requérant que la municipalité d'Hoje-Taastrup avait décidé de revenir sur son rejet précédent de sa demande. Par la suite, le 12 octobre 1999, le Ministère du logement et des affaires urbaines a informé le DRC que la famille était invitée à se mettre en contact avec la municipalité.

2.7 Dans une lettre datée du 27 novembre 1999, la Commission de recours pour les affaires sociales a informé le DRC que l'appartement auquel Sarwar Seliman Mostafa aurait pu avoir droit avait été attribué à une autre personne; en conséquence, il était impossible de faire pleinement droit à sa requête car ni la Commission de recours ni la municipalité n'était habilitée à annuler un accord de location conclu avec la société de logement. En outre, le 26 janvier 2000, la société de logement a informé le DRC que la législation applicable ne lui permettait pas de modifier la décision qui avait été annulée par la Commission de recours pour les affaires sociales.

2.8 La Commission de recours pour les affaires sociales a pris sa décision définitive sur la question le 15 mars 2000. Elle a conclu que la décision de la municipalité en date du 16 juin 1998 n'était pas valable car Sarwar Seliman Mostafa remplissait effectivement les conditions lui permettant d'obtenir l'autorisation d'occuper le logement en question.

Teneur de la plainte

3. Le conseil affirme que l'État partie n'a pas respecté ses obligations découlant de l'article 6 de la Convention. Il déclare que, malgré la décision de la Commission de recours pour les affaires sociales, le requérant ne s'est toujours pas vu attribuer de logement approprié et que la législation danoise ne prévoit pas de satisfaction adéquate dans les cas tels que celui qui est à l'examen. Étant donné que ni la police de Glostrup ni le Procureur de l'État n'ont été disposés à intervenir dans l'affaire, le requérant n'a plus aucune possibilité d'exercer d'autres recours au niveau national.

Observations de l'État partie

4.1 Dans une lettre datée du 13 décembre 2000, l'État partie est opposé à ce que la communication soit déclarée recevable. Il rappelle que, le 1er septembre 1998, la municipalité avait décidé de modifier sa décision du 16 juin 1998 et avait informé la Commission de recours pour les affaires sociales qu'elle avait décidé de donner son accord pour que le requérant puisse occuper l'appartement demandé ou un logement équivalent. C'est pourquoi la Commission a estimé que le recours n'avait plus lieu d'être et, le 1er octobre 1998, a informé le requérant en conséquence. Toutefois, compte tenu, notamment, d'une demande émanant de l'Ombudsman parlementaire, la Commission a décidé par la suite d'examiner le recours concernant la décision du 16 juin 1998. Dans sa décision du 15 mars 2000, la Commission a déclaré que la décision du 16 juin 1998 n'était pas valable, même si elle avait été modifiée par la décision du 1er septembre 1998.

4.2 L'État partie rappelle en outre que, dans une lettre du 12 octobre 1999, adressée au DRC, le Ministère du logement et des affaires urbaines avait déclaré que l'application par les autorités locales de Hoje-Taastrup de la réglementation concernant l'approbation des demandes de location de logements sans but lucratif en général était contraire à la réglementation en vigueur car les autorités locales appliquaient des critères illégaux, portant, par exemple, sur le statut de réfugié ou d'immigrant du locataire prospectif. Le Ministère a indiqué qu'à l'avenir il serait très vigilant quant à la façon dont les autorités locales géreraient le plan approuvé et qu'il continuerait à veiller à ce que les autorités locales ne violent pas les règles nationales ou internationales relatives à la discrimination raciale.

4.3 Ayant constaté que la décision du 16 juin 1998 était contraire à la législation danoise, l'État partie examine les conséquences de cette constatation à la lumière des allégations du requérant au titre de l'article 6 de la Convention. L'État partie considère que ces allégations signifient que du fait de la décision prise à tort et conformément à l'article 6 de la Convention, le requérant aurait dû soit : a) pouvoir occuper l'appartement qui lui avait été refusé à tort, soit b) se voir attribuer un logement analogue, soit c) être indemnisé financièrement.

