INFORME N° 17/01
CASO 11.716
FRANK ULISES GÜELFI AGUILAR
PANAMÁ
23 de febrero de 2001 

I.          RESUMEN 

          1.          El 6 de mayo de 1996, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante “la CIDH” o “la Comisión”) recibió una denuncia presentada por Frank Ulises Güelfi Aguilar (en adelante, “el peticionario”) contra la República de Panamá (en adelante “el Estado” o “Panamá”) según la cual el incumplimiento por parte del Estado de reincorporarlo a su puesto de trabajo tras sus estudios de post-grado en psiquiatría en el Brasil, llevó al peticionario a sufrir una pérdida personal de US$ 60,000 por falta de apercibimiento de su salario desde abril de 1987 hasta noviembre de 1989.  El peticionario denuncia la violación del artículo 6 (derecho al trabajo) del Protocolo de San Salvador[1] y los artículos 21 (derecho a la propiedad privada), 24 (igualdad ante la ley) y 25 (protección judicial) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante “la Convención Americana”); todo ello en contravención de las obligaciones que figuran en el artículo 1(1).  Por su parte, el Estado respondió que los derechos y garantías del peticionario fueron respetados y solicitó que la CIDH desestime la denuncia. 

          2.          En este informe, la CIDH analiza la información disponible a la luz de la Convención Americana y concluye que el peticionario no expone hechos que caractericen una violación, por parte del Estado panameño, de la Convención Americana.  En consecuencia, la Comisión decide declarar el caso inadmisible en aplicación de los artículos 47(b) de la Convención Americana y 31 del Reglamento de la Comisión, transmitirlo a las partes, hacerlo público y disponer su publicación en su Informe Anual. 

II.       TRÁMITE ANTE LA COMISIÓN                                                                  

          3.          El 6 de mayo de 1996 la CIDH recibió la denuncia en el presente caso.  El 8 de enero de 1997 la Comisión procedió a la apertura del caso, y transmitió asimismo las notas pertinentes al Estado y al peticionario.  El 14 de mayo de 1997 el Estado presentó su respuesta.  Se prosiguió el trámite del caso según las normas reglamentarias de la Comisión. 

 III.         POSICIONES DE LAS PARTES

 A.         Posición del peticionario 

          4.          El peticionario es médico psiquiatra en Panamá.  Desde abril de 1980 a marzo de 1983 se desempeñó como Médico Residente I en un hospital público de la ciudad de Panamá.  En enero de 1984 se trasladó al Brasil para realizar sus estudios de post-grado en la Universidad de Río de Janeiro, hasta diciembre de 1986.  A su regreso a Panamá pidió ser reincorporado a su puesto de trabajo. 

          5.          El peticionario alega que se le negó su “derecho-obligación” a trabajar inmediatamente al regreso de sus estudios en el Brasil, hasta el 1º de noviembre de 1989 cuando se le nombró en un cargo que había ganado por concurso.  El peticionario reclama los beneficios y sueldos no percibidos entre diciembre de 1986 y noviembre de 1989. 

          6.          El peticionario alega que el 25 de julio de 1985 firmó un contrato con autorización legal con el Ministerio de Salud de Panamá y el Instituto para el Aprovechamiento de Recursos Humanos (IFARHU) como beneficiario del Programa Especial para el Perfeccionamiento Especial de los Servidores Públicos por el que se había trasladado al Brasil para estudiar una maestría, durante tres años, con derecho a sueldo.[2]  El peticionario también manifiesta que al terminar sus estudios el Estado estaba obligado a garantizarle la reincorporación en su cargo, y el peticionario estaba obligado, según el mismo contrato, a prestar servicios por un término igual al doble del tiempo correspondiente a la licencia por estudios, obligación también estipulada en la Ley Nº 31 del 2 de septiembre de 1977.[3]  El peticionario implícitamente sostiene que la no reincorporación en su cargo constituye una violación al artículo 24, igualdad ante la ley. 