4.4 Les options a) et b) ne peuvent pas être retenues. Une société de logement sans but lucratif telle que la DAB ne fait pas partie des autorités locales, mais est une entité juridique indépendante dont les activités sont régies par des règles particulières. Lorsqu'une autorité locale refuse de donner son accord concernant une personne désireuse de devenir locataire, la société de logement sans but lucratif propose l'appartement en question à une autre personne inscrite sur la liste d'attente. Ainsi, l'appartement ne sera pas libre lorsqu'il sera établi par la suite que la décision de l'autorité locale de ne pas donner son accord a été prise à tort. L'article 6 de la Convention ne peut pas être interprété comme signifiant qu'en vertu de la Convention, une action particulière est attendue dans une telle situation.

4.5 L'État partie fait observer que l'article 6 comprend deux parties. La première concerne l'assurance d'« une protection et une voie de recours effectives » et la deuxième concerne le droit à « satisfaction ou réparation ... adéquate ». La première partie impose aux États parties l'obligation positive d'offrir des recours qui soient disponibles, adéquats et efficaces et qui permettent : a) de protéger les citoyens contre les actes de discrimination raciale contraires à la Convention; b) de donner la possibilité aux citoyens d'obtenir la preuve qu'ils ont été victimes de discrimination raciale contrairement à la Convention; et c) de donner la possibilité aux citoyens de faire cesser les actes de discrimination raciale. L'État partie estime que cette partie de l'article 6 ne peut pas être invoquée pour évaluer si l'intéressé est en droit d'attendre une action particulière.

4.6 La deuxième partie vise les situations dans lesquelles une personne a été victime de discrimination raciale. Dans de tels cas, les États parties doivent veiller à ce que la victime ait le droit de demander « satisfaction ou réparation ... adéquate ». Cette disposition signifie qu'il est mis fin à l'action ou à l'omission constituant une discrimination raciale et qu'il est remédié aux conséquences pour la victime de façon que la situation telle qu'elle était avant la violation soit rétablie dans toute la mesure possible. Il existera toujours des cas dans lesquels il ne sera pas possible de rétablir la situation telle qu'elle était avant la violation. Cette impossibilité peut être due au fait, par exemple, que l'action ou l'omission ayant constitué une discrimination raciale est située ponctuellement dans le temps et dans un lieu donné et ne peut donc pas être annulée (par exemple un propos raciste) ou au fait que les intérêts d'une tierce personne innocente doivent être protégés. Dans de tels cas, il convient de déterminer si des efforts ont été faits pour remédier aux conséquences pour la victime de l'action ou de l'omission ayant constitué une discrimination raciale.

4.7 Le cas à l'étude est l'un de ceux dans lesquels il est impossible de rétablir la situation qui existait avant la violation. L'appartement dont la location a été refusée à tort au requérant a été loué à une tierce personne et le respect des intérêts de celle-ci est un argument crucial pour ne pas ensuite mettre en cause les rapports juridiques entre cette personne et la société de logement sans but lucratif. Dans la mesure où le requérant affirme qu'il est en droit, en vertu de l'article 6, d'attendre une action particulière, l'État partie considère que la communication doit être déclarée irrecevable au motif qu'à première vue aucune violation de la Convention n'a été établie concernant cette partie de la communication.

4.8 En outre, ni la Commission de recours pour les affaires sociales ni une autre autorité n'a la possibilité d'attribuer un autre logement à une personne qui s'est vu refuser à tort par une autorité locale l'attribution d'un logement en location sans but lucratif. Sauf dans les cas où une autorité locale peut attribuer un logement afin de régler des problèmes sociaux urgents, l'attribution de logements libres aux personnes qui en font la demande est la responsabilité de la société de logement à but non lucratif elle-même. Dans la pratique, la personne en question restera inscrite sur la liste d'attente et se verra proposer un appartement lorsqu'il s'en libérera un, à la suite de quoi l'autorité locale donnera son approbation, à moins que des faits nouveaux ne soient intervenus et qu'en conséquence la personne en question ne réponde plus aux conditions voulues pour recevoir l'approbation. En l'espèce, toutefois, le requérant a décidé de faire supprimer son nom de la liste d'attente de la DAB à Hoje-Taastrup.

4.9 Quelles qu'aient été les décisions prises à tort par la municipalité de Hoje-Taastrup, le requérant a décidé de son plein gré de faire supprimer son nom de la liste, en conséquence de quoi la DAB a été dans l'impossibilité de lui proposer un autre logement. Dans la mesure où le requérant affirme que conformément aux droits que lui confère l'article 6 de la Convention, il aurait dû se voir proposer un autre logement équivalent sans répondre par ailleurs aux conditions générales prévues pour l'obtention d'un logement, à savoir notamment être inscrit sur la liste d'attente, la communication doit être déclarée irrecevable car, à première vue, aucune violation de la Convention n'a été établie concernant cette partie de la communication.