          7.          El peticionario alega que al solicitar su reincorporación recibió una negativa tácita del Estado, por lo que presentó una demanda contencioso-administrativa ante la Tercera Sala de la Corte Suprema de Justicia de Panamá, la cual halló que el silencio administrativo mediante el cual se negó la reincorporación del peticionario a su cargo no era contrario a la ley.  El peticionario alega que agotó todas las instancias internas en cuanto a su reclamo.  También manifiesta que su licencia con goce de sueldo fue suspendida en abril de 1987 mediante una acción fraudulenta, aduciendo una supuesta renuncia al cargo por su parte.  Alega que por 31 meses se halló sin trabajo, y con temor y sin posibilidad de dedicarse a la actividad privada, ya que de acuerdo a la cláusula sexta, numeral dos del contrato anteriormente mencionado el peticionario hubiera debido reembolsar al Estado el monto en concepto de sueldo por estudios en caso de que no prestare sus servicios a la institución patrocinadora, en este caso el Ministerio de Salud de Panamá. 

          8.          El peticionario declara además que logró acceder nuevamente a un cargo en el sector público, que obtuvo mediante concurso, el 1º de noviembre de 1989.  Sin embargo,  alega que fue nombrado con un número de horas limitado y con una disminución salarial, sin el reconocimiento del tiempo de estudios con licencia para los efectos de escalafón.  El peticionario accedió nuevamente por concurso a una nueva posición, la cual asumió en junio de 1992 como Médico de I Categoría, con el reconocimiento de los años de estudio para efectos de escalafón, pero sin reconocimiento de los años en que no recibió sueldo, por lo que reclama sus derechos ante la Comisión.  Por la falta de apercibimiento de remuneraciones, el peticionario alega la violación del artículo 21, derecho a la propiedad. 

B.          Posición del Estado 

          9.          Según el Estado, el 27 de diciembre de 1983 el peticionario finalizó el programa de residencia médica de tres años y obtuvo su idoneidad como médico especialista, y a pesar de haber logrado la certificación que lo acreditaba como tal, mantuvo la misma posición de médico residente y continuó sus estudios en el Brasil con una licencia con goce de sueldo y una beca del IFARHU.  Al regresar a Panamá y solicitar su reincorporación, el Ministerio de Salud guardó silencio e incurrió en una negativa tácita en cuanto a la solicitud del peticionario. 

          10.          El Estado declara que “según el contenido del artículo 2^o del Decreto de gabinete Nº 16 del 22 de enero de 1969 y los artículos 1^o y 2 ^o de la resolución N ^o 1 del Consejo Técnico de Salud, la posición de Médico Residente tiene el propósito de que la persona interesada cumpla, dentro de las instituciones de salud previamente autorizadas (Hospitales de Docencia) y durante un determinado período, un programa de adiestramiento que le permita obtener su formación como médico especialista. La legislación citada es clara por cuanto señala que las plazas de médicos residentes no son, ni han sido, cargos de carácter permanente […] De lo anterior resulta que el reclamante no tenía derecho a que se le reincorporase al puesto señalado, por lo que, al haber cumplido satisfactoriamente con el programa de especialización, a partir del 1 de abril de 1987, el Ministerio de Salud procedió a excluir de la planilla oficial al mencionado funcionario, y otorgar la plaza a otro de los médicos residentes…”.  El Estado aclara que el peticionario había cumplido funciones en dicho puesto por seis años, cuando la ley señala que las plazas de médicos residentes son otorgadas por un máximo de cinco años.  El Estado declara que el peticionario no se vio privado de su derecho al trabajo. 

          11.          El Estado también mantiene que “no consta una violación al derecho de propiedad tomando como referencia las definiciones que brindan el artículo 21 de la Convención ni los citados artículos del Código Civil de Panamá”.[4] 

          12.          El Estado manifiesta que el peticionario gozó de un término extraordinario de la plaza de médico residente, aunado al beneficio de una licencia con sueldo y beca.  El Estado afirma que, en el caso de haberse dado la alegada desigualdad ante la ley, no se hubiese producido en perjuicio del peticionario sino en perjuicio de los aspirantes al puesto de trabajo ocupado por el peticionario durante un período de seis años.  El Estado también manifiesta que el peticionario agotó todos los recursos disponibles en la jurisdicción interna de Panamá, evidenciando el goce en todo momento del derecho de igualdad ante la ley y del derecho a las garantías procesales y constitucionales establecidas en la legislación interna de Panamá. 

          13.          El Estado acompaña su respuesta con la decisión de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia de Panamá, que resolvió la demanda contencioso-administrativa presentada por el peticionario en contra del Ministerio de Salud.  Según este fallo, el contrato celebrado por el peticionario con el IFARHU y el Ministerio de Salud no obliga a este último a reintegrar al peticionario “a una posición que tiene carácter temporal por los fines de docencia con que fue creada, y a la cual debe ingresarse mediante concurso, según lo dispuesto en las normas especiales que establecen tanto el término de la duración del cargo como la forma en que deben llenarse las plazas de Médico Residente.  Estas normas especiales tienen preferencia en cuanto a su aplicación sobre el artículo 8 de la Ley Nº 31 de 1977 que, como norma general, garantiza la reincorporación al cargo de los servidores públicos que concluyan satisfactoriamente sus estudios, de acuerdo con el numeral 1 del artículo 14 del Código Civil que establece que las disposiciones relativas a un asunto especial, o a negocios o casos particulares, tienen preferencia en su aplicación sobre la que tenga carácter general.  Siendo el citado artículo 8 una norma de carácter general, no tiene aplicación en el presente caso”.

                   IV.       ANÁLISIS 

A.     Competencia ratione materiae, personae y temporis de la Comisión 

14.          La Comisión tiene competencia prima facie para examinar esta petición.  El peticionario tiene legitimación para comparecer y ha presentado alegatos relativos al incumplimiento de normas establecidas en la Convención Americana por los agentes de un Estado parte en la misma.  Panamá depositó el instrumento de ratificación a la Convención Americana el 22 de junio de 1978, y los hechos alegados tuvieron lugar entre 1986 y 1989.  Sin embargo, la Comisión no tiene competencia para examinar la alegada violación al artículo 6 del Protocolo de San Salvador, ya que Panamá depositó el instrumento de ratificación de dicho Protocolo el 18 de febrero de 1993, después de los hechos denunciados. 

 B.      Otros requisitos de admisibilidad 

          15.          La petición cumple los requisitos formales de admisibilidad establecidos en el artículo 46 de la Convención:  

          a.           El peticionario ha agotado los recursos de jurisdicción interna disponibles conforme al derecho panameño.  A través de la sentencia definitiva dictada el 15 de diciembre de 1995 por la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, se puso término al proceso más idóneo y eficaz para conocer del fondo del asunto planteado en la petición, agotando de esta forma los recursos internos. 

          b.          La petición fue presentada dentro del plazo establecido por el artículo 46(1)(b) de la Convención y el artículo 38 del Reglamento de la Comisión. 

     c.          La Comisión no ha recibido información en el sentido de que la presente petición se encuentre sujeta a otro procedimiento internacional. 

     d.          Se ha dado cumplimiento en la petición a todos los requisitos formales del artículo 46(1)(c) de la Convención, en cuanto al nombre, nacionalidad, profesión, domicilio y firma. 

16.          Sin embargo, conforme al artículo 47(b) de la Convención, la Comisión declarará inadmisible una petición cuando en ella no se expongan hechos que tiendan a caracterizar una violación de derechos garantizados en la Convención.  Por lo tanto, la Comisión procederá a analizar si los hechos denunciados configuran una violación de los derechos humanos protegidos por los artículos 21, 24, y 25 de la Convención, invocados por el peticionario.   