4.10 Pour ce qui est de la question de la réparation, l'État partie déclare que le problème n'a pas été porté devant les tribunaux danois et qu'en conséquence, le requérant n'a pas épuisé les recours internes. À cet égard, le fait que la police et les services du procureur ont rejeté les allégations du requérant n'entre pas en ligne de compte.

4.11 Le refus de l'autorité locale d'approuver la demande de location du requérant soulevait deux questions différentes, l'une étant de savoir si ce refus constituait un délit pénal et l'autre de savoir si ce refus avait été opposé à tort, soit de savoir si l'autorité locale avait appliqué des critères illégaux tels que la race, la couleur, l'ascendance ou l'origine nationale ou ethnique du requérant. La police et le procureur n'ont été appelés à se prononcer que sur la première question, alors que la deuxième question a été examinée par d'autres autorités, notamment la Commission de recours pour les affaires sociales.

4.12 L'État partie affirme que les décisions de la police et du procureur ont eu un impact décisif dans le contexte de la procédure pénale, mais n'empêchaient en aucune manière le requérant d'engager des poursuites au civil. Dans le cadre de telles poursuites, le requérant aurait pu renvoyer, notamment, à la décision de la Commission de recours pour les affaires sociales et à l'avis du Ministère du logement et des affaires urbaines. Si le requérant estime qu'il a subi des pertes pécuniaires ou non pécuniaires, un recours utile pour lui consisterait à engager des poursuites au civil. Les dommages intérêts ne dépendent ni directement ni indirectement de l'issue des poursuites pénales.

4.13 Il découle des règles générales de la législation danoise relatives à la responsabilité civile que les autorités administratives peuvent être tenues responsables pour des actions ou des omissions pouvant faire l'objet de recours. Il sera en conséquence possible de demander réparation pour les pertes subies par une personne en raison d'une décision administrative non valable. Les conflits sont traités par les tribunaux ordinaires dans le cadre d'une procédure civile engagée contre l'autorité administrative en cause.

Commentaires du conseil

5.1 Selon le conseil, le fait que ni la Commission de recours pour les affaires sociales ni une autre autorité n'a la possibilité d'attribuer un autre logement approprié à une personne qui s'est vu refuser à tort l'attribution d'un logement en location sans but lucratif prouve clairement que la législation danoise ne prévoit pas de réparation utile dans les cas tels que celui qui est à l'examen.

5.2 Le conseil renvoie à la déclaration de l'État partie, qui figure au paragraphe 4.8, selon laquelle la personne en question restera inscrite sur la liste d'attente et se verra proposer un appartement lorsqu'il s'en libérera un. Il affirme que le requérant ignorait l'existence de cette pratique et que la lettre adressée le 1er septembre 1998 par la municipalité de Hoje-Taastrup à la Commission de recours pour les affaires sociales n'a jamais été envoyée au requérant ou au DRC.

5.3 Le conseil ne partage pas l'avis de l'État partie qui affirme que le requérant avait la possibilité de demander réparation pour les pertes subies ou pour fait dommageable et indique que les tribunaux danois ont refusé d'appliquer les règles relatives à la réparation pour fait dommageable dans les cas de discrimination. Le fait qu'une personne a été victime de discrimination ne lui donne pas automatiquement le droit de demander réparation pour fait dommageable. À cet égard, le conseil fournit une copie d'une décision du 4 août 2000 concernant une affaire dans laquelle la discrimination avait été reconnue; le tribunal de Copenhague avait déclaré que l'acte discriminatoire ne donnait pas aux victimes le droit de demander réparation pour fait dommageable. Le conseil déclare à nouveau que tous les recours internes ont été épuisés.

5.4 Le conseil ajoute que la Convention n'est pas incorporée dans le droit interne et déclare qu'il doute que les tribunaux danois appliqueraient la Convention dans un conflit opposant des parties privées.