          17.          En este caso, el peticionario alega que el Estado violó el contrato suscrito entre este último y el peticionario, lo que habría resultado en una violación de los derechos consagrados en la Convención en los artículos 21, 24, y 25 por los motivos anteriormente expuestos.   El Estado alega que el contrato de derecho privado entre las partes violaría normas de mayor jerarquía.  La Corte Suprema resolvió este conflicto de leyes en favor del Estado, explicando que las disposiciones de derecho privado citadas por el demandante pueden aplicarse siempre que no se opongan al interés público, siendo en el presente caso claramente contrarias al mismo, pues a través de ellas se pretende la reincorporación de un funcionario a un cargo que sólo puede llenarse mediante concurso. La Comisión recuerda, en este sentido, que la protección judicial que reconoce la Convención comprende el derecho a procedimientos justos, imparciales y rápidos, que brinden la posibilidad, pero no la garantía, de un resultado favorable.  En sí mismo, un resultado no favorable, para el peticionario, emanado de un juicio justo, no constituye una violación de la Convención.  La Comisión no advierte que se haya violado el artículo 25 de la Convención. 

          18.          La Comisión considera que la petición no contiene argumentos que ameriten el análisis de la supuesta violación al artículo  21, por lo que la Comisión estima que este aspecto de la denuncia carece de fundamento y de procedencia. 

          19.          El peticionario sostiene también que se violó su derecho a la igualdad ante la ley en cuanto no se lo reincorporó a su cargo como sostiene el artículo 8 de la Ley Nº 31 de 1977.  El Estado por su parte, demostró que el peticionario recibió un tratamiento diferencial que resultó en su propio beneficio, ubicándolo en una posición de desigualdad por encima de sus colegas.  Por lo tanto, la Comisión considera que la denuncia no puede basarse en el artículo 24 de la Convención, y por ello, la Comisión considera que la petición no contiene argumentos que ameriten el análisis de la supuesta violación al artículo  24, por lo que la Comisión estima que este aspecto de la denuncia carece de fundamento y de procedencia.  

          20.          En el informe 39/96, la Comisión volvió a reiterar su doctrina sobre “cuarta instancia,” señalando que no es un tribunal de alzada para revisar errores de derecho o de hecho que puedan haber cometido los tribunales nacionales.  Específicamente, la Comisión señaló que: 

…es competente para declarar admisible una petición y fallar sobre su fundamento cuando ésta se refiere a una sentencia judicial nacional que ha sido dictada al margen del debido proceso, o que aparentemente viola cualquier otro derecho garantizado por la Convención.  Si, en cambio, se limita a afirmar que el fallo fue equivocado o injusto en sí mismo, la petición debe ser rechazada […] La función de la Comisión consiste en garantizar la observancia de las obligaciones asumidas por los Estados partes de la Convención, pero no puede hacer las veces de un tribunal de alzada para examinar supuestos errores de derecho o de hecho que puedan haber cometido los tribunales nacionales que hayan actuado dentro de los límites de su competencia.[5] 

          21.          En consecuencia, el análisis de los hechos alegados lleva a la conclusión de que éstos no constituirían una violación a los derechos y garantías de la Convención Americana señalados por el peticionario.  Al contrario, un análisis del fondo de la presente petición convertiría a la Comisión en una “cuarta instancia,” o tribunal de alzada al derecho interno, ya que se le estaría solicitando que revise una decisión adoptada por un órgano competente dentro de su esfera de atribuciones otorgadas por la ley y de conformidad con las normas vigentes. 

V.           CONCLUSIONES 

          22.          La CIDH ha establecido que la petición no reúne el requisito previsto en el artículo 47(b) de la Convención Americana.  En consecuencia, la Comisión concluye que la petición es inadmisible, de conformidad con dicho artículo. 

          23.          Con fundamento en los argumentos de hecho y de derecho antes expuestos, 

LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS,

DECIDE: 

          1.          Declarar inadmisible el presente caso. 

          2.          Notificar esta decisión al peticionario y al Estado. 

          3.          Publicar esta decisión e incluirla en su Informe Anual a la Asamblea General de la OEA. 

          Dado y firmado en la sede de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en la ciudad de Washington, D.C., a los veintitrés días del mes de febrero de 2001.  (Firmado):  Claudio Grossman, Presidente; Juan Méndez, Primer Vicepresidente; Marta Altolaguirre, Segunda Vicepresidenta; Comisionados Hélio Bicudo, Robert K. Goldman, Peter Laurie y Julio Prado Vallejo