Renseignements supplémentaires soumis par l'État partie

6.1 En réponse à la demande que lui a faite le Comité de fournir des renseignements supplémentaires sur les recours effectifs dont disposait l'auteur pour obtenir l'exécution de la décision de la Commission de recours pour les affaires sociales du 15 mars 2000 ou une indemnisation, l'État partie, par une note du 6 juillet 2001, affirme qu'intenter une action civile en dommages intérêts contre l'autorité locale de Hoje-Taastrup pour le préjudice pécuniaire ou non pécuniaire subi constituait un recours disponible et effectif. L'auteur avait la possibilité d'intenter une action devant les tribunaux ordinaires sur la base de la décision de l'autorité locale de Hoje-Taastrup du 16 juin 1998 et d'invoquer la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale. À ce propos, l'État partie fait référence à l'effet pratique de la recommandation adoptée antérieurement par le Comité dans le cas de la communication No 17/1999 (Babak Jebelli c. Danemark), qui montre que les tribunaux danois interprètent et appliquent l'article 26 de la loi sur la responsabilité civile à la lumière de l'article 6 de la Convention. L'État partie conclut en conséquence que la communication devrait être déclarée irrecevable au motif que l'auteur n'a pas épuisé les recours internes effectifs disponibles.

6.2 Le 18 juillet 2001, le conseil du requérant a informé le Comité qu'il n'avait pas d'autres observations à formuler au sujet des renseignements supplémentaires soumis par l'État partie.

Considérations relatives à la recevabilité

7.1 Avant d'examiner une communication quant au fond, le Comité pour l'élimination de la discrimination raciale, en application du paragraphe 7 a) de l'article 14 de la Convention et des articles 86 et 91 de son règlement intérieur, examine si cette communication est ou non recevable.

7.2 Le Comité note que le requérant a porté plainte auprès de la police et du Procureur général, lequel, par une décision du 29 avril 1999, a refusé d'ouvrir une enquête au titre de la loi danoise sur la discrimination raciale. Parallèlement, la Commission de recours pour les affaires sociales a examiné l'affaire et a conclu, le 15 mars 2000, que la décision de la municipalité de ne pas approuver la demande de location du requérant n'était pas valable. Entre-temps, la municipalité avait décidé de modifier sa décision antérieure et de donner son accord pour que le requérant puisse louer l'appartement demandé ou un logement équivalent. La Commission de recours pour les affaires sociales a informé le requérant de la nouvelle décision de la municipalité par une lettre du 1er octobre 1998.

7.3 Le Comité note qu'en dépit de la nouvelle décision de la municipalité et de la décision de la Commission de recours pour les affaires sociales, le requérant ne s'est pas vu attribuer d'appartement équivalant à celui qu'il avait initialement demandé et qu'il n'a pas non plus été dédommagé du préjudice qu'il avait subi du fait de la première décision de la municipalité. Le Comité relève cependant que le requérant ne remplissait pas l'une des conditions prescrites pour se voir attribuer un logement équivalent, à savoir rester inscrit sur la liste d'attente, sans que cela puisse être imputé à l'État partie. Dans ces circonstances, le requérant ne pouvait obtenir, à titre de réparation, que le logement demandé ou un logement équivalent lui soit attribué. Il aurait pu cependant demander une indemnisation.

7.4 Pour ce qui est de la question de la réparation du préjudice, l'État partie fait valoir que le requérant n'a pas engagé de poursuites au civil et n'a donc pas épuisé les recours internes. Malgré les arguments présentés par le requérant et le renvoi à la jurisprudence des tribunaux danois, le Comité considère que le fait d'avoir des doutes sur l'efficacité de telles poursuites ne saurait dispenser un plaignant de les engager. Par conséquent, le Comité considère que, faute d'avoir épuisé les recours internes disponibles, le requérant n'a pas satisfait aux conditions prescrites par le paragraphe 7 a) de l'article 14 de la Convention.

8. En conséquence, le Comité pour l'élimination de la discrimination raciale décide :

a) Que la communication est irrecevable;

b) Que la présente décision sera communiquée à l'État et au requérant.

9. Selon le paragraphe 2 de l'article 93 du règlement intérieur du Comité, si le Comité a déclaré une communication irrecevable, il peut reconsidérer cette décision à une date ultérieure s'il est saisi par le requérant intéressé d'une demande écrite en ce sens. Celle-ci doit contenir la preuve littérale que les motifs d'irrecevabilité visés au paragraphe 7 a) de l'article 14 ne sont plus applicables.